инструкции наблюдателям / нарушения

Владимир Львович Римский,
заведующий отделом социологии

Общие правовые основы работы наблюдателей на выборах

Настоящее руководство разработано в ходе выполнения проекта “Набор и обучение наблюдателей – корреспондентов сети общественного ИНТЕРНЕТ-мониторинга выборов 1999-2000 в России”. Поддержка данного проекта осуществлена фондом Евразия (грант № М99-0965) за счет средств, предоставленных Агентством по Международному Развитию Соединенных штатов Америки (AID). Точка зрения, отраженная в данном документе и самими докладчиками, может не совпадать с точкой зрения Агентства по Международному Развитию или Фонда Евразия

Москва
1999


Содержание

Введение *

Право на независимое наблюдение
Цели и задачи независимого наблюдения
Категории наблюдателей за выборами
Кто такой наблюдатель?
За чем необходимо следить независимому наблюдателю
Как работают независимые наблюдатели
Сравнительная характеристика Федеральных законов “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” 1995 и 1999 годов
Полномочия наблюдателей и представителей СМИ на участие в деятельности избирательных комиссий
Фальсификации выборов в России и методы борьбы с ними

Введение

Граждане стран развитой демократии в настоящее время редко подвергают сомнениям результаты выборов. Развитие демократии в них шло таким образом, что честность выборов постепенно стала гарантироваться всей демократической системой власти, развитыми структурами гражданского общества, свободой средств массовой информации, реальными гарантиями тайны переписки и т.п. Отработанные десятилетиями и даже столетиями демократические процедуры смены власти действуют настолько эффективно, что сомнения в результатах выборов возникают довольно редко. Но так было не всегда.

По-видимому, самое грубое искажение результатов голосования произошло в ходе президентских выборов в Либерии в 1927 г., когда президент Чарльз Д.Б. Кинг был переизбран, получив, по официальным данным на 234 тыс. голосов больше, чем его конкурент Томас Дж. Фолкнер. Президент Кинг претендовал, таким образом, на большинство голосов превышавшее более чем в 15,5 раз общее число избирателей.

В нашей стране, к счастью, столь грубых нарушений на выборах не зарегистрировано, но, к сожалению, случаи фальсификации процедуры и результатов выборов нередки. В частности, неоднократно подвергались сомнениям результаты выборов в Государственную Думу РФ 1993 и 1995 годов, выборов Президента РФ 1996 года. В некоторых случаях суды различных инстанций, в том числе и Верховный Суд РФ, рассматривали дела о фальсификациях выборов.

Например, осенью 1994 года в Верховном Суде РФ слушалось дело о фальсификации выборов в Совет Федерации по Челябинскому избирательному округу № 74. Дело это началось еще в мае 1994 года, сразу после повторных выборов в Совет Федерации в Челябинске. В Центризбирком обратился председатель Консервативной партии, кандидат в депутаты Совета Федерации Л.Б. Убожко. На основании имеющейся у него таблицы голосования по всем избирательным участкам он доказал, что почти 20 % бюллетеней выданных избирателям в этом округе (178567 бюллетеней), выданы неизвестно кому.

Секретарь Центризбиркома И. Галушко объяснил несоответствие количества выданных, использованных и неиспользованных бюллетеней тем, что часть их была погашена в окружных избиркомах, и дал совет Л.Г. Убожко обратиться в суд. Верховный суд принял решение передать жалобу Убожко в Челябинский областной суд.

В мае 1994 года группа А. Собянина, известного политолога, активиста "Выбора России", обнародовала аналитическую записку, в которой на основании выборочного анализа результатов голосования утверждалось, что Центризбирком фактически "приписал" в общем счете 10 млн. голосов таким избирательным объединениям как Аграрная партия России, Демократическая партия России, Коммунистическая партия РФ, ЛДПР, ПРЕС и "Женщины России".

Методика исследовательской группы Собянина неоднократно подвергалась критике. Особо яркая критика прозвучала со стороны эксперта Гражданского союза М. Малютина в статье "Фальсификация окончена: забудьте. Парасоциология как наука и г-н Собянин как ее российский родоначальник".

В этой статье на основе экспертных оценок Малютин высказывает предположение, что декабрьские выборы были сфальсифицированы в пользу "партии местного начальства". Автор также разбирает политико-психологические установки А. Собянина, считая, что побудительным мотивом создания работы последнего явилась обида представителя "выборосовской" демноменклатуры на "коллег по сословию" - местных неономенклатурщиков, которые "в свою пользу сфальцифицировали, а в пользу "Выбора России" не пожелали!" Однако у Собянина нашлись и сторонники.

В задачи нашей работы не входит анализ методики А. Собянина. Важен сам факт - после попытки постановки 25 мая 1994 г. представителем фракции КПРФ в Государственной Думе вопроса о перепроверке результатов декабрьских выборов, этот вопрос был передан в мандатную комиссию (правда, без обозначения сроков его выполнения). А в 1995 г. избирательные бюллетени по выборам депутатов Федерального Собрания были уничтожены. Ныне установить истину представляется маловероятным.

Известны также случаи фальсификации официальных сведений о кандидате в бюллетенях для тайного голосования, в частности, в 1993 году по 192 Варшавскому избирательному округу города Москвы, которые коренным образом меняли имидж одного из кандидатов в глазах избирателей. Вместо ученого-исследователя в области социально-трудовых отношений, занимающего должность заместителя директора по исследовательским программам Фонда профсоюзных исследований и обучения (именно эта должность значилась при регистрации кандидата), в бюллетене было указано "хозяйственный руководитель".

Таким образом, вместо занимаемой кандидатом должности в бюллетене был указан социальный статус, причем прямо противоположный истинному. Из защитника прав наемных работников кандидат в глазах избирателей превратился в работодателя, представителя хозяйственной номенклатуры. Подобная фальсификация содействовала победе в 192 округе кандидата от "Выбора России" С.А. Ковалева.

24 июня 1999 года Государственной Думой Российской Федерации был принят закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Закон определяет принципы участия граждан России в выборах депутатов Государственной Думы, избирательные права граждан, порядок выборов в Государственную Думу, регламент финансирования выборов, характер предвыборной агитации, а также права и обязанности кандидатов в депутаты, избирательных комиссий и избирательных объединений.

Настоящее руководство описывает применение этого Закона и других норм законодательства о выборах в Российской Федерации для наблюдения за выборами депутатов Государственной Думы РФ. При написании настоящего руководства автором были учтены все изменения законодательства о выборах, которые введены в 1999 году для выборов депутатов Государственной Думы РФ.

В настоящем руководстве приводятся сведения о целях и задачах наблюдения за выборами, их социальной роли и значимости, об организации наблюдения на различных этапах избирательной кампании, а также о возможных основных нарушениях и способах противодействия им. Книга содержит также практические рекомендации для наблюдателей по контролю хода избирательной кампании, собственно процесса голосования и подведения его итогов. Настоящее руководство содержит также примерные формы инструкций для наблюдателей и используемых ими документов. В приложении к основному тексту книги приведены методические рекомендации по работе со страницей проекта “Информатика для демократии 2000+” в сети ИНТЕРНЕТ, целью которого является осуществление общественного ИНТЕРНЕТ – мониторинга избирательных кампаний через вовлечение в наблюдение за выборами индивидуальных волонтеров, неправительственных организаций и средств массовой информации.

Книга будет полезна активистам и представителям политических партий и общественных организаций, а также кандидатов по одномандатным округам, занимающимся организацией наблюдения за выборами, членам избирательных комиссий всех уровней, представителям средств массовой информации, а также преподавателям, студентам и всем гражданам, интересующимся проблемами гражданского контроля за выборами и участия граждан в политической деятельности.

Настоящее руководство составлено на основе методических материалов, подготовленных в ходе выполнения проекта “Набор и обучение наблюдателей – корреспондентов сети общественного ИНТЕРНЕТ – мониторинга выборов 1999-2000 в России”. Поддержка данного проекта осуществлена фондом Евразия (грант № М99-0965) за счет средств, предоставленных Агентством по Международному Развитию Соединенных штатов Америки (AID). Точка зрения, отраженная в данном руководстве и его автором, может не совпадать с точкой зрения Агентства по Международному Развитию или Фонда Евразия.

Автор выражает благодарность за предоставленные материалы, информацию, консультации и помощь в написании настоящего руководства Игорю Александровичу Винюкову, Надежде Владимировне Ежовой, Евгению Георгиевичу Кульянову, Дмитрию Александровичу Левчику, Владимиру Ивановичу Наумову, Ринату Аньваровичу Саберову, Георгию Александровичу Сатарову и Михаилу Яковлевичу Шнейдеру.

Автор, Координационный центр “Честные выборы” и Фонд ИНДЕМ с благодарностью примут замечания, исправления и предложения, связанные с текстом настоящего руководства, от любых организаций и физических лиц.

Адрес автора и Фонда ИНДЕМ: 101000, Москва, Большой Златоустинский переулок, д. 8/7, комн. 8/7, офис 203, 207-211
T/F +7(495)–624–18–31; E-M:fo12 в домене indem
.

С электронной версией настоящего руководства можно ознакомиться на странице Фонда ИНДЕМ в сети ИНТЕРНЕТ по адресу: www.indem.ru .

Право на независимое наблюдение

В течение последних ста лет наиболее авторитетные международные организации, в частности, Организация Объединенных Наций, Организация Американских Государств, Организация африканского единства и Организация (ранее Конференция) по безопасности и сотрудничеству в Европе, утвердили определенные нормы, обязательные для стран-участниц, касающиеся прав человека.

В большинстве соответствующих документов однозначно признается всеобщее право граждан на участие в управлении своей страной через выборы путем тайного голосования.

Всеобщая Декларация прав человека и различные международные договоры закрепляют право граждан принимать участие в управлении своей страной, как непосредственно, так и через своих представителей, избранных в ходе свободных выборов. Статья 21 Всеобщей Декларации гласит, что в основе власти правительства лежит воля народа, и что эта воля должна находить выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.

В некоторые документы, в соответствии с тенденцией, возникшей в последние годы, включены положения о праве наблюдателей осуществлять контроль за избирательным процессом и результатами выборов. Поскольку такие документы являются международными и применяются в большинстве стран мира, содержащиеся в них правовые нормы, являются в определенной степени универсальными и могут применяться в России.

В подтверждение приведем положение статьи 15 Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года, о том, что “общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы”. Более того, в соответствии со следующим положением той же самой статьи “если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора”. Таким образом, Конституция Российской Федерации устанавливает, что приоритет правовых норм международного сообщества, к которым присоединилась Россия, выше приоритета не только российских законов, но и российской Конституции.

Другие международные документы закрепляют и развивают данное право. Международные документы по правам человека дают четкое определение права на участие в государственном управлении, а также избирательного права. В этих документах более не ставится под сомнение роль наблюдателей на выборах, как гарантов обеспечения соответствующих прав граждан.

В Статье 7 Копенгагенского документа от 1990 года Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (ныне это Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе – ОБСЕ) содержится призыв к странам-участницам разрешить работу на выборах международных наблюдателей, а также наблюдателей из числа собственных граждан. Таким образом, официально признается значимость роли, которую могут сыграть наблюдатели в обеспечении проведения демократических выборов. Соблюдение данных принципов также находит отражение в повседневной практике суверенных государств, в программах, проводимых межправительственными и неправительственными организациями.

Цели и задачи независимого наблюдения

Основная цель независимого наблюдения заключается в гарантированном обеспечении целостности избирательного процесса. Такая необходимость существует независимо от того, где проводятся выборы: в государстве с давно сложившейся демократической системой и сильными демократическими традициями или в стране, недавно вставшей на путь демократического развития или еще только переходящей к демократии. Время и затраты, связанные с организацией и обеспечением работы наблюдателей, как правило, оправдываются решением целого ряда сопутствующих задач.

В странах, переходящих к демократии, роль, которую играют наблюдатели на выборах, особенно важна для того, чтобы убедить скептически настроенную общественность в важности избирательного процесса, необходимости и целесообразности участия каждого избирателя в голосовании, в возможности проведения демократических выборов без существенных нарушений и честного подсчета голосов избирателей. Очень часто в таких государствах опыт политического участия неразрывно связан с нарушениями прав человека, фальсификацией итогов выборов, военным или авторитарным правлением. В данных условиях особенно важно утвердить и закрепить в общественном сознании основополагающие понятия и нормы гражданской ответственности, помочь гражданам преодолеть чувство тревоги и обеспокоенности за справедливость выборов.

Атмосфера гласности, созданная при организации наблюдательной кампании, в сочетании с деятельностью наблюдателей в ходе предвыборной борьбы, их присутствие на избирательных участках в день выборов повышают уверенность общественности в справедливости выборов и способствуют более активному участию граждан в избирательном процессе. Отчеты и доклады, опубликованные группами наблюдателей, могут содействовать проведению политических преобразований, обеспечить установление более справедливого и честного избирательного порядка. Выступая в качестве арбитров, наблюдатели могут помочь в разрешении спорных вопросов, возникающих в ходе предвыборной кампании. Присутствие наблюдателей на избирательных участках предупреждает фальсификации, различные нарушения процедуры проведения выборов и снижает вероятность непреднамеренных организационных и административных оплошностей и ошибок. Работа наблюдателей в наиболее "трудных" районах также позволяет предотвратить запугивание или принуждение избирателей в ходе предвыборной кампании и в день выборов. Кроме того, наблюдатели следят за процессом подсчета голосов, обеспечивают параллельное подведение общих итогов голосования или используют иные способы и методы контроля, таким образом, являются беспристрастным источником информации, на основе которого могут быть сделаны оценки и заключения относительно подлинности официальных итогов выборов.

Оценки, сделанные независимой группой наблюдателей после окончания выборов, могут сказаться на отношении кандидатов к законности избирательного процесса в целом. Положительная, в общем, оценка будет способствовать признанию результатов выборов всеми партиями и большинством граждан. И наоборот, критические и негативные заключения независимых наблюдателей могут привести к непризнанию результатов выборов и дадут возможность оспорить их в судебном порядке.

Категории наблюдателей за выборами

Наблюдать за выборами федерального или регионального уровней могут как российские, так и международные и иностранные наблюдатели.

Статья 30 Федерального Закона Российской Федерации “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” № 121-ФЗ от 24 июня 1999 года содержит нормы, регламентирующие деятельность международных и иностранных наблюдателей на этих выборах. Международные наблюдатели направляются в Россию от международных организаций, а иностранные – от государственных и негосударственных организаций, а также от частных лиц из других стран.

Международные и иностранные наблюдатели обязаны получить приглашения из России для участия в наблюдении за выборами депутатов Государственной Думы РФ.

На основании норм упомянутого выше Закона после официального опубликования решения о назначении выборов приглашения международным и иностранным наблюдателям могут быть направлены только:

Предложения о направлении приглашений могут быть поданы международными и национальными правительственными и неправительственными организациями, а также частными лицами, имеющими признанный авторитет в области защиты прав и свобод человека и гражданина. Государственная Дума направляет приглашения в соответствии с предложениями каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе.

Деятельность международных и иностранных наблюдателей в Российской Федерации производится на основании аккредитации, которую осуществляет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Аккредитация международных и иностранных наблюдателей производится на основании приглашений.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации выдает каждому международному и иностранному наблюдателю удостоверение установленного образца в соответствии с представленными им документами, удостоверяющими наличие у него приглашения. Такое удостоверение дает право международному или иностранному наблюдателю осуществлять свою деятельность в период подготовки и проведения выборов. Фактически аккредитованные международные и иностранные наблюдатели получают равные права по осуществлению наблюдения за выборами с российскими наблюдателями.

Российские наблюдатели несколько условно могут быть разделены на четыре категории. Каждая категория наблюдателей выполняет свою роль в процессе наблюдения за выборами и потому имеет отличающиеся от других категорий обязанности. Работа международных и иностранных наблюдателей дополняет деятельность российских наблюдателей, и не может заменить ее в отсутствии чрезвычайных обстоятельств.

Кратко охарактеризуем категории российских наблюдателей. Прежде всего, наблюдать за выборами обязаны члены избирательных комиссий всех уровней. В понятие "члены и работники избирательной комиссии" входят члены и аппарат Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий территориально-административных образований и участковых избирательных комиссий, где непосредственно происходит голосование и подсчет голосов. Работа беспристрастных, опытных, хорошо обученных членов и сотрудников избирательных комиссий на всех административных уровнях обычно уменьшает необходимость в организации всеобъемлющей кампании по наблюдению за выборами. Хотя данные должностные лица в принципе отвечают за организацию и проведение процесса выборов, им также вменяется в обязанность гарантировать соблюдение избирательного законодательства России и соответствующих норм международного права.

В то же время в силу определенных объективных причин, члены и сотрудники аппарата избирательных комиссий не могут должным образом проводить наблюдение за ходом выборов, особенно это характерно для стран, находящихся в процессе перехода к демократии, где демократические процедуры еще только складываются. Во-первых, члены и сотрудники аппарата любой избирательной комиссии, как правило, отвечают за организацию и проведение избирательного процесса, поэтому им бывает нелегко объективно оценить свою собственную работу. Во-вторых, во многих странах должностные лица исполнительной ветви власти, органов юстиции или высокопоставленные партийные работники назначаются на должности в различных инстанциях избирательной системы. Их партийная принадлежность может вызвать вопросы по поводу возможного давления со стороны властей или объективности их позиции, что не позволяет относить таких лиц к беспристрастным и нейтральным наблюдателям. Несмотря на это, члены избирательной комиссии могут и должны играть важную роль в наблюдении за ходом выборов.

За выборами наблюдают также представители политических партий и общественно – политических движений. Даже в странах с сильными демократическими традициями в день выборов представители политических партий находятся практически на каждом избирательном участке. Присутствие наблюдателей от политических партий не только препятствует и предотвращает возможную фальсификацию результатов голосования и другие правонарушения, но и демонстрирует избирателям силу партий, их организационные возможности. Такое психологическое воздействие может принести политическим партиям дополнительные голоса избирателей, что чрезвычайно важно на выборах в условиях острой конкурентной борьбы кандидатов. Наблюдатели от партий, работающие непосредственно на избирательных участках, являются также источниками важной информации о явке избирателей. Своевременность получения такой информации бывает подчас критически необходима политическим партиям для обеспечения высокого результата на выборах. Весьма важной для политических партий является также информация от наблюдателей о результатах голосования после того, как закрываются избирательные участки.

Наблюдатели от политических партий, однако, представляют интересы выдвинутых их организациями кандидатов. В случае возникновения спора или какого-либо несоответствия установленным нормам и правилам такие наблюдатели естественно, встанут на защиту интересов своей партии, кандидата или выдвигаемой ими проблемы. В условиях существования множества политических партий с противоположными позициями, информация, собранная и распространенная политическими партиями, может быть воспринята как необъективная и не заслуживающая доверия. Таким образом, наблюдатели от политических партий и общественно – политических движений имеют непосредственный интерес, иногда официально заявленный, а иногда – нет, в конкретном итоге выборов. Их деятельность, производится в первую очередь в интересах определенных избирательных объединений или блоков и отдельных кандидатов. Для осуществления объективного и непартийного наблюдения за выборами необходимо привлекать другие категории наблюдателей.

За выборами всегда наблюдают представители средств массовой информации федерального, регионального и местного уровней. К ним относятся телевидение, радио, газеты и журналы, а также, в последний период, информационные издания в сети ИНТЕРНЕТ. Представители средств массовой информации не только освещают избирательную кампанию и сообщают итоги выборов, но и разрабатывают механизмы для оперативного выяснения и обнародования результатов голосования. Представители средств массовой информации, в частности, расследуют заявления и жалобы о правонарушениях, проводят опросы общественного мнения накануне выборов, в день голосования (обнародовать результаты такого опроса можно только после окончания голосования по всей стране) и после дня голосования. В случае проведения первых в истории страны выборов, особенно в тех странах, где государство владеет или осуществляет жесткий контроль над основными средствами массовой информации, избиратели и оппозиционные партии, как правило, убеждены, что средства массовой информации не стоят на нейтральных, беспристрастных позициях. В некоторых случаях средства массовой информации отказываются распространять соответствующую информацию о выборах.

Вполне понятные пристрастия членов и сотрудников аппарата избирательных комиссий, наблюдателей от политических партий и представителей средств массовой информации обусловливают необходимость осуществления контроля за выборами независимыми общественными организациями. В соответствии с нормами международного права и российского законодательства наблюдение за выборами осуществляют также независимые общественные организации. Представители таких организаций, как правило, не имеют целей и не осуществляют действий, которые направлены на победу или поражение какого-либо избирательного объединения или блока или кандидата по одномандатному округу на выборах. Работа независимых наблюдателей в этом случае проводится в поддержку ценностей демократии и процедуры демократического избирательного процесса, независимо от того, кто окажется победителем, а кто проигравшим. Группы независимых наблюдателей во многих странах мира продемонстрировали, что, невзирая на личные симпатии и прошлую партийную принадлежность их членов, они способны принимать участие в таких важных политических мероприятиях, какими являются выборы, сохраняя за собой высокую репутацию беспристрастных и объективных избирателей.

В большинстве случаев независимые общественные организации проявляют больший интерес к самому процессу, нежели к итогам выборов. Соответственно, если независимые общественные организации разработают эффективную структуру наблюдения, их оценка избирательного процесса будет считаться более надежной и достоверной, чем заключения, предоставляемые избирательными комиссиями, члены которых, в основном, являются государственными чиновниками, или доводы, сделанные партиями, выдвинувшими своих кандидатов. Кроме того, группы независимых наблюдателей являются эффективным средством организации и вовлечения в избирательный процесс тех слоев общества, которые не желают или боятся занять чью-либо сторону при проведении данного очень важного политического мероприятия.

Независимым группам избирателей постоянно приходится доказывать свою добросовестность и беспристрастность. В большинство таких групп входят граждане, которые много лет своей жизни отдали борьбе с правящим режимом за демократические преобразования и права человека. В то же время, эти группы способны предпринять определенные действия для того, чтобы подтвердить и продемонстрировать объективный характер своей деятельности и обеспечить беспристрастное отношение членов своей группы к выборному процессу.

Кто такой наблюдатель?

Наблюдатель – это гражданин, который отдает свое время политической партии, избирательному объединению или блоку, членом которой он является, или независимому кандидату в депутаты, от имени которого он действует, или общественной неполитической организации для того, чтобы по возможности объективно и беспристрастно выполнить работу по наблюдению за выборами, находясь в избирательной комиссии федерального, регионального или местного уровней или в помещении для голосования соответствующего избирательного участка в день выборов с начала голосования до окончания оформления документов об итогах голосования.

Наблюдатель – это одновременно и контролер, и свидетель. Он является свидетелем событий, которые происходят в течение дня голосования на избирательном участке, на который он направлен. Он имеет право и обязанность оформлять свои свидетельства о нарушениях в ходе выборов в виде заявлений и актов и направлять их соответствующим должностным лицам.

Наблюдатель - это контролер потому, что его задача обеспечить, чтобы граждане Российской Федерации, члены участковых избирательных комиссий, и избирательных комиссий других уровней, избирательные объединения и блоки, политические партии и движения, кандидаты в депутаты в полной мере могли воспользоваться предоставленными им законодательством Российской Федерации правами и соблюдали определенные этим законодательством обязанности. К избирательному законодательству Российской Федерации, как известно, относятся Конституция Российской Федерации, Федеральные Законы о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Российской Федерации, об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и некоторые другие.

За чем необходимо следить независимому наблюдателю

Повышенное внимание к вопросу о справедливости выборов также повлияло на масштаб кампании по наблюдению за выборами. В настоящее время деятельность наблюдателей уже не сводится к работе только в день выборов или к контролю за процессом подсчета голосов. Эффективный процесс наблюдения за ходом выборов предполагает более масштабные мероприятия, которые начинаются с разработки положений о проведении выборов, и заканчиваются расследованиями заявлений и жалоб о правонарушениях, допущенных в ходе избирательной кампании и выборов. В главе второй настоящего руководства приводятся сведения об особенностях наблюдения за избирательным процессом, а также конкретные рекомендации по осуществлению наблюдения за выборами.

При определении правовых норм проведения выборов предусматривается установление отправной точки, начиная с которой наблюдателям предоставляется возможность воздействовать на различные компоненты избирательного процесса для обеспечения справедливости выборов. Политические партии и независимые группы наблюдателей часто пытаются пересмотреть содержание законов о выборах. Споры и дебаты вокруг избирательного законодательства предоставляют средствам массовой информации отличную возможность приступить к информационной кампании о важности предстоящих выборов.

Обычно в законах о выборах определяется, кто имеет право выступать в роли наблюдателей, какими правами наделяются такие лица, и какие ограничения устанавливаются на их деятельность. Этот вопрос всегда был источником существенных разногласий во многих странах. До проведения общенациональных выборов в Румынии в 1992 году, например, вопрос аккредитации независимых местных групп наблюдателей был основным в спорах о целесообразности принятия нового закона о выборах, так как правящая партия стремилась ограничить доступ на избирательные участки, разрешив присутствие на них в день выборов только наблюдателям от политических партий. В конечном итоге благодаря совместным усилиям местные наблюдатели были официально признаны, их законный статус был утвержден на местных и общенациональных выборах в Румынии в 1992 году.

Работа наблюдателей, независимо от того, представляют они политические партии, средства массовой информации или являются независимыми, должна активно проводиться в течение всего предвыборного марафона. Когда определены правовые нормы работы наблюдателей, группы наблюдения должны осуществлять контроль за различными процедурами, а именно:

Особое внимание наблюдателям необходимо сосредоточить на действиях выборных должностных лиц, баллотирующихся на очередной срок, органов охраны правопорядка и средств массовой информации, контролируемых правительством и крупными финансово-промышленными группами, так как данные институты могут злоупотреблять своим статусом и положением для того, чтобы оказывать воздействие на большое количество избирателей.

Процесс голосования и подсчета голосов обычно находится в центре внимания наблюдателей. Для координации работы наблюдателей в день голосования необходимо разработать план действий с учетом числа наблюдателей, имеющегося в наличии транспорта и других средств. Подготовка наблюдателей, а также разработка эффективного механизма сбора информации также являются важными мероприятиями при организации надежного контроля за избирательным процессом.

Участие наблюдателей в день голосования может содействовать объективности, справедливости и честности выборов. Присутствие наблюдателей на избирательных участках в день голосования в самых разных районах Российской Федерации позволит:

Работа наблюдателей не заканчивается с закрытием избирательных участков, не заканчивается она и после того, когда становятся известными предварительные результаты голосования. После проведения выборов наблюдатели должны расследовать все факты нарушений в день голосования, а также жалобы, поступившие членам избирательных комиссий, и заявления в суды различных инстанций.

Как работают независимые наблюдатели

Далее подробно рассказывается об огромном количестве процедур, которые должны выполняться наблюдателями на выборах. В данном разделе дается лишь общее описание нескольких основополагающих принципов, которые, возможно, помогут независимым общественным организациям и их членам успешно провести кампанию по наблюдению за выборами.

Задача первостепенной важности заключается в том, чтобы создать и закрепить за собой репутацию объективного расследователя, стать надежным источником информации в отношении всех мероприятий и процедур, связанных с выборами. В общем, наблюдатели должны оставаться объективными и беспристрастными во всех случаях; необходимо предупредить их о необходимости воздерживаться от публичного выражения своих пристрастий и симпатий к той или иной политической партии или кандидату.

Наблюдатели также должны выполнять свою работу исключительно добросовестно и тщательно, с объективных позиций следить за ходом выборов и анализировать действия участников избирательного процесса, протоколировать все раскрытые ими факты. На основе личных наблюдений и информации, полученной из других надежных источников, могут быть сделаны общие выводы и заключения о выборах. В ходе наблюдательной кампании не следует полагаться на непроверенные источники информации, проводить неполные, односторонние или неточные расследования, делать скоропалительные выводы и опубликовывать их, так как каждый из таких шагов подрывает доверие к процессу наблюдения за выборами, как к таковому. Наблюдатели должны протоколировать все свои наблюдения, что позволяет проверить раскрытые факты, и во всех случаях пытаться отделить объективную информацию от информации субъективной.

От того, как организация, осуществляющая наблюдение, будет использовать полученную фактологическую информацию, зависит доверие к общей оценке выборов, сделанной такой организацией. Таким образом, в общем и целом целесообразно избрать путь умеренных и взвешенных оценок, избегать крайности в суждениях и раскрывать только факты без собственных комментариев. Кроме того, раскрытые факты, даже факты нарушений, если они публикуются или обнародуются каким либо другим способом в конструктивной, а не в исключительно критической форме, способны оказать существенное воздействие на общественное мнение.

Наблюдатели могут еще больше укрепить доверие к себе, если изначально обнародуют цели, методы проведения наблюдения, а также опубликуют факты, раскрытые в ходе работы. Информирование общественности, средств массовой информации, органов власти и политических партий о намерениях и методах работы групп наблюдателей позволяют уменьшить подозрения и недопонимания со стороны данных институтов и общественности в целом.

Осуществляя наблюдение за выборами, необходимо всегда помнить о необходимости соблюдения следующих правил:

Сравнительная характеристика Федеральных законов “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” 1995 и 1999 годов

Новая редакция Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” внесла существенные коррективы в Федеральный закон 1995 года.

Новым законом вводится целый ряд новых понятий, например, зарегистрированный кандидат (наряду с понятием “кандидат”), избирательный залог и т. д.

Несколько изменены сроки формирования избирательных комиссий разного уровня, например, по новому закону окружные избирательные комиссии формируются не позднее, чем за 90 дней до дня голосования, а по старому закону – за 92 дня, участковая избирательная комиссия формируется не позднее, чем за 3 дня со дня образования соответствующего избирательного участка в отличие от срока формирования (44 дня до дня голосования) по старому закону. Изменено также количество членов участковой избирательной комиссии. Если ранее участковая избирательная комиссия формировалась в количестве 5-10 человек, то теперь количественный состав комиссии зависит от количества избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка, и варьируется от 3 до 15 членов избирательной комиссии.

Кроме того, законодательно закреплен принцип представления интересов избирательных объединений и избирательных блоков в избирательных комиссиях. Так, в соответствии с пунктом 4 статьи 20 Федерального закона как законодательный, так и исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обязан назначить не менее одной трети назначаемого им количества членов избирательной комиссии на основе поступивших предложений каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе, а также на основе поступивших предложений избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в законодательном органе гос.власти субъекта РФ, а в случае, если избирательные объединения, блоки не представят необходимого количества предложений, - от иных политических общественных объединений.

Дополнительно введена статья о назначении членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса, тем самым можно сделать вывод о повышении их роли в избирательном процессе.

В новой редакции закона изменено понятие избирательного объединения под которым понимается общероссийское политическое общественное объединение (политическая партия, иная политическая организация, политическое движение), которое создано и зарегистрировано в Министерстве юстиции РФ в порядке, установленном федеральными законами (не позднее чем за год до дня голосования). Это существенное условие для участия политических организаций в избирательном процессе.

Новый закон содержит исчерпывающий перечень документов, необходимых для регистрации избирательного блока, представляемых в ЦИК РФ. В отличие от предыдущей редакции закона предусматривается четкий перечень оснований, по которым избирательному блоку может быть отказано в регистрации. Новый закон более четко формулирует правое положение уполномоченных представителей избирательного объединения, избирательного блока. Отдельно прописаны вопросы, связанные с наименованием и эмблемой избирательного объединения, блока.

Новая редакция закона более полно предусматривает процедуру выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты Государственной Думы.

Изменена, прежде всего, сама процедура выдвижения кандидата. Если до принятия новой редакции закона для сбора подписей в поддержку кандидата, выдвигаемого непосредственно избирателями, необходимо было только уведомление об инициативе сбора подписей, а при выдвижении кандидатов избирательным объединением, блоком сбор подписей мог быть начат со дня выдачи ЦИК РФ заверенных списков кандидатов. То теперь, наряду с уведомлении об инициативе, в соответствующую избирательную комиссию направляется заявление кандидата о его согласии баллотироваться по одномандатному округу с обязательством в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата Государственной Думы РФ. В заявлении указываются данные биографического характера в соответствии с п. 8 статьи 37 Закона. В отличие от требований старого закона предусматривается обязательное указание неснятой или непогашенной судимости с указанием и наименованием статьи УК РФ. В заявлении также обязательно должно быть указано гражданство кандидата ( а в случае наличия у кандидата помимо гражданства РФ гражданства иностранного государства – также гражданства иностранного государства), что также является отличительной особенностью нового закона.

Четко прописана процедура выдвижения кандидатов избирательным объединением, блоком по одномандатным избирательным округам и выдвижения списка кандидатов, а именно, определены: перечень документов, необходимых для представления списков кандидатов избирательных объединений, блоков в ЦИК РФ, основания, по которым может быть отказано избирательному объединению, блоку в выдаче заверенных списков кандидатов и т.д. Тем самым ликвидированы пробелы, существовавшие в старой редакции закона о выборах.

В соответствии с принятыми изменениями в закон о выборах соответствующие изменения внесены и формы подписных листов. Внесены коррективы в порядок заполнения подписного листа, например, в отличие от старой редакции закона, разрешено вносить данные об избирателях, ставящих свою подпись в поддержку кандидата, федерального списка, лицу, осуществляющему сбор подписей. К сожалению, на практике это приводит к тому, что некоторые недобросовестные сборщики подписей, заполнив таким образом подписные листы, подписываются за избирателя, впоследствии собранные подписи признаются недействительными (фальсифицированными). Не секрет, что существуют технологии сбора подписей, при которых используются уже однажды собранные списки избирателей в поддержку кого-либо с образцами подписей.

После окончания сбора подписей заверенные и сброшюрованные подписные листы представляются в окружную избирательную комиссию для проверки. Новым законом срок проверки подписных листов увеличен с 5 дней до 10. Одновременно с подписными листами в соответствии со статьей 45 закона в новой редакции кандидат представляет дополнительные документы, а именно: протокол об итогах сбора подписей; сведения об изменениях в данных о кандидате, ранее представленных; сведения о размере и об источниках доходов кандидата; сведения об имуществе, принадлежащем кандидату на праве собственности; первый финансовый отчет. Аналогичные документы представляются и для регистрации списка кандидатов.

Новеллой в избирательном законодательстве является введение избирательного залога. В соответствии с п.5 статьи 45 Федерального закона по усмотрению кандидата, избирательного объединения, блока регистрация кандидата, федерального списка кандидатов производится соответствующей избирательной комиссией либо на основании избирательного залога – денежных средств, внесенных кандидатом или избирательным объединением, блоком на специальный счет избирательной комиссии. Порядок внесения избирательного залога достаточно полно прописан в статье 64 Федерального закона, но на практике в период проведения избирательной кампании возник ряд вопросов, связанных с внесением избирательного залога. Например, возможно ли одновременное внесение и избирательного залога, и представление подписных листов? При анализе соответствующих статей Федерального закона однозначного вывода сделать нельзя. Кроме того, возникали проблемы с определением суммы вносимого избирательного залога. В соответствии со статьей 94 Федерального закона в случае, если на день официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Госдумы в 1999 году федеральным законом не будет осуществлено увеличение действующего на начало указанного года минимального размера оплаты труда, на указанных выборах размеры денежных средств, производные от минимального размера оплаты труда и указанные в статье 62 Федерального закона, увеличиваются в два раза. То есть максимальная сумма расходов из финансового фонда кандидата не должна превышать 1 660 000 рублей. Одновременно увеличиваются все суммы добровольных пожертвований, производимых в финансовый фонд кандидата. По аналогии можно сделать вывод и о размере избирательного залога, который в соответствии со статьей 64 Федерального закона составляет 1000-кратный размер минимально оплаты труда. Но в соответствии с Инструкцией, утвержденной ЦИК РФ размер избирательного фонда должен составлять лишь 83 490 рублей. Это вызвало целый ряд проблем, связанных с оформлением внесения залога.

Все же в большинстве случаев кандидаты используют проверенный способ, т.е. сбор подписей, который несет в себе и отдельные элементы предвыборной агитации. Избирательный залог скорее всего может применяться при самовыдвижении кандидата.

Если вернуться к проверке подписных листов избирательными комиссиями, необходимо отметить, что новая редакция закона достаточно детально рассматривает механизм проверки подписей. Предусмотрен полный перечень оснований, по которым подписи могут быть признаны недостоверными. Ранее порядок проверки устанавливался Инструкцией, утвержденной ЦИК РФ. То, что отдельные положения этой инструкции законодательно закреплены, имеет положительный эффект, так как теперь лица, ответственные за сбор подписей могут сами определить какие именно собранные подписи будут признаны недостоверными и сделать вывод, достаточно ли того количества оставшихся подписей после их выбраковки или стоит подумать о внесении избирательного залога.

Но тем не менее после представления всех необходимых документов для регистрации кандидата в окружную избирательную комиссию, наступает основной момент избирательной кампании – регистрация кандидата.

Ни старая, ни новая редакция закона не содержит нормы, в соответствии с которой кандидат должен лично присутствовать при вручении ему регистрационного удостоверения. В связи с этим возникает вопрос – может ли другое лицо вместо кандидата получить его удостоверение и на каком основании? По установленному порядку представлять кандидата может его доверенное лицо, но доверенные лица назначаются кандидатом после его регистрации. Следовательно, удостоверение кандидат должен получать лично, либо поручить это сделать любому лицу на основании общей гражданско-правовой доверенности, нотариально удостоверенной.

После регистрации кандидат в депутаты назначает в соответствии с новым законом до 20 доверенных лиц (против 10 по старому закону). Законом регламентируется порядок назначения, регистрации, полномочий доверенных лиц.

Действующий закон внес коррективы в статью, связанную с гарантиями деятельности зарегистрированного кандидата, а именно, представление в избирательную комиссию проездных билетов и т.д. Внесены изменения в порядок оплаты поездок кандидатов.

В новой редакции закона предусмотрена статья, регламентирующая порядок ведения предвыборной агитации кандидатами, замещающими государственную должность категории “А” или выборную муниципальную должность. Данное положение корректирует не только закон 1995 года, но и Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, в котором аналогичная запись была сделана в отношении кандидатов, замещающих государственную должность категории “А”, но никак не касалась лиц, занимающих выборную муниципальную должность. В будущем необходимо внести соответствующие изменения и в закон “Об основных гарантиях…”.

Действующий закон запрещает заниматься благотворительной деятельностью в ходе избирательной кампании зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, блокам, а также организациям, учредителями, собственниками, владельцами и членами руководящих органов которых являются указанные лица и организации, а равно иные физические и юридические лица, действующие по просьбе или по поручению указанных лиц или организаций. На мой взгляд, необходимо в перечень указанных лиц внести и незарегистрированных кандидатов, так как занятие благотворительной деятельностью в период сбора подписей, т.е. до регистрации кандидата можно расценивать как подкуп избирателей.

Закон более детально по сравнению со старым законом о выборах депутатов рассматривает порядок выбытия кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, блоков.

Раздел закона, регламентирующий порядок проведения предвыборной агитации также был существенно переработан, исходя из существующей практики.

Законом предусмотрены формы проведения предвыборной агитации через средства массовой информации (статья 52). Еще до начала выборов мы столкнулись с так называемой “преждевременной агитацией”, т.е. когда некоторые избирательные объединения и кандидаты начали свою рекламную деятельность в электронных СМИ не только до их официальной регистрации (как это предусмотрено статьей 53 Закона), но и задолго до объявления дня выборов. По сравнению с порядком ведения предвыборной агитации в СМИ в соответствии с законом 1995 года в новой редакции имеются существенные изменения. Прежде всего, законом определено, что организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание, и редакции периодических печатных изданий обязаны обеспечить кандидатам равные условия проведения предвыборной агитации, представления избирателям своих предвыборных программ в случае, если учредителями этих организаций являются гос.органы, организации, учреждения и (или) в случае, если эти организации, редакции периодических печатных изданий финансировались не менее чем на 15% бюджета соответствующей организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, за счет средств, выделенных федеральными органами гос.власти, органами гос.власти субъектов РФ. В соответствии с законом организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий обязаны вести отдельный учет объемов и стоимости эфирного времени и печатной площади и представлять данные этого учета за 5 дней до дня голосования.

Законом предусмотрено, что бесплатное эфирное время предоставляется в период, который начинается за 30 дней до дня голосования и оканчивается за день до дня голосования, по рабочим дням. Как мы видим срок для ведения предвыборной агитации существенно ограничен во временных рамках (для агитации исключены выходные дни). Достаточно подробно в законе определен порядок предоставления бесплатного и платного эфирного времени. Частично некоторые нормы, регулирующие этот порядок перенесены из Инструкции, утв. ЦИК РФ.

Законом определено, что размер и условия предоставления платного эфирного времени должны быть едиными для всех зарегистрированных кандидатов и опубликованы организациями телерадиовещания не позднее чем через 20 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов. При чем объем предоставляемого платного времени не должен быть меньше общего объема бесплатного времени.

Одним из существенных условий предоставление платного эфирного времени является перечисление средств в оплату стоимости эфирного времени в полном объеме не позднее чем за 2 дня до дня предоставления эфирного времени. В случае нарушения указанного условия предоставление эфирного времени не допускается (в отличие от существовавшего закона). Законом определены документы, необходимые для оформления финансовой отчетности по предоставленному эфирному времени. Аналогичные нормы регулируют порядок предоставления и оплаты печатных площадей в периодических печатных изданиях.

В соответствии с действующим законом о выборах сокращен срок рассмотрения заявлений о выделении помещений для проведения встреч с избирателями кандидатов и их доверенных лиц с 5 (по старому закону) до 3 дней. Новый закон разрешает кандидатам арендовать здания и помещения, принадлежащие гражданам и организациям, независимо от формы собственности, для проведения встреч с избирателями.

Новый закон о выборах запрещает предвыборную агитацию в расположении воинских частей, военных организаций и учреждений. Установлен особый порядок проведения встреч с избирателями из числа военнослужащих за пределами расположения воинских частей.

Закон существенно расширил требования, предъявляемые к указанию выходных данных на предвыборных печатных агитационных материалах. При чем все образцы печатных агитационных материалов должны быт представлены в окружную избирательную комиссию. Кроме того, изготовление, распространение предвыборных печатных агитационных материалов без согласия в письменной форме соответствующих зарегистрированных кандидатов не допускается.

Законом четко определено, что при проведении предвыборной агитации не допускается злоупотребление свободой массовой информации. Запрещено осуществлять подкуп избирателей (дается полный перечень действий, которые рассматриваются как подкуп избирателей), распространять информацию, способную нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированного кандидата. Предусмотрена ответственность за эти нарушения.

В закон внесены серьезные изменения, связанные с избирательными фондами кандидатов. Прежде всего, теперь кандидат обязан открыть специальный счет своего избирательного фонда после уведомления соответствующей избирательной комиссии о выдвижении данного кандидата либо представления в соответствующую избирательную комиссию заверенной ЦИК РФ копии списка кандидатов, т.е. до начала сбора подписей (в старой редакции – с момента регистрации кандидата).

Существенно изменились размеры пожертвований в избирательный фонд кандидата и избирательных объединений (статья 62), расширен перечень субъектов, которым запрещено вносить пожертвования в избирательных фонд кандидата, определены цели, на которые могут расходоваться средства избирательного фонда.

Достаточно четко определен порядок открытия специальных счетов избирательных фондов. В отличие от действовавшего закона теперь кандидат может открыть счет не сам лично, а поручить это сделать другому лицу. Но, к сожалению, не определено, на основании какого документа он может это сделать, скорее всего речь идет о гражданско-правовой доверенности. Но при открытии счета должны быть вложены средства. В этом случае возникает вопрос – как они оформляются как добровольное пожертвование физического лица или как-то иначе. На мой взгляд, правильнее было бы, если бы сам кандидат открывал свой специальный счет, вкладывая в качестве первого взноса свои собственные средства.

Закон достаточно детально рассматривает вопрос о добровольных пожертвованиях в избирательный фонд кандидата (статья 65), так как именно здесь обычно могут наблюдаться нарушения закона.

Новая редакция закона предусматривает трехступенчатую финансовую отчетность кандидата, а именно: первый финансовый отчет представляется одновременно с представлением документов, необходимых для регистрации, второй – не ранее чем за 20 и не позднее чем за 10 дней до дня голосования, итоговый отчет – не позднее чем через 30 дней после официального опубликования результатов выборов. Раньше кандидат представлял только итоговый финансовый отчет. Новым законом также определено, что ряд сведений подлежит обязательному опубликованию в периодических печатных изданиях (статья 66).

Также детально рассматривается вопрос о возврате денежных средств кандидатами, зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, блоками.

Большую роль должны сыграть в избирательной кампании контрольно-ревизионные службы при избирательных комиссиях, призванные осуществлять контроль за целевым расходованием денежных средств.

Изменены сроки утверждения ЦИК РФ формы избирательного бюллетеня (не позднее чем за 32 дня до дня голосования – по новому закону, не позднее чем за 36 дней – по старому закону). Большое внимание уделено изготовлению бюллетеней. Отдельная статья регламентирует порядок выдачи открепительного удостоверения для голосования, которое является документом строгой отчетности, степень защиты которого определяется ЦИК РФ.

Изменено также время голосования. В новом законе голосование проводится с 8 до 20 часов по местному времени, а по старому – с 8 до 22 часов.

Большое значение уделяется процедуре досрочного голосования (статья 74). Досрочное голосование может быть организовано по разрешению окружной избирательной комиссии не ранее чем за 15 дней до дня голосования.

Внесены изменения в Протокол участковой избирательной комиссии об итогах голосования, порядок подсчета голосов избирателей и составления протоколов об итогах голосования. В новой редакции изложены статьи по определению результатов выборов.

В новой редакции закона существенно расширен (по сравнению не только со старой редакцией закона, и Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации) раздел об обжаловании нарушений избирательных прав граждан и ответственности за нарушение избирательных прав граждан.

Полномочия наблюдателей и представителей СМИ на участие в деятельности избирательных комиссий

В новой редакции Федерального закона “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” 1999 года существенно расширена статья закона о гласности в деятельности избирательных комиссий, получившая номер 29.

В соответствии с положениями этой статьи на всех заседаниях любой избирательной комиссии, а также при работе с документами, протоколами и при подсчете голосов вправе присутствовать члены и представители вышестоящих избирательных комиссий, зарегистрированный данной либо вышестоящей избирательной комиссией кандидат или его доверенное лицо, уполномоченный представитель или доверенное лицо избирательного объединения, избирательного блока, зарегистрировавших федеральный список кандидатов, или кандидат из указанного списка. Для осуществления этой деятельности перечисленным выше лицам не требуется дополнительное разрешение соответствующей избирательной комиссии. Это право распространяется и на представителей средств массовой информации.

Более того, соответствующая избирательная комиссия должна сама информировать вышестоящую избирательную комиссию, каждого кандидата, зарегистрированного по соответствующему одномандатному избирательному округу, или его доверенное лицо, уполномоченного представителя или доверенное лицо каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов, о времени проведения заседаний комиссии и осуществления работы с указанными избирательными документами.

На заседаниях избирательных комиссий всех уровней при рассмотрении жалоб или заявлений вправе присутствовать представители заинтересованных сторон.

Введено новое положение о том, что избирательные комиссии доводят до сведения граждан итоги регистрации кандидатов, списков кандидатов, биографические данные зарегистрированных кандидатов и иные данные о них, поступающие в избирательные комиссии в соответствии с настоящим Федеральным законом, итоги голосования по каждому зарегистрированному кандидату, федеральному списку кандидатов. Таким образом, новая редакция настоящего Федерального закона значительно расширила для избирателей и наблюдателей объем информации о кандидатах, а, следовательно, и об избирательных блоках и объединениях. Новой является, прежде всего, достаточно полная информация о налоговых декларациях и имуществе кандидатов, а также о наличии или отсутствии у них судимостей. В результате избиратель может принять более осмысленное решение, за кого он собирается голосовать, а наблюдатель получает возможность дополнительного контроля за чистотой и честностью выборов.

В новой редакции закона точно определено, что в день голосования на избирательных участках с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протоколов об итогах голосования вправе присутствовать все перечисленные в начале статьи 29 лица, в частности, члены и представители вышестоящих избирательных комиссий, кандидаты и их доверенные лица, уполномоченные представители избирательных объединений и блоков, а также представители средств массовой информации и иностранные (международные) наблюдатели. Это положение закона относится и к дню досрочного голосования и к повторному подсчету голосов.

Закон требует, чтобы всем членам избирательной комиссии, наблюдателям и лицам, перечисленным в начале статьи 29, в частности, членам и представителям вышестоящих избирательных комиссий, кандидатам и их доверенным лицам, уполномоченным представителям избирательных объединений и блоков, а также представителям средств массовой информации и иностранным (международным) наблюдателям, должен быть обеспечен доступ в помещение участковой избирательной комиссии, сформированной на избирательном участке, образованном в воинской части, закрытом административно - территориальном образовании, больнице, санатории, доме отдыха, следственном изоляторе и изоляторе временного содержания, а также в помещение для голосования на этом избирательном участке.

Наблюдатели, представители средств массовой информации, иностранные (международные) наблюдатели вправе присутствовать и в избирательных комиссиях любых других уровней при установлении ими итогов голосования, определении результатов выборов, составлении протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей.

Для осуществления своих функций каждый наблюдатель иметь письменное удостоверение о направлении в соответствующую избирательную комиссию. Это удостоверение должно подтверждать полномочия наблюдателя, которые ему могут делегировать зарегистрированный по одномандатному избирательному округу кандидат или его доверенное лицо, избирательное объединение, избирательный блок или общественное объединение. В соответствующем письменном удостоверении указываются фамилия, имя и отчество наблюдателя, адрес его места жительства, а также номера избирательного участка, наименования избирательной комиссии (окружной, территориальной, участковой), куда он направляется. Данный документ действителен при предъявлении паспорта или заменяющего его документа. Предварительное уведомление о направлении наблюдателя не требуется. В приложении номер 1 к настоящему руководству приведен примерный текст удостоверения наблюдателя.

Полномочия иностранного (международного) наблюдателя в письменном виде подтверждает Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Она выдает им удостоверение установленного образца в соответствии с представленными ими документами, удостоверяющими наличие приглашения в Российскую Федерацию для наблюдения за выборами. Такое удостоверение дает право иностранному (международному) наблюдателю осуществлять свою деятельность в период подготовки и проведения выборов.

Наблюдатель имеет право предъявить свое удостоверение в избирательную комиссию любого уровня в любой момент, начиная со дня первого заседания соответствующей избирательной комиссии и до окончания работы по составлению протоколов об итогах голосования, о результатах выборов, в том числе о результатах повторного подсчета голосов избирателей.

При этом закон не ограничивает число наблюдателей, которые зарегистрированный кандидат, избирательное объединение, избирательный блок или общественное объединение вправе назначить в участковые избирательные комиссии. Каждый из перечисленных субъектов имеет право назначить по несколько наблюдателей, которые могут поочередно осуществлять наблюдение в помещении для голосования.

Фальсификации выборов в России и методы борьбы с ними

В соответствии с избирательным законодательством Российской Федерации подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы РФ осуществляют:

Полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы устанавливаются Федеральным законом “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, Федеральным законом “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и иными федеральными законами.

Решения вышестоящей избирательной комиссии по выборам депутатов Государственной Думы, принятые ею в пределах своей компетенции, обязательны для нижестоящих избирательных комиссий. Таким образом, система избирательных комиссий представляет собой централизованно управляемую систему иерархического подчинения нижестоящих комиссий вышестоящим.

В соответствии с законодательством о выборах, формирование избирательных комиссий федерального и окружного уровней возлагается на органы представительной и исполнительной власти, а территориальных и участковых – на представительные органы местного самоуправления. При невозможности сформировать комиссии указанным путем их формирует вышестоящая избирательная комиссия. На всех уровнях и в соответствии с этими уровнями формирование избирательных комиссий должно по закону проводиться с учетом предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, избирательных комиссий предыдущего состава, если они действовали на постоянной основе.

Избирательные комиссии в воинских частях и не удаленных от России территориях (полярных станциях, кораблях дальнего плаванья, в ближнем и дальнем зарубежье) формируются руководством соответствующих структур: от Министерства обороны - до МИДа. В состав избирательных комиссий любого уровня может быть назначен представитель кандидата (избирательного объединения) с правом совещательного голоса, реальные права которого, на наш взгляд, невелики и не сопоставимы даже с правами наблюдателей по "дооктябрьскому" (до 1993 г.) законодательству.

Например, он даже не имеет права требовать копию итогового протокола комиссии по выборам депутата. Его лишь знакомят с третьим экземпляром этого документа. Новым законодательством определена пятизвенная система избирательных комиссий: ЦИК, Избирательная комиссия субъекта РФ, окружная избирательная комиссия, территориальная избирательная комиссия и участковая избирательная комиссия. Таким образом, вновь подтверждено использование территориальных избирательных комиссий, упраздненных в 1993 году и вновь введенных в 1995 году.

В законе сделана попытка регламентирования предвыборной агитационной кампании. В частности, запрещено проведение предвыборной агитации, сопровождающейся представлением избирателям бесплатно или на льготных условиях товаров, ценных бумаг, услуг (кроме информационных), а также выплатой денежных средств. Составители закона подробно регламентировали содержание и характер печатной агитации и агитации с использованием электронных средств массовой информации. К сожалению, нетрадиционные формы агитации (рукописная, монументальная) остались вне поля зрения законодателей.

Одним из самых важных общественно значимых вопросов, на который должен был ответить закон о выборах, был вопрос о возможностях фальсификации результатов выборов. Подобные действия ряд независимых экспертов ожидают от непопулярных представителей исполнительной власти. Опасения не беспочвены.

Согласно закону, администрации разрешено внесение изменений в списки избирателей до начала подсчета голосов. Это предоставляет возможность влиять на исход голосований, например, перемещая в день выборов значительные группировки войск, подразделений МВД и т.п. из мест постоянной дислокации в другие избирательные округа. Согласно закону, число избирателей на избирательных участках за пределами территории России не должно превышать 10 % от числа избирателей округа.

При этом возможно существование округа типа 109 Мытищинского, в который в 1993 году входили не только подмосковные города Мытищи, Долгопрудный, Солнечногорск, Химки и Лобня, но и группа российских войск в Прибалтике, группа российского миротворческого контингента в Закавказье и база ВМФ Комрань во Вьетнаме. Реально проконтролировать голосование "зарубежных" избирателей невозможно. А 10 % голосов вполне достаточно для победы кандидата в округе. Кандидатам в депутаты невозможно официально получить в свое распоряжение копии итогового протокола о результатах голосования в округе. Закон не обязывает избиркомы проверять подлинность собранных кандидатами и избирательными объединениями подписей избирателей при выдвижении кандидатов и списков кандидатов.

0.5 % бюллетеней составляет так называемый "резерв". Это почти 600 тысяч голосов по России. Как реально проконтролировать использование (или неиспользование) этого резерва? Наконец, срок хранения документов избиркомов чрезвычайно мал: избирательные бюллетени хранятся не менее года, а остальная документация (кроме итоговых протоколов) - не менее 6 месяцев. Возможно уничтожение практически всех предвыборных документов через 12,5 месяцев после выборов. То есть установить подлог избирательных документов спустя год после выборов - невозможно.

Очевидно, что эффективное наблюдение за ходом выборов способно существенно снизить возможности фальсификаторов избирательного процесса, а то и свести их на нет.

Считается, что эффективный контроль на выборах могут обеспечить представители кандидата в депутаты (партии, избирательного объединения), а также члены комиссий и наблюдатели.

По мнению В.А.Лучина, одного из самых компетентных специалистов по проблемам проведения и контроля выборов, лучший способ взаимодействия этих представителей как в составе комиссий, так и наблюдателей - сотрудничество или, по меньшей мере, деловые взаимоотношения. В работе В.А.Лучина о контроле за ходом голосования на выборах и референдуме говорится, что наблюдателям надо добиваться такого контакта с членами комиссий, чтобы они сами строго следовали закону и контролировали его соблюдение.

Приведем основные, не устаревшие положения этого труда. Лучин отмечает, что желательно так расставить наблюдателей, чтобы наименьшим их числом контролировать наибольшее количество комиссий и участков, на которые придут граждане. Наблюдатели и официальные представители эффективнее работают при наличии координаторов. Большое значение имеет и организация "десанта" наблюдателей из крупных городов в малые населенные пункты.

Одной из главных задач контроля является получение наблюдателем копии итогового протокола результатов выборов, в соответствующей комиссии и передача его в штаб по выборам кандидата или партии для последующего анализа.

Необходимо обеспечить открытый доступ для обращения граждан во все звенья систем контроля и быстрое, оперативное реагирование на их сигналы.

Организационно единственной всеохватывающей системой контроля за соблюдением законодательства на выборах является сеть избирательных комиссий.

В день голосования в окружные избирательные комиссии регулярно поступают сведения о числе граждан, получивших избирательные бюллетени, к определенному часу. Для этого обычно используют телефонную связь.

На каждые 5-20 избирательных участков или нижестоящих избирательных комиссий в вышестоящей комиссии создается отдельный узел связи (работник аппарата с телефоном). Разумно использовать такую схему иерархической организации и для независимого (неофициального) контроля.

До сих пор, к сожалению, ни одна общественно-политическая организация, кроме КПСС, не могла наладить всеобъемлющего наблюдения за ходом подготовки и проведения голосования на всей территории России. В лучшем случае организованный контроль охватывал, и то большей частью фрагментарно, два нижних уровня комиссий, в единичных случаях - три. Поэтому партии, массовые движения граждан, претендующие на всероссийское политическое влияние, обязаны стремиться контролировать соблюдение законодательства о выборах примерно 100 тыс. избирательных участках и во всех приблизительно 3 тыс. вышестоящих избирательных комиссиях России.

В настоящее время еще полностью не прекращены попытки "руководить" выборами. В окружных, районных, городских избирательных комиссиях на телефонах узлов связи дежурят штатные работники органа, образовавшего комиссию. Организационные отделы структур исполнительной власти, как правило, в день выборов работают в полном составе.

Из-за многочисленности избирательных участков узлы связи сосредоточены в вышестоящих по отношению к ним избирательных комиссиях. Результаты выборов легче и безопаснее сфальсифицировать на избирательном участке. Обнаружить же и доказать нарушение закона о выборах, если итоговый протокол умело сфальсифицирован - не так просто. Поэтому и нужен контроль независимости узлов связи от постороннего влияния.

Если на избирательном участке существует кабинет председателя комиссии (его заместителя или секретаря) или комната отдыха с телефоном, то их не стоит выпускать из поля зрения.

В зале постоянно должен находиться наблюдатель за ходом голосования. Его роль на участке основная. При кратковременном отсутствии основного наблюдателя его может заменить напарник или наблюдатель резерва.

Еще один наблюдатель может контролировать ход голосования с переносным ящиком. Это целесообразно, если на участке много пожилых людей или на его территории расположена, к примеру, больница. В других случаях, когда число письменных заявок на голосование дома невелико, скажем 30-70 на 2 тысяч граждан, то достаточно при подсчете голосов из переносного ящика лишь сличить число заявок с числом бюллетеней.

На некоторых избирательных участках ящик для сбора бюллетеней расположен за кабинами для голосования, и наблюдение за ним из зала невозможно или затруднено. Если избирательная комиссия не соглашается его переместить, с тем чтобы одновременно соблюдалось требование обязательного прохождения избирателей через кабину и ящик был доступен для обозрения, то появляется необходимость в наблюдателе у ящика.

Практика показывает, что эффективный контроль за соблюдением законодательства о выборах на избирательном участке может быть осуществлен двумя-четырьмя наблюдателями в зависимости от местных условий. При одном наблюдателе на участке сложнее доказать факты нарушений, тем более что во время составления акта, обращения к избирательной комиссии по поводу нарушения он лишается возможности наблюдать за ходом голосования.

Облегчить положение позволяет система координаторов, дежурных и резервных наблюдателей. На 5-10 избирательных участков выделяется один координатор. Он по телефонному вызову может зафиксировать время и факт обращения наблюдателя участковой комиссии и направить на этот участок дежурного наблюдателя. Чтобы не рисковать единственным наблюдателем на участке, предупреждать комиссию о нарушениях, предлагать председателю комиссии или его заместителю подписать акт должен дежурный наблюдатель.

Каждому координатору достаточно иметь одного - двух дежурных наблюдателей и несколько резервных (из расчета один на 3-4 участка) для подмены наблюдателей-одиночек.

Для контроля за ходом голосования необходимо использовать и сигналы граждан. Накануне выборов неплохо распространить по населенному пункту листовки или сделать объявления, призывающие граждан помочь в контроле соблюдения закона - немедленно сообщать обо всех выявленных фактах нарушения по конкретным телефонам или адресам. Чтобы люди знали, к кому обращаться, наблюдатели надевают значки или вывешивают на участке таблички: наблюдатель от такой-то организации.

Чтобы не нарушать связь между наблюдателями и координатором, лучше для обращений граждан выделить еще одного координатора-диспетчера, которой может оформить со слов свидетеля акт и направить с ним на участок дежурного наблюдателя через соответствующего координатора.

В обязанности координатора-диспетчера входит и максимальное обеспечение избирательных участков наблюдателями на заключительном этапе выборов - при подсчете голосов. За 20-30 минут по свободным участкам распределяются и координаторы, и дежурные и резервные наблюдатели, если они к этому часу имеются.

Чтобы соблюсти порядок во время выборов и заявить всех наблюдателей на соответствующие участки, задолго до выборов продумывается и составляет схема - почасовой график наблюдения в данном населенном пункте или районе, где учитывается и перестановки.

Вот несколько принципов обеспечения участков наблюдателями при остром их дефиците.

В первую очередь наблюдателей ставят на участки с наибольшей численностью избирателей. Эти сведения можно найти в газетных публикациях (в местной печати) или в ведомостях городских, районных в городе или районных комиссий по результатам прошедших выборов, референдумов. По закону выборы и референдумы проводятся открыто и гласно. Вся информация о решениях комиссий доступна для заинтересованных лиц.

По анализу прошедших выборов, референдумов ( по актам нарушений, по журналам сообщений, которые обязаны вести все координаторы) выявляют "ненадежные" участковые комиссии, куда следует направить наблюдателей, иногда в большом, чем обычно, количестве.

В домах культуры, клубах, вузах, техникумах и подобных им учреждениях организуются по 2-4 участка в одном здании.

На каждый из таких участков при дефиците наблюдателей с мелкими населенными пунктами прекращается рано, и поэтому договариваются о двух ночевках в местном Доме культуры, клубе, школе или других местах. Наблюдатели приезжают днем ранее выборов. Свободное после устройства время можно потратить на агитацию, в том числе на расклеивание официальных плакатов или листовок. Продукты питания наблюдатели обычно везут с собой.

Возникают некоторые сложности с освобождением от служебных обязанностей наблюдателей по основному месту работы.

Если выборы проходят в середине недели, то нужны половина рабочего дня до и половина после дня голосования. Всего - один отгул, который желательно отработать заранее. Однако командировочные расходы (на дорогу, ночлег) наблюдателям могут и должны возместить общественные организации, выдвинувшие их. В отличие от затрат на агитацию, самостоятельные расходы организаций на контроль за соблюдением законодательства законом не преследуются.

Одна из главных задач наблюдателей в участковых и вышестоящих комиссиях, кроме контроля законности - получить копию итогового протокола результатов выборов.

Имея копии итоговых протоколов из комиссий разных уровней, можно выявить источник искажений при передаче информации из участков в Центризбирком РФ. Заверенный документ может служить вещественным доказательством.

Все системы контроля должны взаимодействовать. Наблюдателям и членам комиссий, следует координировать свою работу, с тем, чтобы охватить контролем возможно большее число участковых и вышестоящих комиссий (в идеале - все), не ослабить контроль ни в какие периоды подготовки и проведения выборов.

Кандидатов в члены комиссий и наблюдателей необходимо выдвинуть как можно раньше. Легче всего это сделать на заседаниях руководящих органов партий, профсоюзов, массовых движений и иных общественных организаций, строго соблюдая процедуру ведения собрания и правильно оформив протокол.

На выборах депутатов всех уровней избирательные комиссии за два дня до выборов уведомляются о намерении наблюдателей присутствовать в день голосования.

В последнее время ввиду укороченного цикла кампаний в ходе подготовки нарушается ряд требований закона. В средствах массовой информации не сообщается ни о намерениях образовать комиссии, ни о сроках их образования. Поэтому даже распущенные ранее участковые комиссии нередко образуются в прежнем составе. Уставшие от бесконечного числа выборов "профессионалы" не выполняют значительную часть возложенных на них полномочий.

Исправить положение может, образно говоря, вливание в комиссии "новой крови" и участие наблюдателей в ходе их подготовки, в том числе в заседаниях комиссий всех уровней.

Случается, что по сведениям комиссии 10 - 20 процентов граждан проголосовали в течение последнего часа, а по сведениям наблюдателей, как это обычно и бывает на практике, на участок за это время пришли единицы.