| 2-ая Конференция / Стенограммы заседаний |
Винюков: "СМИ и выборы: вчера, сегодня, завтра". Михаил Александрович Федотов, вице-президент фонда ИНДЕМ, профессор.
Федотов: Итак, СМИ и выборы – вчера, сегодня, завтра. Что касается "вчера", то при выборах народных депутатов СССР и РСФСР роль средств массовой информации была огромна. Те, кому удавалось пробиться в эфир или на газетные полосы, могли рассчитывать на хорошее восприятие избирателями. Но пробиться было очень сложно, потому что тогда средства массовой информации находились в руках одной единственной руководящей и направляющей силы, и кандидатам приходилось использовать совершенно другие методы, например, прорываться через многотиражные газеты, через плакаты, через листовки, которые размножались на ксероксе и рассовывались по почтовым ящикам. Тогда почти не было ни "черного PR", ни заказных статей. Если появлялась статья, в которой говорилось, что кандидата такого-то в едином порыве будут поддерживать все коммунисты района, то можно было не сомневаться, что на выборах он получит не более одного процента голосов.
С тех пор все изменилось. Выборы 1995-1996 годов уже прошли по схеме "управляемой демократии", выборы 1999-2000 – по сценарию "всероссийского конкурса черного PR". Получается, что каждый раз мы выбираем совершенно по-новому. Может быть поэтому каждый раз после выборов мы оказываемся гражданами другой страны. И наш уважаемый законодатель этому всячески способствует.
Если мы с вами проанализируем динамику развития законов о выборах, то легко убедимся в том, что речь идет о законах ad hoc, то есть принятых по случаю. Посмотрите на даты принятия этих законов. Они появлялись непосредственно перед началом избирательных кампаний. В этой связи я бы предложил нашим законодателям именовать эти законы по-другому. Например, закон о выборах в Государственную Думу 1-го созыва, закон о выборах в Государственную Думу 2-го созыва и т. д. Точно также и законы о выборах Президента – акон о выборах Президента Ельцина, закон о выборах Президента Путина и т. д.
Можно ли переломить эту тенденцию? Думаю, она прекратится только тогда, когда демократия станет обычаем, а законы о выборах объединятся в Избирательный кодекс Российской Федерации. Это уже не будет законом по случаю. Это будет закон на все случаи избирательной жизни.
Если говорить о нашем действующем законодательстве, то здесь масса пробелов противоречий. Наш законодатель очень четко ощутил опасность коммерциализации избирательных кампаний, которая была связана с тем, что была допущена возможность покупать эфирное время и печатную площадь для размещения предвыборной агитации. Законодатель решил: раз деньги открыто пришли на выборы, то нужно обеспечить, чтобы это были чистые деньги, и чтобы каждый рубль можно было контролировать. Интенция законодателя была направлена именно на предотвращение подпольной предвыборной агитации, предотвращение участия "черного нала" в манипулировании голосами избирателей путем теневой скупки средств массовой информации.
Однако, как показывает анализ того, что мы пытались контролировать в рамках проекта "ИНДЕМ: 2000+", не всегда использованные законодателем средства оказались адекватны целям. В одних случаях они вообще не достигли никаких целей, в других – достигли частично, а в третьих – достигали совершенно противоположных целей.
Примечательно, что наши законодатели крайне редко просчитывают, каковы будут социальные, политические, финансовые результаты того или иного решения. В том числе и конструируя законодательство о выборах. При этом они исходят из того, что создают правовую вселенную заново каждый раз, когда принимают тот или иной закон. И, чтобы заранее обезопасить свои творения от столкновения с другими законами, они иногда используют метод установления приоритетов. Так, в пункте 7 статьи 1 Закона об основных гарантиях избирательных прав записано, что правовые акты о выборах и референдумах не должны противоречить настоящему федеральному закону. Но порой в избирательных комиссиях эту норму толкуют расширительно, а именно: федеральные законы и законы субъектов федерации не должны противоречить настоящему федеральному закону. Причина же в том, что законодателем была допущена маленькая неточность. Нужно было записать так: "федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, другие нормативные правовые акты о выборах и референдумах" и далее по тексту. Но слово "другие" потерялось и получилось: "нормативные правовые акты о выборах и референдумах".
Теперь дальше. Очень интересная ситуация складывается у нас с определением роли средств массовой информации в избирательной системе. Закон об основных гарантиях избирательных прав говорит об использовании средств массовой информации и об участии средств массовой информации. В первом случае СМИ выступают главным образом как производители массовых информационных услуг, во втором – ак самостоятельный институт демократии.
Кто вправе пользоваться услугами СМИ? Избирательные комиссии, органы государственной власти и местного самоуправления, кандидаты, избирательные блоки, объединения и т.д. О каких услугах идет речь? Об информировании – в форме оповещения и опубликования – и о предоставлении, платном или бесплатном, печатных площадей, эфирного времени для предвыборной агитации.
А в чем состоит участие СМИ в избирательной кампании? В осуществлении гражданского контроля. Но, на самом деле, получается все гораздо запутаннее, потому что у нас грани между использованием и участием стираются. Законодатель не сумел эту грань четко прописать, а практика эту грань решила просто не замечать. И всякое участие, то есть всякие функции гражданского контроля рассматривать как использование СМИ в недозволенной предвыборной агитации.
Более того, совершенно потрясающая норма появилась у нас в законе о выборах президента. Она допускает отказ негосударственных и муниципальных телерадиоорганизаций, а также редакций государственных печатных периодических изданий, выходящих реже, чем один раз в неделю, от участия как в агитационной деятельности, так и в освещении избирательной кампании. При этом вводится единая форма отказа. Если редакция не представила вовремя в избирательную комиссию свои расценки на платную предвыборную агитацию, то считается, что она отказалась. Отказалась от чего? От платной агитации? Да. Но, если следовать букве закона, то – еще и от участия в освещении выборов. Именно таков смысл пункта 7 статьи 48 закона о выборах президента.
Здесь в наиболее концентрированной форме проявляется стремление законодателя не допустить нелегальной предвыборной агитации под видом освещения избирательной кампании. Однако принятые законодателем меры на практике оказываются контрпродуктивными. Кроме того, совершенно нелогично требовать, чтобы СМИ, отказавшись от размещения платной предвыборной агитации, воздерживались бы от освещения избирательной кампании. Кроме того, подобное требование практически невыполнимо.
Например, специализированные музыкальные радиопрограммы, занимающие львиную долю FM – диапазона, как правило, не имеют в своей сетке вещания места для размещения предвыборной агитации. Но почти всегда они имеют в своей сетке вещания время для кратких новостей. Спрашивается, неужели такие радиопрограммы обязаны воздержаться от информирования избирателей о том, как идет избирательная кампания в стране. Кроме того, это требование практически повсеместно игнорируется. Спрашивается, а зачем законодателю вводить правовые нормы, которые не выполняются, и которые заведомо не будут выполняться?
Большая путаница возникает с определением средств массовой информации, которые подпадают под действие пункта 1 статьи 39 Закона о гарантиях избирательных прав. Условно назовем их "государственными". Здесь законодателем выделяются 2 критерия. Первый – если в числе учредителей есть государственные или муниципальные органы. Второй – если эти средства массовой информации финансировались в предшествующий выборам год не менее, чем на 15% своей сметы из федерального или местного бюджета.
Но, здесь законодатель использует любимую формулу "и/или" и она играет с ним нехорошую шутку. Как быть в том случае, например, когда учрежденная государственным органом газета не получает из бюджета не только 15%, но даже двух. Подпадает ли она под действие закона? Подпадает, поскольку здесь соблюдено одно условие: учредителем является государственный орган.
А за счет каких средств, спрашивается, данная газета должна предоставлять бесплатную печатную площадь? Кто будет возмещать упущенную выгоду? В законе говорится, что бесплатная печатная площадь предоставляется за счет средств текущего бюджетного финансирования. А если этого текущего бюджетного финансирования нет? Значит, не надо предоставлять эту бесплатную печатную площадь. Но тогда мы вступаем в противоречие с требованием законом о том, что данное средство массовой информации как учрежденное органом государственной власти должно эту печатную площадь предоставлять. Вот одна из загадок которую нам загадал законодатель в связи с этой категорией средств массовой информации.
Причем, возможна ситуация, когда в предшествующий выборам год бюджетное финансирование было, а в год выборов бюджетное финансирование не предоставили. Как быть? И наоборот, представим себе, что некое средство массовой информации в год, предшествующий выборам, не получало бюджетного финансирования, а в год выборов получило. По букве закона такие средства массовой информации не подпадают под категорию государственных. Вот какие загадки.