КАКИЕ ПРАВА НАМ ГАРАНТИРУЕТ ЗАКОН?

Аркадий Любарев

Очень трудно обсуждать избирательное законодательство. Оно обширное и многоплановое. Любое обсуждение вырождается в десяток мало связанных друг с другом монологов. Одного волнует ограничение свободы слова, которое он видит в регламентации агитационной деятельности, другой продолжает многолетний спор о преимуществах мажоритарной системы перед пропорциональной, третий надеется установить железобетонный заслон фальсификациям, четвертый защищает права женщин или малочисленных народов, пятый обеспокоен ущемлением прав регионов, шестой добивается отмены порога явки, седьмой ратует за добровольную регистрацию избирателей, восьмого ужасают "грязные технологии", девятый стремится запретить снятие кандидатов с регистрации, десятый недоволен зависимостью избирательных комиссий от органов власти... Этот перечень можно продолжать и продолжать.

А хочется говорить о главном. А что главное в данном случае? Наверное то, что вынесено в заголовок обсуждаемого закона – избирательные права.

Наверное, если бы мне сегодня поручили написать этот закон, я построил бы его совсем иначе. Сначала определил бы, что такое избирательные права. Затем подробно описал бы каждое из прав. И только потом попытался бы установить, какие процедуры должны эти права гарантировать.

Но менять структуру сложно даже тогда, когда есть возможность переписать закон заново. Ну а в условиях, когда закон уже принят в первом чтении, об этом даже неудобно говорить. Тем более, что структура закона такова, какой она сложилась исторически.

Немного истории

Революционные преобразования страны в 1989-93 гг. не могли не отразиться на избирательном законодательстве. Многие нормы радикально менялись от выборов к выборам. Например, на выборах народных депутатов СССР 1989 г. главную роль в ограничении числа кандидатов играли окружные предвыборные собрания. На выборах 1990 г. окружных предвыборных собраний уже не было, а ограничение числа кандидатов достигалось за счет ужесточения норм, регулирующих проведение собраний по выдвижению кандидатов. А на выборах Президента РСФСР 1991 г. был введен сбор подписей избирателей.

Законы о выборах и референдумах, принятые в 1988-90 гг., были короткими. Первые законы вообще списывались с законов того периода, когда выборы были фикцией. Понятно, что в них не были предусмотрены многие ситуации, которые неизбежно возникают в условиях жесткой политической конкуренции. Сталкиваясь с пробелами в законодательстве, избирательные комиссии принимали решения по своему усмотрению, руководствуясь то ли здравым смыслом, то ли своими политическими симпатиями, то ли просто указанием начальства.

За разработку новых законов взялась в начале 1993 г. инициативная группа во главе с народным депутатом РФ В.Л. Шейнисом. Проект, подготовленный этой группой, был значительно подробнее действовавших тогда законов. Он был взят за основу Государственно-правовым управлением Президента РФ при подготовке Положения “О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году”, при этом текст был значительно сокращен.

Конституция 1993 г. предоставила субъектам РФ право принятия собственных законов. В каждом регионе появились свои законы о выборах. Необходимо было сохранить хотя бы на минимальном уровне единство избирательного законодательства. Федеральные законодатели решили отталкиваться от нормы Конституции, которая относит к совместному ведению Федерации и ее субъектов защиту прав и свобод человека. Так в 1994 г. появился небольшой по объему Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации".

В ходе прошедших в 1995-96 гг. выборов в регионах выявилась масса недостатков региональных законов о выборах, что неудивительно. Во-первых, субъекты РФ не имели опыта законодательной деятельности. Во-вторых, во многих регионах власть, не отягощенная реальной оппозицией, делала избирательное законодательство в максимальной степени удобным для своего переизбрания.

Утратив доверие к региональным законодателям, депутаты Госдумы второго созыва решили сделать "рамочный" закон более подробным. Так в 1997 г. появился Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Главным его отличием от предыдущего закона было не то, что он включал еще и нормы, касающиеся референдума. Более существенным отличием стало другое – детальная, вплоть до мельчайших подробностей, регламентация многих избирательных процедур.

"Сильнее кошки зверя нет"

Первоначально регламентация имела цель ограничить возможности произвола избирательных комиссий, усилить контроль за их деятельностью. Но постепенно на первый план стали выходить иные задачи.

Незадолго до выборов третьего созыва Госдумы модной стала тема "грязных избирательных технологий" (или "черного пиара"). Пресса, депутаты, представители избирательных комиссий, общественность – все заговорили об опасности манипулирования волей избирателей, исходящей от "всемогущих" политтехнологов. Обществу усиленно внушалась мысль о том, что "черный пиар" – главная опасность для демократии.

Наверное, такая кампания была выгодна в первую очередь самим политтехнологам. Но, очевидно, не только им. По существу, внимание общества было отвлечено от более серьезной опасности, которая уже явно обозначалась. После 1999 г. об этом явлении заговорили во весь голос. Имя ему – административный ресурс.

В своем аналитическом докладе по итогам выборов 1999-2000 гг. фонд "ИНДЕМ" констатировал, что период, когда победу обеспечивали "нестандартные технологии", в основном завершился. Начинается период, в котором доминирует административный ресурс.

В Москве наступление этого периода можно было констатировать еще в 1997 г., когда убедительную победу на выборах в Мосгордуму одержал неофициальный "список Лужкова". Теперь, четыре года спустя, нетрудно увидеть, что способность московской исполнительной власти обеспечивать победу угодных ей кандидатов укрепляется от выборов к выборам. У власти сложились свои технологии; их никто не называет "грязными", их можно просто называть административными.

Тем не менее разработчики избирательного законодательства значительную часть усилий тратят на борьбу с "черным пиаром", а также с проникновением в органы власти представителей криминального мира. Именно этим целям должна была служить большая часть новелл, внесенных в "рамочный" закон в 1999 г. Результат получился во многом обратный. Наиболее яркий пример – псевдонимы, которые были задуманы как средства борьбы с "двойниками", а оказались средством усиления эффекта "двойников".

Проект нового закона тоже содержит ряд новелл, направленных все на ту же борьбу с "черной кошкой". Чего стоит, к примеру, идея ограничить круг лиц и организаций, имеющих право оказывать консультационные и информационные услуги! Нетрудно предсказать, что ее реализация тоже даст обратный эффект.

"Вертикалью" по "ресурсу"

Впрочем, борьба с административным ресурсом в проекте тоже обозначена. Наиболее существенной новеллой, пожалуй, является запрет для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности и не являющихся кандидатами, проводить предвыборную агитацию в средствах массовой информации.

Другая важная идея Центризбиркома – "избирательная вертикаль". В этой идее есть здравое зерно. Вполне разумно формировать окружные и участковые (т.е. временные) избирательные комиссии вышестоящими комиссиями. Можно было бы поддержать и назначение "сверху" председателей участковых комиссий: все равно формирование этих комиссий на практике начинается с подбора председателя, а выборы (да еще путем тайного голосования) превращаются в фарс. В отличие от вышестоящих комиссий участковые в очень малой степени являются коллегиальными органами; скорее это бригада, качество работы которой в значительной степени зависит от ее бригадира. Назначение председателей повысило бы ответственность вышестоящих комиссий за действия участковых.

Совсем другое дело – действующие на постоянной основе избирательные комиссии субъектов РФ или муниципальных образований. То, что предлагает Центризбирком – назначение, по сути, председателей этих комиссий "сверху" – это неправомерное вмешательство в дела субъекта РФ или муниципального образования. К тому же оно не оправдано и с других точек зрения. Вряд ли Центризбирком настолько хорошо знает кадры в субъектах, чтобы он мог делать ответственный выбор. Зато назначение в комиссию нескольких представителей "сверху" может сильно ухудшить атмосферу в комиссии.

Есть один аспект, который, видимо, плохо учитывают сторонники "вертикали". Автор этих строк наблюдал, как формировались в 2001 г. окружные избирательные комиссии по выборам в Мосгордуму. Городской комиссии нужно было назначить по 14 членов в 35 комиссий. Это 490 человек. Кандидатур было больше 600. Понятно, что никакого личного знакомства с кандидатами не происходило. Отбор велся формально по анкетам. А на деле решающим было мнение чиновников из нижестоящих структур – префектур и районных Управ. Так что "вертикаль" все равно не получается.

Что касается зависимости председателей комиссий субъектов РФ от губернаторов, то один из таких председателей высказался очень откровенно: пока комиссия будет финансироваться в основном из бюджета субъекта, пока он будет получать зарплату от губернатора, он будет зависеть от него.

Тем не менее есть простая возможность ослабить влияние губернаторов на комиссии субъектов, мимо которой Центризбирком прошел. Это – исключить участие исполнительной власти в формировании комиссий. Можно ли считать нормальной ситуацию, когда губернатор назначает половину состава комиссии, которая будет организовывать его перевыборы?!

Надо ли менять систему?

В 1994-98 гг. сторонники мажоритарной избирательной системы вели активное наступление на систему выборов по партийным спискам. Постановление Конституционного суда от 17 ноября 1998 г. знаменовало перелом в этой борьбе. Теперь наступление ведут уже сторонники пропорциональной избирательной системы. Представители КПРФ, СПС и "Яблока" твердо заявили, что будут добиваться распространения смешанной пропорционально-мажоритарной системы на выборы региональных парламентов.

Обе системы (мажоритарная и пропорциональная) имеют свои достоинства и свои недостатки. Привлекательность смешанной системы, пожалуй, и состоит в том, что два разных подхода к формированию законодательного органа дополняют друг друга, не позволяя доводить до предела недостатки любой системы.

Система выборов по партийным спискам подвергалась и продолжает подвергаться ожесточенной критике. Здесь мне хотелось бы привести ряд аргументов в ее защиту.

Одно из существенных свойств мажоритарной системы – игнорирование волеизъявления меньшинства, а также (для системы относительного большинства) – возможность получения абсолютного большинства мест при поддержке всего лишь относительного большинства. Это очень наглядно видно на примере выборов в Москве. На выборах депутатов Госдумы 1999 г. блок "Отечество – Вся Россия" получил в столице при голосовании за партийные списки 41% голосов. Одновременно кандидаты, выдвинутые или поддерживаемые "Отечеством", победили в 11 из 15 московских одномандатных округов, что составляет 73%.

На выборах 1997 г. "список Лужкова" получил в Мосгордуме 74% мест, в то время как за кандидатов из этого списка отдали свои голоса всего 29% избирателей, принявших участие в голосовании. На выборах 2001 г. московская исполнительная власть навязала четырем партиям ("Отечеству", "Единству", СПС и "Яблоку") "соглашение", которое свело к нулю конкуренцию между этими партиями и вновь позволило провести в городскую Думу список угодных Мэрии кандидатов ("список" получил в Думе 94% мест, хотя за кандидатов из этого списка голосовало всего 43% избирателей). СПС и "Яблоко" пошли на это унизительное "соглашение" из опасения, что иначе им не достанется ничего. Оставшаяся за бортом "соглашения" КПРФ не получила ни одного места, хотя за ее кандидатов голосовало 17,5% избирателей.

В случае введения смешанной системы подобные антидемократические соглашения станут невозможными: каждая партия будет стремиться к получению максимального числа голосов. Кроме того, партиям придется вырабатывать собственную региональную программу: до сих пор в Москве, например, ни у одной партии нет внятной программы решения городских проблем.

А что же избиратели? Какая системы им больше нравится? Утверждают, что есть данные соцопросов, в которых респонденты высказались в пользу мажоритарной системы. Может быть, и есть – тут ведь важно, как задать вопрос. Но я предпочитаю ориентироваться на результаты голосования. Выборы депутатов Госдумы по партийным спискам проходили уже трижды, но ни разу число проголосовавших против всех списков не превысило 5% (а в Москве не превышало 4%). А что мы видим на выборах по одномандатным округам? В Москве ни разу на общих выборах ни по одному из 15 округов процент голосов против всех кандидатов не опускался ниже 9%, а в ряде случаев доходил до 24–27%. В других регионах он бывал еще выше. Не означает ли это, что избирателей на самом деле больше устраивают выборы по партийным спискам?

А явка? Все знают, что на дополнительных выборах депутатов Госдумы (которые проводятся только по одномандатным округам) явка обычно невысока, и эти выборы нередко заканчиваются провалом. Сейчас депутаты уже готовы поддержать поправку, вообще отменяющую на дополнительных выборах порог явки. Понятно, что информационное обеспечение дополнительных выборов значительно слабее, чем общих. Но, думаю, это не единственная причина низкой активности избирателей.

Кстати, проблема явки остро стоит и на выборах в Мосгордуму, которые проходят по мажоритарной системе. На выборах 16 декабря 2001 г. явка по официальным данным составила 30,5%, хотя на обеспечение явки были брошены значительные силы и средства, причем не обошлось и без массовых нарушений закона. А неделей позже проходили выборы в Законодательное собрание Красноярского края по смешанной системе: на этих выборах явка составила около 42%, причем в самом Красноярске – около 50%. Думаю, что введение смешанной системы на региональных выборах будет способствовать повышению активности избирателей.

Права бывают разные

Ну вот, вспомнил, наконец, об избирателях. А ведь хотел писать об их правах. Пора, пожалуй, переходить к главной теме.

Итак, избирательные права – это право избирать и право быть избранным. То есть, права избирателей и права кандидатов. Можно ли обеспечить одни права, не нарушая других?

Не так давно В.Л. Шейнис и В.И. Луценко, отстаивая ряд репрессивных норм избирательного законодательства, писали: "Закон, в известной степени ущемляя права отдельных кандидатов, нацелен на защиту интересов главного участника предвыборной кампании – избирателя".

Проблема противоречий между правами избирателей и правами кандидатов настолько сложна, что ей можно было бы посвятить не одну диссертацию. Затрону здесь только один аспект.

Избиратель заинтересован в получении максимальной информации о кандидатах. А принцип равных прав кандидатов заставляет ограничивать их возможности доводить до избирателей информацию о себе. Вообще, обеспечение равных прав кандидатов должно быть и на пользу избирателю: преобладание информации об одном из кандидатов может склонить его к ошибочному выбору. Но всегда ли равенство прав понимается однозначно?

Вот свежий пример. В одном московском округе баллотировались известный артист и ветеран афганской войны с обезображенным от ранения лицом. Ветеран попросил окружную комиссию не включать в издаваемый ею сводный плакат фотографии кандидатов. Комиссия согласилась с его доводами, хотя некоторые другие кандидаты, и в первую очередь артист, были против. В данном случае проблему обострил тот факт, что ветеран с обезображенным лицом был "дублером" другого кандидата (чье лицо, впрочем, тоже проигрывало в сравнении с лицом артиста) и вскоре снял свою кандидатуру. Но главным остается вопрос: как в данном случае надо было понимать равные права кандидатов?

Нужно ли информировать избирателя?

На мой взгляд, право на получение объективной информации о кандидатах – одно из важнейших прав избирателей. К сожалению, обеспечению этого права уделяется мало внимания. В новой редакции закона появились специальные статьи об информационном обеспечении избирательной кампании. Однако содержание этих статей оставляет желать лучшего.

По-прежнему преобладает точка зрения, что информировать избирателей о кандидатах – дело самих кандидатов. В результате до избирателя доводится "информация" двух видов: восторженно-хвалебная (от самих кандидатов и их команд) и грязно-ругательная (это, обычно, и называется "черным пиаром"). Разобраться в этом потоке крайне сложно. Тем более, что по новой редакции закона любое разоблачение лжи кандидата, равно как и любой аналитический материал, должны признаваться агитацией.

Избирательные комиссии, регистрирующие кандидатов, обычно издают сводные плакаты с информацией о кандидатах (и часто с их фотографиями). Эти плакаты играют немаловажную роль, помогая избирателям сделать осознанный выбор. Во-первых, на этих плакатах помещается информация сразу о всех кандидатах, что позволяет выбирать, сравнивая их между собой. Во-вторых, избиратель рассчитывает, что плакаты содержат правдивую информацию, которая проверялась соответствующей избирательной комиссией. О том, какие вокруг этих плакатов иногда возникают споры, можно увидеть из примера, приведенного в предыдущем разделе.

Однако законодатели не желают уделять данному вопросу достаточного внимания. Единственное упоминание, имеющее отношение к такому плакату, содержится в статье о помещении для голосования; при этом не указывается, кто готовит материалы о кандидатах, нет четких требований ни по обеспечению равенства кандидатов, ни к объективному характеру помещаемой в плакате информации. Зато большая часть абзаца касается обязательности указаний наличия судимости и иностранного гражданства, как будто у нас каждый второй кандидат имеет то или другое!

А главное – ни один федеральный закон не обязывает размещать эти плакаты так, чтобы избиратель мог увидеть их раньше, чем придет на избирательный участок. А ведь эти плакаты не только помогают избирателю сделать выбор. Они также способствуют повышению явки, демонстрируя избирателю, что у него есть выбор. Но нет. На выборах в Мосгордуму листовка с сообщением о том, что неявка на выборы отнимает деньги у всех москвичей, была издана тиражом более 3 миллионов экземпляров, в то время как суммарный тираж всех сводных плакатов о кандидатах не превысил и 30 тысяч.

Право избирать или право голосовать?

А вот еще один вопрос, возникающий при осмыслении понятия "активное избирательное право". Включает ли данное понятие право избирателя на то, что его голос будет учтен в соответствии с его волеизъявлением?

Увы, в сознании организаторов выборов доминирует представление об активном избирательном праве как о праве избирателя получить избирательный бюллетень, проставить в нем некую отметку в определенном месте и опустить бюллетень в ящик для голосования. Дальнейшая судьба такого бюллетеня, то есть голоса избирателя, уже к праву избирателя как будто бы отношения не имеет.

В этом убеждает, в частности, та легкость, с которой избирательные комиссии готовы признавать недействительными сразу большие количества бюллетеней, не взирая на то, что волеизъявление избирателей ясно.

Фальсификации – отдельная тема, но в данном случае возникает простой вопрос. Представим, что десять бюллетеней, поданных за одного кандидата, были подсчитаны как поданные за другого. Чьи права при этом оказались нарушены? Этих десяти избирателей? Всех избирателей, проголосовавших за "обиженного" кандидата? Или всех избирателей данного избирательного округа?

Вопрос не академический. Закон дает избирателю право жаловаться в суд только на нарушение его избирательных прав. Вот и надо бы поточнее определить, в чем эти права заключаются.

О праве выдвигать

А вот еще одно право, о котором, хотя и не говорится в Конституции, но которое включено в понятие "избирательные права граждан" в проекте закона (и в действующем законе). Это – право выдвижения кандидатов.

Один из критиков смешанной системы задает вопрос: почему беспартийные избиратели имеют право выдвигать кандидатов только на половину мандатов? Мол, сейчас лишили права на одну половины, в следующий раз лишат на другую.

И ведь напророчил. Ко второму чтению в проект предлагается внести поправку, лишающую избирателей права выдвигать кандидатов (при сохранении права на самовыдвижение). Что это – фронтальное наступление на права избирателей? Или право избирателя выдвигать кандидатов – рудимент старого времени?

Я, пожалуй, склоняюсь ко второму ответу. В самом деле, когда-то можно было выдвигать кандидата, не спрашивая его мнение на этот счет. Теперь любое выдвижение возможно только с согласия выдвигаемого. Никто не отнимает у избирателя право сказать своему избраннику, что он хочет видеть его кандидатом. Но решать все равно будет избранник. Так есть ли смысл в каких-либо формальных действиях, доказывающих – не будущему кандидату, а избирательной комиссии – что данного кандидата поддерживают хотя бы два избирателя?

Оставим место для протеста

Вот еще вопрос, имеющий непосредственное отношение к избирательным правам: в каком случае выборы могут быть признаны несостоявшимися? По нынешним правилам к такому исходу могут привести два способа протестного поведения избирателей: неявка и голосование против всех.

Все более настойчивое требование убрать порог явки, раздающееся с разных сторон, вполне логично. Во-первых, в этом случае у пассивной части избирателей не будет возможности препятствовать активной части в осуществлении конституционного права – избрания своих представителей в органы власти. Во-вторых, наличие порога явки часто провоцирует органы власти и избирательные комиссии в целях достижения требуемой явки идти на нарушения закона, а то и на откровенные фальсификации. В-третьих, опасность срыва выборов отталкивает от участия в них серьезных кандидатов.

Однако отказ от порога явки таит в себе другую опасность. При наличии порога власти и избирательные комиссии вынуждены заниматься информированием избирателей, чтобы обеспечить хотя бы минимальную явку. А при отсутствии порога появляется возможность проводить выборы так, чтобы большинство избирателей о них не знало. Или выборочно информировать только те группы населения, которые лояльны этой власти, обеспечивая тем самым победу "нужных" кандидатов.

Да и можно ли считать представительным орган, избранный 10, а то и 5% населения?!

В этом вопросе, очевидно, придется искать компромисс. По-видимому, для выборов в органы местного самоуправления порога явки быть не должно. А вот для органов государственной власти без установления минимального порога явки не обойтись.

Не все очевидно и с голосованием против всех. Первая попытка сделать такое голосование эффективным средством срыва выборов была отбита в 1993 г. Но в 1997 г. эта попытка удалась, а в 1999 г. требование получить большее число голосов, чем проголосовало против всех, было распространено и на кандидатов, баллотирующихся по многомандатным округам.

Логика сторонников этой нормы состоит в том, что "за" кандидата должно проголосовать больше избирателей, чем "против". Но здесь допущены две ошибки – одна логическая и одна психологическая.

Во-первых, число голосов, полученное кандидатом, не означает, что его поддерживает ровно столько избирателей – в первом туре голоса могут быть отданы близким кандидатам. Поэтому тот факт, что победитель получил меньше голосов, чем "Господин против всех", еще не означает, что "за" него меньше, чем "против" него. Опыт двухтуровых выборов показывает, что истинная поддержка кандидата может быть значительно выше.

Во-вторых, рассуждения законодателей основаны на предположении, что избиратель голосует против всех потому, что ему не нравятся все кандидаты. Но анализ показывает, что очень многие голосуют так просто потому, что не знают, за кого голосовать, не имеют достаточной информации о кандидатах. Конечно, в этом случае проще вообще не идти голосовать. Но ведь выборы очень часто совмещаются. И избиратель идет голосовать за любимую партию, за Мэра, а ему еще суют бюллетень с кандидатами, о которых он первый раз слышит. В такой ситуации психологически проще всего поставить галочку в самую нижнюю строчку. Не случайно, высокий уровень голосования против всех наблюдается именно при совмещении выборов. Так, в Москве на выборах советников в декабре 1999 г. (совмещенных с выборами Мэра и депутатов Госдумы) против всех голосовало больше 20% избирателей, а в апреле 2000 г., когда они не были совмещены ни с чем – 4%.

Особенно неудачна данная норма для многомандатных округов. Логика выборов по многомандатным округам ближе к логике выборов по пропорциональной системе, где голоса против всех не имеют силы. В этих округах побеждать должны кандидаты, поддерживаемые не обязательно большинством избирателей, но определенной частью электората. Поэтому требование к ним получать большую поддержку, чем проголосовало против всех, неразумно.

В то же время необходимо оставить избирателю возможность сорвать выборы, организованные с нарушением его прав. Но не стоит делать такую возможность чрезвычайно легкой, каковой она является сейчас. На мой взгляд, есть компромиссный вариант, и он уже был записан в одном из московских законов: признавать выборы несостоявшимися, если число голосов против всех больше половины. Эта норма будет работать крайне редко, но все же возможность выразить протест у избирателей останется.

О "резиновых" формулировках

Законодательство о выборах часто критикуют за "резиновые" формулировки, позволяющие избирательным комиссиям и суду принимать решения по своему произволу. Наиболее обсуждаемыми являются понятия "существенные нарушения" и "невозможность с достоверностью определить волеизъявление избирателей".

Конечно, произвола (а тем более заказных решений) хотелось бы избежать. Но попытка замены "резиновых" формулировок на абсолютно конкретные приводит к неизбежности принятия решений, противоречащих здравому смыслу – как отказ в регистрации Жириновского из-за маленькой квартирки, пропущенной в декларации его сына.

Если бы в законе можно было все прописать абсолютно конкретно, то не нужны были бы ни избирательные комиссии (как коллегиальные органы), ни суды. Все могли бы делать чиновники.

Однако смысл "резиновых" формулировок в том, чтобы избирательные комиссии и суд могли в каждом конкретном случае решать вопрос как раз на основе избирательных прав граждан, а не искусственно придуманных нормативов.

Что касается отказа в регистрации и отмены регистрации, то, исходя из приоритета избирательных прав, закон должен в максимальной степени сократить перечень оснований для таких решений. Кроме того, все решения, связанные с наказанием за неправомерные действия, должен принимать суд, а не избирательные комиссии – для последних не прописана процедура расследования и установления фактов. Отрадно видеть, что эти соображения уже в основном находят понимание у законодателей и будут, по-видимому, учтены в окончательной редакции закона.

Тесные рамки для регионов

Очень остро ведется спор между сторонниками двух противоположных подходов. Одни считают, что надо вернуться к принципам, заложенным в законе 1994 г., когда на федеральном уровне пытались гарантировать действительно основные избирательные права, а регионам дать максимальную свободу в определении конкретных избирательных процедур. Другие стремятся сделать "рамочный" закон максимально жестким, предельно ограничив возможности региональных законодателей.

Следует отметить, что федеральные законодатели ведут себя непоследовательно. Записав в "рамочном" законе, что его нормы выше норм других федеральных законов о выборах, они тем не менее позволяют себе включать в федеральные законы нормы, противоречащие "рамочному". Положение региональных законодателей сложнее. Им приходится подходить более строго к соблюдению требований "рамочного" закона: иначе их закон легко можно будет признать не соответствующим федеральному с вполне предсказуемыми последствиями.

Недоверие к региональным законодателям можно понять. Далеко не во всех регионах законодатели работают достаточно квалифицировано. Нередко законы субъектов РФ содержат законодательные пробелы. Зачастую в региональные законы бездумно переносятся нормы федеральных законов, даже без необходимой конкретизации. Еще опаснее другое: стремление региональных властей создавать законы, наиболее удобные для собственного переизбрания и победы своих ставленников. Так, на губернаторских выборах в Чувашии был установлен такой низкий предельный размер избирательного фонда, который возмутил даже коммунистов, традиционно выступающих за ограничение расходов кандидатов. А в Москве в 1997 г. был принят закон о выборах в районные Собрания, позволивший образовывать даже 18-мандатные округа. Стоит ли удивляться, что в ответ в "рамочном" законе появилась норма, запрещающая создавать округа с числом мандатов более пяти.

И все же очень жесткое регулирование на федеральном уровне не всегда оправдано. Вот например, в проекте закона предлагается обязать предоставлять бесплатные печатные площади только газетам, выходящим не реже одного раза в неделю. А в Москве одни окружные газеты выходят раз в неделю, другие – раз в 10 дней, а третьи – раз в две недели. Значит, в одних округах кандидаты смогут получить бесплатную площадь, а в других – нет. Не лучше ли дать возможность субъекту РФ самому решить этот вопрос?

О "законодательном кретинизме"

А вот еще одно противоречие. С одной стороны, хочется в законе все детально прописать. Поскольку в случае пробелов возникает опасность произвольного толкования норм закона в зависимости от политической конъюнктуры. А с другой стороны, излишняя детализация таит еще большие опасности в том случае, если вдруг что-то упущено.

Когда я дежурил в Мосгоризбиркоме, будущие кандидаты теребили меня вопросом: по какой форме писать уведомление о выдвижении и заявление о согласии баллотироваться. И расстраивались, когда узнавали, что ни в законе, ни в разъяснениях городской комиссии форма не утверждена. Они не понимали, что это хорошо. Во всяком случае я не слышал ни одной жалобы по поводу того, что кандидату отказано в признании его выдвижения из-за несоответствующей формы уведомления или заявления.

Зато форма подписного листа утверждена законом. И в результате – конфликт за конфликтом. Что раньше писать: место работы или должность? Нужно ли указывать, что кандидат не имеет судимости? Можно ли вместо предусмотренного законом заголовка "Выборы в Московскую городскую Думу" писать "Выборы депутатов Московской городской Думы"? Из-за каждой мелочи кандидат рисковал, что его подписные листы могут быть забракованы.

Вообще с проверкой подписных листов стали происходить нежелательные метаморфозы. Я с ностальгией вспоминаю 1995 г., когда у избирательной комиссии были возможности для решения вопроса с позиции здравого смысла. А кандидат, у которого по результатам проверки не хватало подписей, мог их дособрать, если, конечно, срок не вышел.

Я понимаю, что наша комиссия была тогда достаточно объективной. Вероятно, другие комиссии допускали произвол, неодинаково относились к разным кандидатам. И вот в закон были внесены нормы, детально регламентирующие проверку подписей. А что в результате?

А в результате то, что подавляющее число подписей бракуется не потому, что они фальшивые, а потому, что в них есть мелкие ошибки: пропущена цифра в номере паспорта, зачеркнута буква и т.д. Тот, кто собирает подписи, знает, что без ошибок трудно обойтись. Зато у опытных фальсификаторов ошибок не бывает: они заполняют листы аккуратно, в комфортных условиях. А попробуй их листы забраковать: нужен либо эксперт, либо опрос избирателей, чьи фамилии фигурируют в подписном листе. И то, и другое небесспорно: эксперт может ошибиться (а то и выполнить определенный заказ), а избиратель может с испугу отказаться от подписи (особенно если к нему придут с милиционером).

Сегодня уже многие понимают, что институт сбора подписей себя изжил и от него надо отказываться. Но, по-видимому, сразу отказаться не получится. А значит, надо что-то менять в процедуре проверки подписей. Один из выходов: резко уменьшить размер выборки для проверки на предмет фальсификаций, а для выявления простого брака не проводить выборочную проверку, а проверять все подписи.

Совещательный голос

В проекте предпринята попытка ограничить права членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. В частности, им хотят запретить участвовать в проверке подписных листов. Такой запрет был бы еще терпим, если бы он распространялся на всех граждан, кроме членов комиссий с правом решающего голоса (как, например, право подсчитывать бюллетени). Но нет, всем остальным можно, включая и лиц, находящихся в прямом подчинении у кандидатов. А вот членам с совещательным голосом нельзя.

Вероятно, у авторов закона сложилось не вполне правильное понимание функций членов комиссий с правом совещательного голоса. Для многих они – лишь иное название наблюдателей, с чуть большими полномочиями. Между тем, у членов с совещательным голосом двойной статус. С одной стороны, они – члены комиссии, а значит участники процесса организации выборов. С другой стороны, они – представители кандидата (партии), осуществляющие в том числе и контроль за деятельностью комиссии.

По себе знаю, что совмещать эти две функции не всегда легко. Но сводить деятельность членов комиссий с совещательным голосом только к контролю было бы неправильно. И не только потому, что в горячую пору в комиссиях не хватает рук, и участие членов с совещательным голосом позволяет быстрее и эффективнее решать многие проблемы. Мне кажется, что члены с совещательным голосом благодаря двойному статусу играют еще одну важную роль, являясь посредниками между избирательными комиссиями, с одной стороны, и кандидатами и партиями, с другой.

Нужны ли нам эксперименты?

В проекте предусмотрено несколько новых процедур, которые могут быть введены федеральными законами или законами субъектов РФ. Это – сбор подписей в специально отведенных местах, сбор нотариально заверенных подписей, голосование по почте и голосование по доверенности. По сути авторы проекта предлагают опробовать сначала эти процедуры в экспериментальном порядке.

Все эти новеллы вызвали сильное отторжение и, по-видимому, они не будут включены в окончательную редакцию закона. Скорее всего, они того и заслуживают. Однако меня удивила мотивировка одной из поправок, в которой предлагается "исключить из закона не опробованные на практике положения". Непонятно, как, в принципе, можно опробовать на практике новые положения, если их нельзя вносить в закон?!

По-видимому, одна из ошибок разработчиков проекта состояла в том, что они решили позволить проводить эксперименты на основе закона субъекта РФ. В данном случае недоверие к региональным законодателям вполне оправдано. Если уж проводить эксперимент – то на основе федерального закона. Кроме того, в этом случае легче получить согласие депутатов Госдумы: они могут быть уверены, что без их участия экспериментальные нормы не будут приняты.

А эксперименты нужны. Иначе новые интересные, но спорные нормы либо никогда не будут введены, либо будут введены сразу по всей стране.

Одним из наиболее перспективных нововведений, которое необходимо первоначально опробовать в экспериментальном порядке, могла бы быть избирательная система единственного передаваемого голоса (single transferable voice), широко распространенная в англоязычных странах и сочетающая многие достоинства мажоритарной и пропорциональной избирательных систем.

Заслуживает ли общество того, чтобы его обманывали?

Проблему фальсификаций в "серьезной" литературе о выборах обычно не обсуждают. Центризбирком предпочитает не замечать факты, вызывающие подозрение на фальсификацию, пока фальсификация не будет доказана в судебном порядке. А доказывать трудно, особенно в условиях, когда ни вышестоящая комиссия, ни прокуратура, ни суд не стремятся докопаться до истины.

С другой стороны, в газетах и особенно в Интернете можно найти немало публикаций, в которых без достаточных доказательств утверждается, что все выборы тотально фальсифицируются. Такое представление сложилось у значительной части избирателей, и оно способствует снижению их активности и другим формам протестного поведения.

Неверие людей в честность подсчета голосов – опасный симптом, подрывающий основы демократии в стране. Центризбирком и общество совместно должны предпринять серьезные усилия для изменения ситуации.

Нельзя сказать, что на законодательном уровне не было попыток поставить заслон фальсификациям. В 1997 г. в "рамочном" законе был прописан подробно порядок подсчета голосов, вплоть до необходимости оглашения содержания каждого бюллетеня. Однако опыт показывает, что многие записанные в законе процедуры повсеместно не выполняются: из-за их громоздкости, а также из-за правового нигилизма председателей участковых комиссий и отсутствия настойчивости у наблюдателей.

По прежнему сложно контролировать подсчет числа отметок в списке избирателей. Но самым слабым местом в законе остается порядок приема протоколов участковых комиссий и подведения итогов голосования в территориальных комиссиях. Так, в 2000 г. на выборах депутата Мосгордумы в территориальной комиссии района Марьино председатель комиссии сумел сфальсифицировать итоги голосования на половине участков района, при этом остальные члены комиссии оставались в полном неведении.

Однако вряд ли можно считать перспективным путь, предполагающий такой контроль, при котором наблюдатель должен повторять все действия избирательных комиссий. Гораздо эффективнее выборочный контроль. В частности, необходимо установить порядок выборочного пересчета голосов на небольшом числе участков, о котором говорится уже давно.

Необходимо также преодолеть представление членов избирательных комиссий – от территориальных до Центральной – о том, что их задача состоит только в правильном суммировании данных из протоколов нижестоящих комиссий. В системе избирательных комиссий сложилось некритическое отношение к этим протоколам: в них проверяется только соблюдение контрольных соотношений. Однако даже первый поверхностный взгляд позволяет увидеть многие аномалии, которые свидетельствуют либо об ошибках в процессе подсчета, либо о сознательных махинациях.

Одной из таких аномалий, на которую обычно закрывают глаза, является большой разрыв между числом избирателей, получивших бюллетени, и числом бюллетеней, обнаруженных в избирательных ящиках. Эту разницу принято списывать на унос бюллетеней избирателями. Однако в обычных условиях число унесенных избирателями бюллетеней не превышает 1%. Более существенный разрыв скорее свидетельствует об одном из двух нарушений. Либо это приписка в числе избирателей, получивших бюллетени (это делается для поднятия процента явки), либо уменьшение числа голосов (путем изъятия бюллетеней или неправильного подсчета), поданных за одного или нескольких кандидатов.

Нужно, тем не менее, отдавать себе отчет, что только законодательными мерами победить фальсификации невозможно. Необходим действенный контроль подсчета голосов со стороны кандидатов и общественных организаций. Важно, чтобы наблюдатели были грамотными и хорошо обученными, а их данные оперативно обрабатывались и анализировались.

К сожалению, пока контроль осуществляется не в полном объеме, особенно на местных выборах. Например, в Москве наблюдатели редко пользуются своим правом требовать отдельного подсчета голосов досрочно голосовавших избирателей.

Перефразируя известную поговорку, можно сказать, что общество имеет тот уровень фальсификаций, который заслуживает.