Региональная конституционная юстиция

1.

Конституционные (уставные) суды субъектов РФ согласно Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»[1] являются частью судебной системы Российской Федерации (ч. 2 ст. 4). При этом они определяются как суды субъектов Федерации, каждый из которых самостоятельно решает вопрос об их создании (ч. 4 ст. 4, ч. 2 ст. 17, ч. 1 ст. 27).

Всего конституционных/уставных судов в настоящее время насчитывается 16. Первый подобный суд был образован в декабре 1991 г. в Дагестане. В настоящее время, кроме названного суда, такие суды функционируют еще в 15 субъектах Российской Федерации – в Адыгее (с 1997 г.), Башкортостане (с 1996 г.), Бурятии (с 1995 г.), Кабардино-Балкарии (с 1993 г.), Карелии (с 1994 г.), Коми (с 1994 г.), Марий Эл (с 1998 г.), Саха (Якутии) (с 1992 г.), Северной Осетии – Алании (с 2002 г.), Татарстане (с 2000 г.), Тыве (с 2003 г.), Чечне (с 2006 г.), Калининградской области (с 2003 г.), Свердловской области (с 2000 г.) и Санкт-Петербурге (с 2000 г.).

Определенную готовность к формированию данных судов проявляют еще 39 субъектов Федерации, поскольку их основные законы предусматривают такое создание. Это:

·       республики – Алтай, Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Хакасия, Удмуртия;

·       края – Краснодарский, Красноярский и Приморский;

·       области – Московская, Ленинградская, Амурская, Архангельская, Белгородская, Воронежская, Иркутская, Калужская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Курганская, Магаданская, Мурманская, Нижегородская, Новосибирская, Оренбургская, Орловская, Пермская, Самарская, Сахалинская, Смоленская, Тверская, Тульская, Тюменская, Читинская;

·       Еврейская автономная область;

·       автономные округа – Ненецкий, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий;

·       город Москва.

Некоторые из названных субъектов (Ингушетия, Карачаево-Черкесия, Москва, Московская, Курганская, Самарская и Тюменская области, Красноярский край и Ханты-Мансийский автономный округ) уже приняли законы об этих судах.

Появление конституционных/уставных судов на уровне субъектов Российской Федерации логично. Каждый из этих субъектов согласно Конституции России должен отвечать требованиям демократического правового государства. Атрибутами субъектов РФ являются конституция (устав) и законодательство (ч. 2 ст. 5), собственные органы государственной власти, функционирующие на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10, ч. 2 ст. 11); на субъекты РФ возлагается обязанность совместно с Российской Федерацией обеспечивать конституционность в России, защищать права и свободы человека и гражданина (пп.«а», «б» ч. 1 ст. 72). В этих образованиях, так же как и в федеральном масштабе, существуют проблемы, связанные с удержанием законодательной и исполнительной властей в границах конституции/устава, неизбежны специфические (конституционные/уставные) споры между органами государственной власти, между последними и органами местного самоуправления, между данными органами и гражданами по поводу нарушения их прав и свобод.

Создание региональных (конституционных/уставных) судов согласуется с положением Конституции России о том, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118). Воплощением конституционной формы судопроизводства на федеральном уровне является Конституционный Суд РФ, а на уровне субъекта Федерации – соответствующий конституционный/уставный суд, наличие которого хотя прямо и не предусмотрено федеральной Конституцией, но и не исключается ею. Сложившийся подход имеет историко-правовое обоснование: участники Конституционного совещания (1993), не отвергая идею региональных конституционных судов, исходили из того, что их образование должно регулироваться не Конституцией РФ, а самими субъектами Федерации[2].

Таким образом, конституционные/уставные суды, главное назначение которых служить конституции/уставу субъекта Федерации, обеспечивать реальное разделение властей, защищать конституционный порядок, объективно обусловлены особой сферой государственно-правовых отношений, вписываются в государственно-правовую действительность субъектов РФ и воплощают в себе конституционно допускаемое осуществление судебной власти в форме конституционного судопроизводства на уровне данных субъектов.

Ценность конституционных/уставных судов[3], если конкретизировать вышесказанное, заключается в том, что они:

·       развивают идею специализированного, в частности конституционного, судопроизводства в России как основу эффективности и качества последнего, органично дополняют и усиливают деятельность Конституционного Суда РФ и при соответствующем правовом регулировании могут его разгрузить;

·       своим существованием демонстрируют, что субъект Федерации, его власть следуют нормам демократии, считая возможным оспаривание своих актов (в том числе гражданами, их объединениями и членами парламента, находящимися в меньшинстве) и подчинение решениям суда;

·       свидетельствуют о том, что субъекты Федерации уважительно относятся к своим конституциям/уставам и органы власти намерены соблюдать их установления;

·       придают устойчивость региональным основным законам, превращают их в действующее, реальное право;

·       гармонизируют региональное законодательство, согласовывая его с требованиями конституций/уставов субъектов Федерации, а также снимают противоречия между данным и федеральным законодательством;

·       входят в систему федеральных и региональных институтов защиты прав и свобод граждан;

·       способствуют реализации принципа разделения властей на уровне субъектов Федерации, придают целостность и завершенность их государственности;

·       отражают самостоятельность субъектов Федерации, являясь в современных условиях одной из немногих автономных структур, через которые возможно отстаивание принципа децентрализации государственной власти по вертикали, привнесение в региональную политику специфики и защита обоснованного регионального интереса;

·       становятся аналитическими, методическими и научными центрами практики и теории регионального конституционализма, участвуют в формировании конституционной культуры и правосознания.

 

 

 

2.

Соответствует ли деятельность конституционных/уставных судов субъектов Федерации названным ценностям? В целом статистические данные, представленные в таблицах 1 и 2, подтверждают позитивное значение данных судов[4].

 

 

Таблица 1. Типы обращений, рассмотренных в заседаниях конституционных/уставных судов

субъектов Российской Федерации (по состоянию на 1 января 2007 г.)

 

 

 

 

 

Субъект Российской Федерации

Субъекты обращений

Оспариваемые акты

Затрагиваемые

в обращениях вопросы

Гражданин

Объединение граждан

Парламент

Депутаты парламента

Высшие должн. лица

Правительство

Орган МСУ

Прокуратура

Суд

Иные субъекты

Закон

Постановление парламента

Акт высшего должн. лица

Акт правительства

Устав муниц. образ.

Акт органа МСУ

Иные акты

Права граждан, объединений

Деятельность органов государственной власти

Деятельность органов МСУ

Иные

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

Республика Адыгея

13

10

6

8

5

3

12

9

–

–

24

5

11

4

3

4

5

17

22

14

13

Республика Башкортостан

35

2

10

2

1

1

3

2

1

–

24

4

3

5

–

14

–

33

11

5

–

Республика Бурятия

33

3

–

2

20

6

3

13

–

–

26

14

3

4

–

6

–

17

11

4

49

Республика Дагестан*

4

3

–

8

2

–

2

–

–

–

9

1

–

6

1

–

–

7

4

2

6

Кабардино-Балкарская Республика**

19

4

30

–

–

–

12

5

–

–

5

–

–

6

–

1

–

23

36

12

3

Республика Карелия

59

17

5

23

6

4

10

9

4

–

100

9

6

15

–

15

–

58

16

12

56

Республика Коми

103

9

–

3

4

–

6

1

2

1

39

5

21

7

1

22

7

77

6

11

26

Республика Марий Эл

8

1

1

3

2

2

4

1

–

–

16

–

1

3

–

–

–

11

4

3

2

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

Республика Саха (Якутия)

37

6

1

67

11

1

15

5

6

3

34

17

17

15

3

8

7

30

29

25

45

Республика Северная

Осетия – Алания

32

2

–

–

–

–

1

–

–

–

11

–

–

9

–

9

2

27

2

3

4

Республика Татарстан

35

2

–

8

–

2

–

–

1

2

11

–

1

16

–

3

–

36

5

–

6

Республика Тыва

–

1

6

–

7

1

1

–

–

–

1

–

–

1

1

–

–

1

14

1

–

Калининградская область

16

6

–

7

1

–

5

–

–

–

9

1

–

–

5

17

–

30

2

1

3

Санкт-Петербург

24

–

1

30

5

–

32

–

–

–

28

1

6

14

1

3

–

20

28

14

8

Свердловская область

69

12

–

11

–

3

3

4

1

2

19

3

2

23

6

42

–

64

12

21

11

     ИТОГО

487

78

60

172

64

23

109

49

15

8

356

60

71

128

21

144

21

451

202

128

232

 

* В период с 2002 по 2006 г. обращения в заседаниях суда не рассматривались.

** В 2006 г. обращения в заседаниях суда не рассматривались.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Таблица 2. Решения, принятые конституционными/уставными судами субъектов Российской Федерации

(по состоянию на 1 января 2007 г.)

 

Субъект Российской Федерации

Период работы с момента первого решения

(лет/г.)

Принято постановлений

Принято определений

Послания суда

Особые мнения судей

Всего

В среднем за год работы

О толковании конституции/ устава

О проверке нормативно-правового акта

Всего

В среднем за год работы

Всего

Признаны не соответствующими конституции/уставу

Республика Адыгея

9

34

3,7

5

29

17

31

3,4

4

4

Республика Башкортостан

10

28

2,8

7

21

21

29

2,9

1

-

Республика Бурятия

12

30

2,5

1

29

20

49

4

3

1

Республика Дагестан

15

18

1,2

1

17

8

19

1,3

13

2

Кабардино-Балкарская республика

13

16

1,2

4

12

5

23

1,8

-

-

Республика Карелия

12

91

7,6

-

91

53

50

4,2

12

8

Республика Коми

12

58

4,8

3

55

25

44

3,7

Закон не предусматривает

16

Республика Марий Эл

8

9

1,1

-

9

5

13

1,6

-

-

Республика Саха (Якутия)

15

111

7,4

43

68

37

38

2,5

6

12

Республика Северная Осетия – Алания

5

20

4

3

17

13

14

2,8

4

1

Республика Татарстан

6

22

3,7

6

16

3

64

10,7

1

2

Республика Тыва

3

13

4,3

12

1

0

1

0,3

-

-

Калининградская область

4

14

3,5

2

12

6

124

31

-

3

Санкт-Петербург

7

37

5,3

14

23

15

121

12,3

-

20

Свердловская область

9

53

5,9

4

49

32

63

7

-

3

ИТОГО

 

554

3,9

105

449

260

683

6

44

71

 

 

Таким образом, конституционные/уставные суды:

·       обретают образ структур, в которых чаще всего стремятся найти защиту граждане и их объединения (обращения, исходящие от них, составляют 53% от общего числа рассмотренных судами); органы местного самоуправления (10,2%); депутаты, находящиеся в меньшинстве или в оппозиции (16,2%); органы государственной власти также пытаются через эти суды разрешать свои споры с муниципальными органами (14% обращений);

·       решают задачи, связанные с единообразным пониманием и применением основных законов субъектов Федерации, –  об этом свидетельствуют постановления судов (19% от их общего числа) о толковании соответствующих конституций/уставов;

·       удерживают региональное нормотворчество в рамках конституционных/уставных требований. При этом объектом проверки судов становятся различные нормативные правовые акты, среди которых преобладают законы (44% от общего числа актов, обозначенных в обращениях), акты органов исполнительной власти (23%) и органов местного самоуправления (21%). Более чем в половине случаев (58%) данными судами принимались решения о несоответствии проверяемых актов конституции / уставу субъекта Федерации;

·       функционируют как демократические и открытые органы публичной власти, что подтверждают особые мнения судей, послания судов (практикуются почти в половине из них), научно-консультативные советы (созданы при 7 судах), выпускаемые судами информационные бюллетени (Карелия, Северная Осетия – Алания, Татарстан, Калининградская и Свердловская области, Санкт-Петербург), размещение информации о деятельности судов и принятых решениях на собственных сайтах (Карелия, Татарстан, Калининградская и Свердловская области), совмещение судьями своей работы с преподаванием в вузах (это делает 56% от их числа).

При таких характеристиках деятельности конституционных/уставных судов можно было бы ожидать, что их создание станет делом быстрым и повсеместным. Вместе с тем обнаруживаются иные тенденции[5]. В частности, за 16 лет с момента появления первого такого суда их было образовано только 16, в том числе 7 из них в период с 1991 по 1996 г. (до официальной легализации данных судов) и 9 – с 1997 по 2006 г. (т.е. в период действия Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», нормативно допускающего их существование). За это время были упразднены Конституционный суд Мордовии (1994), проработавший несколько месяцев, и Уставная палата Иркутской области (1998), достаточно успешно функционировавшая более двух лет. Наблюдается массовое и долго длящееся неисполнение положений конституций/уставов о создании данных судов в тех субъектах, которые юридически признали их необходимость; более того, Иркутская область отменила закон об уставном суде (2006), а Курганская и Тюменская области приостановили действие подобных законов.

 

 

3.

 

Инертность в вопросе формирования конституционных/уставных судов обусловлена рядом причин. Среди них можно назвать следующие.

3.1. Социально-психологические

Относительная молодость региональной государственности и новизна института конституционной юстиции сами по себе порождают недоверие. Для многих еще не вполне ясно, как данные суды могут быть встроены в систему власти субъектов РФ и что от таких судов можно ожидать.

На активность по созданию конституционных/уставных судов, возможно, оказывает влияние и то, как работают уже существующие в других субъектах Федерации подобные суды. В частности, кого-то может насторожить низкая востребованность данных судов, поскольку в некоторых субъектах Федерации принятые решения исчисляются единицами, а кого-то – выборочная востребованность. Например, в республиках Северного Кавказа органы государственной власти либо не имеют конституционных споров, либо, если они возникают, то, видимо, улаживаются иными, внесудебными, способами; в Бурятии же Конституционный суд за время своей работы рассмотрел 26 обращений высшего должностного лица и правительства, тогда как от парламента они вообще не поступали. Суды порой не воспринимаются как органы, способные объективно разрешить дело (видимо, неслучайно, например, законодатели Тывы через газету обратились за помощью к Президенту РФ, а не в Конституционный суд Республики[6]). Бывает и так, что суды начинают подменять законодателя, расширительно интерпретируя статусные нормы о себе (подобное имело место в Санкт-Петербурге, где Уставный суд несколько произвольно истолковал объем своей компетенции и срок полномочий судей, чем вызвал напряженность в отношениях с региональными органами власти).

3.2. Политические

Этот тип причин можно подразделить на следующие:

·       отсутствие у региональных элит необходимой политической культуры, понимания демократических ценностей. Естественно, что в их миропонимание конституционные/уставные суды не вписываются, ибо властвующие структуры на местах часто не заинтересованы в изменении сложившегося баланса сил и дополнительных «контролерах»;

·       трансформация региональной государственной власти в результате последних преобразований. Доминирующее значение теперь обрели органы исполнительной власти, а разделение властей, по сути, стало во многом условным, и, соответственно, сформированная иерархическая  система власти уже просто не нуждается в дополнительном арбитраже;

·       утрата региональными властями способности (как следствие усиления централизации власти) принимать самостоятельные решения; федеральный же центр, не препятствуя созданию конституционных/уставных судов, одновременно и не проявляет активности в данном отношении, не посылает сигналов, которые могли бы подтолкнуть субъекты Федерации к соответствующим действиям (такая нейтральность отчасти обусловлена мнимым опасением, что подобные суды не сглаживают, а могут лишь умножать правовые противоречия).

3.3. Правовые

Эти причины в более конкретном виде представляются такими:

·       неполнота федерального законодательного регулирования статуса конституционных/уставных судов, особенно в части их компетенции, отношений с федеральными судами и гарантий судьям;

·       экспансия судов общей юрисдикции в сферу конституционных/уставных споров (возможно – вынужденная, ввиду отсутствия во многих субъектах Федерации конституционных/уставных судов). Данное обстоятельство экстраполируется и на будущие административные суды, если судить по проекту Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», принятому в первом чтении 22 ноября 2000 г.[7]

3.4. Кадровые

Конституционные/уставные суды нуждаются в специалистах высокой юридической квалификации, в том числе государственно-правового (конституционного) профиля, которых явно не хватает. На практике (см. таблицу 3) наполняемость судов происходит за счет бывших депутатов, работников аппарата парламента, администрации, прокуратуры, органов внутренних дел, судей в отставке и, реже, преподавателей вузов. Последние составляют лишь 14% от общего числа судей.


Таблица 3. Сведения о судьях конституционных/уставных судов субъектов Российской Федерации

(по состоянию на апрель 2007 г.)

 

 

 

 

 

 

 

Субъект Российской Федерации

Численный состав судей

 

Пол

Средний возраст

 

 

Предшествующая (до суда) работа

 

Ученая степень

 

Почетное звание

Преп. и научная работа

Мужчины

Женщины

Законодательный орган

Аппарат высшего должностного лица

МВД

Минюст

Суд

Прокуратура

ВУЗ

Адвокатура

Иной орган, учреждение

КЮН[viii]

ДЮН[ix]

ЗЮР[x]

ЗЮРФ[xi]

Иные

 

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

Республика Адыгея

3

2

1

50

1

 

 

 

 

 

1

1

 

1

1

 

 

 

2

Республика Башкортостан

4

3

1

52

 

1

 

 

 

 

2

 

1

2

1

2

 

 

3

Республика Бурятия

3

2

1

58

 

 

 

 

2

1

 

 

 

1

 

 

1

 

1

Республика Дагестан

3

2

1

58

 

 

 

 

 

1

2

 

 

2

 

 

 

1

2

Кабардино-Балкарская Республика

5

4

1

57

 

 

1

1

1

2

 

 

 

 

1

2

1

 

1

Республика Карелия

5

2

3

55

1

 

 

 

2

 

 

1

1

1

 

2

3

 

1

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

Республика Коми

5

3

2

62

1

 

 

1

1

 

 

 

2

1

 

 

2

3

5

Республика Марий Эл

4

2

2

52

 

 

 

 

1

2

 

 

1

 

 

3

 

1

2

Республика Саха (Якутия)

7

6

1

61

1

 

 

2

1

2

1

 

 

2

1

4

2

 

4

Республика Северная Осетия – Алания

5

3

2

53

1

1

 

 

1

 

1

1

 

1

1

 

1

 

4

Республика Татарстан

6

4

2

51

 

1

 

 

 

1

2

 

2

5

1

6

 

 

5

Республика Тыва

5

4

1

45

 

1

2

 

1

1

 

 

 

 

 

1

 

1

3

Чеченская Республика

5

5

–

58

2

1

1

 

 

 

 

 

1

1

 

 

 

 

0

Калининградская область

5

4

1

50

2

 

1

1

1

 

 

 

 

 

1

 

 

 

2

Санкт-Петербург

7

3

4

50

2

 

 

 

1

 

1

 

3

1

2

 

1

1

5

Свердловская область

5

4

1

56

1

 

 

 

1

1

1

1

 

3

 

 

1

1

3

ИТОГО

77

53

24

54

12

5

5

5

13

11

11

4

11

21

9

20

12

8

43

 

 

3.5. Финансовые

Для отдельных субъектов Федерации дополнительный государственный институт может рассматриваться как неоправданное бремя для регионального бюджета. Однако это заблуждение, ибо расходы на содержание данных судов относительно невелики и во много раз меньше, чем тот объем средств субъект Федерации тратит на иные свои органы государственной власти, в чем можно убедиться по сравнительным данным, приведенным в таблице 4.

 

Таблица 4. Бюджетное финансирование конституционных/уставных судов субъектов Российской Федерации (по состоянию на 2007 г.; тыс. руб.)

 

 

 

Субъект РФ

Сумма в бюджете

Сумма в бюджете на содержание

Доля затрат на суд от общ. суммы расходов бюджета (%)

Законодат. органа

Высшего должн. Лица

и его адм-ции

Исполн. власти в целом

Республика Адыгея

5712

49407

233752

218180

1

Республика Башкортостан

11301,2

135634

187495,9

239038

0,02

Республика Бурятия

4487,5

112187,5

203977,3

149583,3

0,03


Республика Дагестан

7924

-[12]

-

-

0,26

Кабардино-Балкарская республика

10945

-

-

-

0,12

Республика Карелия

11874

70148

119362

137475,7

0,085

Республика Коми

12740,3

77746

131227,7

227854,2

0,05

Республика Марий Эл

10478

32969

69233

266184

0,11

Республика Саха (Якутия)

15027

146400

42800

-

0,3

Республика Северная Осетия – Алания

9542

68335

129684

364374

0,86

Республика Татарстан

18074

157609

100889

87827

0,03

Республика Тыва (2006)

13689

95048

33412

92028

0,19

Чеченская Республика

27000

-

-

-

-

Калининградская область

14525

105368

1015

159701

0,08

Санкт-Петербург

87074

807588,4

1301612,6

230476546,5

0,04

Свердловская область

21524

272643

96517

1030941

0,03

 

4.

Какие меры могли бы способствовать развитию региональной конституционной юстиции и повышению ее авторитета?

Прежде всего было бы целесообразно укрепить федеральную правовую основу конституционных/уставных судов. В настоящее время она складывается из разрозненных норм, получивших закрепление в следующих актах:

·       ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 4, 17, 27), в котором закрепляется право субъектов РФ создавать данные суды, примерная компетенция судов и принцип их финансирования (за счет средств бюджета соответствующего субъекта Федерации);

·       ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» от 14 марта 2000 г.[13], который признает судей конституционных/уставных судов частью судейского сообщества России, устанавливает гарантии представительства судей в органах данного сообщества и особенности взаимоотношений указанных судов и их судей с органами судейского сообщества (ст. 6, 7, 8, 11, 19);

·       Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации»[14], который фиксирует требования, предъявляемые к судьям конституционных/уставных судов, порядок установления сроков полномочий судей, назначения их на должности председателя и заместителя председателя суда и привлечения судей к ответственности (ст. 4, 6, 11, 16).

Положения названных законов не дают исчерпывающих разъяснений по вопросам деятельности конституционных/уставных судов, их применение часто вызывает споры, по которым приходилось высказываться Конституционному Суду РФ. В частности, он определил, что:

·       данные суды имеют двойственную природу: с одной стороны, они, как органы судебной власти, входят в судебную систему Российской Федерации, а с другой – являются органами, входящими в систему государственной власти субъектов РФ. Указанное обстоятельство не может не учитываться при правовом регулировании организации и деятельности этих судов (Определение от 27 декабря 2005 г. № 491-О[15]);

·       компетенция конституционных/уставных судов, установленная федеральным законом, не является исчерпывающей, и региональный законодатель вправе, с учетом природы данных судов и в пределах своих полномочий, не нарушая компетенции федеральных судов, дополнять полномочия конституционных/уставных судов (Определение от 6 марта 2003 г. № 103-О[16]);

·       конституционные/уставные суды обладают исключительными полномочиями осуществлять проверку нормативных актов субъектов Федерации на предмет их соответствия региональным конституциям/уставам и лишать эти акты юридической силы (Постановление от 16 июня 1998 г.[17]);

·       законодатель субъекта Федерации самостоятельно определяет полномочия конституционного/уставного суда и порядок их осуществления, в том числе устанавливает общие процедурные правила рассмотрения дел (определения от 7 февраля 2003 г. № 46-О[18] и от 12 июля № 321-О[19]), а также может менять эти полномочия и правила (Определение от 27 декабря 2005 г. № 522-О[20]);

·       на судей конституционных/уставных судов распространяются те положения Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации», которые адресованы непосредственно им, а также другие положения, если последние, по смыслу соответствующих норм, согласуются с особенностями правовой природы конституционных/уставных судов, их статусом и полномочиями. Этим предопределяется обязанность субъектов РФ по урегулированию статуса данных судей (Определение от 27 декабря 2005 г. № 491-О[21]);

·       законодательный орган субъекта Федерации, закон которого признан конституционным судом субъекта не соответствующим конституции/уставу субъекта Федерации, либо принимает закон в исполнение решения названного суда, либо – исходя из верховенства Конституции РФ – обращается с запросом в Конституционный Суд РФ, если считает признанный не соответствующим основному закону субъекта Федерации закон подлежащим действию вопреки официально принятому решению органа конституционного правосудия субъекта Федерации (Определение от 27 декабря 2005 г. № 494-О[22]).

Накопленный правовой материал позволяет ставить вопрос о принятии полноценного федерального закона об общих принципах организации и деятельности конституционных/уставных судов субъектов Федерации. Это согласуется с Конституцией РФ (п. «о» ст. 71, п. «н» ч. 1 ст. 72) и стало бы важной правовой гарантией независимости, устойчивости и авторитета региональной конституционной юстиции, стимулировало бы ее развитие.

Такой закон должен носить рамочный характер и закреплять наиболее важные стороны организации и деятельности конституционных/уставных судов. В частности, им можно было бы определить:

·       назначение данных судов и границы их компетенции, в том числе в соотношении с иными судами;

·       допустимость разнообразных способов формирования, устройства и режимов работы судов;

·       требования к кандидатам в судьи и их статус;

·       обязательные элементы и принципы судопроизводства;

·       материальные, финансовые и иные гарантии независимости и эффективной деятельности судов.

Развитию региональной конституционной юстиции могли бы способствовать и другие меры.

Во-первых, включение в федеральное законодательство нормы, поощряющей создание субъектом Федерации конституционного/уставного суда. Ее введение должно сопровождаться возложением на федеральные органы власти ответственности по поддержке конституционных/уставных судов.

Во-вторых, расширение компетенции конституционных/уставных судов исходя из сочетания регионального и федерального интереса. Это можно было бы сделать посредством:

·       максимального увеличения круга субъектов, наделенных правом обращаться в данные суды, за счет его предоставления (кроме региональных органов публичной власти) гражданам, их объединениям, мигрантам, иностранцам, юридическим лицам, прокурорам, судам, уполномоченным по правам человека, отдельным депутатам парламента и муниципальных представительных органов;

·       упрощения процедуры подачи жалобы - через допущение возможности ее рассмотрения в порядке не только конкретного, но и абстрактного нормоконтроля;

·       включения в перечень проверяемых актов (кроме региональных нормативных правовых актов) публичных договоров и соглашений субъекта Федерации, а также федеральных законов, нарушающих права граждан, с оценкой этих законов с позиций Конституции РФ и основного закона субъекта Федерации;

1)   предоставления конституционным/уставным судам права оценивать региональные нормы, руководствуясь федеральными законами[23], особенно в тех случаях, когда нормы конституций/уставов субъектов Федерации противоречат федеральным установлениям;

2)   наделения конституционных/уставных судов правом по своей инициативе проверять региональные нормы, повторяющие по содержанию «дисквалифицированные» Конституционным Судом РФ предписания федеральных и региональных законов. Поводом для начала такого производства могло бы быть указание федерального Конституционного Суда о порядке исполнения его решений, а также обращение других управомоченных законом субъектов;

3)   осуществления конституционными/уставными судами предварительного нормоконтроля применительно к заключаемым субъектами Федерации договорам (до их вступления в силу), проектам законов, выносимых на референдум, или тех законов, которыми изменяются или дополняются конституции/уставы;

4)   подключения конституционных/уставных судов к разрешению иных споров, которые по своему характеру являются конституционными (роспуск представительных органов власти, отрешение высшего должностного лица или главы муниципального образования от должности, проверка вопросов, выносимых на референдум, и т.п.);

В-третьих, учет возможностей конституционных/уставных судов при образовании административных судов. В частности, в федеральном законе можно было бы предусмотреть, что в тех субъектах Федерации, где есть конституционные/уставные суды, последние в первичном порядке рассматривают дела о конституционности законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, а также нормативных актов органов местного самоуправления; во всяком случае, если возникает конкуренция в разрешении спора, административный суд приостанавливает рассмотрение дел до завершения процедуры в конституционном/уставном суде. В тех же субъектах Федерации, где отсутствуют конституционные/уставные суды, административные суды должны рассматривать также конституционные споры в границах соответствующего субъекта до образования им конституционного/уставного суда.

Нельзя обойти вниманием и другие предложения, получившие распространение. Это касается, например, создания межсубъектных конституционных/уставных судов. В данном отношении наметились разные подходы. Одни предлагают упразднить существующие конституционные/уставные суды субъектов Федерации и сформировать на основе федерального закона органы конституционного правосудия в 7 федеральных округах (В.Е. Сафонов); другие – не отрицают права учреждать конституционные/уставные суды в субъектах Федерации, но признают возможным дополнительное создание подобных судов в федеральных округах (В.К. Боброва); третьи – обосновывают идею учреждения общего уставного суда для сложноустроенных субъектов Федерации (М.И. Клеандров); четвертые – считают допустимым посредством соглашений между субъектами Федерации придавать какому-либо из действующих в них конституционному/уставному суду полномочия по осуществлению конституционного/уставного контроля в этих субъектах (В.С. Кронский).

Думается, что предложения по образованию органов конституционного контроля в федеральных округах слишком поспешные: если окружные суды будут функционировать как федеральные, то это войдет в противоречие с Конституцией РФ, предусматривающей только один федеральный орган конституционного контроля – Конституционный Суд РФ (ст. 125); если же предполагается, что суды в округах будут учреждаться общим решением входящих в округ субъектов, то трудно представить механизм выработки такого решения, компетенцию данных судов и характер их отношений с конституционными/уставными судами субъектов Федерации.

Реалистичнее позиция по формированию общих судов в сложноустроенных субъектах РФ (объединяющих в своем составе автономный округ и край либо область), а также наделение - путем межсубъектного соглашения отдельных судов компетенцией по «обслуживанию» соответствующих субъектов Федерации. Конституция РФ не препятствует такому подходу, но требуется корректировка ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», который ориентирует на образование конституционных/уставных судов субъекта Федерации (но не нескольких субъектов).

Популярностью ныне (в эпоху «вертикали») пользуется и такая идея: конституционные/уставные суды должны стать частью иерархически выстроенной системы конституционной юстиции Российской Федерации во главе с Конституционным Судом РФ (М.И. Клеандров, О.Б. Мироновский). Однако это не согласуется с положениями Конституции РФ: Конституционный Суд РФ не наделен полномочиями апелляционной, кассационной или надзорной инстанции. Кроме того, нужно иметь в виду, что конституционные суды – региональные и федеральный – действуют в пределах компетенции соответственно субъекта Федерации и Российской Федерации; конституционные/уставные суды оценивают нормы с позиций соответствующих конституций/уставов, а у федерального Конституционного Суда другой масштаб – охрана Конституции Российской Федерации. И еще один момент: если допустить, что указанные суды начнут функционировать как иерархическая система (по аналогии с судами общей юрисдикции), то это способно затормозить рассмотрение дел в федеральном Конституционном Суде, ибо, вполне возможно, ему придется тратить больше времени на то, чтобы приводить решения конституционных/уставных судов субъектов Федерации в соответствие с собственными решениями[24].

Достаточно часто предлагается также двухинстанционное построение конституционных/уставных судов: палата – первая инстанция, пленум суда – вторая (кассационная) инстанция (А.А. Белкин, М.И. Клеандров). Сторонники этой новации исходят из того, что появляется возможность увеличить число рассматриваемых дел и гарантировать исправление ошибок. Вместе с тем в условиях реально складывающейся малочисленности состава судов и умеренной интенсивности их работы, а также в случае, когда в сфере их компетенции отсутствует конституционная жалоба граждан, такое устройство конституционных/уставных судов субъектов Федерации не выглядит целесообразным с точки зрения экономичности процесса. Спорность указанной идеи и в том, что дополнительная структура внутри суда не обеспечивает объективного контроля, но провоцирует судей к пересмотру собственных решений, способствует их втягиванию в политические баталии[25].

 


[1] СЗ РФ. 1997, № 1. Ст. 1.

[2] Митюков М.А., Барнашов А.М. Очерки конституционного правосудия. Сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики. Томск, 1999. С. 281.

[3] Конституционное право субъектов Российской Федерации. М., 2002. С. 492 - 494; Гаврюсов Ю.В. Проблемы становления конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации. Сыктывкар, 2005. С. 66 - 76; Петренко Д.С. Конституционная (уставная) юстиция в субъектах Российской Федерации (современные правовые проблемы и перспективы). М., 2007. С. 46 - 53.

[4] Это выявлялось и в более ранних исследованиях (Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999. С. 97 - 112).

[5] См.: Митюков М.А. Современные тенденции развития региональной конституционной юстиции (опыт социологического осмысления) // Дайджест оперативной информации. Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации. М., 2007. № 4. С.113 - 127.

[6] Открытое письмо депутатов Законодательной палаты Великого Хурала Республики Тыва Президенту Российской Федерации В.В. Путину. – Известия, 2007, 27 февраля.

[7] О соотношении административных и конституционных (уставных) судов в контексте данного законопроекта см. Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? - Российская юстиция, 2001, № 1. С. 18 - 20.

[viii] Кандидат юридических наук

[ix] Доктор юридических наук.

[x] Заслуженный юрист республики.

[xi] Заслуженный юрист Российской Федерации.

[12]Прочерк в таблице означает, что данные неизвестны.

[13] СЗ РФ, 2002, № 11. Ст. 1022.

[14] ВС НД, 1992, № 30. Ст. 1792.

[15] ВКС РФ, 2006, № 2.

[16] СЗ РФ, 2003, № 17. Ст. 1658.

[17] СЗ РФ, 1998, № 25. Ст. 3004.

[18] ИБ. Консультант плюс. Судебная практика.

[19] Архив КС РФ.

[20] ВКС РФ, 2006, № 2.

[21] Схожие правовые позиции сформулированы и в определениях Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. № 5-О и 2 февраля 2006 г. № 37-О (см. ВКС РФ, 2005, № 5; 2006, № 3).

[22] ВКС РФ, 2006, № 2.

[23] Это предложение, по сути, сформулировано в постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. // СЗ РФ, 2000, № 16. Ст. 1774.

[24] Интервью с заместителем председателя Конституционного Суда РФ Т.Г. Морщаковой. Законодательство, 1999, № 5. С. 7.

[25] Морщакова Т.Г. Некоторые вопросы конституционного правосудия в системе процессуальных реформ //  Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства. По материалам научно-практической конференции 28 мая 2001 г. М., 2001. С. 59.