конференция /тезисы доклада

А.Бузин,
Межрегиональное объединение избирателей

Испытание выборами
(новое избирательное законодательство и избирательная практика)

  1. Введение
  2. Избирательные комиссии
  3. Система регистрации избирателей. Списки избирателей
  4. Финансирование избирательной кампании
  5. Агитация и информирование
  6. Общественный контроль. Голосование и подведение итогов
  7. Судебно-процессуальные проблемы разрешения избирательных споров
  8. Заключение

Избирательные комиссии

Система избирательных комиссий, на первый взгляд, претерпела в новом законе наиболее значительные изменения. Если сравнивать новый закон о гарантиях с законом 1997 года (с учетом внесенных в последний поправок), то именно глава об избирательных комиссиях была пополнена в наибольшей степени. Изменения были направлены на укрепление самостоятельности системы избирательных комиссий, на укрепление вертикальных связей в этой системе. Следует заметить, что формально система избирательных комиссий действительно приобрела более стройный вид. Новый закон включил в себя более строгие определения таких понятий как вышестоящая, нижестоящая комиссия, комиссия, организующая выборы. В новом законе разделение комиссий на шесть видов носит более содержательный характер. Повысилась роль территориальных комиссий, которые стали постоянно действующими. Впервые принцип организации выборов именно избирательными комиссиями был включен в статью об основных принципах российских выборов.

Тем не менее, основная проблема статуса избирательных комиссий - их зависимость от исполнительной ветви власти - на практике осталась неразрешенной. Парадокс заключается в том, что наиболее объемные изменения в избирательном законодательстве не привели к существенным изменениям в наиболее консервативной его части, а именно - в части, касающейся организаторов выборов. Четыре нижних уровня избирательных комиссий остаются "полугосударственными-полуобщественными" (по выражению А.А.Вешнякова), малопрофессиональными и временными органами, реально управляемыми органами исполнительной власти.

Попробуем вычленить те нормы закона, которые в первую очередь обуславливают такую ситуацию. При этом заметим, что не меньшее чем закон, а скорее большее влияние на ситуацию, оказывают сложившиеся традиции, система реальный взаимоотношений государственных и муниципальных органов.

Новый закон повысил роль избирательных комиссий субъектов Федерации. Эти комиссии теперь формируют территориальные комиссии, а также окружные избирательные комиссии по выборам в федеральные и региональные законодательные органы. Они также назначают их председателей. Однако порядок формирования избирательных комиссий субъектов Федерации не изменился в главном: половина членов комиссии назначается законодательным органом, другая половина — высшим должностным лицом субъекта Федерации. На практике это приводит к слишком большой зависимости субъектных комиссий от органов исполнительной власти региона.

Новый закон четко разделил понятия территориальной комиссии и комиссии муниципального образования. Выделение комиссий муниципального образования в качестве отдельного вида избирательных комиссий является следствием конституционного отделения местного самоуправления от государственной власти. Однако возможность возложения полномочий комиссии муниципального образования на территориальную комиссию во многом дезавуирует исходную идею. Также как и возложение полномочий территориальной комиссии на комиссию муниципального образования.

Как и в предыдущем законе о гарантиях, законодатель не дал четкого определения комиссии, действующей на постоянной основе. Каков смысл наделения территориальных комиссий этим статусом, если ресурсы территориальным комиссиям выделяются только в том случае, когда они имеют статус юридических лиц, а последний не придается им избирательным законом?

Замечательный факт: новый закон потребовал, чтобы "положение территориальных комиссий в системе государственных органов в субъектах Российской Федерации определялось законами субъекта Российской Федерации" (п.1 ст.26), а "положение избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления определялось законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования" (п.2 ст.24), но региональные законодатели практически повсеместно проигнорировали это требование. У региональных законодателей на это были веские основания. В результате "постоянно действующие" территориальные комиссии и комиссии муниципальных образований остались в таком же "подвешенном" статусе, в котором и были, что на практике чаще всего выражается в их полной управляемости со стороны орготделов исполнительных органов местного самоуправления.

Окружные избирательные комиссии (кстати, с конца тридцатых по конец семидесятых годов прошлого века они составляли основной массив избирательных комиссий и были совсем уж декоративными органами), несмотря на большие полномочия, не являются постоянно действующими и в принципе не могут быть профессиональными, со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Еще одним примером игнорирования требований нового закона со с стороны местных законодателей является тот факт, что в региональных законах не устанавливается иерархия комиссий, иначе говоря не указывается напрямую, какие комиссии являются вышестоящими (соответственно, нижестоящими) по отношению к другим комиссиям. Впрочем, пример можно найти и в федеральном законодательстве: такого указания нет в Законе "О выборах Президента Российской Федерации" (в отличие от Закона "О выборах депутатов Государственной Думы…"). В связи с этим, у башкирской ЦИК были определенные основания полагать, что ЦИК РФ не является вышестоящей комиссией на выборах Президента Башкортостана.

Повышение "партийной" квоты до 50% также не привело на практике к улучшению ситуации. Более того, при сложившихся после выборов 1999 года условиях, эта норма обеспечила преимущество одной из партий - "Единой России", поскольку она имела, в отличие от других "думских партий" два обязательных места в комиссиях. Многие комиссии имели по три представителя от "Единой России": выдвинутые блоками "ОВР" и "Единство", а также собственно партией. Вообще не очень понятно, почему именно "думские партии" должны иметь квоты в избирательных комиссиях, не лучше ли обеспечить равенство возможностей вообще для всех участвующих в выборах избирательных объединений и блоков (кстати, такое положение существовало в России в период Временного Правительства)? Практика показала, что "Единая Россия" как субъект выдвижения кандидатур выступает просто в качестве механизма обеспечения в избирательных комиссиях представителей исполнительной власти.

Интересна трактовка формирующими органами ограничений, которые налагаются законодательством на составы комиссий. Одно из ограничений - "не менее половины должны составлять представители избирательных блоков, объединений, допущенные к распределению мандатов на предыдущих выборах" используется по возможности с целью "отсечения" всего того, что больше половины, зато другое ограничение - "государственные и муниципальные служащие не могут составлять более одной трети состава комиссии" - используется для максимально возможного наполнения комиссий сотрудниками исполнительных органов. Стоит заметить, что статус государственного или муниципального служащего - лишь одна из форм связи с исполнительной властью: реально связанные с ней сотрудники унитарных предприятий, жилкомхоза, воспитательных и образовательных учреждений, социальные работники и сотрудники "ассоциированных" с местной властью предприятий формально государственными и муниципальными служащими не являются. Учитывая также тот факт, что реальными инициаторами "выдвижений" членов комиссий являются орготделы, легко понять факт тесной связи комиссий и органов исполнительной власти.

Что же касается пробелов законодательства, заметим, что до сих пор (несмотря на то, что на это неоднократно указывалось) остается неразрешенным вопрос о том, что делать, когда "порог" в одну треть превышается уже после формирования комиссии, например, в случае, если член комиссии переходит на государственную службу (между прочим, председатель постоянно действующей комиссии, являющейся юридическим лицом, автоматически должен стать государственным или муниципальным служащим).

назад |в начало| вперед