Виктор Шейнис,

профессор

Избирательный закон: новая версия

в Государственной Думе

К тому, что происходит на выборах и с избирательным законодательством, в нашем обществе сложились причудливо сосуществующие и сталкивающиеся разноречивые взгляды. С одной стороны, люди к концу ХХ века стали привыкать, что законная власть – не от Бога, традиции или подковерного решения неких иерархов, а только от свободных выборов. С другой стороны – растет убеждение, что выборы, как они у нас проводятся, становятся все более грязными, манипулируемыми, в большинстве случаев – с заранее предрешенным результатом, а отсюда опасно возрастает политическая апатия.

Примерно то же можно сказать о нашем избирательном законодательстве. С одной стороны, оно принадлежит к числу наиболее разработанных в мире, открывает широкие возможности для гражданской инициативы и общественного контроля и в общем находится на уровне международных демократических стандартов, а в некоторых отношениях даже превосходит их. Это мнение не только российских экспертов. С другой – сталкиваясь с многочисленными несправедливостями на выборах, а еще чаще – будучи не удовлетворены их результатами, многие склонны винить закон.

Мы находимся в процессе постоянного обновления избирательного законодательства, которое, стремясь дать адекватные ответы на вызовы реальных общественных ситуаций, проходит испытание - нередко методом проб и ошибок. Иначе и быть не может в переходном, неустоявшемся обществе. В последний день октября Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект, существенным образом видоизменяющий рамочный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, имеющий высшую силу по отношению ко всем иным федеральным и региональным избирательным законам. Это уже четвертая редакция данного закона (и даже пятая, если принять во внимание предисторию – президентские Положения, на основе которых проводились выборы в Думу и Совет Федерации в 1993 г.). Законопроект этот, на мой взгляд, имеет важные достоинства и очень серьезные дефекты.

Сначала о достоинствах. Мы все отчетливее начинаем понимать, что выборы – дело политических партий. В отличие от действующего закона в качестве избирательных объединений на федеральных и региональных выборах проект признает не политические движения и организации вообще, а только партии. Законодатель шел к этому от одной редакции закона к другой и сейчас делает завершающий шаг. Политическое структурирование общества входит в новую фазу, и приходит, по-видимому, пора распределять государственную поддержку партиям на выборах (финансирование, предоставление бесплатного эфира и печатной площади) не в соответствии со стародавним принципом общины – “по едокам”, безотносительно к их качеству, а в зависимости от результатов голосования на предыдущих выборах. Если ты представляешь вновь возникшую партию, то можешь претендовать лишь на некий минимум, а преференциями будешь пользоваться, когда докажешь собственную состоятельность. Впрочем, введение этой нормы разумно было бы отложить на время после ближайшего федерального избирательного цикла, когда расстановка сил на партийно-политическом поле станет, надо надеяться, более стабильной. В том же ряду позитивных нововведений – освобождение от сбора подписей и залога тех, кто свою дееспособность уже доказал. Я бы еще избавил от того и другого и кандидатов, выдвинутых партиями и претендующих на подтверждение своего мандата в мажоритарных округах.

Другое, еще более важное нововведение – распространение смешанной, пропорционально-мажоритарной системы на региональные выборы. В течение нескольких лет разворачивались яростные атаки на пропорциональный компонент избирательной системы – партийные списки на федеральных выборах. В ноябре 1998 г. Конституционный суд положил конец затянувшемуся спору о конституционности действующего закона, который, таким образом, стал юридически неуязвим. Законопроект предусматривает новый шаг в том же направлении, хотя и делает это непоследовательно: установлено, что на долю партийных списков на выборах в законодательные органы субъектов Федерации должно быть отведено не менее половины мандатов (это разумно, иначе пропорциональный компонент теряет смысл). Этот шаг дорогого стоит. Беда только в том, что введение смешанной системы отдано на усмотрение самих субъектов. Боюсь, что позиция многих президентов и губернаторов помешает этому во многих (если не в большинстве) российских регионов. Как не предусмотрены выборы по партийным спискам законом о выборах нашей части российско-белорусского парламента, где применение мажоритарной системы вообще абсурдно.

На мой взгляд, главное изменение, которого необходимо всеми силами добиваться при рассмотрении закона во втором чтении, - это придание норме о пропорциональных выборах по партийным спискам в регионах половины депутатского корпуса императивного (а не разрешительно-рекомендательного) характера.

Законопроект содержит и другие позитивные изменения, продиктованные практикой. Так, выбирая из двух зол: снятие кандидата с дистанции за те или иные прегрешения непосредственно перед днем голосования или же опасность, что именно в эти решающие дни, стремясь вырваться вперед, кандидаты пойдут на массированные нарушения закона, - авторы проекта правомерно делают более сложной или вообще исключенной отмену регистрации. В проекте впервые предусматривается возможность двух способов голосования, широко применяемых в демократических странах – по почте и по доверенности. Совершенно очевидно их преимущество перед принятым у нас голосованием на дому и досрочным, и только ужасающее состояние всей нашей инфраструктуры – связи и юридических услуг задерживает переход к таким цивилизованным формам. Однако нормы эти надо вводить очень осторожно, продумав и оговорив в законе эффективные механизмы контроля и экспериментально проверив действие этих форм голосования, скажем, на местных выборах, там, где может быть воздвигнут надежный заслон против фальсификаций. Одобрения заслуживает и ряд терминологических решений, разгребающих нагромождение повторов и многословных формул.

В то же время законопроект содержит немало положений, представляющих скорее политический, нежели юридический выбор, принимать которые, на мой взгляд, вредно и опасно. В первую очередь это относится к формированию и организации работы избирательных комиссий. По действующему закону, избирательные комиссии субъектов и окружные (на федеральных выборах) формируются на паритетных началах органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, комиссии всех нижестоящих уровней – представительными органами местного самоуправления, а руководители комиссий свободно избираются их членами из своего состава. Нуждается ли эта система в модификации? Да, безусловно. Надо освобождать все комиссии из-под влияния исполнительной власти. В частности, вообще исключить назначение главами администрации субъектов половины членов избирательных комиссий. Нынешний порядок формирования избирательных комиссий – от ЦИК до окружных по выборам в федеральные органы власти – позволяет наполнять избиркомы лицами, страдающими излишней лояльностью к администраторам, выборы которых эти комиссии и должны проводить. Наглядный пример тому недавно продемонстрировал избирком Якутии. Конечно, у губернаторов, президентов и мэров останутся рычаги воздействия на состав комиссий через представительные органы, но все же это менее действенные и надежные инструменты влияния на отбор кадров для избиркомов. Кроме того, надо смелее вводить принцип назначения (а не рекомендации) членов комиссий независимыми общественными организациями, минуя участие всех властей, в первую очередь – партиями, представленными в Думе, приоритет которых нам пока не дали закрепить в законе. Может быть, следовало бы опробовать вариант назначения членами комиссий по жеребьевке граждан, не входящих в официальные структуры. Кроме того, давно уже напрашивается жесткая регламентация выборов членами комиссий своих руководителей (от которых в реальной жизни зависит очень многое), чтобы максимально затруднить продвижение на эти посты зависимых людей, в продавливании которых заинтересована администрация.

Авторы же закона, выполняя иной политический заказ, двинулись в противоположном направлении. Они спроектировали жестко сочлененную иерархическую структуру, формируемую сверху вниз, где вышестоящие комиссии формируют нижестоящие, начиная от субъектного уровня, причем председатели комиссий должны либо “избираться” по партийно-советскому принципу из числа рекомендованных свыше лиц, либо непосредственно назначаться вышестоящими комиссиями. В итоге мы получим настоящее министерство по делам выборов с его местными органами, субординацией и т.д. Довод, что таким образом избиркомы выводятся из-под контроля местной власти, не убедителен: комиссии-то субъектов предлагается формировать по-прежнему. Более того, региональное начальство (а беспредел власти наиболее безнаказанно творится именно на этом уровне) через формируемые им избиркомы субъектов получит дополнительные рычаги воздействия на состав территориальных и участковых избирательных комиссий и тем самым - на выборы всех уровней.

В том же ряду – ограничение прав членов комиссий с совещательным голосом, которым, в частности, почему-то решено запретить принимать участие в проверке подписных листов и контролировать работу со списками избирателей при подсчете голосов. Весь опыт избирательных кампаний свидетельствует, что если члены комиссий с совещательным голосом и наблюдатели подчас и выступают раздражителями в процессе работы, самая серьезная опасность – подгонки результатов выборов и фальсификаций – исходит не от них. И уж достойным занесения в книгу рекордов Гиннеса является распространение на все выборы нормы, уже проникшей в последнюю редакцию закона о выборах президента. Она запрещает членам избиркомов воздерживаться при голосовании: мне неизвестен ни один подобный прецедент в демократических процедурах цивилизованных стран.

К законодательному установлению порога явки на выборы существуют разные подходы. Один из них: участие в голосовании – право, а не обязанность гражданина, электорально активных граждан нельзя лишать представительства в органах власти потому лишь, что на участки пришло недостаточное число избирателей. Другой: снятие порога делает избранные органы недостаточно представительными и облегчает проведение “карманных”, управляемых выборов. Есть веские доводы в защиту каждой из этих позиций. Действующий закон “О гарантиях…” содержит компромиссное решение: он предполагает, что порог должен быть, но определение его величины оставляет на усмотрение федеральных и региональных законодателей, принимающих законы о выборах Думы, Президента, региональных властей и местного самоуправления. Эмпирический опыт подвел к определению порога в 25%: при явке ниже этого уровня выборы в органы государственной власти признаются несостоявшимися, хотя на выборах местного самоуправления и такой порог чрезмерно высок. Проект делает еще два шага в сторону от компромисса. 25% названы обязательным минимумом для всех, в том числе и местных выборов, многие из которых он ставит под вполне вероятную угрозу срыва. А в конкретных законах допускается даже его повышение. Полагаю, что в данном случае мы сталкиваемся – вопреки названию и смыслу закона – не с гарантированием, а с ущемлением прав политически активных граждан.

К существующему порядку сбора подписей в поддержку кандидатов и партийных списков законопроект добавляет еще один вариант – их можно будет собирать только в порядке и местах, установленных избирательными комиссиями. Злоупотребления и подделки, нередко практикуемые сборщиками подписей – волонтерами и нанятыми людьми, предполагается пресечь с помощью контроля, в котором так или иначе будет задействована администрация. Это тот случай, когда лекарство может оказаться намного опаснее болезни. Тем более, что предельное число требуемых подписей сокращается лишь в 4 раза: с 2 до 0,5%. Это означает, например, что в поддержку одного партийного списка на выборах в Думу по новому варианту закона может быть установлена норма в 500 тыс. подписей, собранных под контролем. Между тем, далеко не в каждом субъекте Федерации несколько тысяч граждан явятся ставить свои подписи под наблюдением недреманного ока представителей власти.

С переносом сбора подписей в фиксированные пункты можно было бы согласиться лишь при условии резкого сокращения требуемого для регистрации их числа: скажем, не в разы, а на порядок. Авторы проекта как будто бы постоянно стремятся поставить кандидатов в жесткие условия. Их, в частности, ставят перед изначально навязанным выбором: залог уже нельзя внести, если подписи забракованы. У претендентов хотят отнять резервный способ регистрации, к которому они не раз обращались, сталкиваясь с выбраковкой подписей. Ведь ее точные масштабы при самом тщательном подходе к сбору подписей, когда счет идет на тысячи, очень трудно заранее предвидеть.

Зато составители законопроекта серьезно расширили свободу рук местным властям при нарезке избирательных округов. Равенство прав избирателей, равновесность каждого голоса – один из фундаментальных принципов демократических выборов. При мажоритарной избирательной системе он предполагает примерное равенство округов по числу избирателей. На выборах в Думу законодатель, к сожалению, уступил нажиму, согласившись с тем, что округа не должны пересекать границы регионов и что даже самый маленький субъект Федерации должен иметь представителя не только в верхней, но и в нижней палате парламента. Это привело к чудовищным диспропорциям в числе избирателей по округам, но на федеральном уровне это по крайней мере обосновывалось тем, что жертвы положены на алтарь федеративного принципа.

На моей памяти и в первой, и во второй Думах приходилось отбивать постоянные атаки региональных субъектов законодательной инициативы, стремившихся обеспечить представительство в законодательных собраниях регионов каждому административно-территориальному образованию независимо от численности избирателей, а для этого – расширить допуски при нарезке округов и на всех остальных уровнях. Федеральный законодатель установил разумные пределы отклонений от средней величины при нарезке округов на региональных и местных выборах: плюс-минус 10%, а в труднодоступных и отдаленных местностях - плюс-минус 15%. Авторы нового проекта уступили домогательствам и определили, что “в исключительных случаях”, определять которые будут региональные и местные власти, им дозволяется расширить допуски соответственно до 20 и 30%, а на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов – даже до 40%. Иными словами, при обычной нарезке округов голос одного избирателя может быть “тяжелее” голоса другого избирателя в 1,5 раза, а голос избирателя, проживающего на означенных территориях, - даже более чем в два раза. Таким образом, равное избирательное право в России окончательно становится фикцией.

Авторы законопроекта уступили натиску и с другой стороны. В действующем законодательстве были детально регламентированы форма и порядок составления протокола об итогах голосования. Это было сделано, чтобы отразить в официальном документе данные по всем способам голосования и предельно затруднить манипуляции при подсчете голосов, поданных в наиболее уязвимых точках избирательного процесса – при голосовании досрочном, на дому и при учете открепительных удостоверений. Хотя выполнение заложенных в закон требований предусматривает не какую-то особую квалификацию, а всего лишь аккуратность и педантизм при сортировке и подсчете бюллетеней, законодателю постоянно приходилось сталкиваться с жалобами председателей комиссий. Что протокол перегружен, что подсчеты утомительны и контрольные соотношения по строкам протоколов приходится подгонять. Авторы проекта решили “упростить” протокол и вольно или невольно ограничили возможности контроля там, где легче всего осуществить вброс фальшивых бюллетеней. Новелла совершенно бессмысленная, поскольку проект допускает теперь отклонения в контрольных соотношениях.

Действенным средством против “подгонки” итогов голосования или даже простой небрежности при подсчете голосов мог бы стать обязательный контрольный пересчет голосов на некоторых избирательных участках. Эти участки должны отбираться по жребию, контрольный пересчет осуществляться с повышенными мерами гласности и прозрачности (так сказать, при свете прожекторов) и в случае несовпадения результатов сверх минимальных допусков – распространяться на большее число участков. Такая норма уже присутствовала в законе, принятом Думой в 1995 г., но, к сожалению, заблокированном тогда Советом Федерации.

Избирательные комиссии широко пользовались предоставленным им правом снимать с регистрации кандидатов, представивших о себе, своем имуществе, доходах и пр. недостоверные (иногда просто не вполне точные) сведения. В некоторых случаях это порождало острые коллизии. Они могут стать еще более острыми и частыми, учитывая, что законопроект расширяет объем предоставляемых сведений. Но недостоверность недостоверности рознь. Следовало бы разграничить в законе действительно тяжкие случаи сокрытия информации, за которыми может последовать столь суровая санкция. И такие “недостоверности”, которые избирательные комиссии просто доводят до сведения избирателей.

Таковы лишь некоторые соображения по представленному законопроекту. На самом деле изменений, которые существенно ухудшают действующий закон, подчиняют поведение участников избирательного процесса более жесткому и часто неоправданному регулированию, развязывают руки властям, очень много. Я уж не говорю о многих разумных изменениях, которые были предложены в ходе проходивших общественных дискуссий и которые в проект не попали. Корректировка избирательного, как и всякого иного законодательства – дело тонкое и сложное. И когда наш парламент ею займется, не следует забывать старую мудрую заповедь: не навреди!

1.11.2001.