Я благодарен Ольге Кирилловне за подробные ответы на поставленные вопросы. Эти ответы многое проясняют. Но, к сожалению, далеко не все. Попробую по тем же пунктам обсудить нерешенные проблемы.

Однако абз. 11 ст. 2 “рамочного” закона дает следующее определение понятия “гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”: “установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Таким образом, понятие “гарантии избирательных прав” включает те самые “правила и процедуры”, которые являются предметом ведения специального закона. А значит, предмет ведения “рамочного” закона полностью покрывает предметы ведения всех специальных избирательных законов.

Аналогичная мысль звучала и в докладе Центризбиркома “О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах” 2000 г.: “Конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме является одним из основных прав гражданина Российской Федерации. В связи с этим любые нормы, устанавливающие правила и процедуры реализации этого права, являются его гарантиями”.

Именно в связи с таким широким толкованием предмета ведения “рамочного” закона и задавался наиболее общий и наиболее, на мой взгляд, важный в настоящее время вопрос: какие нормы, не присутствующие в "рамочном" законе, можно вводить в конкретный закон, чтобы он не противоречил "рамочному"?

Ответ Центризбиркома не дает на этот вопрос даже приблизительного ответа. Между тем, этот вопрос сейчас неизбежно встает перед региональными законодателями при работе по приведению избирательного законодательства субъектов РФ в соответствие с новым “рамочным” законом. Нелишне также отметить, что за Центризбиркомом остается право давать заключения о соответствии специальных законов “рамочному” закону. Непонятно, есть ли у Центризбиркома критерии, по которым он определяет соответствие? И если есть – почему он не желает сделать их достоянием более широкой аудитории?

Спорной эта норма является и с точки зрения российской Конституции. Так в определении Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. № 182-О сказано: “В статье 76 Конституции Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае – федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Правильный же выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относится не к ведению Конституционного Суда Российской Федерации, а к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов”.

Таким образом, в случае противоречия специального федерального закона “рамочному” вопрос о том, норму какого закона следует применять, будет решаться избирательными комиссиями и судами в зависимости от “фактических обстоятельств”, проще говоря, в зависимости от конъюнктуры. В связи с этим уже высказывалось предположение, что законодатель сознательно расставляет подобные “правовые ловушки”, которые позволяют правоприменителю руководствоваться той или иной нормой закона исходя из собственного интереса.

2. На второй вопрос Центризбирком ответил не по существу. Опять ссылка на особенности по предмету регулирования специальных законов. Я не оспариваю утверждение, что в “рамочный” закон не могут входить все нормы, содержащиеся в специальных федеральных законах о выборах. В своем вопросе я обращал внимание на ряд конкретных норм, которые, на мой взгляд, имеют явно общий, “гарантийный” характер.

Еще раз повторю их: статья о международных наблюдателях, заверение подписных листов сборщиком и кандидатом (уполномоченным), определение числа избирателей, принявших участие в выборах и в голосовании. Это лишь часть того, что я увидел в федеральном законе и проекте нового закона о выборах депутатов Госдумы.

Вот, к примеру, вопрос о международных наблюдателях. Могут международные наблюдатели наблюдать за региональными выборами? Ответ очевиден. А каким законом в этом случае должна регулироваться их деятельность? Явно не законом о выборах депутатов Госдумы! А в “рамочном” законе есть только отсылка к непонятно какому федеральному закону.

Есть еще одно обстоятельство, связанное с общими нормами специальных законов. Например, в федеральном законе и проекте нового закона о выборах депутатов Госдумы есть нормы, регулирующие деятельность Сбербанка. Региональный законодатель не может копировать эти нормы, поскольку они отсутствуют в “рамочном” законе. Есть и другие аналогичные примеры.

Мне кажется, я знаю ответ на свой простодушный вопрос: почему эти нормы не попали в “рамочный” закон. Частично его даже можно увидеть в ответе Центризбиркома. Ответ начинается с перечисления – с учетом чего принята новая редакция “рамочного” закона. Так вот – в этом перечислении ничего не говорится об учете опыта работы над федеральными законами о выборах депутатов Госдумы и Президента РФ. То есть разработчики новой редакции “рамочного” закона просто не догадались сравнить его с текстами двух федеральных законов, принятых в 1999 г.

Нелишне отметить, что ряд общих, “гарантийных” норм был все же внесен в новую редакцию “рамочного” закона по инициативе автора этих строк (а также Леонида Кириченко). В связи с этим я не снимаю и с себя вину за то, что не обратил вовремя внимания на другие “гарантийные” нормы, содержащиеся в специальных законах. И все же основная вина лежит на разработчиках указанных федеральных законов.

3. Расчеты, проделанные Центризбиркомом понятны, но не вполне корректны.

В ответе утверждается, что решение о назначении выборов соответствующая избирательная комиссия должна принять “после дня, не позднее которого должно было состояться официальное опубликование решения о назначении выборов уполномоченным на то органом или должностным лицом, то есть не ранее чем за 59 дней до дня истечения полномочий соответствующего органа или должностного лица”. Между тем, это утверждение из закона не вытекает. В законе сказано: “Если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в сроки, предусмотренные законом, а также в случае отсутствия уполномоченного на то органа или должностного лица” (а не “если не опубликует”). По-видимому, авторы ответа предполагают, что избирательная комиссия может не знать о том, назначены выборы или нет, поэтому она должна ждать срока публикации. Однако в большинстве случаев о том, что выборы не назначены, может быть известно и до истечения 5-дневного срока, в том числе возможно получение об этом официальной информации. И уж тем более это должно быть известно “в случае отсутствия уполномоченного на то органа или должностного лица”.

Кстати, вот еще любопытная коллизия. Представим себе, что уполномоченный орган или должностное лицо принял решение о назначении выборов за 63 дня до дня истечения полномочий соответствующего органа или должностного лица, то есть нарушил п. 1 ст. 10. Но опубликовал это решение в двухдневный срок, то есть за 61 день до дня истечения полномочий соответствующего органа или должностного лица. Закон однозначно требует, чтобы избирательная комиссия в этом случае тоже назначила выборы (причем скорее всего на другой день). И что дальше? Мне могут возразить, что я придумал невероятную ситуацию. Отвечу: чего только не бывает. Закон все же должен четко работать во всех случаях.

Идем дальше. Центризбирком считает, что 7-дневный срок, указанный в п. 4 ст. 10, нужно отсчитывать от крайнего срока, когда решение о назначении выборов могло бы быть опубликовано без нарушения закона. Определенная логика в этом есть, но все же такое толкование весьма спорно – поскольку в п. 2 ст. 10 указан 5-дневный срок “со дня принятия” решения, а в данном случае решения-то никакого не принято.

Надеюсь, эта головоломка убедит Центризбирком, что сроки в ст. 10 надо все же написать более четко и более грамотно.

4. При работе над законом кое-кому очень хотелось подчеркнуть то обстоятельство, что теперь выдвигать кандидатов могут только политические партии. И во многих местах более общий и укоренившийся термин "избирательное объединение" был заменен термином "политическая партия". При этом не было принято во внимание, что на региональных и местных выборах субъектом выдвижения кандидатов может быть региональное отделение партии, которое в соответствии с абз. 25 ст. 2 подпадает не под понятие "политическая партия", а под понятие "избирательное объединение".

Центризбирком полагает, "исходя из неразрывности статуса политической партии и ее регионального отделения", что нормы, касающиеся партий, автоматически распространяются и на их региональные отделения. И, следовательно, кандидат, выдвинутый региональным отделением партии, должен рассматриваться как кандидат, выдвинутый партией.

Я тоже предпочел бы, чтобы это так толковалось. Однако боюсь, что с формальной точки зрения это не так. В частности, Федеральный закон "О политических партиях" четко различает выдвижение кандидатов партией и ее региональным отделением: в первом случае оно должно проводиться на съезде партии (даже если речь идет о выдвижении кандидатов в органы местного самоуправления), во втором – на конференции или собрании отделения.

Есть еще один более сложный вопрос, который не был задан ранее. Представим себе, что в федеральных выборах партия участвовала в составе блока, а на региональных выборах – самостоятельно. И в обоих случаях была допущена к распределению мандатов. Могут ли быть включены в избирательную комиссию одновременно представители этой партии и блока, в который она входит? И если да, то может ли блок поручить этой партии предлагать кандидатуры в избирательные комиссии?

5. Ответ Центризбиркома уклончивый. Не нужно быть квалифицированным юристом, чтобы написать, что закон можно изменить в установленном порядке – путем внесения изменений и дополнений субъектами права законодательной инициативы.

Своими вопросами, изложенными в предыдущих (да и последующих) пунктах, я пытался убедить Центризбирком, что в закон необходимо вносить изменения. Из ответа я не понял, согласен ли с этим Центризбирком.

Раз уж Центризбирком на сегодняшний день занял положение главного разработчика избирательного законодательства и главного эксперта в этой области, он должен иметь четкую позицию и по данному вопросу.

7. Я согласен с Центризбиркомом в отношении электронных СМИ – вопрос решен в законе однозначно. Однако в отношении печатных СМИ все не так просто. В п. 1 ст. 52 закона написано: "Редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий, распространяемых на территории, на которой проводятся выборы …" Простой вопрос: распространяется ли общероссийская газета на территории муниципального образования? Кто решится ответить на этот вопрос отрицательно? Но отсюда следует обязанность общероссийских газет выделять печатные площади для кандидатов, баллотирующихся в органы местного самоуправления.

Что касается п. 2 ст. 52, то в этом пункте вообще нет никакой ссылки на уровень выборов.

Именно такое нарушение и предусмотрено п. 7 ст. 51 и п. 3 ст. 52. В этих пунктах предусматривается возможность предоставления партиям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов, дополнительного эфирного времени и дополнительной печатной площади. Очевидно – для проведения агитации за выдвинутых ими кандидатов. Таким образом, партийные кандидаты могут получить больше правовых возможностей для агитации, чем независимые.

Кроме того, в данном контексте остается неопределенным выражение "на равных условиях". Как его следует понимать? Равный объем времени и площади для всех объединений и блоков, независимо от числа выдвинутых ими кандидатов? Или равный объем времени и площади в расчете на одного кандидата?

Отдельный вопрос: из какого фонда должны оплачиваться эти дополнительные платные время и площадь? Центризбирком считает, что из фонда избирательного объединения. Юмор, однако, в том, что закон не предусматривает создание избирательного фонда объединения, выдвинувшего кандидата.

Ознакомившись с ответами Центризбиркома, я еще больше укрепился в убеждении, что в закон надо вносить изменения. И лучше это сделать незамедлительно, пока на его основе не принята сотня специальных избирательных законов.

Любарев А.Е.

13 сентября 2002 г.