Российский федерализм: взаимосвязь права и политики

(Политический очерк)

 

Центр большинства водоворотов политической жизни России вновь, как и в 1991-1993 гг., приходится на взаимоотношения между федерацией и ее субъектами. Новый президент пытается изменить систему отношений, найти рычаги влияния на региональные политические элиты и положение в подвластных им регионах. Эта работа увязывается с решением, казалось бы, частной юридической проблемы несоответствия между федеральной Конституцией и региональными конституциями и уставами (правовой изоляционизм). Однако точно так же, как нынешняя российская Конституция определялась политическими баталиями времен ее принятия, личными особенностями и взаимоотношениями политических лидеров, причастных к этому, и их интересами, экономической и социально ситуацией, точно также множество подобных причин обуславливали принятие региональных конституций и уставов. Очевидное обстоятельство – юридические нормы выражают интересы людей, обусловленные экономическими, политическими, социальными факторами. Но из этого следует, что устранение расхождений и, что не менее важно, создание условий, при которых эти расхождения не возникали бы, это проблема не только юридическая и административная, но также экономическая, политическая, социальная.

В данной работе мы пытаемся совместить юридический анализ основных законов регионов с анализом иных обстоятельств, намереваясь, тем самым, объяснить первое вторым. Такое знание может быть полезно для понимания природы нашей федерации и путей ее совершенствования. Этому анализу предшествует данный политический очерк.

 

Исторические корни российского федеративного устройства

Вскоре после провала августовского путча, 2 сентября 1991 года в Кремлевском дворце съездов открылся последний, V съезд народных депутатов СССР. Казалось, что главным его результатом стали коренные изменения структуры союзной власти: ликвидация съездов, изменение полномочий и принципов формирования Верховного Совета и структур исполнительной власти. Однако гораздо существенней, по сути и по последствиям, стала, на первый взгляд, непритязательная норма, включенная V съездом в Закон "Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период". Этой нормой предусматривалось, что высшие органы государственной власти союзной республики вправе приостанавливать решения Верховного Совета СССР, если они противоречат республиканской Конституции. Это была, по существу, формула слабой конфедерации и начало распада страны; союзные законы переставали действовать на территории страны.

Принятие этого закона, по существу, было эквивалентно соглашению супругов о разводе. Оставшееся время до формального “развода” (Беловежское и Алма-Атинское соглашение, сложение полномочий президентом СССР М.С.Горбачевым в декабре 1991 г.) заняли формальные и безуспешные попытки принятия всеми игнорируемых исполнительных решений, повторных Ново-Огаревских договоренностей, компромиссных кадровых решений и т.п. Но было уже поздно. Российская империя распалась, просуществовав более 300 лет (можно взять за точку отсчета начала формирования империи завоевание Иваном Грозным казанского и астраханского ханств в 1552 и 1556 гг. сответственно).

Используя термин “империя”, мы не вкладываем в него никакого политико-идеологического или оценочного смысла. Нелепо оценивать Римскую, Византийскую или Австро-Венгерскую империи на шкалах “плохо-хорошо” или “полезно-вредно”. Это столь же плодотворно, сколь оценивать по этим характеристикам времена года. В равной мере это относится и к Российской империи (как и Советскому Сюзу – последней фазе существования этой империи). Империя – одна из форм существования государственных образований, со своими особенностями и закономерностями. Как отмечает К.Плешаков в статье “Сквозь заросли мифов” (Pro et Contra: Распад и рождение государств. Том 2, №2. Весна 1997 г. С.59-70) “Можно с уверенностью сказать, что без империи не было бы в Душанбе или Фрунзе в 1970 году ни академии наук, ни университета, ни телефонной станции. Советская империя не занималась благотворительностью, а просто подтягивала отсталые провинции до среднеимперского уровня.” Конечно, наряду с этим были и противоположные тенденции – сдерживания развития “передовых” территорий.

Признание того обстоятельства, что Советский Союз был империей –ни что иное, как “патологоанатомический” диагноз, справедливость которого может быть полезна для лечения болезней потомков анализируемого государственного организма. Этот диагноз влияет на нашу оценку происходящего сейчас с Россией и на перспективы ее государственного развития. Мы можем видеть, что существенные черты России как империи проявляются сейчас в новой федеративной России и объясняют проблемы нашего федерализма.

Нет сомнения, что территория Россия формировалась как классическая империя – с помощью территориальной экспансии, осуществляемой посредством военной силы или на основе соглашений, согласно которым в состав территории метрополии включались другие государства или территории, контролировавшиеся своими этническими элитами. В разное время и на разные расстояния Московское княжество расширяло свое влияние на Восток вплоть до Тихого океана; на Юго-Восток в Среднюю Азию; на Юг – в Крым и на Кавказ; на Юго-Запад – Молдавия; на Запад – Польша – и Северо-Запад – Финляндия.

Империи создаются силой (военной или дипломатической). Но удерживаются они совсем другим средством, которое называется “договор элит”. Имперский договор элит – это комплекс из формальных договорных актов и неформальных политических практик и традиций, который обеспечивает вертикальное согласование интересов между элитами метрополии и элитами присоединенных территорий. Первые заинтересованы в сохранении империи, размер и мощь которой является их политическим капиталом, который важен для них, например, при взаимодействии с другими государствами, в первую очередь – соседями. Вторые взамен на лояльность по отношению к метрополии получают защиту своей власти от внешних и внутренних посягательств.

Договор элит проявляется, как правило, в уважении со стороны метрополии к религии и политическим традициям управляемых территорий. Эта практика была в высокой мере свойственна Российской империи. Правовые, политические, административные режимы в таких ее частях как Польша, Финляндия, Малороссия, Сибирское генерал-губернаторство, Кавказ или среднеазиатские ханства были в высшей степени неоднородными. Метрополия с уважением относилась к культурным и религиозным традициям мусульманства, ламаизма или протестантизма на своей территории. Более того, православной церкви не была свойственна религиозная экспансия, которую осуществлял, к примеру, католицизм в рамках иных империй.

После революционных событий 1917 года и гражданской войны лицо Российской империи сильно изменилось. Во-первых, отпали большие территории – Финляндия, Польша, Прибалтика, западные районы Украины и Белоруссии. Некоторые из этих территорий были позднее, перед Великой отечественной войной вновь присоединены к СССР в соответствие с пактом Молотова-Риббентропа, что подтверждало имперскую суть государственности.

Во-вторых, резко изменилась политика по отношению к подчиненным территориям. Этно-культурные различия стали подавляться. Произошла кардинальная смена правящих элит. Основная ставка в склеивании империи делалась на соединение силы с общей навязываемой идеологией.

В-третьих, весь семидесятилетний советский период сопровождался административно-территориальными экспериментами. Автономии превращались в союзные республики (как Казахстан и Киргизия) и наоборот (Карелия), появлялись автономии внутри краев и областей РСФСР, многократно менялись административно-территориальные границы.

Национально-территориальная политика советской власти подавляла этно-культурные напряжения, консервировала, но не уменьшала их. Скорее наоборот, загоняя болезнь внутрь, давала ей разрастаться, с тем чтобы позднее она могла проявить себя на ослабленном организме новой России. Одновременно к концу 60-х годов стал терять влияние фактор силы. Параллельно этому уменьшалось, девальвируясь и опошляясь, влияние фактора монопольной идеологии. И то, и другое стал вновь заменять договор элит. Его новый смысл состоял в стабильности и неприкосновенности всего правящего бюрократического класса, представляющего собой объединение перетекающих друг в друга партийных, советских, административных и хозяйственных элит. Лояльность метрополии вновь обменивалась на спокойствие, самостоятельность и бесконтрольность местных элит. Сочетание централизованной экономики со слабеющим политическим и административным контролем метрополии усугубляло экономическую неэффективность страны в целом.

Кризис системы был осознан во времена недолгого правления Ю.В.Андропова. Стало ясно, что страна не справляется с вызовами стремительно меняющейся цивилизации. Поиск решений не ошеломлял широтой диапазона. Одним из очевидных решений стало “усиление исполнительской дисциплины”, под которое подверстывались и отлов людей в магазинах и в банях во время рабочего дня, и ужесточение контроля над региональными элитами. В качестве одной из важнейших причин кризиса виделись разъевшие всю систему коррупцию и служебные злоупотребления, которые были особенно безудержны в республиках Средней Азии и Кавказа. Именно при Ю.В.Андропове начались расследования многочисленных злоупотреблений, которые позднее привели к тому, что за последние десятилетия было забыто: за решетку начали попадать высокопоставленные представители региональных элит. Однако в той же мере, в какой договор элит скрепляет империю, он способствует ее разрушению, будучи нарушенным. В союзных республиках обрушившиеся на них несчастья воспринимались элитами не столько как угроза репрессий, сколько как нарушение негласного договора: “Мы не мешаем Москве править, а она не мешает нам жить в свое удовольствие”.

Конечно, мы не утверждаем, что к распаду СССР привели усилия московских прокуроров Гдляна и Иванова. Советский Союз был обречен на распад, как и любая империя. Тоталитарный режим не мог в принципе ответить на вызовы постиндустриального общества, поэтому также был обречен на отмирание. Их одновременная гибель была естественна, поскольку долгие годы целостность империи обеспечивал тоталитарный режим. Актуальны были только два вопроса – когда и в какой форме должна была распасться тоталитарная империя. Часто говорят, что она могла бы просуществовать некоторое время. Но тогда возникает естественный встречный вопрос: не могло ли это привести к более трагическим формам распада.

Переход к демократии был неизбежен. Не вкладывая оценочного смысла в слово “империя”, мы распространяем это отношение и на слово “демократия”. Дело не в стеснительности при использовании слова, которое в последние годы приобрело в России, а, скорее, в естественно-научном подходе. В сложном, быстроменяющемся мире не выживают жестко сконструированные политические системы. Точнее, их единственная возможность выжить – резко, на порядки сократить число решаемых внутренних и внешних проблем, примитивизировать общество и круг его потребностей, работать в простом мобилизационном режиме. Но как только общество, достигая определенной фазы развития, расширяет сферу индивидуальных и социальных потребностей, жесткая система управления, частным случаем которой является тоталитарная система, не справляется со своей задачей. В попытках решить неразрешимую задачу система управления, а вместе с ней – государство, ослабляются. Становится неизбежным переход к построению других – адаптивных – политической организации общества и системы управления. Именно требованию эффективности и устойчивости, порождаемой гибкостью и адаптивностью, отвечает демократия.

Переход от тоталитаризма к демократии в России сопровождался политической борьбой, обновлением элит, разрушением мировоззренческих, идеологических, ценностных устоев. Не мудрено, что слово “демократия” воспринималось как моральная категория. Но рано или поздно должно прийти понимание, что демократия – это политико-управленческая категория, прежде всего связанная с эффективностью функционирования власти и общества. Для России, помимо прочего, это категория выживания. Такие территории, такие огромные общности людей, находящихся на достаточно высокой стадии культурного и социального развития, не могут управляться жесткими схемами. В этом случае они нежизнеспособны и стремятся к распаду. Это не теория, а практика, подтвержденная судьбой СССР. И здесь мы приходим к понятию федерализма, который, по выражению Томаса Джеферсона, является территориальной формой демократии.

Идеи федерализма и перехода СССР к реальному федеральному устройству начали активно обсуждать и ставить “в практическую плоскость” в разгар перестройки. К этому времени по стране прокатилась волна этнических конфликтов: Алма-Ата, Баку, Карабах… Страна трещала по швам, из которых сочилась кровь. Это было еще одно, более страшное нарушение договора элит: метрополия была не в состоянии обеспечить политическую и социальную стабильность на контролируемых территориях. Слабая метрополия не была нужна колониям. (Тем более что в наших условиях “метрополия” никогда не была самой развитой частью страны, если не сводить ее только к Москве. Прибалтика выглядела гораздо более продвинутой, Северный Кавказ – гораздо более рыночным и т.д. Это всегда было типично для Российской империи. В этом смысле у нас вообще не было метрополии в традиционном понимании).

Потребность в изменении территориально-политического устройства выразилась в идее разработки и подписания нового Союзного договора. Эта идея высказывалась еще в 1989 г. на I съезде народных депутатов СССР. Летом 1990 года началась подготовительная работа на уровне экспертных групп, составленных из представителей разных республик. К тому времени обозначились две политические лини. Первая, лидером которой была Россия, вела к принципиально новому устройству на федеральной основе с резким уменьшением полномочий центра. Вторая состояла в стремлении сохранить унитарное государство, каковым был СССР, слегка припудрив суть демократической риторикой. Лидер этой линии А.И.Лукьянов, председатель Верховного Совета СССР, возглавил подготовку договора.

Стремление сохранить систему не способствовало скорой работе. Пока тянулся процесс, на который нанизывались обсуждение подходов, консультации, заседания рабочих групп, конкурсы, подписания промежуточных протоколов, пока создавалось отчетливое ощущение нежелания решать проблему, у лидеров отдельных республик (сначала Грузия и Армения, затем Россия, Украина и Молдова, прибалтийские республики с самого начала стояли в стороне) все больше формировалась самостоятельная позиция в отношении нового договора. Чем дальше, тем в большей степени эта позиция отдалялась от модели унитарного государства.

В связи с подготовкой договора союзные власти реализовали идею, которая позднее усугубила сепаратистские тенденции в России: к работе над договором были приглашены не только эксперты из союзных республик, но также из автономных республик в составе РСФСР – Абхазской, Башкирской, Бурятской, Калмыцкой, Каракалпакской, Карельской, Коми, Марийской, Мордовской, Северо-Осетинской, Татарской, Тувинской, Удмуртской, Чувашской, Якутской. Это было первым шагом к тому, чтобы привлечь российские автономии к подписанию союзного договора. Расчет был на их консервативную позицию и на оказание давления на российские власти с двух сторон: сверху и снизу.

К тому времени I съезд народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. уже принял свою Декларацию о суверенитете, которая стала главным плацдармом, с которого российские элиты пошли в наступление на союзные. В ответ, повинуясь партийной команде, начали объявлять о своем суверенитете российские автономии. “Парад суверенитетов”, так была названа эта политическая гонка, длился до конца 1990 г. За это время в нее включились власти Северной Осетии, Карелии, Коми, Татарии, Удмуртии, Якутии, Башкирии, Бурятии, Калмыкии, Мари, Чувашии, Тувы. За ними последовали, возведя себя в ранг автономных республики – Адыгейская и Карачаево-Черкесская автономные области и округа – Чукотский, Ямало-Ненецкий, Горно-Алтайский. Возникла реальная угроза того, что некоторые из лидеров этой гонки захотят получить статус союзных республик, и получат его в качестве ответного удара союзной власти по строптивой России. (Напомним, что именно в 1991 г. зарождалась самая болезненная проблема сегодняшней России – Чечня.) Болезнь оказалась заразной: некоторые обычные области России, пользуясь тем, что на их территории есть национальные образования (вроде Иркутской области), или напирая на другие аргументы, также заявили о намерениях повысить свой статус. Именно тогда стали муссироваться идеи создания Уральской и Дальневосточной республик. Перспектива растаскивания российской территории стала реальной.

Б.Н.Ельцин прибег тогда к средству, которое, как говорят, практикуют для тушения лесного пожара. Это средство называется “встречный пожар”. В августе 1990 г. сначала в Уфе, а затем в Казани он предложил крупнейшим автономиям взять столько суверенитета столько, сколько они в состоянии “переварить”. Нельзя дать однозначную оценку этому заявлению. Но можно, как минимум, констатировать, что инициативу удалось перехватить; автономии вновь стали равняться на Белый дом на Краснопресненской набережной, а не на Кремль. В конце 1990 года президент России на встрече с руководителями российских автономий представил свое видение проблемы территориального устройства России. Оно сводилось к следующим тезисам: он положительно относится к суверенизации и потому не намерен, повторяя ошибки союзного центра, искусственно сдерживать процесс; в тоже время необходимо соблюдать баланс интересов народов каждой республики. Президент предостерегал от спешки и эйфории; призывал опираться на объединяющую роль экономического рынка; напоминал об ответственности автономий за все народы, живущие на их территории, за недопущение межнациональной конфронтации.

Еще одна тенденция, проявившаяся в то время – появление межрегиональных экономических ассоциаций (следуя, кстати, традиции, которая существовала еще в дореволюционной России). Первой из них стала ассоциация “Сибирское соглашение”, созданная в июле 1990 г., затем появились и другие: “Большая волга”, “Черноземье”, “Северо-Запад”. Можно полагать, что это послужило цементирующим фактором

Так или иначе, территория России тогда устояла, новых союзных республик не появилось.

Тем временем начало 1991 года ознаменовалось попытками вооруженной силой вновь подвести прибалтийские республики под союзное ярмо. Попытки в Риге и Вильнюсе провалились, но подозрение в неискренности намерений союзной власти превратилось у элит союзных республик в уверенность. Теперь были возможны только два сценария: либо резко откатывать назад, к жесткому унитарному государству, либо писать Союзный договор под диктовку республик. Не смотря на формально положительные результаты мартовского всесоюзного референдума 1991 г., на котором большинство населения проголосовало в поддержку сохранения союза (вопрос был сформулирован так, что голосовать против было довольно нелепо), М.С.Горбачев решился на отчаянный шаг. 23 апреля президент СССР вместе с лидерами 9 союзных республик начал новый раунд консультаций по формуле “9+1” – 9 лидеров союзных республик и президент СССР. Все начиналось с нуля; вариант, подготовленный под руководством А.И.Лукьянова, был отброшен. Это была плата за слабость союзной власти. Но вряд ли был возможен иной путь. К этому времени начался процесс подписания двусторонних соглашений между союзными республиками, только в последний момент союзному руководству удалось предотвратить подписание четырехстороннего соглашения между Россией, Украиной, Белоруссией и Казахстаном.

Работ над новым договором пошла быстрее. Уже 2 августа президент СССР объявил по телевидению о том, что 20 августа начнется его подписание, и уехал отдохнуть в Крым. Надвигающееся коренное изменение территориально-политического устройства Союза, договоренности между М.С.Горбачевым, Б.Н.Еьциным и Н.А.Назарбаевым о существенных перестановках в верхних эшелонах власти, так же, как и предшествующие события (вроде указа Б.Н.Ельцина о департизации органов власти в РСФСР) создали условия, в которых попытка силового решения проблемы защиты старого советского уклада стала практически неизбежной.

В результате 19 августа в стране был введен режим ГКЧП. Политические элиты союзных республик разделились на три группы. Одни, как в Прибалтике, испугались, что рухнули их надежды на восстановление собственной государственности. Другие, как на Украине или Кавказе, получили подтверждение своей уверенности в том, что с нынешней непредсказуемой союзной властью лучше не иметь дела. Третьи (Средняя Азия, российские автономии и т.п.) понадеялись на то, что могут вернуться старые порядки, при которых они чувствовали свою защищенность под крылом метрополии, и поспешили выразить свою поддержку ГКЧП.

При таких отношениях к происходящему провал путча подтвердил надежды и подозрения одних и лишил последних упований других. Вместе с общим ослаблением центральной власти, экономическим и финансовым упадком, товарным голодом и разрушением хозяйственных связей, это подтолкнуло развал СССР.

24 и 25 августа друг за другом провозгласили свою независимость Украина и Белоруссия; 31 августа повальное бегство республик из Союза завершилось такими же актами Киргизии и Узбекистана. В промежутке была признана независимость прибалтийских республик, провозгласивших ее ранее. Через некоторое время после провала путча было объявлено о независимости прибалтийских республик.

Часть республик, объявивших о своей независимости, рассматривали ее как реальный курс на учреждение новой государственности. К ним относились прибалтийские республики, Грузия и, как выяснилось несколько позднее, Украина и Молдавия. Остальные, в большей или меньшей мере, еще рассчитывали на восстановление Союза; они рассматривали декларации о независимости как средство юридической защиты от слабости, а потому – опасности, союзной власти. Эта линия обороны была довершена принятием на V съезде народных депутатов СССР Закона "Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период" с нормой о праве республик приостанавливать решения Верховного Совета СССР.

С этого мы начали наш очерк и теперь вновь возвращаемся к тому же. Это не случайно: опыт союзных республик по юридической защите от союзной власти позднее использовали некоторые субъекты Российской Федерации.

Между тем новоогаревский процесс поиска новой формулы союза продолжался. Главным заинтересованным лицом здесь оставался М.С.Горбачев, однако теперь за его спиной не было ни всемогущей партии, ни работающей государственной машины. Остальные участники переговоров не имели тех стимулов, которые были у президента СССР, и в основной массе относились к переговорам как необязательной формальности. Атмосфера дискуссии выдавала взаимное недоверие, за которым было совершено не заметно хоть какое-либо стремление к результату. Но самым важным было другое. Политика союзного центра все в большей степени попадала под влияние России. Последняя готовилась к решительному переходу к рынку, успев и до этого пройти по этому пути больше многих республик. По этой причине политические элиты многих республик – участниц переговоров не были заинтересованы в сколько-нибудь жесткой конструкции нового союза, опасаясь быть подмятыми решительной политикой российского руководства. Они опасались и радикального экономического либерализма, и, в еще большей степени, новых веяний, в соответствии с которыми приходилось ставить свою власть в зависимость от мнения избирателей.

Таким образом, ослабление, а затем и распад, СССР были формой защиты республиканских политических элит от неприемлемой для них политики метрополии, которая к тому времени олицетворялась политикой России.

К середине ноября высокие договаривающиеся стороны, перебрав пять вариантов, остановились на очередном – Союзе Суверенных Государств, напоминавшем мягкую конфедерацию. Лидеры семи республик – России, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Туркмении, Таджикистана и Узбекистана – не спешили подписывать договор, ожидая референдума о государственной независимости, который должен был пройти на Украине. Все полагали, что без второй по мощи союзной республики договор и сама идея сохранения союза в том или ином виде теряют существенную часть привлекательности и смысла. В ожидании итогов референдума высокие договаривающиеся стороны решили послать проект договора в свои парламенты для обсуждения. 1 декабря население Украины большинством более чем в 80 процентов голосов поддержали государственную независимость республики. Возврат к новому союзному договору становился бессмысленным.

Однако по мере того, как эта тема теряла свою актуальность, в недрах политической жизни РСФСР вызревала другая идея – подписания Федеративного договора в рамках республики. Казалось, что предчувствие предстоящего распада СССР превращалось в уверенность, и теперь региональные элиты внутри России готовились выстраивать свои юридические редуты против, теперь уже, российской власти.

6 декабря Б.Н.Ельцин подписал указ о введении в России со 2 января 1992 года свободных цен: Россия, не глядя на остальных, начинает реализовывать свою экономическую политику. 8 декабря президенты России, Украины и Белоруссии подписывают беловежское соглашение, провозглашающее прекращение действия старого союзного договора и создание Содружества Независимых Государств. 21 декабря в Алма-Ате лидеры девяти бывших союзных республик подписывают декларацию об окончательном прекращении существования СССР, 11 республик составляют теперь СНГ. 25 декабря президент СССР М.С.Горбачев слагает свои полномочия. Флаг СССР сползает с флагштока, установленного над куполом Свердловского зала 1-го корпуса Кремля.

История распада СССР слишком серьезна и слишком драматична, чтобы не извлечь из нее уроков. Это важно тем более, что, как мы пытаемся показать, родовые травмы российского федерализма, полученные в момент распада СССР, сказались на его дальнейшем трудном росте. Наконец, нет гарантий, что Россию навсегда миновала опасность распада, о которой так много говорили в период с 1991 по 1994 годы. И с этой точки зрения еще свежий опыт СССР более чем поучителен и полезен. Итак, основные выводы.

  1. Кризис советской тоталитарной системы, обозначившийся к началу 80-х годов и осознанный частью политической элиты, заставил ее искать ответы на вызовы постиндустриального общества. Невозможность найти эти ответы вне коренного изменения системы приводило к ослаблению государства и к разрушению “договора элит”, склеивающего советскую империю.
  2. В период с начала 1989 по август 1991 гг. Советский Союз пережил первый (умеренный) период революции, завершившийся распадом СССР. Эта революция, как и всякая другая, сопровождалась резким ослаблением государства.
  3. Изменение состояния метрополии (ослабление, непредсказуемость политики, нарушение “договора элит”) вместе с естественным перераспределением власти привели к идее пересмотра договорных союзных отношений.
  4. Большая часть консервативной союзной элиты стремилась сохранить статус-кво. В результате инициатива была утеряна, что помешало переходу к созданию федерации вместо империи.
  5. После провала августовского путча революция перешла в радикальную фазу, охватившую, главным образом, Россию. Республиканские политические элит использовали декларации независимости и нормы о верховенстве своих законов над союзными для защиты от слабости и непредсказуемости союзных властей, а затем – от возможности экспансии политики России в сфере политических и экономических реформ.

 

Строительство фундамента во время землетрясения

Вопрос о том, что получается из СССР, сузившегося до размеров Российской Федерации (так понимается многими процесс произошедшего распада), до сих пор вызывает споры специалистов. Очевидно, что наша политическая система имеет признаки как федерации, так и империи. В пользу первого свидетельствует действующая Конституция, согласно которой субъекты федерации обладают собственной компетенцией, в которую не имеет права вторгаться федерация. Однако трудно за десять лет избавиться от родовых признаков, формировавшихся несколько столетий. Поэтому в пользу второго говорят сохранившиеся до сих пор свойства политического пространства страны, присущие империи.

В качестве примера напомним о том, что в федеративных государствах нет резкого культурного и экономического градиента по радиальному направлению “центр-провинция”, свойственного не только империям, но и просто унитарным государствам. Во Франции или Великобритании столица – не только политический центр. В США и Канаде Вашингтон и Оттава – провинция. В Германии федеральные ведомства разбросаны по городам разных земель, а уж о культурной или научной монополии Берлина говорить просто невозможно. В России по-прежнему Москва, желанная для провинциалов и нелюбимая ими, – политический, административный, культурный, научный монополист. Если культурно-экономический градиент “центр-периферия” естественен для империи, то для федерации он не просто не свойственен, но, пуще того, являются центробежным фактором. Более того, с распадом Советского Союза градиент “Центр-периферия” стал больше, поскольку за пределами страны оказались такие цивилизационные центры как Киев, прибалтийские столицы, Тбилиси, Ереван, Баку, которые трудно заменить Псковом, Сочи, Саратовым или даже, во всяком случае – пока, “второй столицей” С.-Петеребургом.

Менее чем через десять лет после начала строительства федерации все еще актуально разбираться в том, что из этого получается. Мы не имеем право забывать об анекдоте, согласно которому из деталей, вынесенных с завода, пытаются создать швейную машинку, а получается автомат Калашникова. И то сказать, строительный материал, из которого сооружается новая федерация, это народ, который только недавно вышел из тоталитарного рабства, и политические элиты, для которых слово “демократия” – либо синоним беспорядка, либо нечто сродни приличным туфлям, которые следует надевать при поездке в Европу.

Мы вынуждены возвращаться к высказанной ранее мысли о том, что демократия – категория технологическая, а федерализм – более устойчивая и эффективная форма организации больших политических пространств, нежели устаревшие и неповоротливые империи, давно выполнившие свою историческую миссию насильственной экспансии цивилизации. Нынче Россия, вошедшая в постреволюционную фазу развития, озабочена, и вполне оправданно, усилением ослабевшего ранее государства. В такой ситуации властной элите, озабоченной этой проблемой, легко поддаться искушению привычными стереотипами и навыками, пойти по пути, который кажется более простым и коротким. Этот путь приведет назад в империю, которая будет убогой пародией на своих предшественниц, а из нее либо путь к дальнейшему распаду, либо, вновь, к тяжкому труду долгого строительства основательного здания федерации.

Первые месяцы после поражения августовского путча региональные российские элиты вели себя в соответствие с прежними стандартами. После выражений поддержки ГКЧП слали в Москву телеграммы с восторженными дифирамбами победе демократии во главе с Б.Н.Ельциным. В начале ноября на V съезде народных депутатов РСФСР они, основательно представленные в депутатском корпусе, дают президенту большие дополнительные полномочия для проведения реформ. Политические дискуссии некоторое время обходили тему федерализма.

Однако после либерализации цен в начале 1992 г. начали резко обостряться отношения на федеральном уровне. Сначала с критикой политики радикальных экономических реформ выступил Председатель Верховного Совета Российской Федерации Р.И.Хасбулатов; затем к нему присоединился вице-президент А.В.Руцкой. В апреле на VI съезде народных депутатов России началось массированное наступление на Правительство. Летом оживилась политическая оппозиция. Недолговременная политическая консолидация конца 1991 г. сменилась полным раздраем.

Россия начинала радикальные экономические реформы, фактически став государством только юридически, но не фактически; привычные властные рычаги отсутствовали, новых еще не было. Напомним, что другие союзные республики имели довольно развитые государственные институты, от совминов до милиции, а у РСФСР все это было на, если угодно, опереточном уровне, потому что все заменяли общесоюзные структуры, сидевшие тут же в Москве. Единственный капитал, которым располагал Б.Н.Ельцин, заключался в общественной поддержке, которая начала таять, когда проявились тяжелые социальные последствия экономических реформ

Ослаблением федеральной власти тут же воспользовались лидеры субъектов федерации. Возобновилась идея Федеративного договора, и тут же перешла в практическую фазу. Это был период, когда одной из любимых тем политических прогнозистов был образ лавины распада России до последней деревни. Федеральные политики реально опасались сепаратистских движений в регионах и центробежных тенденций. Региональные – чувствуя слабость федеральной власти, пытались использовать все возможности, чтобы укрепить свою власть. На перекрестье этих тенденций 31 марта был подписан Федеративный договор. Чечня и Татарстан отказались его подписывать. Башкортостан выторговал себе специальные условия, согласно которым присваивал в качестве достояния “многонационального народа Башкортостана” богатства недр, становился субъектом международной деятельности, сам регулировал принципы налогообложения, формировал судебную систему и т.п. В тот же день был подписан экономический договор с республикой Якутия-Саха, согласно которому она получала исключительные права на распоряжение добываемыми на ее территории алмазами. Спустя десять дней VI съезд народных депутатов одобрил Федеративный договор и постановил включить его составной частью в проект новой Конституции Российской Федерации. Вместе с тем предполагалось до принятия новой Конституции вносить в старую отдельные положения Федерального договора.

Федеративный договор стал юридическим закреплением политической сделки. Центральные политические элиты (и Б.Н.Ельцин, подписавший договор, и депутаты, его утвердившие) пытались сохранить целостность страны за счет предоставления регионам существенной самостоятельности и дополнительных полномочий.

Появление наряду с Федеративным договором эксклюзивных отношений федерации со своими отдельными субъектами сопровождалось одним крайне важным для данного исследования обстоятельством. Как известно, и об этом будет идти речь ниже, нынешняя Конституция была принята в декабре 1993 г. Новая Конституция, развивая принципы федерализма, предусматривала создание и принятие для субъектов федерации своих основных законов: конституций (для республик) и уставов. Однако до принятия новой Конституции, в 1992-1992 гг., несколько субъектов федерации успели обзавестись своими Конституциями. Любопытен список этих регионов. В 1992 г. были приняты Конституции республиками Татарстаном и Саха (Якутия) и дудаевским режимом Чечни (!); в 1993 г. к ним присоединились республики Тыва, Башкортостан.

Таким образом, отчетливо видно, что первыми, опережая федеральное законотворчество, приняли свои конституции именно те субъекты федерации, которые стремились этими юридическими шагами обеспечить себе максимальную независимость от России, независимость и политическую, и экономическую. Не удивительно, что наш анализ, о котором идет речь в данном исследовании, показывает, что как раз эти конституции имеют наибольшие расхождения с федеральным основным законом. Полезно, также, обратить внимание на то, как голосовали эти республики за кандидатуру Б.Н.Ельцина на президентских выборах 1991 г. Все они дали результат значимо меньший, чем в целом по России (57,3%): Татарстан – 46,6%; Башкортостан – 48,4%; Тыва – 15,7%; Саха (Якутия) – 45,7%; Чечня в голосовании не участвовала вообще.

Пикантность ситуации состоит в том, что фактически именно эти республики обеспечили настоящий прорыв в реальный федерализм, за что им большое спасибо. Другое дело, что они, добившись первых результатов, пытались присвоить его преимущества в свою пользу, блокируя распространение подобных прав на других. А в след за этим, получив самостоятельность, начали ограничивать демократию на своей территории.

Федерация отличается от простого демократического государства тем, что в нем помимо равноправных граждан имеются и равноправные регионы. Равноправие граждан в демократическом государстве, это – помимо прочего – средство поддержания социальной стабильности. Равноправие регионов, как реализация демократического принципа, – средство обеспечения региональной стабильности, целостности территории федеративного государства. Таким образом, федерализм и демократия неразделимы. В частности, территориальные образования, претендующие на федеративные отношения с верховной властью, обязаны обеспечивать демократическое правление – по сути а не по форме – на подотчетной им территории. Однако именно этот принцип нарушали очень многие регионы России.

Таким образом, приведенные факты служат крайним выражением указанной выше тенденции на использование юридических средств для обеспечения защиты своих интересов. Так же, как это происходило при распаде СССР, региональные элиты отгораживались юридическими барьерами от политики федерального центра; защищали стабильность своего положения; обеспечивали финансово-экономическую независимость и неподконтрольность идущего тогда по всей стране процесса сначала дикой, а затем не очень дикой приватизации. Сразу важно подчеркнуть, что мы не оцениванием эту тенденцию в категориях “хорошо-плохо” или “прогрессивно-консервативно”. Более того, мы пытаемся показать, что, как это не покажется парадоксально, “юридический изоляционизм” регионов сыграл и свою положительную роль.

Приведенные соображения подтверждают гипотезу, лежащую в основе данного исследования: проблема несоответствий федерального и регионального законодательств (и, в первую очередь, - конституционного) это проблема не столько юридическая, сколько политическая, экономическая, социальная. Но об этом подробнее дальше.

В течение 1992 г. нарастала конфронтация между исполнительной и законодательной федеральными властями. Каждая из ветвей выстраивала свою систему взаимоотношений с региональными властями. С одной стороны, президент Б.Н.Ельцин искал постоянного взаимодействия с теми, кого все чаще стали называть президентами республик и губернаторами областей – руководителями исполнительной власти. С другой стороны, Р.И.Хасбулатов в качестве главы федеральной законодательной власти стремился, основываясь на принципах советской системы власти, выстроить свою вертикаль, которая формально существовала, но непрерывно крошилась в процессе федерализации. Это перетягивание каната напоминало борьбу, осуществляемую в самой неприглядной форме, за ребенка двух родителей, находящихся в разводе.

Каждая из сторон создавали свои организационные структуры: Ельцин, к примеру, – Совет глав республик, Хасбулатов – всероссийское совещание советов всех уровней. Межа между двумя ветвями власти проходила через всю страну и становилась все глубже. Борьба между федеральными власти усиливалась и ослабляла их. Соответственно усиливались политические вес и влияние региональных элит. Более того, они приобретали роль арбитров в спорах между федеральными властями.

В максимальной степени это проявилось в начале 1993 г. На прошедшем VII съезде народных депутатов Российской Федерации произошел размен: президент согласился на назначение нового председателя правительства, которым стал В.С.Черномырдин, а съезд пошел навстречу Б.Н.Ельцину и согласился на проведение референдума, который должен был разрешить основные споры между ветвями власти, включая основные параметры новой Конституции, и заморозил вступление в силу поправок к Конституции, которые ограничивали президентские полномочия. В начале 1993 г. предполагалось договориться о списке и содержании вопросов, выносимых на референдум. Однако затем законодательная власть, ведомая Р.И.Хасбулатовым, пошла на попятный и решила отменить решения VII съезда. Для этого в первой половине марта был созван внеочередной VIII съезд, закончившийся полным поражением Б.Н.Ельцина. В ответ президент попытался ввести указом “особый режим управления страной”, ограничивающий полномочия съезда и Верховного Совета до проведения референдума и принятия новой Конституции. Эта попытка была оценена Конституционным Судом как антиконституционная, и на очередном внеочередном IX съезде была предпринята попытка отстранить Б.Н.Ельцина от власти, закончившаяся неудачей. В результате ветви власти договорились о проведении референдума, на который были вынесены четыре вопроса: “Доверяете ли Вы Президенту РФ Б.Н.Ельцину”; “Одобряете ли Вы социальную политику, осуществляемую Президентом РФ и Правительством РФ с 1992 г.”; “Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента РФ”; “Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов РФ”.

Ход обоих внеочередных съездов и результаты референдума продемонстрировали, что в борьбе за регионы постепенно одерживал победу президент России. Оба съезда начинались с заявлений представителей руководителей. Как правило, их выступления содержали два основных сюжета: призывы к мирному разрешению конфликтов и к скорейшему законодательному закреплению положений Федеративного договора. Но главное, что лидеры регионов России держали нейтралитет и не поддерживали прямые атаки на Б.Н.Ельцина. Начали меняться и голосовательные стратегии населения и политических элит в ключевых регионах, в том числе тех, что первыми ринулись за суверенитетом. Если в 1991 г. перечислявшиеся выше республики не радовали Б.Н.Ельцина результатами голосований, то референдум показал несколько иную картину: Татарстан, вкусивший прелестей суверенитета и не желавший, чтобы победители Б.Н.Ельцина его отобрали, дал результат, лучший для президента, чем в целом по России.

После победы на референдуме президент России использовал полученный капитал общественного доверия для интенсификации процесса доработки новой Конституции. Характерно, что впервые идею Конституционного совещания Б.Н.Ельцин огласил сразу после референдума – 29 апреля 1993 г. – на совещании руководителей республик в составе Российской Федерации, глав администраций краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Будучи председателем Конституционной комиссии, созданной Верховным Советом еще в 1990 г., президент России не рискнул опереться на нее. Причин тому было несколько. Во-первых, Конституционная комиссия подготовила проект конституции парламентской республики, что не устраивало Б.Н.Ельцина. Во-вторых, к тому моменту имели хождение уже несколько проектов новой конституции, и, следовательно, стояла задача их согласования, что было бы не под силу Конституционной комиссии в силу ее ангажированности. В-третьих, президент намеревался вовлечь в подготовку новой конституции широкие слои российской элиты, в первую очередь – региональной, с тем чтобы сделать их своими сторонниками.

Конституционное совещание состояло из четырех палат. Первая включала представителей федеральных органов власти: народных депутатов, членов Конституционной комиссии, представителей от каждой фракции Верховного Совета и 50 представителей президента и правительства. Вторая палата включала по два человека от законодательной и исполнительной власти каждого субъекта федерации. Третья выделяла 250 мест представителям местного самоуправления, политическим партиям и движениям, товаропроизводителям (как тогда говорили) и предпринимателям, профсоюзам, религиозным конфессиям, а также академии наук. В работе Конституционного совещания могли участвовать представители Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и генеральной прокуратуры.

Конституционное совещание было торжественно открыто в Кремле 5 июня 1993 г. и после нескольких скандалов начало свою работу. Она велась раздельно по палатам, а потом результаты работы палат анализировались рабочей Комиссией по доработке новой Конституции. Для обсуждения был предложен вариант, который до этого был синтезирован из нескольких имевшихся к этому моменту проектов. Работая почти в ежедневном режиме, Конституционное совещание энергично продвигалось вперед, и 12 июля проект Конституции был одобрен всеми тремя палатами. Проект направили во все субъекты федерации для обсуждения в областных и республиканских органах законодательной власти. Параллельно по тем же адресам, в регионы, Верховный совет разослал проект, подготовленной Конституционной комиссией. Опять началась борьба за регионы, теперь уже – на “конституционном поле”.

В первых числах сентября представители Кремля и Верховного Совета искали возможности согласования двух проектов, но президент России уже занимался подготовкой указа №1400, которым намеревался положить конец противостоянию и советской власти как таковой. Характерно название указа: "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации". Вторым пунктом указа предписывалось: “Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 года единый согласованный проект Конституции Российской Федерации…”. В тот момент еще не была выбрана форма принятия новой Конституции, этот вопрос предполагалось решить позднее, после выборов и формирования новых органов законодательной власти. До принятия новой Конституции должно было утвержденное Б.Ельциным Положение о федеральных органах власти на переходный период.

События начала октября перевернули эти планы (вернее их неопределенность). В результате очередным указом Б.Н.Ельцин установил провести 12 декабря одновременно с выборами в палаты Федерального Собрания голосование по новой Конституции. Указ был подписан 15 октября, а 10 ноября, в соответствие с указом, проект Конституции должен быть опубликован. Доработка проекта шла до самого последнего момента под непосредственным контролем президента. Последние правки вносились его рукой непосредственно перед оправкой проекта в печать.

Весьма показательны результаты голосования по проекту новой Конституции 12 декабря 1993 г., полученные в республиках, завязавших в 1992-1993 эксклюзивные юридические отношения с федерацией. Если в 1991 г. все они ходили в политических противниках Б.Н.Ельцина, недодав ему голосов на президентских выборах, если во время апрельского референдума 1993 г. лишь Татарстан встал на поддержку президента России, то картина голосований по Конституции выглядит уже совершенно иначе. Если результат в целом по России составлял 58,4%, то вклад Татарстана в этот результат был 74,8%, Якутия перевалила за половину – 55%, в два раза по сравнению с 1991 г. нарастила голоса Тыва, приличный результат был в Карелии, за 80% дали несколько автономий. Короче говоря, почти все республики и автономии, сполна вкусившие суверенитета или повысившие свой статус проявили лояльность по отношению к новой Конституции.

Причина была проста. Безусловно, принятая 12 декабря 1993 г. Конституция была основана на регионально-политическом компромиссе. Все проблемы, порожденные Федеративным договором, перешли в нее.

Во-первых, в отличие от многих конституций федеративных государств, в российской отсутствовал институт федерального вмешательства. Позднее это создало юридические и политические проблемы при осуществлении федеральными силами военной операции в Чечне, порождало трудности в некоторых регионах, власти которых откровенно пользовались своей полной безнаказанностью.

Во-вторых, российская конституция содержала такую тяжелую юридическую и административную проблему, как “совместное ведение”, порождавшее трудности при решении многих практических проблем в регионах. Чтобы компенсировать этот дефект была введена практика подписания между властями центра и субъекта федерации отдельных двусторонних соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Не удивительно, что первый такой договор был подписан с Татарстаном (февраль 1994 года). Однако заключение договоров оставляло открытым вопрос механизмов осуществления совместных предметов ведения и полномочий. Полностью отсутствовали меры взаимной ответственности.

В-третьих, конституция заморозила проблему сложно-составных субъектов федерации. Например, в состав Тюменской области входят обладающие всеми правами субъектов федерации Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа; в состав Пермской области входит Коми-Пермяцкий автономный округ и т.п. Общим счетом семь субъектов федерации включают в свой состав девять других субъектов федерации. Это беспрецедентное, нелепое обстоятельство приводит к разным негативным последствиям.

Например, возникает следующее внутреннее противоречие в Конституции. Интересы субъектов федерации, входящих в состав других субъектов федерации, представлены в Совете Федерации четырьмя представителями; интересы прочих субъектов федерации отстаивают в Совете Федерации по два представителя. Очевидно, что это обстоятельством является грубейшим нарушением предусмотренного Конституцией равенства избирательных прав. В некоторых подобных субъектах федерации возникают напряжения, связанные с распределением компетенции и распоряжением собственностью. Конфликт экономических интересов нередко создавал политические проблемы. В частности, был эпизод, когда власти субъектов федерации, входящих в состав Тюменской области препятствовали на своей территории проведению выборов губернатора области. Некоторые “внутренние” субъекты федерации начинают тяготиться своей независимостью и просятся обратно. Правда, выражают готовность стать экономически зависимыми от более богатого субъекта федерации, в который они входят, но сохраняя при этом политико-административную независимость.

С другой стороны, Конституция наследовала многие черты централизованного государства. В частности, сохранились централизованные судебная система и правоохранительные органы. Однако и здесь не обошлось без противоречивого компромисса: руководители региональных отделений федеральных структур власти назначались с согласия руководства регионов. Вместе с постоянной нехваткой средств федерального бюджета на содержание региональных отделений указанное выше обстоятельство ставило эти отделения в зависимость от региональных властей. В результате федеральные полномочия плавно перетекали в региональные, размывалась грань между полномочиями разных уровней власти, а значит и сам фундамент федерации.

(Авторы хотели бы подчеркнуть, что критика Конституции, приведенная выше, не связана с неуважением к ней. Из нее не должно вытекать каких либо позывов к ее игнорированию. Это лишь поиск возможностей ее совершенствования.)

Итак, новая Конституция была выгодна региональным политическим элитам. Ее принятие было продолжением тенденции, начатой в 1991 г., когда М.С.Горбачев пытался, но не смог, не успел, обменять часть центральной власти на целостность Союза. Эта неудача объяснялась тремя взаимосвязанными причинами: отсутствием единства центральной элиты в готовности произвести этот обмен; непоследовательность союзного центра, опоздание.

В отличие от союзных элит, российские, возможно, наученные свежим негативным опытом, смогли избежать этих трех ошибок. Борясь между собой, они оказывались едины в готовности поделиться частью центральной власти; они были последовательны и не “успевали опаздывать”. В результате сначала Федеративный договор, а потом новая Конституция закрепили сделку. Как всякая сделка, она несла как негативный, так и позитивный заряд. Ее несомненное достижение – снижение центробежных тенденций и сохранение территориальной целостности страны. Плата за это – перекосы в развитие федерации и ущемленные интересы граждан.

Эти перекосы проявились дальше при строительстве федерации, ибо принятие Конституции только закладывало ее фундамент. Как упоминалось, региональным политическим удалось отстоять свои позиции при принятии таких законов, как законы “О прокуратуре”, “О милиции” и т.п., добившись влияния на кадровые решения.

Важно отметить прорывы и успехи при строительстве федерации. Впервые был запущен реальный и мощный процесс регионального законотворчества (негативные стороны которого рассматриваются в этой работе); созданы основы финансовой независимости регионов; внедрены основы местного самоуправления.

Однако, пожалуй, главным успехом стало введение выборности губернаторов. Часто этот шаг рассматривали как одну из мер, приведших к потере “управляемости” федерацией по вертикали. Однако подобное суждение ошибочно и связано с путаницей в понятиях. Говоря об управляемости, часто смешивают управление людьми с управлением страной.

Сначала об управлении людьми. Распространено мнение, что процедуры назначения сверху вниз способны обеспечить управление. Однако это также заблуждение. Назначение означает не одностороннюю, а двустороннюю зависимость. Назначенный зависит от того, кто его назначил, хотя бы потому, что тот может его снять. Но и назначающий зависит от своего назначенца, поскольку вместе с назначением берет на себя ответственность за его деятельность. (Если назначенный вами чиновник провинился, то вам трудно его наказать, поскольку это равносильно признанию собственной ошибки, а, тем самым, и косвенной вины. Гораздо легче исправлять чужие ошибки, и тяжелее – свои.) Наличие этой двусторонней зависимости прекрасно понимают наши губернаторы и часто предпочитают быть зависимыми от одного президента, а не от множества своих избирателей, с которыми договориться гораздо сложнее. Итак, процедура назначения, сама по себе, отнюдь не обеспечивает управления людьми.

Однако этого мало. Даже если обеспечена управляемость людьми, это не приводит к эффективности в управлении страной. Нельзя забывать о примере СССР. КПСС умела обеспечить управление людьми, но пользы для страны от этого было не много. Приходится повторять: если не ставится задача превратить общество в примитивную машинку, то управление такой большой страной через управление людьми, т.е. через обеспечение прохождения команд по вертикали, предельно неэффективно. Суть в том, что общество – это не просто отдельные индивидуумы, но совокупность их взаимодействий. Следовательно, управлять нужно не только людьми, но и их взаимодействиями. (При плановом хозяйстве управление экономикой включало не только определение того, кто, что и сколько производит, но и определение поставок: кто, что, кому и сколько поставляет.) Если вы управляете с помощью команд, то, следовательно, должны обеспечивать контроль за выполнением команд. Чем больше, команд, тем больше контролеров. Но число взаимодействий между людьми (группами людей) растет экспоненциально с ростом количества людей. В такой ситуации нетрудно подсчитать, что с некоторого момента число контролеров превысит число контролируемых. Это только одна из проблем командного управления, без учета того, что команды могут быть ошибочными или того, что они могут выполняться неправильно (шум управления).

Принципы федеративного управления, единственно применимые при управлении большими сложными системами, касаются не только управления государствами. Последние годы они эффективно внедряются в корпоративное управление. Федеративное управление состоит не в построение системы прохождения команд сверху вниз, а в создании условий, которые дают возможность обеспечивать общие интересы и согласовывать несовпадающие; интересы людей, групп людей, территориальных общностей.

Страх перед выборами обусловлен отсутствием управления посредством права и неумением прибегать к нему. Однако введение выборности само по себе подталкивает к освоению этого инструмента. Стремление власти “сшить” воедино правовое пространство, устранить противоречия между федеральным и региональным законодательствами, ввести правовые механизмы влияния “сверху вниз” – все это свидетельство попыток освоения правовых инструментов управления, побужденных выборностью губернаторов.

Нынешняя политическая элита побаивается слов “децентрализация”, “федерализм”, “демократия”. В ходу иная терминология: “сильное государство”, “сильная власть” и т.п. Однако выбор предельно прост: либо мы строим эффективную федеративную демократию, опирающуюся на сильную власть права; либо, идя по пути наименьшего сопротивления, мы возвращаемся к командной системе управления, которая развалит Россию точно также, как она развалила СССР.

Однако управление, построенное на праве, предполагает отношение к Конституции как святыне. Расхождения с Конституцией должны быть недопустимы. Это не означает, что Конституция незыблема. Ее можно и нужно совершенствовать. Это требует серьезного профессионального подхода, основанного на учете многообразных интересов. Но никакие дефекты или перекосы Конституции не могут быть основанием ее игнорирования.

К сожалению, далеко не всегда этот подход соблюдался, когда субъекты федерации начали создавать свои уставы и конституции. Существенные расхождения появлялись в большом количестве и у тех из них, которые были приняты уже после введение в действие новой Конституции. Федеральная власть обращала на это внимание, пыталась реагировать. По отдельным наиболее грубым расхождениям выносил решение Конституционный Суд, по противоречиям в законах вносила свои представления прокуратура. Однако это была эпизодическая и непоследовательная реакция. Власть, к примеру, закрывала глаза на очевидные и масштабные отклонения в конституциях республик Татарстан, Ингушетия, Тыва, Чувашия. Это было проявлением слабости государства, вынужденного идти на постоянные компромиссы со своими частями, чтобы сохранить себя как государство.

Расхождение между федеральным и региональными основными законами велики и продолжают нарастать. Этим нарушается одно из главных правил подлинного федерализма – верховенство федерального закона над региональным. Неудивительно, что федеральное правительство предпринимает решительные усилия для ликвидации этих расхождений. Однако резкость, с которой это делается, чрезмерна. Главная причина расхождений этими мерами не затронута, а она в том, что федеральное законодательство сильно запаздывает относительно регионального, притом по вполне объективным причинам, а вовсе не по лености Государственной Думы. После принятия новой Конституции намечалось, что нижняя палата будет издавать рамочные законы, а региональные законодатели будут конкретизировать их в данных рамках. Все получается ровно наоборот, поэтому центральному законодателю следовало бы тщательнее учитывать уже имеющийся корпус региональных законов, когда она разрабатывает и принимает закон соответствующей тематики. По уже имеющимся федеральным законам следовало бы предметно разобраться в каждом случае расхождений – вполне может статься, что принятый в регионе вариант лучше федерального, и тогда разумнее было бы подправить федеральный закон. Поэтому правильнее было бы вести речь не о приведении в соответствие”, а о сближении законов разного уровня. Правда, это дело несравнимо более трудоемкое, чем простое “приведение”, во исполнение которого достаточно отдать “приказ”, но эффективность первого направления несравнимо выше. В любом случае имеющееся несоответствие лучше сокращать постепенно, а не пытаться ликвидировать рывком. Существенную роль играет отсутствие модельных уставов и конституций для регионов. Не проработаны многие теоретические проблемы. Например, в какой мере региональные основные законы должны переписывать основные конституционные положения: верховенство федерального права, запрет сецессии, права человека и т.п.

Бесспорно, еще недавно можно было с уверенностью говорить, что именно на фронте федерализации реформирование нашего общества продвигается быстро, и прежде всего потому, что избран самый верный путь решения встречающихся на этом направлении задач – форсированная федерализация государственного устройства. Но сегодня многое свидетельствует о том, что началось торможение позитивных процессов, нарастают серьезные трудности, связанные с федерализмом, и возникают весьма тревожного общественные процессы.

Причин здесь несколько, они порождены не только негативными сторонами нашего развития, но и позитивными. По-видимому, федерализация набрала такой высокий темп, что общество не успевает приспособиться к новым формам государственности. Политическая независимость регионов, законотворчество их представительных органов, растущая финансово-экономическая активность их властей – все это развивается, из-за высокой скорости федерализации, без должного законодательного оформления, во многом стихийно, а потому порою уродливо. В нашей государственности назревают серьезные перекосы, которые, если их оставить без внимания, могут застыть, превратиться в норму, угрожая нашему государству перерождением в такие формы, которые весьма далеки от конституционных. Вдобавок к этому в самой территориальной структуре нашей страны набирают темп процессы все большего расхождения регионов друг от друга, притом не только по социально-экономическим параметрам, но даже по самому укладу общественной жизни.

Между тем для нашей страны проблемы регионального развития имеют особое значение. В России пренебрегать ими нельзя, она слишком для этого велика, слишком разнообразны ее регионы. Недаром Россию иногда называют “страной регионов”. На базе их многообразия возникает глубокое территориальное разделение труда. Оно дает громадную экономию ресурсов, если каждый район производит не всю гамму необходимых ему товаров, а только те, которые именно в нем можно производить с наименьшими издержками. Тогда между регионами возникают активные торговые связи, и это дает, помимо чисто экономического, большой политический эффект: страна, пронизанная подобными связями, оказывается особенно прочной, потому что все районы зависят друг от друга и заинтересованы в подобном единстве, потому что оно дает им весомую экономию ресурсов.

Вот почему разнообразие регионов становится залогом их единства. Одинаковым районам не обязательно находиться в одном и том же государстве: все, что есть у одного, есть и у другого, и у них нет нужды взаимодействовать друг с другом.

Россия издавна отличалась особо глубоким территориальным разделением труда. В СССР оно получило особенно большое развитие. Именно это во многом и уберегло Россию от распада в критические годы, потому что ни один ее регион или даже группа соседствующих регионов не могли существовать изолированно от других.

К сожалению, этот процесс зашел у нас слишком далеко. Он породил большие различия между районами не только по специализации, но и по уровню экономического развития, по уровню жизни людей. Нельзя считать приемлемым, когда одни регионы в несколько раз отличаются от других по таким важнейшим показателям социального развития, как душевые доходы, спад производства, безработица, младенческая смертность или душевая обеспеченность расходами госбюджета.

Межрегиональные различия в уровне жизни существуют в любой стране, они неизбежны. Однако если они превышают определенные пределы, то это неминуемо означает брак в работе государственного устройства страны или неэффективность государственных властей. Здесь неминуемо нарушаются права граждан. Ведь право пользоваться одинаковыми благами вне зависимости от места проживания – одно из фундаментальных прав гражданина.

В этом отношении ситуация в России намного тревожнее, чем в других развитых странах мира. Приходится признать, что за годы реформ эти различия сильно возросли, сегодня они достигли нетерпимо высокого уровня.

Хуже того, по-прежнему не изжиты, а лишь усугубляются исторически сложившиеся разрывы в общественной ткани России, из-за которых разные районы живут как бы в разных эпохах: одни уже в так называемой “постиндустриальной” эпохе и мало отличаются от передовых регионов развитых стран Запада, а другие находятся еще в доиндустриальной стадии, с архаичными общественными отношениями.

История учит, что страны, где образуются такие разрывы, неизбежно оказываются перед лицом угрозы распада. Яркий пример – США середины прошлого века, где рабовладельческий Юг решил отделиться от страны, в которой развивался капитализм, и ей пришлось пройти через страшную гражданскую войну, чтобы сохранить свою целостность.

Поэтому мы должны с полной серьезностью отнестись к этим тревожным тенденциям в нашем развитии, принять все меры к тому, чтобы остановить их, повернуть вспять. Речь идет уже не просто о сглаживании диспропорций в социальном развитии, речь идет о целостности нашей страны как государства. И если на чисто политическом уровне нам удалось снять опасность развала России, то на уровне социально-экономическом эту задачу еще предстоит решать.

Есть еще один фактор, который делает ее особо актуальной. Мы стоим на пороге экономического роста. Мировой опыт показывает, что экономический рост неминуемо ведет к нарастанию диспропорций в структуре общества, в том числе в территориальной структуре. Значит, нам предстоит столкнуться с тем, что межрегиональные диспропорции, и без того большие в нашей стране, в ближайшем будущем начнут усугубляться еще более. А ведь социальные процессы, особенно территориальные, обладают большой инерционностью. Раз начавшись, они с большим трудом поддаются корректирующему воздействию. Поэтому надо с особым вниманием следить за первыми признаками их роста и принимать меры по такой корректировке как можно раньше.

Можно без преувеличения сказать, что от решения этой проблемы зависит судьба всех реформ в России. Ее невозможно реформировать по частям, продвигаясь прежде всего там, где реформы идут легче всего, и откладывая “на потом” реформирование наиболее отставших регионов. Из-за этого формационные различия между разными частями страны, и без того тревожные, приобретут характер, несовместимый для единого государства. Именно с такими процессами связана больше всего чеченская трагедия, в которой история столкнула народы, во многом разные по своим системам ценностей.

Уже сегодня легко увидеть, что реформы продвигаются по стране весьма неравномерно, отражая территориальную неравномерность самого общества. Одним регионам реформы дали позитивный импульс, сулили большие выгоды, а других поставили в тяжелейшие условия из-за специализации на отраслях, которые в рыночных условиях пришли в упадок.

Очевидно, что основа решения многих проблем российского федерализма – упрочение единого правового пространства.

Юридический изоляционизм (на грани сепаратизма) субъектов федерации имел разнонаправленные последствия.

Негативные последствия очевидны:

Но не менее важны и позитивные эффекты:

Однако то, что было преимуществом на революционной фазе преобразований, становится недостатком на постреволюционной фазе. По мере того, как экономика будет выздоравливать и развиваться, будут решаться социальные проблемы, будет формироваться новая система ценностей, на базе которой будет происходить консолидация общества, по мере того, как страна будет превращаться по-настоящему демократическую, правовые разрывы будут становиться все более тяжелой проблемой. Поэтому решать ее пора уже сейчас.

 

Постановка задачи.

Степень регионального законодательного "вольнодумства" (юридический сепаратизм), наиболее ярко проявившаяся в принятых конституциях и уставах, общественное мнение склонно приписывать факторам субъективным и, прежде всего, персональным качествам лидеров субъектов. Их политическому весу на федеральном уровне, способности успешно лоббировать интересы своего региона, способности интегрировать региональную элиту, многие склонны придавать чрезмерное значение.

Конечно, не следует умалять роль личности в истории. Без М. Шаймиева был бы иной Татарстан, с несколько иной конституцией и законами. Но даже беглый анализ отклонений от Конституции РФ конституций и уставов субъектов (см. Табл. 1-4 Приложения) показывает, что субъективные факторы (добавим к ним и часто упоминаемый "особый" менталитет жителей различный частей России) не способны достаточно полно эти отклонения объяснить. Следует полагать, что за выявленными отклонениями стоят иные, более могущественные факторы.

Тексты конституций и уставов принимались в конкретной социально-экономической и политической обстановке первой половины 90-х годов, которую авторы пытались отразить в вышеприведенном политическом очерке. Естественно, в конституциях и уставах отразились общестрановые условия. Скажем, в иных условиях и не появилось бы возможности "брать суверенитет". Но, по-видимому, основная причина отклонений анализируемых "основных законов" субъектов от Конституции страны и специфика этих отклонений состоит в резких межрегиональных различиях в социально-экономической и политической сферах. Не следует забывать, что по многим социально-экономическим показателям регионы России разнятся на порядок (см., например, ныне ежегодно публикуемый статистический сборник "Регионы России").

Во всяком случае, с идеей, что именно социально-экомические и политические условия жизни регионов определили, во многом, содержание конституций и уставов и их отклонения от основного закона страны и выступают авторы данного труда. Проверке этой гипотезы и будет посвящен данный раздел.

Приведенная выше классификация отклонений содержим 30 позиций, разделенные на четыре типа. Понятно, что различные типы отклонений должны определять различные социально-экономические и политические факторы. Отсюда вытекает задача выявить степень влияния этих факторов на различные типы отклонений.

Цель исследования - не только объяснение прошлого (хотя и это вполне почтенная задача для аналитика). Оно должно помочь найти инварианты, на базе которых будет возможно прогнозировать законодательные "отклонения" в регионах. В нынешних условиях, когда федеральная власть взяла на себя задачу мониторинга и "исправления" законодательной базы субъектов федерации, подобный подход сильно облегчил бы деятельность Центра.

Не следует забывать и о том, что на повестке дня уже стоит проблема проверки законодательной базы местного самоуправления. И предлагаемый подход, если ниже будет доказана его пригодность, может оказаться удобным инструментом для ее анализа и прогноза.

Общие соображения подсказывают, что политическое, экономическое, социальное, а следовательно и правовое, “поведение” регионов могут определять следующие факторы:

В представляемой работе авторы пытаеются проверить действие всех факторов кроме первого, поскольку его учет требует обстоятельного предварительного исследования.

Данную попытку следуют рассматривать как предварительную, разведочную. Наличие множественных взаимосвязей большого числа переменных, их нелинейное влияние на конституционное творчество субъектов федерации требует тонких подходов, не реализуемых в стандартных статистических пакетах типа SPSS. Поэтому сейчас мы ставим задачу следующим образом:

можно ли объяснять различия в конституционных девиациях субъектов федерации от федеральной конституции их (субъектов) характеристиками (политическими, экономическими, социальными).

Такая задача, решение которой основано на вероятностно-статистических походах, требует не скрупулезного анализа каждого отдельного региона (что не исключается при интерпретации результатов), а рассмотрения субъектов федерации как некоторого ансамбля, генеральной совокупности, описанной общими для всех них характеристиками. Такой подход сосредотачивается не на индивидуальных свойствах, а на совокупном разнообразии объектов изучения.

Помимо проверки нашей основной гипотезы, мы намерены выяснить какого типа свойства регионов лучше объясняют их юридический изоляционизм, а также сформулировать гипотезы для следующих этапов исследования.

Авторы предполагают продолжить исследование и дальше, развивая его по следующим направлениям:

 

 

 

Методика исследования

 

Статистическая база

Для формирования статистической базы была выбрана известная методика “критерий – показатель”: сначала определяют т.н. критерии, по которым предстоит судить об изучаемом явлении, а потом подыскивают статистические показатели, которыми можно каждый критерий охарактеризовать. В данном случае стояла задача выбрать такие критерии, которые могли существенно повлиять на тех, кто писал текст конституций и уставов, предопределить особенности этого текста и, следовательно, возможные отклонения от Основного закона страны.

Для отбора критериев не было возможности опираться на какие-либо расчеты (они только предстояли), и на этой стадии неизбежно пришлось опираться на некую рабочую гипотезу о том, каково было это влияние. Поэтому было решено учитывать все критерии, насчет которых были хотя бы небольшие “подозрения” в том, что они могли повлиять на суть дела. Дальнейшие расчеты должны были показать, какие из этих критериев играют существенную роль, какими можно было пренебречь.

В результате была сформулирована гипотеза о восьми критериях, повлиявших на уставы и конституции регионов. Они перечислены ниже с соответствующими комментариями.

Размер субъекта Федерации

Практика показывает, что этот критерий во многом определяет и отношение к региону на федеральном уровне, и поведение региональной элиты. "Большим" субъектам разрешается и прощается больше, чем "малым". Их власти также привыкают к своему особому положению и часто подчеркивают то особое место, которое они занимают в стране. Наглядный пример – Москва, у которой в период президентства Б.Ельцина было множество преимуществ и особых прав, начиная с огромных дотаций на “бремя” столичности и кончая особым режимом приватизации, в который не было позволено вмешиваться даже А.Чубайсу. Огромные формальные и неформальные преимущества Татарстана связывают обычно с его республиканским статусом и долей нерусского населения. Но не менее важную роль играет и то, что Татарстан – один из крупнейших регионов России по экономическому и людскому потенциалу.

Финансовая независимость

Многое из того, что было сказано выше, относится и к следующему критерию - уровню финансовой независимости регионов. В какой то мере он уточняет предыдущий критерий. В то же время он фокусирует внимание на чисто финансовой стороне вопроса, которая выходит на первый план при переходе к рыночным отношениям. Зависимость от федеральных средств, роль региона в "производстве" финансов не может не определять его политику, в т.ч. и в законодательной сфере. Недаром столь большое внимание уделяется в 90-е годы проблемам бюджетного федерализма. Власти регионов-доноров (федерального бюджета) в среднем значительно более свободны в своих отношениях с Центром, чем реципиентов. Отсюда и вольности, которые они могут допускать в своих основных законах, не опасаясь слишком решительного протеста из Центра.

Бюджетное положение регионов России исключительно контрастно, поэтому резонно предположить, что этот критерий будет обладать большой различающей силой.

Уровень развития региона

Его влияние сродни тому, который оказывает фактор размера. Высокий уровень развития – это и благополучие граждан, и устойчивость его экономики, и независимость бюджета, и, как правило, добротное региональное самосознание общественности, на которое может опираться власть региона в своих отношениях с федеральным центром. Социально-экономическое положение региона прочно связано в общественном сознании с деятельностью региональных властей, и если это положение устойчиво, а уж тем более заметно улучшается, то политические руководители региона обладают прочной положительной репутацией в регионе, которую нетрудно конвертировать во влияние на федеральном уровне.

Примером может служить самарский губернатор К.Титов. Он постоянно позволяет себе политические шаги, идущие вразрез с интересами Кремля (вплоть до баллотировки на президентских выборах как соперника В.Путина), и позволяет он себе это прежде всего потому, что чувствует себя уверенно благодаря прочной репутации главы одного из самых процветающих регионов страны.

Пример противоположного свойства – губернатор Е.Наздратенко, глава одного из самых “проблемных” регионов России. Это сильный, энергичный политик, занимающий свой пост уже много лет, но почти весь срок своего пребывания в должности он испытывает огромное давление Кремля, который при Б.Ельцине постоянно искал способы сместить Наздратенко, и только редкостная политическая изворотливость приморского губернатора позволяла ему сохранять власть. Ему было, конечно, не до конституционных инициатив.

Россия сильно выделяется среди остальных стран мира разнообразием своих регионов. По уровню своего развития регионы России всегда сильно различались, но лишь коренное улучшение статистики в 90-е годы позволило реально оценить огромный размах этих различий. Более того, различия в уровне экономического развития с начала 90-х гг. постоянно возрастали. Поэтому можно предположить. Что этот фактор играет большую дифференцирующую роль в особенностях региональных уставов и конституций и что роль этого фактора нарастает.

Уровень социально-экономического развития постепенно становится основным критерием "уважения" региона на федеральном уровне. Это и естественно, т.к. наиболее успешные регионы являются основными "поставщиками" федерального бюджета, определяют внешнеторговый баланс страны и т.д. В регионах с относительно высоким уровнем развития элита меньше зависит от центра (в т.ч. от контролируемых им госмонополий). Она может тратить большие средства для лоббирования своих интересов на федеральном уровне. Растет и уровень ее самоуважения, как и населения в целом. Именно поэтому и был избран, для данного анализа, такой критерий, как уровень социально-экономического развития.

Социальная патология

Этот критерий в известной мере зеркален по отношению к предыдущему: если там упор сделан на позитивной стороне ситуации в регионе. То здесь – на негативной. Ведь в отношении ряда регионов можно говорить даже о социальной патологии. В некоторых регионах положение в социальной сфере столь тяжелое, что именно оно и определяет почти все остальные процессы. Социальная ситуация в регионах РФ столь же контрастна, как и в экономической или финансовой сфере, однако корреляция ее с чисто экономической стороной дела (а тем более с финансовой) не так высока, как иногда полагают. Сплошь и рядом регион с бюджетом, полностью зависимым от трансфертов и Центра, живет в весьма неплохой социальной обстановке, и наоборот, а степень социальной патологии (убийства, младенческая смертность и т.п.) оказываются в отсталых регионах куда менее острой, чем в регионах с процветающей промышленностью. На этом основании было решено, что степень социальной патологии вполне можно принять в качестве еще одного критерия.

Национально-конфессиональная ситуация

Эта проблематика всегда относилась к наиболее болезненным в России в целом, и в отдельных ее регионах. В 90-е годы проблемы эти обострились, приняв, в ряде субъектов, экстремальные формы. Всем памятно начало 90-х годов, когда казалось. Что вслед за СССР распадется и Россия, и главной причиной распада, как ожидалось, станет сепаратизм национальных автономий. С первых шагов независимой российской государственности Кремль работал под постоянным давлением этой проблемы, и негласным лозунгом команды Б.Ельцина было сохранение целостности России любой ценой, включая любые преференции национальным автономиям, если этим удастся снизить опасность их отложения. Отсюда пресловутые слова Б.Ельцина насчет “независимости, сколько сможете проглотить”, отсюда его правило закрывать глаза на эскапады лидеров автономий, отсюда и творческая независимость этих лидеров в начертании своих конституций. На данной стадии исследования многие эксперты полагали, что один этот критерий объяснит львиную долю отклонений региональных основных законов от Конституции РФ.

Следует признать, что во многих случаях проблемы эти не имеют рационального объяснения, как и путей решения. Они проявляются и на уровне региональных элит, но очевидно затрагивают и все население. В самом общем виде проблемы эти можно сформулировать следующим образом: дают ли национальные и конфессиональные особенности большинства или меньшинства населения право на получение каких либо преференций и, если да, то где предел этих преференций? В данном исследовании возникает логичная гипотеза, что особенности национально-конфессионального состава населения регионов повлияли на их законодательную деятельность.

Структурный критерий

Российские регионы сильно отличаются друг от друга не только по отдельным социально-экономическим показателям, но и самой своей сути. Которую проще всего отразить структурными показателями – долей промышленности и сельского хозяйства, составом населения в различных измерениях. Ведь социально-экономические процессы в регионах во многом определяются именно его структурными особенностями (во многих сферах). Понятно, что интересы промышленных и аграрных регионов весьма различны. Столь же ясно, что регионы с относительно молодым населением сталкиваются с иными проблемами, чем с высоким удельным весом пенсионеров. Именно поэтому одним из критериев был избран структурный (точнее - структурные различия в социально-экономической сфере).

Политика

В начале 90-х годов, когда писались почти все уставы и конституции регионов, российское общество было сильно политизировано. И хотя написание основных законов – процесс неполитический, поскольку его результат рассчитан, по замыслу, на долгое время, в России оно испытывало явное воздействие текущей политической ситуации (как, впрочем, и во многих других странах). Центральные власти, сформированные в ходе многочисленных общенациональных выборов и референдумов, обладали весьма яркой политической окраской, и созданная под их руководством Конституция содержала базовые правовые постулаты, отражавшие устремление новой России в демократическое будущее. Однако во многих регионах России настроения как элит, так и основной массы населения были совсем иными. Трудно предположить, что это не отразилось на качестве основных законов таких регионов. Поэтому было сочтено необходимым учесть и политический критерий – тем более что обильные данные электоральной статистики позволяли его параметризовать очень легко.

О показателях

Для каждого из избранных критериев, как уже отмечалось, были взят свой набор показателей. Они, по мнению авторов, достаточно полно характеризуют, в совокупности, каждый из критериев. При этом отбирались те показатели, которые могли оказать большее влияние на законодательный процесс в регионах, определить поведение элиты и населения и, в конечном, счете, привести отклонениям в текстах конституций и уставов.

Данные по регионам, по всем показателям, взяты из официальной статистики или рассчитаны на ее базе. Большая часть статистики позаимствована из официальных публикаций Госкомстата России (в т.ч. и по микро переписи населения 1994 г.) Авторы отлично отдают себе отчет о всех недостатках официальной статистики, особенно в сфере экономики. Но, во-первых, никаких иных, более достоверных данных просто нет. Во-вторых, для данного анализа важна не достоверность каждого отдельного показателя, а соотношение значений показателя между регионами. Нет оснований полагать, что это соотношение искажается определенным образом в процессе сбора статистических данных. Таким образом, для данного исследования вполне пригодны данные официальной статистики.

Теоретически социально-экономическая и политическая ситуация в регионах в период подготовки текста конституции или устава могла максимально воздействовать на его содержание. Поэтому было промежуточное решение брать для характеристики региона показатели за тот год, в котором был принят устав или конституция. Но, во-первых, эти Конституции и уставы постоянно корректировались (естественно, уже в иных условиях). Во-вторых, статистически корректнее было бы брать показатели за одни и те же годы для всех регионов. Именно поэтому были взяты показатели, характеризующие положение регионов в середине 90-х гг. Некоторые показатели были доступны лишь за один год (например данные микро переписи населения фиксируют ситуацию 1994 года). В других случаях брались данные за несколько лет и вычислялись средние значения, дабы избежать случайных "выбросов" и статистических ошибок (и, даже, возможных опечаток).

Авторы данной работы старались использовать данные по максимально большему числу субъектов федерации. Но, в большинстве случаев, официальная статистика не содержит данных по Чечне и Ингушетии. Кроме того, ряж весьма важных статистических показателей не учитывается по большинству автономных округов (входящих в состав края и ряда областей). Таким образом, "длины" статистических рядов несколько различны.

В таблице 1 приведены все использованные в данной работе показатели, сгруппированные в соответствии с тем, какой критерий они характеризуют.

Таблица 1. Избранные критерии и показатели

№№№

Критерии

Показатели

1

Размер

Численность населения

Размер валового регионального

Продукта (ВРП)

Объем промышленной продукции

2

Уровень развития

ВРП на душу населения

Зарплата

Доход (к прожиточному минимуму)

Доля городского населения

Доля населения в городах св. 100 тыс. жителей

3

Финансовая независимость

Доля федеральных средств в

Бюджетных доходах региона

Иностранные инвестиции

Экспорт как доля ВРП

4

Структура

Доля занятых в промышленности

Доля занятых в сельском хозяйстве

Доля топливного сектора в в промышленности

Индекс специализации хозяйства

Доля пенсионеров

Число студентов на 10 тыс. жителей

5

Национально-конфессиональный состав

Доля русских

Доля православных общин

Индекс этнической мозаичности

Доля местных уроженцев

6

Социальная патология

Уровень убийств и тяжких телесных

Повреждений

Общая безработица

Младенческая смертность

Коэффициент расслоения

Миграционный баланс

Динамика численности населения

Спад промышленного производства

7

Политическая ориентация

Численность проголосовавших в 1-м

и 2-м туре президентских выборов

1996 г.

Доля голосов за Зюганова в 1996 г. (второй тур)

Доля проголосовавших за принятие

Конституции в 1993 г

Явка на референдум по Конституции

Доля голосов за ЛДПР на выборах в Думу, 1993 г.

 

 

Основы математико-статистического анализа региональных данных

Общая оценка доступной информации и ее особенностей

Исходная информация состоит из двух типов данных, статистического (объясняющие переменные) и экспертного. К статистическому типу данных относятся статистические данные об экономических, социально-демографических и целом ряде других характеристик регионов РФ. Эти данные содержат как измеряемые непосредственно признаки, так и расчетные, например, отношение объема производства в некотором конкретном году к объему предыдущего года или среднее значение за несколько лет. К экспертному типу данных относятся результаты экспертной оценки наличия или отсутствия разного вида нарушений в базовых законодательных актах, принятых и действующих в регионах (Табл. 1-4 Приложения).

Для математико-статистического анализа связей между двумя массивами данных очень важным является качество исходной информации и то, как соотносится количество изучаемых связей с размерами матрицы статистических данных "объект-признак". Наша исследовательская ситуации относится к чрезвычайно сложным для оценки "достоверности-недостоверности" получаемых в конечном итоге результатов. Действительно, доступные анализу статистические данные далеко не всегда "прозрачны", поскольку неизвестны методики их сбора и идентичности условий их сбора в разных регионах. Далее, по ряду субъектов РФ отдельная информация отсутствует. Например, практически для всех автономных округов, для Еврейской автономной области и для нескольких республик (Ингушетия, Северная Осетия (Алания), Кабардино-Балкарская и Карачаево-Черкесская республики) отсутствуют данные об инвестициях за изучаемый период времени (1992-1995 г). Наконец, 30 видов нарушений, по которым эксперты оценивают регионы, взаимосвязаны, одни нарушения как бы влекут за собой другие или же в определенной степени исключают друг друга. То же самое можно сказать и о включенных в анализ статистических данных: более 60 признаков образуют сложный конгломерат связей между собой, структуру которых принципиально нельзя восстановить статистическими методами. Дело в том, что количество неизвестных корреляций (около 2-х тысяч!) намного превышает размер нашей выборки (число субъектов), а использовать наблюдения во времени можно лишь в условиях более или менее стабильного периода развития страны. К этому еще добавляется колоссальная неоднородность регионов по истории и культурным традициям, по ресурсно-географическим особенностям и по экономико-промышленному состоянию.

Все это в целом предопределяет необходимость постоянного взаимодействия между профессионалами ряда направлений: юристами, политологами, географами, прикладными статистиками, владеющими всем арсеналом методов математической статистики, и "региональщиками" широкого профиля. А это обуславливает необходимость разработки коллективной стратегии исследования и нестандартных подходов к поиску решений и методов оценки качества статистических результатов.

Стратегия математико-статистического анализа

Наш подход вкратце можно представить следующей цепочкой этапов.

1. Исследуется матрица экспертных оценок, состоящая из нулей и единиц (0 – нет нарушения данного вида в данном регионе, 1 – есть нарушение), имеющая 30 столбцов (виды нарушений) и 87 строк (отсутствуют данные по Чеченской республике и Владимирской области, в которой не принят устав), с 2-х точек зрения. Во-первых, изучается возможность классификации объектов по "похожести" строк при разных способах определения степени "похожести". Во-вторых, делается попытка ввести интегрированные рейтинги того, в какой степени является "нарушителем" Конституции РФ тот или иной ее субъект. При этом учитывается разбиение нарушений на 4 типа, данное экспертами, и некий балл "грубости" конкретного вида нарушений, определяемый экспертно для каждого вида нарушений (30 баллов). Результаты этого этапа имеют две формы: (1) несколько классификаций субъектов РФ на 3-4 группы по разным критериям “близости”, (2) несколько упорядочиваний субъектов РФ по разным “рейтингам” (см Табл. 6, 7 Приложений). Одновременно проводится тщательный предметный анализ интерпретируемости всех классификаций и всех рейтингов с отбором наиболее подходящих для дальнейшего изучения.

2. Из огромного конгломерата статистических данных за 1990 – 1996 годы отбираются, с одной стороны, те, что могли бы “объяснить” особенности в “конституциональном” поведении регионов, а с другой стороны, те, что были бы достаточно полными и надежными с точки зрения качества методик их сбора в соответствующие годы. Сама эта работа по подготовке статистического материала требует большого анализа, особенно по сопоставлению “связанной” информации, по выявлению ее смыслового содержания. Дополнительно ведется работа по построению интегрированных показателей, например, уровня экономического развития региона или степени “перекосов” в распределении разных отраслей промышленности и сельского хозяйства.

3. После отработки первых 2-х этапов начинается сложная работа по поиску индикаций связей (“намеков на связь”) между классификациями и рейтингами, с одной стороны, и статистическими показателями, с другой. При этом следует иметь в виду, что никаких “нормальных распределений” в таких данных нет, что линейные связи между разными характеристиками, как правило, отсутствуют, что линейные регрессионные модели содержательно необоснованны, а их результаты крайне неустойчивы. В силу этих обстоятельств приходится крайне осторожно использовать методы традиционной статистики и по возможности подбирать робастные процедуры статистического анализа, основанные на непараметрических оценках связей между исследуемыми величинами. Дополнительной головной болью является вопрос о доверительных вероятностях. Например, коэффициенты корреляции признака А с признаками В и С наследуют одну и ту же информацию, содержащуюся в данных о признаке А. Тем самым эти две статистические характеристики имеют определенную связь между собой и, строго говоря, их нельзя рассматривать отдельно друг от друга, оценивая вероятность их отличия от нуля или какие-либо другие их свойства. На этом этапе производится оценка ресурсов математико-статистического анализа данных с учетом имеющегося программного обеспечения, времени и соответствия отбираемых процедур задачам исследования и имеющимся данным.

4. На 4-м этапе ведется многосторонняя "рутинная" работа, насчитываются мегобайты промежуточных данных, происходит "разглядывание" сотен графиков, просматриваются десятки таблиц. Эта многопрофильная работа всех специалистов, задействованных в проекте, нацелена на отбор только тех результатов, которые имеют вполне содержательную интерпретацию и следуют в той или иной форме из нескольких “независимых” методов анализа.

5. Последний этап – подведение итогов и отчет о проведенном исследовании. Но это не просто редакционная верстка сделанного, а весьма сложная работа по логической стыковке всех промежуточных гипотез, всех частных выводов, всех звеньев работы. В результаты мы хотели бы иметь некую метамодель, некую общую конструкцию, состоящую из вербальных описаний, из логических схем статистического влияния измеряемых параметров состояния субъектов РФ на принятие ими законов, входящих в противоречие с законами РФ, из ряда чисто теоретических моделей, описывающих те или иные частные отношения между изучаемыми явлениями. И конечно же, “под метамодель” вырабатывается общая концепция существования статистических закономерностей вклада экономического, социально-демографического и общественно-политического факторов на политические и институциональные процессы в регионах.

Идеи и методы анализа данных

Фактически все стандартные методы многомерного статистического анализа данных в той или иной форме были использованы в этом исследовании. Однако едва ли имеет смысл обсуждать технические подробности этой работы. Мы считаем, что гораздо важнее дать краткое изложение тех подходов, которые не являются традиционными и в определенной степени были разработаны или подстроены под новый класс задач участниками Фонда ИНДЕМ.

Два подхода к анализу явлений, происходящих в жизни общества, мы считаем очень продуктивными с самых разных точек зрения. Один из них связан с методами шкалирования, а другой – с разными методами построения "порядка" в совокупности изучаемых объектов. Дело в том, что в подобных исследованиях, как правило, приходится работать с объектами, заданными большим набором признаков, сплошь и рядом превышающим число объектов. Тем самым первоочередной становится задача сокращения числа объясняющих признаков, но не столько за счет отбрасывания, сколько путем построения интегрированных признаков, собирающих определенного типа информацию из некого набора исходных признаков. К методам решения этой задачи относится весь спектр методов факторного анализа, методы шкалирования, метод главных компонент и целый ряд других процедур. Другой подход связан с методами построения рейтингов, установления "порядка" в совокупности объектов. В данном исследовании применялись оба метода.

 

 

 

 

Обсуждение результатов статистического анализа

Взаимосвязь социально-экономических и политических факторов со степенью отклонений конституций и уставов от основного закона страны

Выше была высказана гипотеза, что социально-экомические и политические условия регионов определили, во многом, особенности текстов конституций и уставов и, следовательно, и их отклонения от основного закона страны. Был предложен ряд показателей, достаточно полно и всесторонне характеризующие социально-экономические и политические особенности субъектов федерации. Именно среди них можно и должно было искать те показатели, которые могли бы объяснить "девиантное" поведение регионов в законодательной сфере.

Как уже отмечалось выше, каждому из 30 типов отклонений экспертами-юристами был придан свой вес (от 1 до 5), исходя из "тяжести проступка". Данная процедура позволила количественно оценить степень отклонения конституций и уставов от Конституции РФ (как суммарно по всем типам отклонений, так и по 4-м выделенным их группам). Затем была подсчитана ранговая корреляция (по Ван-дер-Вардену) между указанными выше показателями и избранными социально-экономическими и политическими индикаторами.

Показатели корреляции позволяют судить об интенсивности/значимости выявленных связей. Они в приведенной ниже таблице 2 даны не в абсолютных, а в относительных, качественных показателях, показывающих интенсивность связей. Заполнены лишь те ячейки (графы) таблицы, где корреляция может трактоваться как значимая или условно значимая, т.е. вероятность существования связи не так уж мала, не менее 85%. Но при анализе авторы отчета использовали и (абсолютные) числовые значения показателей, не приведенные в самой таблице.

Проведенные подсчеты полностью подтвердили гипотезу о том, что именно социально-экономические и политические особенности регионов являются существенным и важным (но отнюдь не единственным) фактором, обусловившим отклонения их конституций и уставов от Конституции РФ. Были определены и отдельные показатели, наиболее значимо определяющие как интенсивность отклонений в целом, так и для каждой из 4-х групп отклонений.

Таблица 2. Взаимосвязь социально-экономических и политических индикаторов со степенью отклонений

 

 

Значимые индикаторы

Год(ы)

Рейтинги отклонений

T1

T2

T3

T4

Tsum

Доля русских

1994

Сил(-)

Реал(-)

Сил(-)

Реал(-)

Сил(+)

Индекс этнической мозаичности

1994

Сил(+)

Реал(+)

Сил(+)

Слаб(+)

Сил(+)

Доля голосов за ЛДПР на выборах в Думу

1993

Сил(-)

Реал(-)

Реал(-)

Реал(-)

Сил(-)

Доля православных общин от общего числа общин

1994

Реал(-)

Реал(-)

Реал(-)

Младенческая смертность

1992

Реал(+)

Реал(+)

Слаб(+)

Реал(+)

Индекс специализации хозяйства

1993-94

Реал(-)

Слаб(-)

Реал(-)

Доля местных уроженцев

1994

Слаб(+)

Слаб(+)

Реал(+)

Реал(+)

Число проголосовавших в 1-м туре выборов Президента

1996

Реал(-)

Слаб(-)

Реал(-)

Число проголосовавших во 2-м туре выборов Президента

1996

Реал(+)

Слаб(+)

Слаб(+)

Доля городского населения

1995

Слаб(-)

Слаб(-)

Слаб(-)

Доля проголосовавших за принятие Конституции

1993

Реал(-)

Слаб(-)

Слаб(-)

Иностранные инвестиции на душу населения.

1995

Реал(+)

Слаб(+)

Слаб(+)

Коэффициент расслоения (по личным душевым доходам)

1994

Слаб(+)

Слаб(+)

Слаб(+)

Доля пенсионеров

1994

Реал(-)

ВРП на душу населения

1994

Реал(-)

Слаб(-)

Доля занятых в промышленности

1995.

Реал(-)

Уровень общей безработицы

1995

Реал(-)

Слаб(-)

ВРП на душу населения

1995

Реал(-)

Средняя месячная зарплата

1995

Реал(-)

Слаб(-)

Средняя месячная зарплата

1994

Слаб(-)

Индекс промышленного производства (к предыдущему году)

1992

Реал(-)

Иностранные инвестиции на душу населения

1995

Реал(+)

Обозначения:

"Сил" = Сильная, "Реал" = Реальная и "Слаб" = Слабая со знаком (+) и (-) используются для различения трех градаций силы взаимосвязи и знака этой взаимосвязи. Тем самым (+) – прямая корреляция, (-) – обратная корреляция.

T1 – рейтинг по нарушением первого типа; T2 – рейтинг по нарушением второго типа; T3 – рейтинг по нарушением третьего типа; T4 – рейтинг по нарушением четвертого типа; Tsum – рейтинг по всем нарушениям

 

Если брать суммарно все типы отклонений, то их интенсивность связана, прежде всего, с "национальным фактором" (точнее, "национально-конфессиональным"). Этот фактор характеризуется тремя показателями (см. таблицу 2). Наиболее тесная обратная связь была установлена с таким показателем, как доля русских во всем населении страны (и, естественно, тесная прямая связь - с коэффициентом мозаичности населения).

Абсолютное значение показателя корреляции позволяет однозначно утверждать, что доля русских во всем населении теснейшим образом связано с суммарной интенсивностью отклонений конституций и уставов регионов. В общем виде можно сформулировать следующее утверждение: чем меньше доля в регионе русских, тем больше ее конституция/устав отличается от конституции РФ.

Интерпретация этой связи вполне очевидна. В большинстве областей и краев, уставы которых в основном соответствуют Конституции РФ, доля русских отличается незначительно. Но этот показатель сильно варьирует в республиках. Отнюдь не во всех республиках преобладает титульное население, некоторые из них по своему национальному составу сходны с краями и областями (и являются национальными лишь по названию). Именно среди республик с относительно небольшой долей русского населения и находится большинство самых "злостных" нарушителей Конституции РФ. Если брать только республики, то в целом более типичны отклонения в тех из них, где преобладает титульное (или нерусское) население.

При этом собственно национальный/этнический фактор лишь частично объясняет допущенные в конституциях отклонения (за счет учета национальных особенностей и т.п.), хотя и его не следует игнорировать. Важнее само наличие статуса республики, естественно связанное с относительно высоким удельным весом "нерусских". Де-факто именно наличие статуса республики давал потенциальные возможности "девиантного" поведения.

В условиях ослаблении роли Центра в 90-е годы, именно республики получили и "забрали" значительно больше суверенитета, чем края и области. Естественно, что менее "руссифицированные" республики получили больше возможностей. Основанием этому послужили реальные и мнимые угрозы возникновения или обострения национальных и/или конфессиональных проблем, невозможностью принятия ряда решений лишь для отдельных республик и т.д. Перефразируя Орвелла, можно сказать, что "все субъекты федерации равны, но одни равнее, чем другие". Хорошей иллюстрацией является разница в названии основного закона субъекта: в республиках это конституция, у остальных регионов - устав. Или еще пример: глава республики, обычно, - президент, а края или области - губернатор. Очевидно, что и конституция, и президент - это термины более присущи независимым странам, чем их частям.

Следует вспомнить, что именно особые права республик (несмотря на декларированное в Конституции РФ равноправие всех субъектов) позволили говорить о России, как об асимметричной федерации. Указанные особые права и стали предметом политических трений между краями/областями и республиками (для примера можно упомянуть открытые и кулуарные дискуссии в Совете Федерации).

Значительно менее уверенно можно говорить о существовании связи между уровнем социально-экономического и политического развития регионов и интенсивностью отклонений их основных законов. По абсолютным значениям показателей корреляции эту связь можно считать слабой. Имеющиеся данные позволяют говорить о том, что, возможно, более развитые регионы (менее зависимые от сельского хозяйства, относительно высоким душевым ВРП, меньшей зависимостью от федерального бюджета, с более низкой младенческой смертностью и т.д.) менее склонны нарушать Конституцию РФ. Кроме того, население таких законопослушных регионов несколько более политически активно, более склонно поддерживать Центр, что проявилось, например, в голосовании за нынешнюю Конституцию.

Относительно большая законопослушность развитых субъектов может быть объяснена следующим образом. Обладая значительным интеллектуальным потенциалом, в т.ч. и квалифицированными юристами, они находят возможности блюсти свои интересы не выходя за рамки действующей Конституции (благо она им это позволяет). Они более прагматичны и стараются избегать ненужного фрондерства во взаимоотношениях с федеральным Центром. И, наконец, регионы эти особо заинтересованы в единстве страны, хотя бы с экономической точки зрения (наличие единого рынка без всяких барьеров).

Исходя из сказанного выше, конечно можно предполагать, что более развитые - в социально-экономическом и политическом плане - регионы более склонны поддерживать Центр и его решения, что и проявилось в текстах их основных законов. Но столь же логично ожидать от таких регионов и большой степени самостоятельности. Подсчитанные показатели корреляции однозначно не подтверждают правильность первого утверждения. Здесь нет общей устойчивой закономерности, требуется дополнительный посубъектный анализ. Так очевидно, что экономически развитые республики (такие как Татарстан и Башкортостан) склонны нарушать Конституцию РФ, но это скорее связано с наличием у них статуса республик, то есть с фактором национальным.

Любопытно, что среди "злостных" нарушителей, есть не только экономически развитые, но и самые слаборазвитые республики (например, Тыва). Это позволяет отнести к одной группе столь разные в экономическом плане регионы.

При интерпретации результатов учитывался и тот факт, что избранные в социально-экономической сфере показатели описывают как уровень развитие региона, так и степень его благополучия (в избранном году). Эти два понятия не идентичны. И, поэтому, когда ниже говорится о наиболее или наименее развитых районах, сюда включается и констатация степени их благополучия или кризисности.

Отклонения от Конституции в сфере самоиндефикации субъекта и его отношений с РФ свидетельствуют о суверенизации региона, о его стремлении к той или иной степени независимости. Анализируя взаимосвязь отклонений в указанной сфере с избранными (и описанными выше) показателями, можно придти, в целом, к сходным, с изложенными выше, выводам. Опять таки ситуацию определяет национальный фактор и степень развитости (социально-экономической и политической) региона. Но есть и свои особенности, и весьма важные.

Значимость всех 3-х избранных показателей, характеризующих национальный и конфессиональный состав населения, значительно возрастает. Можно прямо говорить, что именно они и определяют степень стремления субъекта к независимости. Так, чем меньше доля русских в населении, тем больше регион стремится к суверенитету. И эта зависимость близка уже к функциональной.

Стремление республик к большей степени самостоятельности и их значительные возможности реализовать это стремление понятны, и, частично, уже были объяснены выше. Особенно четко это проявляется в их стремлении к суверенитету, определенной степени политической независимости от Центра.

Чеченская республика может рассматриваться здесь как экстремальный случай такого стремления. Но если сейчас ее опыт скорее "отвращает" республики от борьбы за политическую независимость, то в начале 90-х годов казалось, что декларированная республикой собственная государственность имеет и свои плюсы. Можно предположить, что пример Чечни вольно или невольно учитывался некоторыми республиками при подготовке текстов их конституций.

Столь же очевидно, что края и области (с их преобладанием "русских и православных") реально не заинтересованы в политической независимости (если конечно, не рассматривать серьезно такие политические спекуляции, как Уральская, Дальневосточная или Вологодская республики и т.п.). И если их уставы и нарушают Конституцию РФ, то, преимущественно, по вопросам, касающимся их "внутренней" политики.

Возрастает значение фактора развитости (в социально-экономической и политической сферах). Уже можно уверенно утверждать, что наличествует существенная обратная связь между уровнем развития региона и его стремлением к суверенитету. Вполне понятно, что многие развитые регионы (особенно это относится к не республикам) стараются получить больше самостоятельности в иных сферах, реально не помышляя об укреплении собственной государственности и избегая конфронтации по этим болезненным для федерального центра проблемам (данный подход следует считать абсолютно прагматическим).

Анализируя таблицу 2 видно, что несколько изменился набор показателей, определяющих, в данном случае, уровень развития регионов. Так более значимым стал комплексный показатель кризисности экономики, уровень безработицы и младенческая смертность. Именно эти показатели обычно наиболее точно характеризуют социально-экономическую ситуацию в регионе и уровень его развитости. Это еще раз подтверждает, что именно степень развитости (и социально-экономического благополучия) является важным фактором определяющим отклонения от Конституции РФ в "политической" сфере.

Нарушения в сфере прав человека и гражданина оказались значительно более "индивидуальной" особенностью регионов, чем иные отклонения от Конституции. Интенсивность этих отклонения коррелирует со значительно меньшим числом показателей (см. таблицу 2). А значения оставшихся показателей ощутимо ниже. Нельзя однозначно утверждать, что хотя бы один из указанных показателей однозначно определяет отклонения конституций и уставов в сфере прав человека и гражданина.

С определенной степенью уверенности можно говорить о большой значимости лишь национального фактора. Республики склонны более вольно трактовать права человека и гражданина. Это, впрочем, следует скорее связывать с их историей, уровнем развития в целом и гражданского общества в частности и, даже, с их географией (периферийное положение и т.п.), чем собственно с "пятым пунктом". Многое связано и с отмеченной уже выше большей политико-законодательной свободой республик. Они меньше опасались как собственного общественного мнения, так и вмешательства федерального Центра.

Можно говорить о наличии относительно слабой связи между отклонениями в указанной сфере и уровнем развития региона (но все же она, скорее всего, существует). В среднем нарушения прав и свобод человека характерны для более кризисных, аграрных регионов, испытывающих трудности и в социальной сфере. Впрочем, сказанное выше характерно и для многих республик. Поэтому остается спорным вопрос о том, можно ли трактовать уровень развития как полностью независимый фактор.

Как ни странно, политические предпочтения региона практически не оказывают воздействия на отклонения от Конституции РФ в сфере прав человека.

Все сказанное выше свидетельствует о том, что отклонения в конституциях и уставах от Конституции РФ в сфере прав человека и гражданина в большей степени объясняются иными (часто субъективными) факторами. Для более полного объяснения сложившейся ситуации необходимы дальнейшие и более детальные исследования - по каждому субъекту РФ.

Отмеченные нарушения в конституциях и уставах в сфере компетенции субъектов РФ в значительной мере связаны с расширительной трактовкой ими своих прав, попытками присвоить себе "чужие" функции. И опять таки особо значимым, при объяснении отмеченных отклонений, является национальный фактор: установлена тесная обратная взаимосвязь интенсивности таких нарушений и доли русских, и прямая - с этнической мозаичностью населения. Объяснения большего "свободолюбия" республик уже были приведены выше.

Большую значимость в объяснении интенсивности отклонений в данной сфере приобретают социально-экономические и политические показатели, которые суммарно характеризуют уровень развития регионов. Вполне логично звучит утверждение о том, что более благополучные ("мощные") регионы стараются расширить свою компетенцию, особенно в сфере экономики (включая внешнеэкономическую деятельность). Во всяком случае, имеющиеся данные позволяют говорить, что такая связь вполне вероятна.

Как и права человека и гражданина, сфера внутренней системы власти субъекта и организация в нем местного самоуправления оказывается довольно "интимной" сферой, менее зависимой от избранных показателей. С полной уверенностью можно говорить лишь о связи (обратной) лишь одного показателя с интенсивностью отклонений в данной сфере - доли русского населения.

В целом менее значимы экономические показатели (см. таблицу 2). Но, одновременно, возросла роль социальных показателей. Хотя подсчеты показывают, что можно говорить лишь о возможных взаимосвязях, но сам факт роста значимости социальных факторов примечателен. Если прибавить и отмечаемый рост значимости одного из 2-х политических показателей, то станет более или менее очевидной роль нового для данного анализа фактора - условно его можно назвать "состоянием общества" в регионе.

Проведенный анализ позволил выделить основные факторы, определившие, в значительной мере, отклонения в основных законах субъектов РФ (от Конституции страны). Наиболее велика роль национально-этнических показателей. В то же время нельзя недооценивать и значимость социально-экономических и политических показателей. Можно утверждать, что именно статус субъекта (республика versus область/край/округ) и уровень его развития и определяют его предрасположенность к нарушениям Конституции РФ.

Отклонения конституций и уставов республик от Конституции РФ были сгруппированы в 4 группы. Но группы "Самоидентификации субъекта ..." и "Компетенцию субъекта РФ" можно суммарно трактовать как сферу "внешней" политики региона, а группы "Права человека и гражданина" и "Система власти ..." - как "внутреннюю". При такой группировке можно утверждать, что "внешняя" политика регионов более зависима от избранных показателей, чем "внутренняя". Показатели корреляции позволяют говорить о значимой взаимосвязи. "Внутренняя" же политика в большей степени определяется иными факторами, в т.ч. чисто субъективными, индивидуальными особенностями регионов.

 

Опыт типологии субъектов федерации по структуре нарушений

Описание методики

Прежде всего были выделены две группы регионов – наиболее злостные нарушители (пять регионов) и регионы, в наимегьшей степени нарушавшие законы.

Для построения типологии остальных регионов была применена следующая процедура. Между всеми парами анализируемых регионов была расчитана матрица различий между векторами бинарной мартицы нарушений, образованной всеми таблицами нарушений (Табл. 1-4 Приложения). Для этого использовался коэффициент Ланса-Уильямса. Низкие значения коэффициента соответствовали таким парам регионам, которые имели сходную структуру нарушений (близкий набор типов нарушений, зафиксированных при анализе их основных законов).

Эта матрица различий подверглась обработке методом неметрического многомерного шкалирования (метод ALSCAL пакета SPSS). В результате было получено представление субъектов федерации точками двумерного пространства. Причем точки, соответствующие субъектам федерации были расположены таким образом, что рядом распологались точки-регионы со сходными структурами нарушений. Значения координат по первой (горизонтальной) оси от –2 до +1,5. Значения координат по второй (вертикальной) оси от –1,5 до +2,5.

Двумерная конфигурация точек-регионов обладала резко выраженной структурой: точки группировались в четыре сгустка, отделенных друг от друга. Это позволило прибегнуть к процедуре классификации типа “k-средних”. В результате было получено разбиение субъектов федерации на четыре типа. В каждом типе группировались субъекты федерации с относительно сходной структурой нарушений. Ниже приведены сведения о полученнной типологии.

Описание типологии субъектов федерации по структуре нарушений

Первая ось (горизонтальная) разделяет субъекты РФ по отношению к следующим нарушениям (приведены нарушения, обеспечивающее наиболее “контрастное” разделение):

Первая ось (горизонтальная) может быть проинтерпретирована как отношение к нарушениям прав и свобод. При этом, чем меньше значение по этой шкале, тем больше отклонений, связанных с нарушением прав и свобод в основном наконе региона. Отличие в нарушениях среди типов, проектирующихся на отрицательную часть оси демонстрирует Рис.1.

Рис.1. Процент нарушений типа “Пробелы при закреплении личных прав и свобод” (2.3) в разных типах типологии; по горизонтальной оси – номера типов и “В целом” – все субъекты федерации”; по вертикальной оси – частота появления нарушения в данном типе и в целом

Корреляционный анализ координат субъектов в проекции на первую ось с объясняющими переменными (ранговые корреляции по Ван дер Вардену) показал, что с первой осью значимо коррелируют следующие переменные:

Вторая ось (вертикальная) разделяет субъекты РФ по отношению к следующим нарушениям:

Вторая ось (вертикальная) может быть проинтерпретирована как отношение к нарушениям субъектами РФ конституционного строя и системы государственной власти. При этом, чем меньше значение по этой шкале, тем больше нарушений конституционного строя и системы власти в регионе.

Корреляционный анализ координат субъектов в проекции на вторую ось с объясняющими переменными показал, что со второй осью наиболее значимо коррелируют следующие (помимо прочих) переменные:

Отличие типов в проекции на вторую ось демонстрирует Рис.2.

 

 

 

 

Рис.2. Процент нарушений типа “Отстутствие признания верховенства Конституции РФ и федерального законодательства…” (1.5) в разных типах типологии; по горизонтальной оси – номера типов и “В целом” – все субъекты федерации”; по вертикальной оси – частота появления нарушения в данном типе и в целом

Силу описанных выше нарушений по соответствующим осям можно оценить по приводимым ниже координатам субъектов по этим осям. Следует учитывать при этом, что субъекты РФ, отнесенные к классам 5 и 6, не включались в общий список для классификации. К классу номер 5 были отнесены субъекты РФ с крайне грубыми нарушениями, а к классу номер 6 – с крайне незначительными нарушениями по всем типам.

 

Таблица 3. Список и координаты субъектов федерации первого типа (24 региона). Координаты центра типа №1: по первой (горизонтальной) оси: 0,96; по второй (вертикальной) оси: -0,65

N п/п

Субъекты Российской Федерации

Координата по 1 оси

Координата по 2 оси

1

Аpхангельская область

1,11

-1,1

2

Агинский Бурятский автономный округ

1,15

-0,22

3

Алтайский край

0,98

-0,8

11

Воронежская область

1,12

-1,33

12

г. Москва

1,17

-0,39

15

Ивановская область

0,86

-1,07

16

Иркутская область

1,34

-0,64

17

Кабардино-Балкарская Республика

1,16

0,41

19

Калужская область

1,08

-0,41

20

Камчатская область

0,86

-1,08

23

Киpовская область

0,8

-1,23

26

Костpомская область

0,99

-0,53

28

Красноярский край

0,97

-0,7

43

Пензенская область

1,27

0,16

46

Псковская область

0,6

-1,22

51

Республика Дагестан

0,34

-0,16

55

Республика Коми

0,02

-1,11

71

Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ

0,97

-0,78

76

Тюменская область

0,74

-1,16

77

Удмуртская Республика

1,13

-0,53

78

Ульяновская область

1,11

0,03

79

Усть-Ордынский Бурятский автономный округ

1,01

-0,1

87

Эвенкийский автономный округ

1,22

-0,44

88

Яpославская область

1,04

-1,27

 

 

Таблица 4. Список и координаты субъектов федерации второго типа. Координаты центра типа №2: по первой (горизонтальной) оси: -0,93; по второй (вертикальной) оси: -0,45

N п/п

Субъекты Российской Федерации

Координата по 1 оси

Координата по 2 оси

7

Белгородская область

-1,2

-0,56

10

Вологодская область

-0,9

-0,64

25

Корякский автономный округ

-1,47

-0,33

29

Курганская область

-1,42

-0,32

35

Муpманская область

-0,89

-0,56

37

Нижегородская область

-0,96

-0,54

40

Оpловская область

-0,76

-0,63

44

Пермская область

-1,24

-0,26

48

Республика Алтай

-0,74

-0,97

53

Республика Каpелия

-0,11

-0,9

54

Республика Калмыкия

-0,43

0,11

58

Республика Саха (Якутия)

-0,96

-0,29

65

Самарская область

-1,02

-0,47

66

Саратовская область

-0,91

-0,54

73

Твеpская область

-1,1

-0,4

75

Тульская область

-0,96

-0,32

80

Хабаровский край

-0,97

-0,4

82

Челябинская область

-0,8

-0,54

86

Чукотский автономный округ

-0,79

-0,01

 

Таблица 5. Список и координаты субъектов федерации третьего типа. Координаты центра типа №3: по первой (горизонтальной) оси: 0,91; по второй (вертикальной) оси: 1,54

N п/п

Субъекты Российской Федерации

Координата по 1 оси

Координата по 2 оси

6

Бpянская область

1,38

1,6

9

Волгоградская область

0,67

2,11

21

Карачаево-Черкесская Республика

0,76

1,95

24

Коми-Пермяцкий автономный округ

1,05

1,34

27

Краснодарский край

1,23

1,08

31

Ленингpадская область

0,72

2,06

50

Республика Бурятия

0,87

2

56

Республика Маpий Эл

0,71

1,28

57

Республика Моpдовия

0,67

1,46

59

Республика Северная Осетия - Алания

0,95

1,2

62

Республика Хакасия

1,01

0,89

 

 

Таблица 6. Список и координаты субъектов федерации четвертого типа (11 субъектов). Координаты центра типа №4: по первой (горизонтальной) оси: -1,40; по второй (вертикальной) оси: 0,66

N п/п

Субъекты Российской Федерации

Координата по 1 оси

Координата по 2 оси

5

Астраханская область

-1,39

1,04

22

Кемеровская область

-1,39

0,64

33

Магаданская область

-1,85

0,31

34

Московская область

-1,46

1,03

42

Оренбургская область

-0,62

0,5

45

Приморский край

-1,74

0,55

47

Республика Адыгея

-0,92

0,96

63

Ростовская область

-1,09

0,89

68

Свердловская область

-1,76

0,34

70

Ставропольский край

-1,83

0,27

72

Тамбовская область

-1,39

0,72

Таблица 7. Список субъектов федерации пятого класса (злостные нарушители); координаты отсутствуют, тк. данные субъекты федерации отбирались до применнеия статистических процедур

N п/п

Субъекты Российской Федерации

49

Республика Башкортостан

52

Республика Ингушетия

60

Республика Татарстан

61

Республика Тыва

85

Чувашская Республика

Таблица 8. Список субъектов федерации шестого класса (минимум нарушений, 17 субъектов); координаты отсутствуют, тк. данные субъекты федерации отбирались до применения статистических процедур

N п/п

Субъекты Российской Федерации

4

Амурская область

13

г. Санкт-Петеpбуpг

14

Еврейская автономная область

18

Калининградская область

30

Курская область

32

Липецкая область

36

Ненецкий автономный округ

38

Новгоpодская область

39

Новосибирская область

41

Омская область

64

Рязанская область

67

Сахалинская область

69

Смоленская область

74

Томская область

81

Ханты-Мансийский автономный округ

84

Читинская область

89

Ямало-Ненецкий автономный округ

Анализ типологии субъектов федерации по структуре нарушений

Классификация основных законов регионального уровня по характеру отклонений от Конституции РФ сразу же наталкивается на проблему интенсивности этих нарушений. Бросается в глаза наличие двух контрастных групп. Одна из них – это группа регионов, чьи основные законы содержат особенно много нарушений, а другая – регионы, у которых таких нарушений практически нет. Классифицировать эти основные законы по характеру нарушений бессмысленно: у первой группы нарушения следуют практически по всему массиву текстов, а у второй группы классифицировать, по сути, нечего. Поэтому перед тем, как приступить к классификации методами математической статистики, было сочтено разумным сразу же, ad hoc, выделить эти две группы в качестве самостоятельных типов.

Прежде всего, ярко выделяется пятый тип “главных нарушителей” - тип сплоченный, весьма однородный по характеру нарушений. Однороден он и по политическому устройству входящих в тип субъектов: все они республики. Группа небольшая, в нее были включены только те регионы, где интенсивность нарушений превысила 60 баллов. Это Башкортостан, Татарстан, Тыва (“чемпион по интенсивности нарушений”), Ингушетия и Чувашия.

Однородность группы такова, что невольно склоняет к подозрению в сговоре, совместном умысле и т.п. причинах. Однако на деле за этой сплоченностью стоит, по-видимому, сходство политических процессов, протекавших в специфических условиях, которые были присущи многим российским автономиям в начале девяностых годов. Ведь большинство попавших в этот тип республик принимали свои конституции именно в первые годы десятилетия, поистине “они были первыми”. Именно они были пионерами подлинной федерализации страны, именно под их натиском федеральная власть в лице президента России буквально распахнула ворота для вторжения федерализма в российскую государственность; именно здесь, в Уфе и Казани, Б.Ельцин сказал свои исторические слова “берите независимости столько, сколько сможете проглотить”, с которых можно вести отсчет времени существования федерализма в России – подлинного, а не формального, как в СССР.

В этом свете вклад автономий в развитие федерализма в России выглядит огромным. Он и в самом деле таков. Ведь в “обычных” российских регионах не было в то время практически никаких склонностей к тому, чтобы заполучить новые политические права для более самостоятельного управления местной жизнью. Конечно, вклад автономий в федерализацию России не стоит преувеличивать. Федерализация стала, по большому счету, неизбежным последствием общей демократизации страны, и равнодушие российских регионов к этой проблеме во многом искупалась активностью федерального центра. Центр настойчиво строил федеративные отношения, сплошь и рядом преодолевая сопротивление некоторых региональных элит, которым казалось гораздо более выгодным сохранять жесткую соподчиненность с центральными властями, чем отвечать перед своим избирателем. Однако подлинный федерализм невозможно построить без региональной инициативы, и в нашей стране эту роль исполнили именно те республики, которые вошли в данный тип.

Увы, практика показала, что элиты этих автономий боролись вовсе не за внедрение федерализма, а за собственные преимущества над остальными субъектами федерации. Это была борьба не за всеобщие права, а за собственные привилегии. Когда же завоеванные ими привилегии начинали становиться всеобщим правилом федеративного государства, эти элиты оказались серьезным тормозом для федерализации России. У многих из этих республик конституции были написаны раньше основного закона РФ и содержали формулировки, типичные для суверенного государства. В самом начале 90-х годов это выглядело вполне допустимым и даже как бы прогрессивным на фоне “слишком советской” конституции РСФСР. К тому же республики жили в обстановке мощного общественного подъема, настоящего энтузиазма широких слоев общественности, и тексты конституций были как бы освящены памятью об этом подъеме, притом тем сильнее, чем быстрее и шире этот подъем канул в Лету. Тексты конституций, составленные в те времена, ныне сакрализованы общественной памятью как некие монументы в честь ушедшей эпохи. Неудивительно, что федеральные власти долгое время не рисковали хотя бы поднять вопрос о том, что многие такие конституции выглядят просто вызывающе на фоне конституции РФ.

Так и сложилось, что конституции именно этих “пионеров федерализации” оказались в наиболее сильном противоречии с основным законом России. И дело даже не в числе расхождений между этими документами. Дело прежде всего в тяжести этих расхождений. Ведь по некоторым направлениям конституции автономий не так уж и отличаются от российской. Для них нетипичны, например, ограничения местного самоуправления. Они прописывают, как правило, слова о закреплении политических и социально-экономических свобод и прав граждан, хотя многие другие уставы и конституции сплошь и рядом пренебрегают этим. В ряде конституций этого типа встречаются даже такие тезисы, как признание частной собственности на землю, чего сплошь и рядом нет в самых “благонадежных” уставах других субъектов.

Зато с самыми важными частями основного закона РФ эти конституции постоянно вступают в тяжелые противоречия. Именно они содержат самые жесткие формулировки о суверенитете субъекта федерации, именно они самым жестким образом прописывают гражданство своей республики и неукоснительно настаивают на том, что являются субъектами международного права. Они, как правило, избегают признания в том, что являются субъектом Российской федерации, и прямо или косвенно отвергают верховенство федерального законодательства над своим. Сплошь и рядом встречаются и такие отклонения от российской конституции, как присвоение руководителями республик некоторых прав, которые в России принадлежат только ее президенту и правительству.

Если добавить к этому право на сецессию (оно в открытой форме содержится в конституции Тывы) и введение элементов собственной кредитно-денежной системы, то перед нами встает вполне определенная система взглядов на место подобного субъекта в составе страны и на страну в целом: страна видится как рыхлая конфедерация, а данные субъекты – как независимые государства, входящие в состав России по некоторым не очень понятным основаниям (возможно, в силу традиции, общности истории, удобства организовать оборону и т.д.). Впрочем, и о совместной обороне можно говорить в этих конституциях только с известной условностью, потому что они настаивают на своем суверенитете и в этой области (как правило, в форме самостоятельной организации вопросов государственной безопасности).

Такова общность регионов этого типа по взаимоотношениям с федеральным центром. Но не менее сильна эта общность и в том, что касается самой сути внутренней государственности этих субъектов федерации. Здесь тоже все ясно. Права и свободы граждан, как правило, существенно ограничены или сужены. Правда, в этом суженном объеме они гарантируются довольно внятно, но само по себе сужение категорически противоречит и духу, и букве основного закона РФ. У гражданина, согласно этим конституциям, появляются дополнительные обязанности, они весьма серьезны и обременительны. Хуже того, отношения между гражданином и государством построены в лучшем случае как отношения между партнерами со взаимными обязательствами (особенно четко это видно по конституции Татарстана), и здесь отсутствует основополагающая мысль российской конституции о том, что человек выше государства, что он ему хозяин, а оно ему слуга, и что государство не вправе давать гражданину какие-то права, потому что он обладает ими изначально, тогда как государство. Напротив, нуждается в том, чтобы гражданин выделил ему часть своих прав для управления всеми гражданами ко всеобщему благу.

Словом, со всей очевидностью вырисовывается вполне определенный тип государственности, и даже не вникая в его оценку с точки зрения демократичности или недемократичности, легко понять, что он сильно отличается от того типа, который предписан основным законом РФ. Между тем нет сомнений, что демократия в этих республиках выглядит существенно урезанной. Это внушает тем большие опасения, что республики этого типа настаивают на собственном контроле над судебными органами, на своем праве обустраивать эти органы власти по своему усмотрению.

В целом, эта группа конституций и уставов нуждается в форсированной ревизии. Отклонения от федеральной конституции являются здесь самыми тяжелыми, они носят принципиальный характер, и многие из них просто нетерпимы в нормальной жизнеспособной федерации. Эти отклонения стали наследием общественно-политической ситуации, которая давно миновала. Миновали и те общественные настроения, которые питали энтузиазм авторов конституционных текстов. Поэтому федеральный центр вполне может проявить твердость и настойчивость, не опасаясь угроз местных элит насчет того, что общественность регионов встретит эту настойчивость как неприемлемую.

Шестой тип – это лояльные регионы, чьи уставы и конституции практически не противоречат Конституции РФ. К нему были отнесены регионы, в основных законах которых интенсивность не превышает пяти баллов (иными словами, в них допущено не более двух мелких и ли одного серьезного нарушения из трех десятков возможных). К несчастью, это далеко не самый многочисленный тип – здесь всего 17 регионов. Практически по всем позициям, по которых проверялось соответствие этих документов Основному закону страны, в этих регионах не обнаружено сколько-нибудь серьезных нарушений. В уставах Курской, Читинской, Калининградской областей, Ненецкого и Ханты-Мансийского округов вообще не обнаружено никаких отклонений от буквы Основного закона России.

Правда, может насторожить то, что если в этих документах и есть расхождения с Конституцией Российской Федерации, то почти все они сводятся к отступлениям от первых ее разделов, где записаны наиболее принципиальные положения. В основном это отсутствие внятных указаний на верховенство федерального законодательства над региональным и чрезмерный упор на то, что данный субъект федерации является субъектом международного права.

Однако в остальном тексты выглядят вполне приемлемыми – до такой степени, что к ним можно не обращаться вообще, если стоит задача концентрации сил на главных направлениях, к коим следует отнести, конечно же, выправление документов первого и, частично, второго типов.

Причины такой лояльности могут быть самыми различными и даже противоположными по смыслу. Так, в некоторых субъектах федерации это может быть объяснено наличием добротных юридических кадров и тщательностью их работы. В наибольшей степени такое предположение подходит к Санкт-Петербургу и к Новосибирской области, с ее знаменитым Академгородком, а также к Томской области. В некоторых других регионах, наоборот, юридическая база была настолько слаба, что не позволила бы построить грамотное противостояние Конституции РФ, даже если бы желание поступить так появилось. Обращает на себя внимание присутствие в этой группе обоих тюменских субъектов. Поглощенные внутренними “разборками” с Тюменской областью, они разработали уставы, практически безупречные с федеральной точки зрения.

Установление конкретных, субъективных причин как отклонений, так и их отсутствия – дело весьма кропотливое и сложное, в задачи данного исследования оно не входило. Однако судя по разнородности входящих в этот тип субъектов федерации. Приходится отметить, что роль субъективного фактора здесь была, по-видимому, весьма высока.

Остальные субъекты федерации различаются в основном по структуре нарушений, а не по их интенсивности. Здесь можно выделить четыре типа, в каждом из которых представлены как “злостные нарушители”, так и “законопослушные регионы”, в связи с чем все четыре типа почти не отличаются по средней интенсивности нарушений: у первого из них она 19 баллов, у двух следующих по 20, а у четвертого 22. Тем не менее в структурном отношении эти типы оказались достаточно отличными друг от друга. Учитывая, что первые два типа уже получили свою нумерацию, начнем нумеровать эти типы с третьего номера.

Первый тип представлен 24 субъектами, которые сравнительно равномерно размещены по территории страны (две трети в европейской части и треть в азиатской) и представлены как автономиями, так и русскими регионами. Их объединяет прежде всего то, что нарушения связаны главным образом с федеративными отношениями (этим особенно грешат конституции Коми и Дагестана) и с внутренним устройством субъекта (это особенно характерно для Москвы). Наиболее распространены упущения в признании верховенства федеральных законов, а также игнорирование единства исполнительной власти в осуществлении совместных полномочий. Особую роль в формировании этого типа сыграла Москва, поскольку у нее нарушения по внутренней структуре субъекта особенно значительны. Здесь и зажим местного самоуправления, и вмешательство в организацию федеральной власти, что особенно досадно, учитывая столичный статус Москвы и обилие тут федеральных учреждений. Состав этого типа вообще довольно сложный для работы по приведению уставов в соответствие с конституцией РФ. Здесь много сильных, влиятельных субъектов федерации, для которых перемены в тексте их основных законов могут показаться болезненными и вызвать немалое сопротивление. Однако подобную работу необходимо проводить, потому что нарушения здесь сосредоточены в наиболее важных частях документов, трактующих федеральные отношения, и тут для компромиссов почти нет возможностей.

Второй тип представлен субъектами федерации с основными законами, в которых имеются отклонения практически всех типов, но с некоторым упором на первую их группу, связанную с федеративными отношениями. Это особенно характерно для “главных нарушителей”, представленных в этом типе, - Калмыкии и Якутии, где допущены особенно серьезные отклонения от российской Конституции по принципиально важным аспектам нашей государственности. Это упоминание о собственном гражданстве, непризнание верховенства федеральных законов, заявления о “субъекте международного права”, а Якутия к тому же не прописала в своей конституции свой статус как субъекта РФ. Среди других субъектов этого типа много промышленно развитых регионов, с хорошим культурным потенциалом, который вполне обеспечивал им возможность создать документ, не противоречащий общероссийскому. Поэтому обилие нарушений в уставах таких субъектов федерации не имеет оправданий.

Третий тип представлен в основном республиками, притом европейскими (кроме Хакассии и Бурятии). Среди них – Марий-Эл и Северная Осетия, которые относятся к числу наиболее “злостных нарушителей”. Не затрагивая, как правило, вопросов гражданских свобод и прав, их конституции постоянно нарушают правила компетенции субъекта федерации и построения его системы власти (кроме местного самоуправления), а также положения о федеральных отношениях. Это относится и к трем областям, которые тоже попали в этот тип, однако следует заметить, что у них интенсивность нарушений гораздо ниже, чем у присутствующих в этом типе республик. По сути дела, только достаточно аккуратная пропись вопросов охраны прав и свобод граждан уберегла эти республики от попадания в первый тип, где собраны пять республик с самыми тяжелыми нарушениями Конституции РФ. Подобная аккуратность может быть объяснена несколькими причинами, в том числе и местными культурными традициями, которые не придают особого значения формальной стороне современного гражданского общества, а потому не понуждают авторов конституций проявлять в этом вопросе особую принципиальность. Поэтому отсутствие в этих документах нарушений по линии прав и свобод граждан не должно вводить в заблуждение относительно качества таких конституций. В этом смысле данный тип можно было бы отнести к первому типу “злостных нарушителей” (кроме трех областей, разумеется), еасли бы правила классификации были более гибкими.

Наконец, четвертый тип – это десять русских субъектов и всего одна республика Адыгея. Здесь, напротив, особенно часто нарушаются права и свободы граждан – или в форме зауженной их трактовки, или в виде недостаточной их защите. Эти погрешности содержат документы всех субъектов этого типа, причем особенно сильно чувствуется это в уставе Кемеровской области. Однако главными нарушителями оказываются здесь Адыгея и, как ни странно, Оренбургская область, которая оказалась, так сказать, чемпионом среди русских субъектов федерации. Для этих двух субъектов характерны существенные нарушения всех видов, и акцент на свободы и права граждан сильно тускнеет на таком фоне. Поэтому они, с некоторой натяжкой, могли бы быть причислены к типу наиболее злостных нарушителей. В остальных же субъектах этого типа положение не столь драматическое. Его нетрудно исправить введением в их уставы прямых заимствований из федеральной конституции относительно гражданских прав и свобод, и трудно себе представить, чтобы это вызвало сопротивление региональных властей или общественности. Поэтому данный тип, за исключением Адыгеи и Оренбургской области, выглядит наименее проблемным.

 

 

 

 

 

 

 

 

Выводы

Проведенное нами статистическое исследование позволяет прийти к следующим заключениям.

    1. Наличие зависимости между разнообразием субъектов федерации по объему и структуре нарушений в принятых ими конституциях и уставах от федеральной Конституции с политическими, экономическими и социальными характеристиками этих регионов можно считать установленной.
    2. Нашла подтверждение основная гипотеза, согласно которой нормотворчество регионов подвержено влиянию политической, экономической и социальной ситуаций в регионах.
    3. Анализ этих зависмостей позволяет получать нетривиальные результаты, которые, однако, требуют подтверждения посредством применения более тонких методов статистического анализа.
    4. На данном этапе исследования анализировались зависимости от отдельных объясняющих переменных. Попытки регрессионного анализа для учета совокупного влияния переменных не привели к успеху, что говрит о сложных, нелинейных взаимодействиях между переменными. Следовательно, при продолжении работы необходимо использовать методы, позволяющие изучать подобные взаимосвязи.
    5. Несомненно, что существенную часть разнообразия регионов в их конституционном творчестве объясняют специфические, индивидуальные особенности регионов, что требуется учитывать при дальнейшем анализе.

Авторы данного исследования надеются, что в обсуждение весьма политизированной темы они смогли внести дух позитивной науки, не склонной к поспешным оценкам, требующей непредвзятости, точного, углубленного анализа. Мы старались следовать этим канонам, хотя наша работа была ограничена очнь узкими временными рамками. Авторы открыты к любой непредвзятой, конструктивной критике своей работы.