начало / 2-ая Конференция

Виктор Шейнис
Институт мировой экономики
и Международных отношений РАН

Избирательный закон: испытание выборами


Инициативная группа по разработке избирательного законодательства, в состав которой в разное время входили депутаты Верховного Совета РСФСР-РФ, Государственной Думы и эксперты, подготовила законодательные акты, на основе которых проводились выборы в Государственную Думу и Совет Федерации в 1993 г. Группа активно участвовала в подготовке всех избирательных законов, принятых в 1994-99 гг. В настоящее время, работая по одной из программ фонда ИНДЕМ, она составляет своего рода «дефектную ведомость» – предложения по тем нормам действующего избирательного законодательства, которые нуждаются в корректировке в свете опыта прошедших кампаний. В статье излагаются некоторые предложения, подготавливаемые группой.

Прошли одни и другие федеральные выборы, и вновь на первый план вышел вопрос, в обсуждении которого сломана не одна сотня перьев: насколько хорош закон, по которому мы избираем. На первый взгляд, времени для продолжения дискуссий много – в следующий раз выбирать президента и Думу, если не произойдет чего-то непредвиденного, мы пойдем только через несколько лет. Но промедление в работе над усовершенствованием избирательного законодательства неразумно и опасно. Во-первых, в России постоянно идут выборы в различные органы представительной (региональные, местные собрания) исполнительной (губернаторы, мэры) властей. Во-вторых, как показал опыт, изменения в законы о выборах президента и Думы влекут за собой корректировку рамочного закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», и очень важно предварительно открыть в нем окошко для новых решений. Потребуется время, чтобы внести поправки в законы субъектов Федерации, хотя бы некоторых, опробовать их на региональных и местных выборах и, если испытания пройдут успешно , поднять нововведения на федеральный уровень.

Было бы наивно полагать, что спор о принципиальных основах избирательной системы остался позади: слишком серьезные групповые и клановые интересы провоцируют все новые попытки сломать смешанную, пропорционально-мажоритарную систему. Правда, в ноябре 1998 г. сторонники чисто мажоритарной системы, противники 5-типроцентного барьера потерпели поражение в Конституционном суде. Преимущества стабильности системы, на основе которой уже трижды избиралась Государственная Дума и начала выстраиваться партийно-политическая структура нашего общества, к которой стали привыкать избиратели, достаточно очевидны. Тем не менее для нового наступления на нее подтягивается тяжелая артиллерия и разрабатываются диспозиции. Пока новый виток этой борьбы не завязался, в центр внимания дискуссии по избирательным делам выдвинулись вопросы избирательных процедур, чистоты избирательного процесса. Ответы на некоторые из них очевидны, и все дело в том, чтобы найти адекватные формы внесения изменений в закон. Но есть и такие вопросы, ответы на которые надо еще основательно поискать, ибо простое удаление нормы ошибочной либо кажущейся таковой, ущемляющей кого-то, а равно замена ее чем-то лежащим на поверхности, далеко не всегда сделает закон более эффективным и справедливым. Критики, торопящиеся объявить проделанную над избирательным законодательством работу «топорной», потому и не могут понять, «в чем здесь логика», что не прошли весь путь вместе с законодателем. Он ведь ставил и решал в сложных условиях вовсе не надуманные задачи, подчас ошибался, а подчас просто соглашался на компромиссы, чтобы сделать закон проходимым через все далеко не декоративные рогатки на пересечении разных интересов.

А теперь – пройдем по тем нормам закона, которые, на мой взгляд, нуждаются в более или менее серьезной корректировке. Придется затронуть все основные элементы избирательного процесса: назначение и перенос выборов, агитацию, финансирование, формирование и деятельность избирательных комиссий и избирательных объединений, голосование и подведение его итогов.

Начнем с агитации. В каждой следующей версии закона регламентация агитационной деятельности становилась все более детальной и строгой. Установленные нормы, однако, встречают возражения с разных сторон. Как можно запретить свободному российскому гражданину, не являющемуся ни кандидатом, ни его представителем, вести агитацию за (или против) любого кандидата? Где же тогда гарантированная конституцией свобода слова? – спрашивают одни критики. – Ведь закон по существу ввел мораторий на нее во время выборов. Почему закон не пресекает постыдную деятельность компроматчиков, которые засоряют мозги сограждан с экранов телевизоров? – недоумевают другие. Почему можно вести агитацию как за, так и против кандидатов и партий, а призывать участвовать в выборах можно только за? И как быть со сроками агитации: Центризбирком грозил отказать в регистрации кандидатам, которые начали агитацию с момента объявления выборов, но до своей регистрации. Однако как можно вести сбор подписей в пользу кандидата, не рассказывая о его достоинствах, то есть не ведя агитацию? Или же – что может помешать провести энергичную и дорогостоящую кампанию в пользу лица или партии, скажем, в течение месяца, предшествующего назначению выборов, когда ни запреты, ни иные нормы избирательного закона еще не действуют? Можно ли, как предлагают некоторые, отправить в отпуск за два месяца до выборов всех без исключения администраторов? А если не всех, то для кого сделать исключения: для президента, для министров, для губернаторов – но ведь максимальный административный ресурс в руках именно этих высших должностных лиц? Или «категорически запретить показ информации о них хотя бы по телевидению» – как быть тогда с правом граждан на информацию о деятельности государственных органов? Наконец, самое главное: где проходит грань между агитацией (по закону – «деятельность…имеющая целью побудить или побуждающая избирателей…») и информацией?

Вопросов таких можно задать очень много. Общее между ними то, что ни на один из них невозможно дать простой и однозначный ответ. Это только человеку, впервые прикоснувшемуся к избирательным делам и увидевшему то или иное безобразие, кажется, что придуманный им рецепт радикально излечивает болезнь. Подавите симптом – и болезнь, которая сидит в нашем общественном организме, проявится чуть по-иному. Напомню так называемый закон Гроссмана: сложные проблемы имеют простые, легкие для понимания, неправильные решения.

Все это сказано вовсе не для того, чтобы оставить все, как есть, или отменить всякое регулирование. Законодатель, поскольку это касается агитации, искал приемлемый баланс между основополагающими принципами свободы слова и правом избирателя на получение всесторонней, в том числе и негативной, информации о кандидатах и партиях, с одной стороны, и необходимостью обеспечить равные возможности для всех кандидатов и партий – с другой. А как добиться этого равенства, не вводя предвыборную агитацию в определенные рамки? Такого рода рамки, кстати, существуют в избирательном законодательстве многих демократических стран. Возможно, законодатель при существующих условиях решил проблему не оптимальным образом. Значит, необходима дальнейшая кропотливая работа над текстом закона, внесение в него поправок, вытекающих из обобщения опыта прошедших избирательных кампаний. Это во-первых. А во-вторых, нужен комплексный подход, включающий корректировку закона о СМИ и издание закона о политических партиях, проекты которого, как мячики, уже несколько лет перебрасываются между палатами парламента.

стр. 1 | стр. 2 | стр.3