конференция /тезисы доклада

А.Бузин,
Межрегиональное объединение избирателей

Испытание выборами
(новое избирательное законодательство и избирательная практика)

  1. Введение
  2. Избирательные комиссии
  3. Система регистрации избирателей. Списки избирателей
  4. Финансирование избирательной кампании
  5. Агитация и информирование
  6. Общественный контроль. Голосование и подведение итогов
  7. Судебно-процессуальные проблемы разрешения избирательных споров
  8. Заключение

Общественный контроль. Голосование и подведение итогов

Отсутствие четкой регламентации работы избирательных комиссий, а также отсутствие реальной ответственности должностных лиц комиссии за нарушение прав членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса4 сильно усложняют общественный контроль и доступ к материалам избирательных комиссий в период до дня голосования.

Стоит обратить внимание на неопределенность термина "документ комиссии, непосредственно связанный с выборами" и термина "копия документа". Не регламентированы сроки, в которые комиссия обязана предоставить возможность своему члену ознакомиться с затребованным документом. Это ведет к постоянным конфликтам: документы не предъявляются, поскольку "заперты в сейфе", "нет времени", "содержат конфиденциальную информацию" или "не связаны с выборами" и т.д., а копии не выдаются, поскольку "ксерокс в данный момент не работает". Зачастую членам комиссии не предоставляется возможность ознакомиться с реестрами выдачи открепительных удостоверений или с реестрами заявок на голосование вне помещения, на основании того, что они "содержат конфиденциальную информацию". Таким образом, закон, гарантируя в качестве одного из избирательных прав возможность наблюдения за правильностью проведения выборов, содержит пробелы, которые позволяют благополучно обходить эти гарантии.

Между тем, следует заметить, что манипулирование на выборах - это не только манипулирование в день голосования, наоборот, в последнее время все большую роль играют действия в период до дня голосования.

Избирательные комиссии излишне ревниво относятся к общественным инициативам по повышению открытости избирательного процесса. Например, в Челябинске во время избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы, областная комиссия вела непримиримую борьбу против общественной организации "Голос", организовавшей дискуссионный клуб "Честная игра".

По традиции избирательные комиссии под общественным контролем подразумевают контроль в день голосования. Институт наблюдателей, возникший в России в начале 90-х годов прошлого века, к настоящему времени значительно расширился. На избирательных участках в день голосования, в вышестоящих комиссиях при подведении итогов теперь присутствуют многочисленные наблюдатели, члены комиссий с правом совещательного голоса, доверенные лица и т.д. (объединим их термином "общественные контролеры"), число которых иногда превышает число членов комиссии с правом решающего голоса. Тот факт, что между общественными контролерами и избирательной комиссией слишком часто возникает напряжение, то, что они зачастую выступают не как соратники, а как соперники, заставляет задуматься.

Несомненно, в некоторых случаях наблюдатели не проявляют достаточной компетентности по вопросам избирательного законодательства. Следует, однако, заметить, что, если избирательные права гарантированы Конституцией, то и проведение выборов является не общественной, а государственной функцией, а следовательно, именно избирательные комиссии обязаны строго соблюдать закон. Но общественные контролеры обнаруживают большое количество нарушений, хотя не всегда могут грамотно их зафиксировать. Вопрос о том, почему выборы фальсифицируются на государственные деньги, а предотвращать фальсификации приходится на частные, с каждыми выборами становится все актуальнее.

С нашей точки зрения, основную вину напряженной ситуации на избирательных участках в день голосования и в территориальных комиссиях при подведении итогов, несут избирательные комиссии или те лица из администрации, которые жестко курируют комиссии. Казалось бы что проще: обеспечьте максимальную открытость комиссионной информации, обеспечьте полное соблюдение процедуры, ответьте на все вопросы, которые вам задают компетентные5 общественные контролеры, и вы установите тот уровень доверия, который позволит комиссии эффективно и качественно выполнить свою работу. Наоборот, чем скрытнее работает комиссия, тем больше оснований у общественных контролеров не доверять ее деятельности.

Рекомендации, которые даются участковым избирательным комиссиям сверху, иногда провоцируют нарушения. На прошедших выборах депутатов Госдумы председатель областной комиссии Астраханской области напрямую рекомендовал председателям участковых комиссий не выдавать копии протоколов до тех пор, пока они не будут проверены в территориальных комиссиях. Из территориальных комиссий в день голосования поступают рекомендации не разрешать наблюдателям перемещаться по помещению для голосования, удалять наблюдателей, мешающих работе комиссии (забывая, что для этого требуется письменное решение комиссии), и пр.

"Повисла в воздухе" новая норма п.21 ст.68 Закона о гарантиях, устанавливающая, что "с рассортированными бюллетенями под контролем членов участковой комиссии с правом решающего голоса вправе визуально ознакомиться наблюдатели, а члены участковой комиссии с правом совещательного голоса вправе убедиться в правильности проведенного подсчета". Означает ли она, что комиссия по требованию наблюдателя обязана пересчитать голоса, а член комиссии с правом совещательного голоса вправе сам пересчитать голоса под наблюдением членов комиссии с правом решающего голоса? Или она означает что-то другое? Ни комментарии к Закону о гарантиях, ни Постановление ЦИК РФ №21/150-4 от 25.08.03 о едином порядке подведения итогов не дают ответа на этот вопрос6.

В законе не акцентирована главная цель составления реестра заявок на голосование вне помещения: предоставление возможности проголосовать вне помещения лишь тем избирателям, которые передали заявку в участковую комиссию. В связи с этим многие участковые комиссии слишком вольно обращаются с реестром: некоторые даже составляют его уже после голосования! Очень распространена в последнее время практика составления заявок на голосование вне помещения без воли избирателя - через органы социального обеспечения и поликлиники. Не является ли такая практика нарушением принципа свободы волеизъявления?

В подавляющем большинстве (!) участковых избирательных комиссий не исполняются нормы п.14 и п.18 ст.68 Закона о гарантиях (о порядке сортировки бюллетеней и о порядке подсчета голосов в рассортированных пачках бюллетеней). Норма пункта 14 появилась в российском законодательстве еще в 1997 году, а норма пункта 18 - нововведение закона 2002 года. Стоит задуматься о том, почему эти нарушения носят массовый характер. Эти нормы действительно трудноисполнимы: они требуют значительных затрат времени. Сортировка тысячи бюллетеней в соответствии с процедурой пункта 14 занимает около одного часа, а подсчет - около получаса. Значит, на эти процедуры только по одному типу бюллетеней у среднестатистической комиссии должно уйти около полутора часов. А если типов бюллетеней три или пять?

Возможно, стоит подумать о том, чтобы отказаться от нормы пункта 14 или как-то видоизменить ее. Однако, пока она действует, ее надо соблюдать. Тем не менее, проводимые (обычно опытными работниками орготделов) "учебы" руководителей участковых комиссий не акцентируют на этом внимание. Для руководителей участковых комиссий такие учебы играют намного более важную роль, чем Инструкции и учебные фильмы ЦИК РФ.

Особо стоит остановиться на невыполнении новой нормы закона, которая требует определенного порядка при сдаче протокола в территориальную избирательную комиссию. Дело в том, что многочисленные расхождения между копиями протоколов, полученными наблюдателями и официальными сводными таблицами территориальных комиссий (а такие расхождения составили на выборах в Госдуму около 15% протоколов!) объясняются невыполнением именно этого порядка.

Как известно, новый закон требует проводить прием протоколов в одном помещении и немедленно после прибытия членов участковой комиссии заносить данные протокола в увеличенную форму сводной таблицы, которая должна находиться в этом помещении. Отсюда следует, что указанное помещение должно быть достаточно вместительным, чтобы в нем могли находиться все лица, указанные в п.1 ст.30 Закона о гарантиях. По нашим оценкам площадь такого помещения должна составлять не менее 120 кв.м. Однако территориальные комиссии, зачастую умышленно, не настаивают на предоставлении им такого помещения, после чего ссылаются на техническую невозможность выполнения п.2 ст.69.

Но даже там, где такое помещение предоставлено территориальной комиссии, очень часто случается7, что протоколы проходят предварительную проверку, а иногда - и "доработку", в кабинетах администрации. Это по меньшей мере вызывает недоверие, в худшем же случае, когда протоколы "подправляются", приводит к прямому нарушению закона.

Было бы неплохо, если бы в законе был более четко определен порядок составления повторного протокола. Во-первых, надо определить, что информация о необходимости составления повторного протокола должна доводиться до сведения присутствующих в территориальной комиссии общественных контролеров (в противном случае возникает неразбериха с уже заполненным столбцом в увеличенной форме сводной таблицы). Во-вторых, следует разграничить случаи существенных и несущественных недостатков протокола. В случае несущественных недостатков (помарки, числа в протоколе не заполнены прописью, не указаны прилагаемые жалобы и акты и пр.) допустимо, с нашей точки зрения, внесение изменений в протокол непосредственно в процессе приемки, естественно с оглашением этих изменений. Что же касается существенных недостатков, то представляется разумным осуществлять пересчет голосов непосредственно в территориальной комиссии, благо ей дано намного больше времени для подведения итогов, чем участковой комиссии. Распространенная практика фиктивного пересчета в участковой комиссии — одна из причин законных претензий общественных наблюдателей. Требование закона о том, чтобы участковая комиссия вновь собралась в четыре часа ночи, пригласила всех наблюдателей и произвела пересчет, остается благим пожеланием, а не исполняемой юридической нормой.


4 Следует обратить внимание на то, что Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит статью 5.6, которую трудно использовать на практике, в частности из-за того, что протоколы об административном правонарушении по этой статье составляет уполномоченный член избирательной комиссии, а в ст.28.4 не упомянуто право прокурора возбуждать дела по этому составу правонарушения.
5 Компетентный общественный контролер не будет задавать вопросы в тот момент, когда на него нет реальной возможности ответить. Компетентный председатель комиссии должен уметь разрешать редкие ситуации, когда общественный контролер реально блокирует работу комиссии.
6 В Постановлении ЦИК РФ указано, что член комиссии с правом совещательного голоса, также как и наблюдатель, имеет право "визуально ознакомиться" с рассортированными бюллетенями. Неясно, то ли этот пункт Инструкции был списан с Инструкции 1999 года, то ли ее авторы просто проигнорировали соответствующее изменение, внесенное в новый закон гарантиях.
7 Справедливости ради стоит отметить, что мы видели территориальные комиссии, осуществлявшие прием протоколов в соответствии с законом. К сожалению, такие комиссии не составляют большинство.
назад |в начало| вперед