1. СРАВНИТЕЛЬНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ И ИНДИКАТОРЫ КОРРУПЦИИ

1.5. World Bank

1.5.2. Захват государства

Ещё одна группа исследований базируется на опросе, проведённом при участи Мирового банка. Этот опрос называется Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS) и был проведён в 1999 году совместно с Европейским банком реконструкции и развития.

Именно на базе этих материалов были рассмотрены различные аспекты концепции «State Capture», то есть захвата государства. Таким образом, в центре внимания оказывается не просто государство, навязывающее гражданам и фирмам свои правила игры, а взаимодействие государства и фирм, в результате которого эти правила и определяются.

Так как в дальнейшем нам придётся достаточно тесно работать с материалами по захвату государства, необходимо подробно остановиться на определении его сути. Будут приведены выдержки из публикации Мирового банка «Anticorruption in Transition. A Contribution to the Policy Debate» (The World Bank, Washington, D.C., 2000).

Под захватом государства подразумеваются действия индивидов, групп и частных или общественных организаций, направленные на осуществление воздействия на формирование законов и подзаконных нормативных актов, определяющих государственную политику, путём противозаконного и неподконтрольного предоставления личных благ официальным лицам и государственным служащим.

Определение захвата государства выведено из концепции Regulatory Capture (приблизительно — захват регулятивных органов), достаточно давно утвердившейся в экономической теории. Regulatory Capture означает, что регулятивные органы государственной власти начинают выполнять свои функции в интересах тех фирм, чью деятельность они должны регулировать. Из-за различных поблажек и неофициальных льгот, предоставляемых подконтрольным организациям, искажается смысл деятельности этих органов. Хотя Regulatory Capture может осуществляться за счёт дополнительных выплат (взяток), предоставления чиновникам различных выгод и пр., средства Regulatory Capture не ограничиваются коррупционными мерами.

Захват государства шире в том плане, что он охватывает деятельность по созданию законов, правил, постановлений и т.п. широким кругом государственных институтов во всех трёх ветвях власти. В то же время захват как понятие уже, так как ограничивается лишь незаконными и неофициальными формами воздействия.

Говоря об истоках концепции захвата государства, следует упомянуть и о российском аналоге — «приватизации государства». Эта концепция также не всецело соответствует захвату. Так приватизация предполагает приобретение влияния на государственные органы и использование их как инструмент для достижения частных целей. В этом аспекте концепция приватизации оказывается шире захвата, предполагающего воздействие исключительно на формирование «правил игры». Кроме того, приватизация государства обычно осуществляется субъектами эндогенными по отношению к приватизируемому органу. Чаще всего это делается самими чиновниками. В противоположность этому захват предполагает действия внешних по отношению к государству агентов. Однако у этих теорий есть и общие черты — подмена общественных интересов и целей частными.

Теперь подробнее о самой концепции захвата государства. В качестве «захватчиков» могут выступать решительно все, а именно: индивиды, группы, коммерческие и некоммерческие организации и т.д. — все, кто обладает возможностью предоставить чиновнику личные выгоды. Любой, кто вступает в контакт с государственными органами, может рассматриваться как потенциальный «захватчик». Даже государственные служащие могут выступать в подобной роли, если их действия направлены на дальнейшее расширение и удовлетворение личных финансовых интересов за счёт общественных.

Влияние частных интересов на принимаемые государственными органами решения — это нормальное явление для любой политической системы. Захват государства как форма коррупции отличается от законных методов политического влияния — информирования и убеждения. Захват всегда ведётся через незаконные, скрытые, зависящие от личных предпочтений каналы. В большинстве случаев он подменяет частично или полностью законные и открытые каналы воздействия групп интересов на официальных лиц, ограничивая тем самым политическую конкуренцию. В данном аспекте захват представляет угрозу демократическим механизмам осуществления власти.

Различные типы захвата государства могут быть выделены на основе типологий «захватчиков» (частные фирмы, политики, этнические группы, военные и т.д.) и на основе захватываемых органов (исполнительные, законодательные, судебные).

Мировой банк рассматривает захват государства в паре с административной коррупцией. В исследованиях Мирового банка административная коррупция измеряется как процент годового дохода фирмы, используемый для дополнительных выплат чиновникам. Наиболее полно при измерении такой коррупции учитывается взяточничество.

В разработках Мирового банка административная коррупция постоянно сопоставляется с захватом государства. Следует отметить, что такое сравнение достаточно спорно из-за взаимного пересечения категорий. Примером подобной неадекватности может служить использование взяток для захвата государства.

Теперь остановимся подробнее на самом опросе. Он проводился в транзитных государствах Центральной и Восточной Европы и странах СНГ. Всего были собраны данные по 22 странам, в число которых входят Азербайджан, Албания, Армения, Беларусь, Болгария, Венгрия, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Латвия, Литва, Молдова, Польша, Россия, Румыния, Словакия, Словения, Узбекистан, Украина, Хорватия, Чехия, Эстония.

Опрос проводился в форме интервью с высшим руководством или владельцами фирм с выездом к интервьюируемому. Опрос проводился с июня по август 1999 года.

В каждой стране опрашивалось 125-150 фирм, кроме Польши (246 фирм), России (552 фирмы) и Украины (247 фирм).

Выборка модифицировалась с целью обеспечения адекватного отражения особенностей стран. Особые квоты были введены по признакам размера, сектора, расположения и экспортной ориентации фирмы.

Точные параметры квотирования таковы:

Тем не менее, выборка была существенно сдвинута в сторону частных фирм, а квоты по государственным организациям обеспечивались лишь наличием таковых в выборке. Это было вызвано практической невозможностью получить данные для корректного составления репрезентативной выборки.

Фирмы выбирались случайно из официальных реестров или «желтых страниц». По телефону проверялось соответствие фирмы квотированию опроса, и, заручившись согласием, на фирму отправлялся сотрудник Банка, прошедший соответствующую подготовку.

В отличие от некоторых опросов, которые ориентируются на мнения экспертов, являющихся нерезидентами для страны, или на мнение иностранных инвесторов, BEEPS изначально работает с резидентами, которые имеют собственный опыт взаимодействия с государственным аппаратом. Это обеспечивает большую надёжность данных, хотя и повышает опасность предвзятого отношения к проблеме, создаваемого различными технологическими способами (пропаганда является наиболее простым примером). Для контроля над субъективностью восприятия ситуации использовались дополнительные вопросы по проблемам, поддающимся формальному измерению. Так в анкету были включены вопросы об изменчивости курса обмена и телефонизации (использовалась шкала опроса, а не цены и пр.). Затем данные опроса сопоставлялись с фактическими данными, полученными из более точных источников. Это сравнение показало высокую корреляцию и, следовательно, низкую предвзятость ответов респондентов.

Теперь рассмотрим вопросы и переменные, фигурирующие в BEEPS.

Вопросник имел сложную структуру. Первая часть содержала вопросы о характеристиках фирм: форма собственности, сфера активности, количество работников, территория деятельности, доля иностранной собственности и прочие.

Основная часть вопросника состояла из вопросов в двух основных сферах. Первая область интересов — это макроизмерение управления. Здесь задавались вопросы об институциональном оформлении власти и о процессах и механизмах определения политики. Большое значение имели вопросы о функционировании судебной системы. Среди вопросов об эффективности и результативности деятельности государства, естественно, были и вопросы о коррупции как сдерживающем факторе развития бизнеса в стране.

Вторая группа вопросов основной части относилась непосредственно к взаимодействию государства и фирмы. Именно здесь формулировались и задавались вопросы, относящиеся к захвату государства.

Соответственно, BEEPS предоставляет стандартные статистические данные о свойствах выборки и два больших набора переменных, объединяющихся в сводные индексы.

Первый набор включает переменные, характеризующие помехи для деятельности фирм, которые создаются государством. Эти переменные создавались на основе специальных вопросов, включённых в BEEPS. Таких вопросов могло быть несколько для одной переменной (в этом случае ответы на них усреднялись), но все они просили респондентов оценить качество различных аспектов деятельности государства и существенность длябизнеса сбоев в этих сферах деятельности. Так были получены следующие переменные:

  1. финансовая нестабильность;
  2. неадекватная государственная инфраструктура;
  3. чрезмерное налогообложение или вмешательство государства;
  4. нестабильность государственной политики;
  5. инфляция;
  6. занижение обменного курса;
  7. сбои в судебной системе;
  8. коррупция;
  9. уличная преступность;
  10. организованная преступность/мафия.

Значения переменных варьируются от 1 (нет препятствий для бизнеса) до 4 (существенные препятствия) и демонстрируют восприятие различных аспектов деятельности государства его резидентами.

На этих переменных строится индекс неблагоприятности государственного управления (Governance Obstacle Index) как среднее значение всех 10 переменных.

Второй набор переменных относится непосредственно к State Capture и характеризует различные аспекты этого явления. На их основе строится State Capture Index.

Здесь используются переменные описывающие области захвата государства. Исследовательский коллектив предположил, что захват возможен в различных областях взаимодействия фирмы и государства. Были выделены следующие сферы:

  1. законотворческая деятельность парламента;
  2. законотворческая деятельность президента;
  3. деятельность центрального банка;
  4. уголовное судопроизводство;
  5. финансирование политических партий;
  6. коммерческое судопроизводство.

Значения этих переменных варьируют от 0 до 1 (100%) и являются процентным выражением числа фирм, охарактеризовавших данный вид захвата государства как существенное препятствие для своей деятельности в данной стране.

Кроме того, имеется переменная административной коррупции, которая считается как процент годового дохода фирмы, идущий на выплату взяток, на шкале от 0 до 1 (100%) в среднем по стране.

Разделяя формы влияния и типы коррупции и рассматривая их с корпоративной точки зрения, BEEPS предоставляет несколько существенных преимуществ. Во-первых, он позволяет проверить, взаимодействуют ли по-разному с государством фирмы различных типов. Во-вторых, он позволяет определить типы «услуг», которых требуют фирмы за взятки от государства в лице его чиновников. В-третьих, предоставляется возможность микроэкономического анализа издержек и выгод для фирм от различных форм влияния и коррупции. Наконец, BEEPS позволяет определить факторы, делающие фирму влиятельным игроком на поле State Capture.

Данное исследование очень интересно благодаря развёрнутому анализу стран, объединённых своим переходным состоянием и, соответственно, близких по большому числу показателей. Этот опрос также незаменим при рассмотрении явления State Capture в максимально возможной полноте взаимосвязей с другими явлениями и процессами государственного управления.

В этом исследовании наглядно демонстрируется зависимость между коррупцией вообще и State Capture. Также иллюстрируется влияние коррупции и State Capture на экономическую эффективность, благосостояние общества и социальное неравенство.

назад | закрыть | вперед