Региональный общественный фонд
"Информатика для демократии"
“Экспертные оценки законотворческой деятельности Государственной Думы РФ в 2006-2007 годах”
Материалы общественной экспертизы и Всероссийской научно-практической конференции
“Общественный Интернет-мониторинг и оценка деятельности Государственной Думы РФ в 2006 году”
МОСКВА
2007
ББК 67.400.621.5-5я431
УДК 342.53(470+571)(08)
Рецензент: кандидат политических наук, С.И.Каспэ
Сборник публикуется при финансовом содействии OSI Assistance Foundation
Проект "“Общественный Интернет-мониторинг и оценка деятельности Государственной Думы РФ в 2006 году”" в 2006-2007 годах выполнялся Фондом ИНДЕМ при финансовой поддержке OSI Assistance Foundation.
Точки зрения, отраженные в материалах Проекта, могут не совпадать с точкой зрения любой из вышеупомянутых организаций.
Ответственность за подбор и презентацию фактов и мнений, содержащихся в сборнике, несут авторы сборника.
ЭКСПЕРТНЫЕ ОЦЕНКИ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ РФ В 2006-2007 ГОДАХ /Материалы общественной экспертизы и Всероссийской научно-практической конференции “Общественный Интернет-мониторинг и оценка деятельности Государственной Думы РФ в 2006. М.: Фонд ИНДЕМ, 2007, - 336 с. - ISBN 5-902204-26-7
Представлены методика и результаты выполнения проекта Фонда ИНДЕМ “Общественный Интернет-мониторинг и оценка деятельности Государственной Думы РФ в 2006 году”, который заключался в проведении общественной экспертизы законодательной деятельности Государственной Думы РФ в 2006 году. Общественная экспертиза понималась как профессиональная экспертиза, проводимая профессионалами в интересах граждан и гражданского общества. Поэтому экспертам ставилась задача оценивать законы и законопроекты с позиций граждан, по последствиям применения их норм для крупных социальных групп, местных сообществ, городов, районов, регионов и России в целом.
В издании представлены экспертизы по темам законодательства о выборах, обороте алкогольной продукции, об автономных учреждениях, миграции, проблемах жилищного и лесного комплексов, туризма, информатизации и персональных данных.
Издание предназначено для политологов и социологов, изучающих законодательную деятельность Государственной Думы РФ и российский политический процесс, а также для всех, кто хотел бы углубить своё понимание сущности и последствий принимаемых федеральных законов.
ISBN 5-902204-
26-7© Фонд ИНДЕМ, 2007
Содержание
Сатаров Г.А. Введение
7Римский В.Л. Краткое описание методики проведённой экспертизы 9
Результаты мониторинга законотворческой деятельности Государственной Думы РФ 16
Винюков И.А. Статистика Интернет-мониторинга
Госдумы РФ в 2006 году 16
Благовещенский Ю.Н. Политическое пространство и оценка законодательной деятельности Государственной Думы IV созыва 20
Изменения законодательства о выборах
26Московкин Л.И., Вакурова Н. Поправки в федеральное
законодательство о выборах: никак не могут остановиться 26
Любарев А.Е. Последние изменения избирательного
законодательства 27
Результаты экспертизы изменений законодательства о выборах 31
Формулировка задания экспертам 31
Ответы экспертов 32
Московкин Л., Москва 32
Кузьмина Л.Г., Самара 33
Иванова Г., Новосибирск 33
Рудницкий А. Что день грядущий нам готовит? 35
Римский В. Комментарий к ответам экспертов 38
Изменения законодательства
об обороте алкогольной продукции
Московкин Л.И., Вакурова Н. Изменения норм федерального законодательства об обороте алкогольной продукции:
новый коктейль — алкобензин 41
Результаты экспертизы изменений законодательства об обороте алкогольной продукции 44
Формулировка задания экспертам 44
Ответы экспертов 45
Московкин Л., Москва 45
Кузьмина Л.Г., Самара 49
Алещенко В., Омск 51
Римский В. Дестабилизация рынка с целью
управления ситуацией 53
Федеральный закон “Об автономных учреждениях”
59Московкин Л.И., Вакурова Н. Проект Федерального закона
“Об автономных учреждениях” — непонятно, что осталось от первоначальной идеи 59
Смолин О.Н. Осенний марафон: новые старые ветры
в образовательной политике 60
Результаты экспертизы Федерального закона “Об автономных учреждениях” 84
Формулировка задания экспертам 84
Ответы экспертов 85
Московкин Л., Москва 85
Машенцев Д., Саратов 88
Кузьмина Л., Самара 90
Римский В. Продолжение процесса приватизации
государственной и муниципальной собственности 93
Изменения законодательства о регулировании миграции и иностранной рабочей силы
100Московкин Л.И., Вакурова Н. Федеральные законы
о регулировании миграции и иностранной рабочей силы:
проект “Новый избиратель” — еще одна “раковая опухоль”
после Госнаркоконтроля 100
Петросян М.Е. Тенденции развития законодательства
в области миграции 101
Результаты экспертизы о регулировании миграции
и иностранной рабочей силы 105
Формулировка задания экспертам 105
Ответы экспертов 107
Московкин Л., Москва 107
Алещенко В., Бородихина Л., Калиновская Е., Шейко Д.,
Шинкевич С., Омск 109
Ещё один эксперт из Омской школы публичной политики,
который не сообщил своей фамилии и имени 111
Исакаев Г., Курган 113
Римский В. Очередная попытка регулирования
процессов миграции и работы иностранных граждан
на российском рынке 115
Жилищный Кодекс РФ
120Московкин Л.И., Вакурова Н. Федеральный закон N188-ФЗ
“Жилищный кодекс РФ” от 29.12.2004 с изменениями,
внесенными Федеральным законом N 199-ФЗ от 31.12.2005,
которые вступили в силу с 1 января 2006 года 120
Катаев Д.И. Дом — наш, земля — наша
(реформа управления и отношений собственности в ЖКХ) 121
Результаты экспертизы Жилищного кодекса РФ 134
Формулировка задания экспертам 134
Ответы экспертов 135
Московкин Л., Москва 135
Исакаев Г., Курган 137
Калиновская Е., Омск 139
Семенчишин А.Н., Омск 142
Семенчишин А.Н. Приложение. Вопросы,
связанные с применением Жилищного кодекса
Российской Федерации 146
Римский В. Попытка решения проблем монополистов
за счёт граждан 153
Лесной Кодекс РФ
161Московкин Л.И., Вакурова Н. Проект Федерального закона
N 136515-4 “Лесной кодекс РФ” 161
Результаты экспертизы Лесного Кодекса РФ 162
Формулировка задания экспертам 162
Ответы экспертов 163
Московкин Л., Москва 163
Зеленчук И., Омск 165
Римский В. Решение краткосрочных проблем
в интересах крупного бизнеса 166
Изменения законодательства
о туристической деятельности
Московкин Л.И., Вакурова Н. Проект Федерального закона
N 337597-4 “О внесении изменений в Федеральный закон
“Об основах туристской деятельности в РФ”, принятый
Государственной Думой РФ в 15 декабря 2006 года
во втором чтении 172
Янин Д.Д. Поправки в закон об основах туристической
деятельности 173
Результаты экспертизы изменений законодательства
о туристической деятельности 190
Формулировка задания экспертам 190
Ответы экспертов 192
Московкин Л., Москва 192
Кузьмина Л., Самара 192
Суриков В., Омск 194
Римский В. Усиление концентрации капиталов
в перспективном бизнесе с помощью изменения норм законодательства 196
Изменения законодательства об информации и защите персональных данных
204Московкин Л.И., Вакурова Н. Федеральный закон
“Об информации, информационных технологиях и о защите информации”, вступивший в действие 9 августа 2006 года,
и Федеральный закон “О персональных данных”,
который вступает в силу 26 января 2007 года 204
Ревич Ю. Данные и отобранные 206
Лопатин В.Н. Область применения Федерального закона
“Об информации, информационных технологиях
и защите информации” 208
Якушев М.В. Доступ к информации: правовые подходы
в России и за рубежом 212
Результаты экспертизы изменений законодательства
об информации и защите персональных данных 219
Формулировка задания экспертам 219
Ответы экспертов 221
Московкин Л., Москва 221
Исакаев Г., Курган 224
Алещенко В., Омск 229
Калиновская Е., Омск 232
Римский В. Законы об информации и о персональных данных нарушают права граждан и препятствуют развитию постиндустриальной экономики в России 235
Стенограмма конференции в Фонде
ИНДЕМ 10 февраля 2007 года
Первое пленарное заседание 241
Секция поправок в федеральное законодательство о выборах 245
Секция изменения законодательства о регулировании миграции и иностранной рабочей силы 268
Секция изменения законодательства об обороте
алкогольной продукции 282
Секция норм Жилищного Кодекса РФ 299
Заключительное пленарное заседание 324
Сатаров Г.А. Заключение
332Оценка результативности проекта 332
Перспективы развития проекта 333
Краткие сведения об авторах
335Введение
Сатаров Г.А.
Данный проект был направлен на создание и развитие обеспеченного системой оценки решений общественного мониторинга деятельности депутатов законодательных собраний России как среды взаимодействия Фонда ИНДЕМ с корреспондентами сети из регионов РФ для продолжения формирования способной к дальнейшему самостоятельному развитию сети общественного политического действия. Для этого предполагалось создать на базе действующего общедоступного в Интернет информационного ресурса о деятельности Федерального собрания РФ и корреспондентской сети участников проекта в регионах системы общественной оценки принимаемых решений (законопроектов, постановлений) и деятельности парламента.
Главными направлениями развития проекта на данном этапе были: расширение функциональных возможностей ресурса, проведение аналитических исследований и мероприятий, обеспечивающих создание системы оценки деятельности Государственной Думы РФ, а также взаимодействие с корреспондентами сети в регионах, привлечение их к обсуждению решений и оценке деятельности российского парламента.
Фондом ИНДЕМ уже формировалась сеть корреспондентов-наблюдателей в регионах, осуществлявших наблюдение за ходом федеральных избирательных кампаний в 1999–2000 гг, расширивших сферу своего наблюдения на сбор информации о деятельности депутатов в своих регионах и участвующих в проектах Фонда по наблюдению за ходом выборов в Государственную Думу 4-го созыва. Новый проект, как предполагалось, обладает своим собственным потенциалом привлечения участников, связанным с интересом к обсуждаемым законопроектам. Поэтому предполагалось, что новая сеть будет формироваться по мере реализации проекта.
Тем самым, проект был направлен на реализацию двух взаимосвязанных задач:
• доведение до общественности в регионах обширной информации о работе Думы, фракций и депутатов;
• вовлечение общественно активных пользователей ИНТЕРНЕТа в обсуждение этой информации и оценку работы Думы, фракций, Депутатов.
• Это должно было обеспечить:
организацию обсуждения актуальных проблем страны на фоне их законодательного воплощения;
доступ региональной общественности и СМИ к объективной информации об их депутатах;
подготовку активной части избирателей к выборам в Государственную Думу на основе углубленной оценки ее работы;
формирование еще одного канала обратной связи власти и общества.
Намечались следующие средства решения поставленных задач:
организация облегченного доступа пользователей ИНТЕРНЕТа к сведениям о депутатах, законопроектах, результатах голосований;
регулярное аналитическое освещение ключевых законопроектов силами привлекаемых специалистов;
организация форумов в ИНТЕРНЕТе для обсуждения актуальных законопроектов;
размещение на сайте проекта аналитических материалов из регионов;
проведение ИНТЕРНЕТ-голосований по актуальным законопроектам;
оценка итогов голосований в Думе на основе сопоставления их с итогами ИНТЕРНЕТ-голосований;
организация периодической оценки работы Думы, фракций, депутатов с учетом указанных выше сопоставлений, дополнительных экспертных оценок и сбора другой информации от региональных партнеров проекта;
организация информационного взаимодействия с региональными СМИ с помощью партнеров Фонда ИНДЕМ (Союз журналистов, Интерньюс и т.п.);
проведение очных обсуждений ключевых проблем в регионах;
проведение встреч в Москве наиболее активных участников проекта;
организация публикаций по результатам работы проекта.
Данный отчет представляет материалы, отражающие его реализацию и оценку достижения поставленных задач.
Краткое описание методики
проведённой экспертизы
Римский В.Л.
Методика и организация экспертизы принятых законов и обсуждавшихся в Государственной Думе РФ законопроектов разрабатывалась специально для проекта “Общественный Интернет-мониторинг и оценка деятельности Государственной Думы РФ в 2006 году”. В этой разработке использовались методики проведения Фондом ИНДЕМ аналогичных экспертиз, но было необходимо адаптировать методику проведения экспертизы к особенностям конкретного проекта.
Общественная экспертиза
законодательной деятельности
Государственной Думы РФ в 2006 году
В проекте Фонда ИНДЕМ проекта “Общественный Интернет-мониторинг и оценка деятельности Государственной Думы РФ в 2006 году” проводилась общественная экспертиза законодательной деятельности Государственной Думы РФ в 2006 году.
Общественная экспертиза понимается как профессиональная экспертиза, т.е. экспертиза, проводимая профессионалами в интересах граждан и гражданского общества. Второй стороной общественной экспертизы, неотъемлемой от первой, является включение в обсуждение профессиональных оценок самими гражданами.
Предполагалось, что так понимаемая общественная экспертиза должна способствовать решению следующих двух взаимосвязанных проблем российской политики. Во-первых, в современной российской ситуации эксперты почти всегда работают по заказам органов государственной или муниципальной власти, а также крупного или среднего бизнеса. Но очень редко, особенно при принятии значимых государственных решений, эксперты работают по заказам структур гражданского общества. Во-вторых, в настоящий период граждане практически исключены из процессов принятия государственных, в том числе, законодательных, решений. Органы государственной власти в лучшем случае информируют их об уже принятых решениях, которые не всегда понятны и поддерживаются гражданами. Для содействия вовлечению граждан в процессы принятия законодательных решений предполагалось использовать Интернет-технологии: сайт Фонда ИНДЕМ предоставлял им площадки для участия в проведении общественной экспертизы законодательной деятельности Государственной Думы РФ.
Общественная экспертиза, проведённая Фондом ИНДЕМ, была направлена как на расширение представления позиций граждан в законодательном процессе, так и на их непосредственное участие в его оценивании. В силу непрофессионализма большинства граждан в таком оценивании, очень важной была роль экспертов в достижении успеха этого проекта. Причина в том, что большинство граждан не являются профессионалами в тех сферах деятельности, которые регулируют принимаемые Государственной Думой РФ законы. Граждане по этой причине, чаще всего, оказываются неспособными оценить даже для себя и своих семей реальные последствия принимаемых Государственной Думой РФ законов. Только эксперты способны с профессиональных позиций оценить такие последствия для крупных социальных групп, местных сообществ, регионов и России в целом. И только эксперты способны выявить в результате своего анализа, насколько принимаемые Государственной Думой РФ правовые нормы позволяют обеспечить реальные решения общественных и государственных проблем, проблем граждан и структур гражданского общества.
Цели экспертизы
Целью проведения экспертизы в общественном мониторинге и оценке деятельности Государственной Думы РФ было углублённое исследование и оценка нескольких наиболее значимых законопроектов или недавно принятых Государственной Думой РФ законов различными категориями экспертов. При этом экспертам ставилась задача оценивать законы и законопроекты с позиций граждан, по последствиям применения их норм для крупных социальных групп, местных сообществ, городов, районов, регионов и России в целом.
Оценивание законопроектов и недавно принятых законов имело целью описание практик применения для уже введённых в действие правовых норм и прогнозов возможных практик применения для правовых норм, обсуждавшихся или недавно принятых Государственной Думой РФ. Экспертам предлагалось оценивать нормы законопроектов и законов в первую очередь, с социальных позиций, с позиций представителей различных социальных групп, а не с позиций юридических. Кроме того, одной из целей проведённой экспертизы было прогнозирование социальных последствий использования обсуждавшихся в Государственной Думе РФ и принятых ей правовых норм.
Поскольку принятие законов является важнейшим результатом деятельности Государственной Думы РФ, оценивание законопроектов и недавно принятых законов позволяет оценить наиболее значимые результаты деятельности этого высшего органа законодательной и представительной власти России.
Задачи экспертизы
Цели проведённой экспертизы были реализованы в решении следующих задач:
1. Отбор наиболее значимых законопроектов, обсуждавшихся в Государственной Думе РФ в 2006 году, или принятых ей в 2006 году законов.
2. Оценка актуальности принятия каждого из отобранных законопроектов и законов.
3. Оценка того, насколько хорошо проработаны правовые нормы этих законопроектов и законов с юридической, экономической и социальной точек зрения.
4. Оценка того, какие субъекты экономической и социальной деятельности выигрывают, а какие проигрывают от введения в действие правовых норм этих законопроектов и законов.
5. Оценка последствий принятия правовых норм этих законопроектов и законов для экономики России в целом, отдельных регионов, городов, районов, местных сообществ.
6. Оценка социальных последствий принятия правовых норм этих законопроектов и законов для России в целом, отдельных регионов, городов, районов, местных сообществ.
Метод проведения экспертизы
Метод проведения экспертизы был определён в соответствии с её целями и задачами. Кроме того, предполагалось, что методика проведения экспертизы позволит экспертам высказывать максимально независимо и объективно свои суждения, а также критиковать суждения и оценки коллег. Для достижения этой цели в проведённой экспертизе использовались два основных способа получения от экспертов их оценок и суждений.
Экспертам высылались по электронной почте анкеты с вопросами по оценке принятых в 2006 году законов или обсуждавшихся в том же году законопроектов. В некоторых случаях законы и законопроекты для оценивания объединялись в группы, чтобы повысить значимость оценок экспертов и дать им возможность представить максимально содержательные прогнозы применения комплексов, а не отдельных правовых норм. Вопросы предполагали ответы экспертов в свободной форме с обоснованиями их суждений. Эксперты присылали свои ответы на заданные в анкете вопросы по электронной почте в Фонд ИНДЕМ, где заполненные экспертами анкеты анализировались и включались без редактирования в итоговые отчёты по оцениванию каждого закона или законопроекта. В дополнение к ответам экспертов на вопросы анкет в итоговые отчёты включались также описания общих результатов оценивания от Фонда ИНДЕМ.
Для повышения качества оценивания законов и законопроектов после окончания экспертиз в форме вопросов по электронной почте были проведены очные сессии с обсуждениями экспертами нескольких законов и законопроектов из того же списка. Все очные экспертные сессии были записаны на диктофоны и транскрибированы в текстовые компьютерные файлы. В очных обсуждениях экспертам предоставлялась возможность задавать вопросы и оппонировать друг другу, а также предлагать дополнительные суждения и оценки к уже присланным ими в Фонд ИНДЕМ. По результатам очных экспертных сессий в итоговые отчёты о проведённых экспертизах были включены эти дополнительные суждения и оценки экспертов на основе анализа аудиозаписей и транскрипций очных экспертных сессий.
Законы и законопроекты,
которые предлагались экспертам
для оценивания
Экспертам для оценивания предлагались следующие законы и законопроекты:
1. Поправки в федеральное законодательство о выборах.
2. Изменения норм федерального законодательства об обороте алкогольной продукции.
3. Проект Федерального закона “Об автономных учреждениях”.
4. Федеральные законы о регулировании миграции и иностранной рабочей силы.
5. Федеральный закон № 188-ФЗ “Жилищный кодекс Российской Федерации” от 29.12.2004 с изменениями, внесенными Федеральным законом № 199-ФЗ от 31.12.2005, которые вступили в силу с 1 января 2006 года.
6. Проект Федерального закона № 136515-4 “Лесной кодекс Российской Федерации”.
7. Проект Федерального закона № 337597-4 “О внесении изменений в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации””, принятый Государственной Думой РФ в 15 декабря 2006 года во втором чтении.
8. Федеральный закон “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”, вступивший в действие 9 августа 2006 года, и Федеральный закон “О персональных данных”, который вступит в силу 26 января 2007 года.
Выбор законов и законопроектов для оценивания проводился организаторами экспертиз из Фонда ИНДЕМ с учётом значимости их норм, а также желательности оценивания правовых норм, регулирующих сферы политики, экономики, экологии и частной жизни граждан.
Подбор экспертов для участия
в оценивании законов и законопроектов
Подбор экспертов для участия в оценивании законов, принятых в 2006 году, и законопроектов, обсуждавшихся в Государственной Думе РФ в этом же году, осуществлялся организатором экспертиз Фондом ИНДЕМ.
Для расширения спектра оценок и суждений экспертов они подбирались как в Москве, так и в нескольких других крупных российских городах: Кургане, Новосибирске, Омске, Петрозаводске, Рязани, Самаре и Саратове. Фонд ИНДЕМ предпринимал попытки привлечь к участию в экспертных оцениваниях законов и законопроектов экспертов и из других городов России, но эти попытки не привели к успеху. Тем не менее, можно утверждать, что в совокупности экспертиз, проведённых Фондом ИНДЕМ, представлены экспертные оценки из российских регионов, расположенных в разных социально-экономических районах России. Фамилии и должности экспертов, ответивших на вопросы анкет Фонда ИНДЕМ, приводятся в текстах итоговых отчётов о каждой проведённой экспертизе законов и законопроектов.
Организация экспертного оценивания
Экспертное оценивание законов, принятых в 2006 году, и законопроектов, обсуждавшихся в Государственной Думе РФ в этом же году, проводилось Фондом ИНДЕМ в два этапа в соответствии с разработанным методом проведения экспертиз.
На первом этапе экспертам по довольно широкому списку рассылались по электронной почте вопросы анкет с предложениями ответить на заданные Фондом ИНДЕМ вопросы по оцениванию избранных организаторами законов и законопроектов. Эксперты присылали также по электронной почте в Фонд ИНДЕМ свои ответы на вопросы анкет. По результатам анализа присланных ответов экспертов составлялись итоговые отчёты о проведённых экспертизах, затем цикл работ повторялся для других законов и законопроектов. Всего было проведено 8 таких экспертиз с 25 сентября 2006 года по 22 января 2007 года. В среднем анкеты с вопросами экспертам высылались один раз в две недели, поскольку не менее недели давалось экспертам на ответы на вопросы присланных им анкет.
На втором этапе в форме экспертной конференции были проведены очные сессии с обсуждениями экспертами нескольких законов и законопроектов из списка, предлагавшихся им для оценивания по электронной почте. Эта экспертная конференция была организована Фондом ИНДЕМ в своём офисе 10 февраля 2007 года. На эту экспертную конференцию приглашались эксперты, наиболее активно отвечавшие на вопросы анкет, пересылавшихся им по электронной почте.
Программа экспертной конференции включала два пленарных заседания и следующие секции с подробным обсуждением норм следующих законов и законопроектов:
1. Поправки в федеральное законодательство о выборах.
2. Изменения норм федерального законодательства об обороте алкогольной продукции.
3. Федеральные законы о регулировании миграции и иностранной рабочей силы.
4. Федеральный закон № 188-ФЗ “Жилищный кодекс Российской Федерации” от 29.12.2004 с изменениями, внесенными Федеральным законом № 199-ФЗ от 31.12.2005, которые вступили в силу с 1 января 2006 года.
5. Проект Федерального закона № 337597-4 “О внесении изменений в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации””, принятый Государственной Думой РФ в 15 декабря 2006 года во втором чтении.
Первое пленарное заседание проводилось до начала работы секций. На нём обсуждались общие вопросы законодательной работы Государственной Думы РФ и регламент экспертной конференции. Второе пленарное заседание было на экспертной конференции заключительным, на нём представители секций сообщали о результатах обсуждений на них. Кроме того, на этом же заключительном пленарном заседании подводились итоги работы экспертной конференции.
Выбор тем для обсуждения на секциях был согласован с экспертами: в программу экспертной конференции были включены те из них, которые оказались наиболее интересными экспертам.
Приоритетными для обсуждения на каждой секции экспертной конференции были следующие вопросы, которые адаптировались тематике каждой из пяти секций:
1. Насколько актуальны вводимые законодательные изменения.
2. Насколько корректны юридически вводимые законодательные нормы.
3. В чьих интересах вводятся законодательные нормы.
4. Выиграют или проиграют граждане от введения этих законодательных норм.
5. Каковы будут социальные последствия введения этих законодательных норм.
На экспертную конференцию Фонда ИНДЕМ были приглашены несколько ведущих экспертов из Москвы, специализирующихся по темам проводившихся на конференции секций. Поэтому на этой конференции эксперты из нескольких российских регионов имели возможности получить дополнительную информацию по тематике конференции от московских экспертов, а также высказать им свои суждения и оценки в проводившихся обсуждениях.
В этом сборнике публикуются итоговые отчёты по каждой проведённой экспертизе с дополнениями, разработанными по итогам очных обсуждений экспертов 10 февраля 2007 года. В каждом отчёте указаны сроки проведения соответствующей экспертизы, фамилии и должности экспертов, принимавших участие в конкретном оценивании.
Результаты мониторинга законотворческой деятельности Государственной Думы РФ
Статистика Интернетмониторинга
Госдумы РФ в 2006 году
Винюков И.А.
В 2006 году продолжение проекта “Федеральное собрание — монитор” осуществлялось при финансовой поддержке OSI Assistance Foundation, предоставившего средства на грант “Общественный Интернет-мониторинг и оценка представительной власти России в 2006 году”.
В соответствии с Перспективной целью Проекта — дальнейшим формированием новой общественной структуры гражданского действия, организованной на базе современных телекоммуникационных технологий и способной к дальнейшему самостоятельному развитию, для решения задач Проекта за 2006 год было осуществлено:
1) реорганизация и модернизация сайта проекта.
Сайт проекта по адресу http://www.indem.ru/FSmonitor/index.htm был дополнен описанием проекта “Общественный Интернет-мониторинг и оценка представительной власти России в 2006 году” и существенно расширен в части обсуждения законопроектов, включающего их гражданскую экспертизу.
В настояшее время первая страница сайта содержит описание проектов (раздел “О Проекте ФС монитор”) и ссылки на разделы “ГосДума РФ” и “Обсуждаем”. В последнем ведутся обсуждения и гражданские экспертизы законопроектов. К имеющимся ранее обсуждениям избирательного законодательства за 2006 год были добавлены обсуждения законов: об изменениях в законодательстве о выборах и политических партиях, о регулировании оборота спиртосодержащей продукции, об автономных учреждениях, об автономных учреждениях, о миграции, жилье, лесном кодексе, туризме, информации и персональных данных.
Раздел “ГосДума РФ” является основным информационным результатом проекта и содержит следующие главные подразделы.
“Обозрение” — информация о деятельности Государственной Думы, включающая сообщения о пленарных заседаниях, рассматриваемых на них законопроектах, комментарии депутатов к законопроектам и постановлениям, сообщения о других событиях парламентских слушаниях и готовящихся законопроектах.
“Аналитика” — информация о позициях депутатов политической карте, рейтинги, аналитические материалы и комментарии. Данные материалы готовятся по результатам обработки голосований. Основные рубрики: “Политические карты”, “Доклады и отчеты”, “Комментарии”.
“База Данных” — справочная информация о депутатах и голосованиях на основе базы данных “ИНДЕМ — Статистика”.
2) Модернизаця и сопровождение программного обеспечения (система ИНДЕМ-Статистика-Online) для отображение в сети Интернет в режиме online результатов деятельности депутатов в Государственной Думе.
Обеспечивается оперативный доступ к БД и функциям системы ИНДЕМ-Статистика-2000 для широкого круга пользователей в сети Интернет в режиме online. Работа пользователя организована в режиме запроса и ориентирована на формирование выходного документа. На 22.01.07 реализованы регистрация участников, сохранение сессий участников и выдача одиннадцати видов запросов: по 2 для депутата (Карточка и Позиция депутата), фракции (Список и Позиция) и списка фракций (Доля “За” и Раскол) и 5 для голосования (Справка, Результаты по фракциям, Поименные голосования депутатов (всех) и Поименные голосования списка депутатов, Позиция депутатов фракции).
3) Формирование и сопровождение Базы Данных системы ИНДЕМ-Статистика-Online
На 22.01.07 произведено первоначальное заполнение, пополнение и обновление БД информацией о депутатах и о структурах Государственной Думы по состоянию на 15.01.07.
База данных содержит следующие сведения:
депутаты: фамилия, имя, отчество, год рождения, пол, место работы и должность до избрания депутатом, членство в политических партиях или общественных организациях;
избрание депутата: округ и регион, или общественная организация, от которых избирался депутат;
членство во фракциях, депутатских группах, комитетах и комиссиях;
голосования: список, краткое содержание, дата и исход (принято или отклонено) всех поименных голосований и регистраций (на 22.01.07 их вывешено 9569 (голосований-вопросов) и 4401005 индивидуальных голосований-ответов).
По материалам стенографических отчетов, а также по другим открытым источникам подготовлены аналитические справки и проведена тематическая классификация по ключевым голосованиям за период с 01.12.2003 по 15.01.07 — всего 9569 голосований, из которых 3222 за 2006–2007 годы.
На основании введенной информации отобраны голосования, по исходам которых рассчитываются многомерные (парные) рейтинги депутатов по факторам политического размежевания. К рейтингам подготовлены аналитические справки.
По мере поступления информации в БД обновлялись сведения о депутатах (движение по фракциям, досрочное прекращение полномочий, избрание новых депутатов и т.д.).
На 22.01.07 общий объем базы данных о депутатах и голосованиях за период 2003–2007 годов достиг 115 Мб.
4) Модернизаця и сопровождение раздела сайта проекта для проведения на нем обсуждений корреспондентами сети проблем текущего и перспективного законодательства.
В разделе “Обсуждаем” сайта проекта в 2006 году в порядке обсуждения законопроектов были размещены материалы к экспертизе, а также вопросы и результаты гражданских экспертиз.
Методика, вопросы и отчёты о результатах гражданских экспертиз разрабатывались Фондом ИНДЕМ, а на вопросы этих экспертиз отвечали эксперты из регионов России. Наиболее активное участие в проведении этих экспертиз принимали 13 экспертов из Москвы, Омска, Новосибирска и Кургана. В гражданских экспертизах оценивались несколько законопроектов об изменениях в законодательстве о выборах и политических партиях, о регулировании оборота спиртосодержащей продукции, об автономных учреждениях, о миграции, Жилищный кодеск РФ, Лесной кодекс РФ, регулирование туристической деятельности, законодательство об информации и персональных данных.
Для проведения общественной экспертизы был составлен список из 39 экспертов из 20 регионов. Каждому потенциальному участнику проекта были разосланы приглашения к участию с подробным описанием проекта. На этом этапе 17 экспертов выразили заинтересованность в проекте.
В ходе дальнейших переговоров выразившие заинтересованность в реализации проекта эксперты содействовали расширению списка потенциальных участников. В результате список расширился до 47 человек.
В восьми экспертизах приняли участие 15 экспертов из Омска, Новосибирска, Саратова, Кургана, Москвы, Самары, Саратова.
Не было высказано ни одного отказа от участия в проекте. Однако неучастие в экспертизах приглашаемых экспертов во многом объяснялось тем, что не всегда тематика экспертиз совпадала с их профессиональными интересами, а также многочисленными командировками, часто совпадавшими с графиком проведения экспертиз.
5) подготовка и опубликование в Интернет аналитических материалов о реализации проекта.
В результате выполнения Проекта за 2006 год подготовлены и опубликованы в Интернете на сайте проекта аналитические доклады и отчеты “Главные решения и основные сценарии голосований Государственной Думы” апреле, мае, июне, июле, сентябре, октябре, ноябре и декабре 2006 года.
Составлены и опубликованы там же политические карты за январь-февраль и март 2006 года, апрель, май, июнь, октябрь, ноябрь и декабрь 2006 года. Политические карты за январь, февраль, март, апрель, июне, июле, августе, сентябре и октябре 2006 года сопровождены специальными комментариями.
В рамках проекта продолжалось реализация Соглашение о сотрудничестве с Институтом прав человека, Центром развития демократии и прав человека и Обществом “Мемориал”, выпускающими Бюллетень неправительственных организаций “Законотворческий процесс в Государственной Думе РФ”, предусматривающее объединение человеческих и информационных ресурсов и корреспондентских сетей и исключающее дублирование работ при выполнении этих проектов.
Аналогичное Соглашение о сотрудничестве продолжало выполняться и с Ассоциацией “Голос”.
За период с 11.02.02 по 22.01.07 из базы данных было выдано 2127 форм, из них 163 — за 2006 год.
Со всеми результатами Проекта можно ознакомиться на сайте Фонда ИНДЕМ (www.indem.ru): о деятельности депутатов в Госдуме — на странице, посвященной проекту “Федеральное собрание — монитор” по адресу http://www.indem.ru/FSmonitor/index.htm, о проведённых гражданских экспертизах законодательства по адресу http://www.indem.ru/FSMonitor/frussian.asp а о деятельности депутатов Госдумы — на странице мегапроекта “Информатика для демократии — 2000+” http://www.indem.ru/idd2000/index.htm в проекте и рубрике “Деятельность депутатов”.
В 2006 году от участников мегапроекта “Информатика для демократии — 2000+” поступило 278 сообщений о деятельности депутатов.
Политическое пространство
и оценка законодательной деятельности Государственной Думы IV созыва
Н. Благовещенский
1. Характеристика политического пространства
Политические позиции депутатов и фракций законодательного органа, по сути, являются одним из индикаторов, характеризующих общественно-политическую ситуацию. Очевидно, что значимость такого индикатора существенно зависит от того, насколько адекватно состав парламента представляет “пространство” избирателей, насколько в нем обеспечены условия для представления различных политических позиций и интересов, и каковы возможности учета этих позиций в принимаемых решениях.
Государственная Дума IV созыва была сформирована по итогам выборов, прошедших в декабре 2004 г. Предвыборная кампания характеризовалась несколькими ключевыми сценариями, которые, так или иначе, были связаны с главной задачей, решавшейся “партией власти”, — получением конституционного большинства в 300 голосов. На решение этой задачи работали и разоблачение КПРФ, и раскрутка народно-патриотического блока “Родина”, и невнятная позиция либералов из СПС и “Яблока”, и сошедшая на нет активность “Народной партии”.
Отметим, что расстановка сил в Государственной Думе III созыва по результатам голосований в ноябре 2003 г. оказывается близка к итогам выборов и расстановке сил в Думе IV созыва: вокруг фракций “Единство” и ОВР концентрируется большинство, фракция “Яблоко” сблизилась с КПРФ, фракция СПС оказалась в центре политической карты, что для неё не характерно.
В результате выборов при голосовании по партийным спискам барьер в 5% преодолели всего четыре участника: партия “Единая Россия”, КПРФ, ЛДПР и избирательный блок “Родина”, возглавляемый Д.Рогозиным и С.Глазьевым. И хотя “Единая Россия” получила примерно ту же долю голосов (37%), что и движения “Единство” и ОВР вместе на прошлых выборах, но с учетом потерь голосов КПРФ, а также оставшихся вне Думы либералов, “партия власти” существенно увеличила своё представительство. Кроме того, за счет голосов депутатов-одномандатников, представлявших на выборах “Единую Россию”, появилась возможность контролировать простое большинство. Это обстоятельство, в свою очередь, стимулировало переход в эту фракцию большого числа “независимых” депутатов — от П.Крашенинникова из СПС до представителей Народной партии. Кроме того, примерно в три раза увеличилась численность фракция ЛДПР (с 13 до 39), ресурс фракции КПРФ сократился почти в 2,5 раза (с уровня 120–130 голосов с учетом ближайшего союзника — АПГ, до уровня в 50–55 голосов). Фракция “Родина” с учетом депутатов, избранных по одномандатным округам, получила порядка 40 голосов, примерно 20 депутатов остались вне фракций. Первые решения Думы по оформлению организационно-политической структуры и изменениям в регламент были направлены на закрепление этого соотношения сил: порог для образования депутатской группы был поднят с 35 до 55 депутатов, в Совете Думы решающим голосом были наделены только заместители Председателя (лидеры фракций — только правом совещательного голоса).
В итоге, две главные особенности определяют политическое лицо российского парламента образца 2004 г. и отличают его от предыдущих созывов: наличие конституционного большинства, сконцентрированного в одной из фракций, и отсутствие оппозиционных фракций, готовых последовательно отстаивать либеральные ценности. Такая расстановка сил, по сути, предопределяет направление законодательного процесса — все принятые решения должны или исходить от крупнейшей фракции или поддерживаться ею, прочим депутатам и фракциям остается только демонстративно выражать свою позицию путем голосования.
Для получения политического пространства Государственной Думы по голосованиям по голосования м использовалась процедура построения политической карты . Она включала в себя три этапа — многомерное шкалирование депутатов для получения пространства политической структуры, поиск направлений в данном пространстве, характеризующих голосования и расчет координат законодателей с учетом найденных направлений.
На рис.1–4 представлены политические карты Государственной Думы IV созыва . Все эти карты объединяет то, что подавляющее большинство депутатов находится в верхней половине карты, в области “государственнических” позиций.
На рис. 1 представлена политическая карта Государственной Думы в первый день работы 29 декабря 2003года. Характерно совпадение позиций ЛДПР и ЕР, активнее и оппозиционнее всех ведет себя фракция “Родина” в правой части политической карты. Уже в первый день работы Дума приняла решения по регламенту, ужесточавшие условия создания групп.
Рис. 1 Политическая карта 29 декабря 2003 г
Наиболее типичная расстановка депутатов и фракций Государственной Думы, представлена на политической карте, построенной по голосованиям июня 2004 г. (см. рис.1). Для карты было отобрано 122 голосования (для сравнения — при построении политической карты ГД в 2000–2003 гг. в июне, как правило, набиралось 250–300 голосований). В числе наиболее значимых законопроектов июня — Закон о референдуме, Закон о митингах, Жилищный и Градостроительный кодексы, изменения в Налоговом кодексе. То есть, для июня характерно сочетание серьезных экономических и достаточно конфликтных политических законов, причем в относительно “спокойной” обстановке — отсчет Президентского срока уже начался, но “монетизация”, теракт в Беслане и отмена прямых выборов губернаторов ещё впереди.
Позиционирование фракций по горизонтальной оси характеризует их оппозиционность, а позиционирование по вертикальной оси — готовность поддерживать решения, направленные на усиление государства. Такая интерпретация складывается из расположения фракций и содержания вопросов, вынесенных на голосование, а также самих результатов голосований.
Рис. 2 Политическая карта в декабре 2006 г
В 2005г (Рис.3) по сравнению с 2004 г. на карте заметны некоторые изменения. Во-первых, существенно более скоординированными стали голосования фракции “Единая Россия” и, как следствие, уменьшился разброс позиций внутри фракции — ещё одно проявление “невозможности” раскола в “партии власти”.
Наиболее важное изменение — раскол во фракции “Родина”, приведший к образованию новой депутатской группы. На карте видно два кластера, имеющих отношение к избирательному блоку “Родина”. Меньший, смещенный к центру — это и есть “бабуринская” группа “Родина” (Народно-патриотический союз).
Среди наиболее важных решений в декабре 2006г. (рис.4) — прекращение работы комиссии по Беслану, одобрение законы о материнском капитале, “налоговая амнистия”, ограничения для НКО по финансированию политических партий, приняла закон об игорных зонах. Также принят закон о туризме, требующий высоких финансовых гарантий. Также был продлен мораторий на смертную казнь и принят закон о “специальных мерах”,имея ввиду международные санкции.
Рис. 3 Политическая карта в декабре 2005 г
Рис. 4 Политическая карта в декабре 2006 г.
В целом, политическое размежевание в декабре, отражает основную тенденцию - сближение позиций “Родины” и НПРС из-за отсутствия у них реальных политических разногласий. Факторы размежевания — “лояльность-оппозиционность” и “КПРФ-ЛДПР”, причем второй скорее отражает демонстративную “оппозиционность” ЛДПР, наблюдаемую в большинстве случаев по процедурным вопросам, “обреченным” законопроектам и отклоненным поправкам.
2. Политическое пространство и законодательная программа Госдумы
Особенности Думы IV созыва — конституционное большинство Единой России и отсутствие либеральных фракций — хорошо заметно на политической карте: большинство из фракции Единая Россия занимает эталонную “лояльную” позицию, в нижней (“либеральной”) половине политической карты образуется пустота.
Такая расстановка сил на карте означает, что абсолютно закономерным оказывается законодательный процесс, в котором доминируют “государственно-реформистские” законопроекты, в которых приоритеты смещены в пользу бюрократии. Первые нашумевшие политические законопроекты (закон о митингах), и последующие — о референдуме, об изменениях в порядке формирования СФ, о назначении губернаторов, об увеличении численности партий, об отмене выборов по одномандатным округам — отражают эту тенденцию.
Законопроекты 2006 года лишь подтверждают эту тенденцию. “Императивный мандат”, отмена графы “Против всех”, закон о противодействии политическому экстремизму, отмена порога явки избирателей и другие законопроекты накладывают ограничения на политическую систему, без которых можно было бы обойтись при достаточном уровне доверия к институтам власти при соответствующей работе политических партий (и власти и оппозиции).
Другая особенность политического пространства Государственной Думы IV созыва заключается в том, что оно из-за консолидированного конституционного большинства ЕР отражает в большей степени демонстративное поведение фракций, характеризует их взаимоотношения, но не влияет на результат голосования и не отражает особенностей принимаемых законопроектов. В итоге расстановка сил на политической карте не обеспечивает представительство общественных интересов, публичность обсуждения проблем.
Учитывая, что приоритет в законодательной деятельности имеют инициативы, ориентированные на усиление роли государства и выстраивание “вертикали” по всем направлениям, оказывается недостаточно обычных процедур, связанных с проявлением.
В этих условиях общественная и экспертная оценка деятельности Государственной Думы представляется необходимым и актуальным инструментом гражданского общества.
Изменения
законодательства о выборах
Поправки в федеральное законодательство о выборах: никак не могут остановиться
28.01.07 Лев Московкин, Наталья Вакурова
Да кто вам считает? — Вопрос о будущем страны и мира решается через кадровую алчность “Единой России” .
Традиция: партия власти меняет избирательных коней на переправе
Избирательная кампания у нас традиционно начинается с изменений правил игры — поправок законодательства. И подбора тех, кто считает. В предвыборный год планируемое будущее меняется почти ежедневно типа гадания на ромашке — будет Медведев президентом или не будет. Депутаты склонны от журналистов узнавать о своем месте в этом будущем, нежели болтать самим. Вице-спикер Олег Морозов держался на брифинге 23.01.07 как партизан на допросе и не прояснил планов “Единой России” в отношении судьбы Центризбиркома. Хотя известно, что кукловоды депутатов планируют изменить закон об основных гарантиях избирательных прав, чтобы ввести в число пяти представителей Думы в ЦИК не одного, как сейчас положено, а трех-четырех человек. Со стороны это непонятно: те, кто это планирует, могут провести своих людей в комиссию через другую фракцию или ввести их от Совета Федерации и президента.
Кроме того, планируется сокращение полномочий Центризбиркома. “Единороссов” не волнует то, что они наступают на уникальное достижение российской демократии в форме независимого ЦИКа и вообще избирательной системы, на которую думское большинство не раз организовывало диверсии. Вопреки протестам председателя ЦИК Александра Вешнякова, паровозы в списках отбили и барьер явки сняли, но мечту о возвращении досрочного голосования пришлось оставить. Однако позиции нашего ЦИКа в продвижении на Запад Конвенции о чистых и честных выборах ослабили, в странах признанной демократии избирательное законодательство не приемлет норм демократических выборов в полном объеме — Италия, Франция, Англия слишком консервативны для этого. А в США подсчет голосов контролирует орган, за который голосуют — Конгресс, и система подсчета превращена в отстой для пенсионеров, разбавленных лесбиянками и прочими извращенцами. Возможно, того же и у нас добиваются.
Чтоб Вешняков больше не спорил, срочно отменили требование о юридическом образовании для членов ЦИКа, и расширили возможности выдвижения кандидатур вместо него. Что для него стало неожиданным ударом после того, как ЦИК верно исполнил поддержку виртуального партийного объединения вокруг Сергея Миронова.
В ответах Морозова прозвучали взаимоисключающие мнения: необходимы дополнительные поправки в избирательное законодательство и его правка должна быть завершена; нынешняя норма несправедлива (почему-то “социально несправедлива”, ведь она против захватившей большинство в палате структуры) и смена руководства ЦИКом ничего не изменит, выборы будут проходить по действующему законодательству и это самое законодательство еще поправят.
В итоге затянувшейся дискуссии Госдума на пленарном заседании 19.01.07 поддержала документ первого чтения (третье чтение — 340 “за”, 61 против), который исключает требование о высшем юридическом образовании для членов Центральной избирательной комиссии РФ. Законопроект “О внесении изменения в статью 21 Федерального закона “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ” вызвал в Думе бурную дискуссию. Коммунист Анатолий Локоть заявил, что открываются ворота для политических манипуляций, в т.ч. и самими выборами. ЦИК превратится в “министерство выборов”. Локоть предполагает, что думское большинство хочет заменить председателя Центризбиркома Александра Вешнякова, который всегда был послушным, а в последнее время занял принципиальную позицию. Депутат напомнил, что обновление ЦИК должно произойти через два месяца.
Новый состав ЦИК должен приступить к работе с 26 марта, до 1 марта депутаты кандидатуры от Думы должны быть внесены в комитет по госстроительству, тогда все и прояснится.
Последние изменения избирательного законодательства
Любарев Аркадий Ефимович
Я начну с того, что скажу, что то расхожее представление, что у нас избирательное законодательство меняется к каждому новому циклу выборов, оно уже устарело. Изменения избирательного законодательства из циклического превратились в перманентные. Я просто приведу такие цифры по закону о гарантиях: 1-я Дума приняла закон о гарантиях один раз, 2-я Дума его изменяла три раза, 3-я Дума — шесть раз, и 4-я Дума — за три года его успела изменить 11 раз, 12-е было в январе, 13-е уже принято в третьем чтении на этой недели, и думаю, что это не последнее изменение. Это количественные оценки, а с точки зрения качественных, можно сказать, что за два последних года законодательство было обновлено более радикально, чем за предшествующие 10 лет. И явно просматривается запретительское направление этого обновления.
Если оценивать в общих чертах, то известный многим здесь Леонид Кириченко три года назад вбросил такую фразу, что законодательство избирательное было ужасное, но вдруг до Вешнякова дошло, что его можно еще ухудшить. Теперь мы видим, что, видимо, ухудшать можно до бесконечности, и оно продолжает ухудшаться практически с каждым новым законом. Единственно, что здесь можно отметить оптимистически: если оно продолжает ухудшаться, значит, власть оно еще не до конца устраивает, значит, оно мешает власти проводить выборы так, как ей хочется. А власти хочется проводить выборы так, чтобы она, а не избиратели определяла результаты выборов. Значит, выборы еще живы, хотя и довольно тяжело больны.
Теперь что касается 2006 года. В 2006 годы было принято пять законов по избирательному законодательству, два из них очень широко обсуждались, третий — меньше, два прошли практически незаметными. По содержанию я бы разделил все новеллы избирательного законодательства 2006 года на шесть групп.
В первой группе естественно объединить отмену голосования “против всех” и отмену порога явки. Они явно направлены в одну сторону, то есть чтобы выборы можно было признавать состоявшимися независимо от того, что думают об этом избиратели, чтобы ограничить возможности избирателей протестовать и срывать выборы, которые проводятся с нарушением их прав. Я бы эти две новеллы оценивал по-разному, потому что отмена голосования “против всех” — это явное ограничение прав избирателей, голосование “против всех” было признанным, в том числе и Конституционным судом, волеизъявлением и, на мой взгляд, конструктивным протестом, в отличие от бойкота выборов. Отмена порога явки, если бы голосование “против всех” сохранилось, о нем можно было бы спорить, у него в этом случае были бы и плюсы, и минусы, но в том контексте, когда отменили и голосование “против всех”, порог явки, это четко однонаправлено. Теперь выборы можно признавать состоявшимися, если придут всего два избирателя. Понятное дело, что в нормальной ситуации такого быть не может. Если есть конкуренция, есть, за кого избирателям голосовать, избиратели придут, и есть порог или нет, явка будет. Но все дело в том, что эти две новеллы дают возможность власти проводить выборы без реальной конкуренции. Соответственно, когда избирателям не за кого голосовать, они могут не приходить, но это уже никак на выборы не повлияет.
Ко второй группе я бы отнес новеллы, которые связаны с пассивным избирательным правом. До сих пор было достаточно небольшое количество таких ограничений, вполне разумных, конституционных, можно даже сказать. И вдруг в этом году вносится пять новых оснований для лишения граждан пассивного избирательного права. Во-первых, это для тех, кто имеет гражданство другого государства или, что совсем удивительно, вид на жительство или другой документ, позволяющий постоянно проживать на территории другого государства. Не знаю, кого они — Березовского, Невзлина — так сильно испугались? До сих пор проблем не было: наличие другого гражданства до сих пор требовалось указывать в избирательном бюллетене, и я вообще что-то не припомню, чтобы кого-то выбрали таких. Что же касается вида на жительство, то у меня это вообще в голове не укладывается. К сожалению, я плохо знаю реальность. Мне кажется, люди, которые работают заграницей в наших же организациях, они же тоже, наверное, имеют такие документы, и даже их лишают пассивного избирательного права. Плюс четыре основания для лишения пассивного избирательного права — это так называемый экстремизм, в том числе и тех, кто подвергся административному наказанию за пропаганду нацистской символики. Причем даже не за пропаганду, а за демонстрацию. Там наказание — от 5 до 10 МРОТ, если смотреть на административный кодекс, то это вообще не очень значительное правонарушение, если же смотреть на избирательное законодательство, то это страшное дело.
Третий момент — это запрет на выдвижение партиями членов других партий. Это понятная реакция: они запретили блоки, и партии были вынуждены создавать неформальные блоки, и в первую очередь это то, что делали “Яблоко” и СПС. Решили перекрыть им и эту возможность. Опять-таки непонятно с конституционной точки зрения. Это явно противоречит, с моей точки зрения, их декларациям о том, что они хотят создания крупных партий и т.д. Так же, как и запрет блоков, это был способ укрупнения партий естественным путем — сначала через взаимодействие на выборах, потом постепенное объединение. Они фактически такую возможность перекрывают. У “Яблока” с СПС уже шло сближение, но оно окончилось ничем, потому что действительно трудно равноценным партиям так объединяться, когда одна партия должна поглотить другую.
Четвертая группа новелл связана с регистрацией. Здесь ситуация интересная, даже есть некая ложка меда в этой бочке дегтя, когда написали, что избирательная комиссия обязана информировать кандидата о том, что у него неполный набор документов, что они неправильно оформлены. Это очень правильная идея, но опять же они это сделали очень плохо: они написали, что за два дня до заседания комиссия обязана это делать, хотя документы могут месяц в ней лежать. Посмотрим, как это будет применяться на практике. Я боюсь, что на практике это будет применяться плохо в том смысле, что избирательная комиссия за нарушение этого требования никак не будет наказываться, значит, она может это не выполнять. Как мы знаем, такая ситуация происходит с ее обязанностью информировать о недостатках в подписных листах. Какая здесь еще была ситуация? Правоприменительная практика расходилась с законом, она была репрессивной: в законе написано, то основанием для отказа в регистрации является отсутствие документов, необходимых для регистрации, а на практике считали, что любые документы, в том числе отсутствие копии документа об образовании является основанием. Законодательство пошло по тому пути, что они просто его привели в соответствие с репрессивной правоприменительной практикой. Очень интересные дела мы сейчас просматривали по выборам в Перми, на каком основании кандидатам отказывали в регистрации. В некоторых случаях там удалось отбить, и эти кандидаты победили. Кандидаты, явно пользующиеся поддержкой избирателей, им отказывают на том основании, что, например, у одного в паспорте есть отметка украинской погранслужбы, другой представил копию не всех страниц паспорта и т.д. Такой уровень оснований у нас сейчас в отказе регистрации кандидатов. Законодательство идет именно в этом направлении.
Пятая группа касается агитации. И там совершенно дикая норма, которая наделала много шума, о запрете негативной агитации в телеэфире.
Шестая группа новелл — это закон, который был принят в конце года, который запретил жертвовать партиям в избирательные фонды от некоммерческих организаций. Здесь понятно, что это попытка запретить использовать некоммерческие организации для перекачивания этих средств, и здесь я положительную сторону этого вижу.
Вот такая картинка. В основном идут запретительные меры.
Еще два слова я скажу о том, как это влияет на региональное законодательство, потому что потому что фактически регионы вынуждены все время отслеживать федеральное законодательство и все время менять свое законодательство, и там происходит чехарда. Хотя надо сказать, что в регионах есть еще такая тенденция, когда они перед самыми выборами начинают вносить изменения, которые не связаны с изменениями федерального законодательства. Такое ощущение, что им все время идет команда из Москвы. Как только приближаются выборы, так сразу барьер с 5 до 7 процентов повышается, сейчас уже начали мухлевать с методикой распределения мандатов плюс модели меняются — открытые списки, разбитые списки.
Результаты экспертизы изменений законодательства о выборах
Результаты экспертизы № 1
25 сентября — 2 октября 2006 года
Формулировка задания экспертам
Оценивалась совокупность следующих законодательных норм и практика их применения:
отмена строки "Против всех" в избирательных бюллетенях при голосовании на федеральных выборах;
императивный мандат для депутатов Государственной Думы РФ, т.е. запрет для них переходить из одной фракции в другую в период осуществления своих депутатских полномочий;
"возвращение" досрочного голосования и отказ в регистрации "за экстремизм" (законопроект принят в 1-м чтении).
Экспертам предлагалось по возможности кратко, но с приведением обоснований своих позиций ответить на следующие вопросы:
1. Насколько необходимо и для каких политических сил было введение в действие этих норм законодательства?
2. Интересам каких социальных групп соответствуют эти нормы законодательства, интересам каких — противоречат?
3. Насколько эти нормы законодательства соответствуют Конституции РФ?
4. Насколько хорошо проработаны эти нормы законодательства с юридической точки зрения?
5. Каковы будут последствия применения этих норм законодательства на выборах в регионах 8 октября 2006 года?
6. Какими будут последствия применения этих норм законодательства на федеральных выборах 2007–2008 годов?
Ответы экспертов
Лев Московкин, Москва
Ответ на те из ваших вопросов, которые я могу комментировать (конституционность например — я некомпетентен), практически один: в пользу административного ресурса Единой России. Такой вывод можно сделать из обсуждения в Госдуме — снятие кандидатов, обвинения в экстремизме, досрочное голосование, запрет на кандидатов иных партий, отмена <голосования> против всех.
Все это вводилось, как и ранее, например, запрет на референдум в последний год перед федеральными выборами. Однако сейчас для этих вопросов неподходящий момент, законопроект тормознулся из-за отсутствия общей позиции в Единой России. Указанные нормы поддерживают, кажется, те в партии большинства, кто занят в подготовке выборов, и их можно понять, потому что интерес населения к выборам продолжает падать (это повсеместная тенденция), а цена власти возрастает и большой соблазн всяческих PR-спецэффектов включая скандалы. Не поддерживают указанные нормы, мне кажется, большинство в партии большинства, но оно какое-то молчаливое, разделяя позицию главы ЦИК Александра Вешнякова — он решает проблему падения интереса к выборам логическим образом (сокращение числа дней голосования, запрет на снятие кандидатов — “судьей должен быть избиратель” и т.д.). Естественно, тут две противоположные концепции законодательного регулирования выборов вошли в жестокое противоречие после мощного аккорда в конце весенней сессии, когда проект отголосовали в первом чтении.
Идет, как ни странно, работа над самой концепцией и “единороссы” даже сформировали (вчера 28 сентября пришло сообщение Валерия Рязанского) рабочую группу по вопросам избирательного законодательства, ее возглавит достаточно нейтральный человек председатель комитета по госстроительству Владимир Плигин. Обещают, что в состав группы помимо представителей партии войдут эксперты по избирательному законодательству из Общественной палаты, активисты общественных организаций. Основная цель рабочей группы, по словам Рязанского, оптимизировать блок избирательных законов, расставить все точки над “i” и снять все те вопросы, которые сегодня возникают как у законодателей, общественности, так и у Центральной Избирательной Комиссии.
Вот так.
Лев Московкин
P.S. Может взять у него коммент?
Л.Г. Кузьмина, Самара
1. Для общества с неразвитой и не устоявшейся партийной системой в этих законодательных актах нет, не только необходимости, они ставят преграды для развития партий и гражданской активности на выборах в частности.
Принятые акты нужны правящей партии “ЕдРо”, ограждающей себя принятием подобных законов от политической конкуренции, придавая легитимность административному ресурсу, формируя корпоративность.
2. Эти нормы законодательства отвечают интересам класса государственных чиновников объединившихся для легитимации в партию “ЕдРо”; противоречит интересам среднего (по меркам России) бизнеса, образующимся социальным группам.
3. Не соответствуют. Ибо ст. Конституции говорят о партийном многообразии, об участии граждан в управлении государством, о равенстве всех групп граждан.
4. Не проработаны, цели прорабатывать не ставилось. Цель закон не для применения, а для устрашения. Законы не направлены на реализацию конституционных прав и свобод граждан, направлены на их ограничение. Как оказались приравнены экстремизм и критика публичного должностного лица? Где учет международных законов ратифицированных Россией — этого в законах нет.
5. Усиление административного ресурса губернаторов, мэров, “ЕдРо” являющейся выразителем их интересов. Продвижение пула собственных кандидатур и как итог застывшая, без ротации, без идей элита, формирование корпоративного управления. Усиление коррупции. Рост равнодушия к выборам граждан, рост недоверия власти.
6. Две “нарисованные” корпорацией партии с иллюзией борьбы друг с другом. Административный ресурс для обеспечения явки. Корпоративное государство.
Галина Иванова, Новосибирск
1–3. Вся совокупность выше перечисленных законодательных норм крайне важна как для “партии власти”, в последнее время активно следящей за сменой общественных настроений в целях нахождения новых форм и механизмов воздействия на них, так и для самой власти, перераспределяющей общественные роли в условиях отсутствия парламентских традиций, отработанных механизмов согласования интересов и слабого развития политической системы страны.
Выше перечисленные инновации заслуживают, преимущественно, негативной оценки и в очередной раз с завидным постоянством демонстрируют пагубную привычку — перекроя законодательства перед каждой избирательной кампанией. Вместо того, чтобы разобраться “почему растет число голосов в пользу кандидата “против всех”, власть предпочитает закрыть избирателям канал протестного голосования, не принимая во внимание тот факт, что отмена протестного голосования приведет к другим формам политических протестов.
Запрет переходить из одной фракции в другую не учитывает интересы самих “перебежчиков” и ограничивает права и свободы гражданина, которые являются высшей ценностью государства, которое обязано признавать и защищать права человека. Возможность исключить из избирательного процесса любую неугодную власти партию путем пристрастного контроля к ее деятельности и возвращение “досрочного голосования”, как элемента повышения явки избирателей, подтверждают очередную тенденцию усиления влияния административного ресурса, избирательно предоставляющего преференции в политической сфере. Выборы и все, что с ними связано, превращаются в самоцель — важно отрапортовать, что они состоялась, а мнение избирателей о кандидатах и партиях, реакция населения на нововведения на самом деле никого не интересуют. В условиях слабого гражданского общества, когда государство само берет на себя функцию катализатора общества, ограничивая конституционные права граждан, уже не может идти речи о реальной вовлеченности последних в процессы принятия решений и политической самореализации. Изменения, вводимые вопреки воле граждан, противоречат интересам общества и государства, уменьшают стабильность общества, еще более отдаляют граждан от власти. Во всех этих мерах заинтересована только действующая власть, озабоченная сохранением своего монопольного положения.
4. Зная, как долго обсуждаются региональными депутатами и профильными комитетами социально значимые законопроекты на местном уровне, только могу предположить, что количество принятых решений относительно избирательного законодательства за столь короткий срок не сопоставимо с проведенной качественной оценкой предлагаемых изменений. Это, в одинаковой степени, относится и к работе юристов.
5. Совершенно очевидно, что особым политическим разнообразием результаты региональных выборов отличаться не будут, мы будем продолжать наблюдать дальнейшее ослабление доверия россиян к выборам. Выборы в регионах — это всего лишь репетиция предстоящих федеральных выборов. Полученные результаты будут крайне важны и для партий, и для власти. Особенности региональных избирательных кампаний будут учитываться при федеральных выборах. Очевидно одно, что тем немногим кандидатам, которые баллотируются путем самовыдвижения, будет сложнее попасть в число законодателей в силу неравных шансов и стартовых возможностей, а в случае избрания — сохранить свою партийную независимость.
6. Искусственное стимулирование партийной активности, переход на новый формат российской партийной системы с исчезновением мелких партий, императивным мандатом депутата ГД и др. предлагаемыми нововведениями, будут способствовать укреплению вертикали власти и централизации государственного управления. Все это может быть чревато кризисом вокруг избрания руководящих органов и дестабилизацией работы в процессах обсуждения и принятия законопроектов.
Что день грядущий нам готовит?
Александр Рудницкий, корреспондент газеты “Гражданский голос”, Петрозаводск
Изменение избирательного законодательства и правоприменительную практику в этой сфере нельзя отделить друг от друга. Они имеют одну направленность: выборы последовательно превращаются в формальное голосование, все более контролируемое исполнительной властью и администрацией Президента. Избиратель лишается какого-либо выбора и на стадиях выдвижения кандидатов, и в ходе предвыборной кампании, и на избирательных участках. Фактически право граждан России участвовать в выборах превращается в формальность. Это грубо нарушает их конституционные права.
Самым эффективным инструментом управления результатами выборов является избирательное применение закона или его прямое нарушение всеми судами во главе с Верховным Судом. Поэтому сегодня обсуждение демократичности или конституционности правовых норм носит схоластический характер. Но законодательная ветвь власти, полностью приватизированная бюрократией и силовыми структурами, активно деформирует избирательное законодательство в узко понятых интересах вертикали власти. Имея абсолютную монополию, усердствуя не по разуму, правящая партия разрушает избирательную систему, навязанную ею обществу. Важнейшую роль в этом процессе играет доведение до абсурда избирательного законодательства, приводящее население в состояние полной избирательной апатии, грозящую социальным взрывом.
Разрушая социальную сферу, образование, здравоохранение, полностью пренебрегая интересами граждан, власть, похоже, намеревается стричь купоны с “свободных” территорий. Подброшенное общественности предложение сдать в аренду Китаю миллион гектаров тайги — явный симптом этого опасного заболевания. Впрочем, возможно, никаких долгосрочных планов у нашей военно-бюрократической элиты и нет, понимая полное отсутствие какой-либо перспективы для себя, она озабочена только набиванием собственных карманов. Сделка с Китаем может быть вполне эффективна в этом смысле.
Утверждение, что эта политика противоречит интересам всего населения России, не участвующего в расхищении ресурсов и потенциала страны не совсем точно. Эти интересы просто не входят в задачу и не обсуждаются, а национальные проекты — мастерски поставленная дымовая завеса. В этом свете оценка предложенных новаций избирательного законодательства представляется тривиальной.
Главные проблемы избирательных кампаний последнее время решаются на этапе регистрации кандидатов и списков избирательных объединений. В прошлом году на региональных выборах так были сняты “Родина” и партия пенсионеров. На днях Верховный Суд оставил в силе решение карельского суда о снятии с регистрации списка партии “ЯБЛОКО”. Замечательно, что в последнем случае оказалось неважным ни мнение Минюста, зарегистрировавшего устав партии, ни мнение Центральной избирательной комиссии РФ, заявившей на суде, что региональная организация не нарушала ни закон, ни собственный устав. Важно, что высокий рейтинг “ЯБЛОКА” в Петразаводске угрожал ЕдРо, и важно, что региональная избирательная комиссия придумала повод. Судебная система эти поводы научилась успешно превращать в нужные решения. Это особенно просто, если суд не связан обязанностью юридически аргументировать свои решения. Собственно, участие избирательных комиссий в этом процессе не обязательно. Одним из профессиональных вышибал опасных соперников становится партия борца с национализмом Владимира Жириновского, отказавшегося теперь здороваться с экстремистами, но по-прежнему рекламирующего свои взгляды, как инородцы должны вести себя в России. Введение статьи о терроризме добавит еще одну степень свободы судам для произвольных решений. Кто бы возражал, что террористам нечего делать в представительных органах власти. Но террористам нечего делать и на свободе — законов для их надежной изоляции вполне достаточно. Значит, речь идет о террористах, чья вина не доказана. Но всем известна наша склонность к иносказаниям: “интернациональная помощь”, “враг народа”. Террористами окажутся хулиганствующие подростки, с целью “захвата власти” поломавшие стулья в начальственном кабинете, или любой, виноватый в “клевете на чиновников” (как тут не вспомнить “клевету против советской власти”).
Отмена строки “Против всех” окончательно избавит наивных избирателей от иллюзий, что их мнение кого-то интересует. На прошлогодних выборах в новосибирский облсовет многие совершенно разные лица с непонятным упорством убеждали избирателей выполнить свой гражданский долг и проголосовать против всех. Ясно, что первое место этот кандидат занимал только в порядке редкого исключения. Зато его участие в выборах заметно повышало явку, особенно когда за него голосовало по 20% избирателей. Отмена этой строки связанна не столько с реальной опасностью массовой победы этого кандидата, а с ежевыборными сомнениями кандидатов партии власти, что избиратели за нее опять проголосуют. Понимая, что объективные основания для их поддержки есть только у чиновничества и их семей, при всей его болезненной многочисленности в России не составляющего большинства, ЕдРо решила избавить себя от этих волнений, не сомневаясь, что явку всегда можно нарисовать.
Известно, что эскалация досрочного голосования в свое время приводила к массовой фальсификации результатов выборов. В одном из новосибирских избирательных округов как-то досрочно “без каких-либо нарушений” было набрано около 30% нужных голосов. Хотя всем известно, что досрочно голосующих привозили автобусами, и их избирательная активность сопровождалась подкупом. Ясно, что ни “ЯБЛОКО”, ни КПРФ такую акцию провести не смогут ни финансово, ни юридически.
Запрет на переход депутатов Государственной Думы из фракции во фракцию важен только для правящей партии. Фракция ЕдРо охотно принимала к себе независимых депутатов и перебежчиков из других партий. Но при существующей ситуации на распределение голосов это практически не влияет и имеет больше моральное значение. На мой взгляд, это предложение — следствие прошлогодних разговоров о разделении фракции ЕдРо на левую и правую части. Руководство правящей партии отлично понимает, что объединение на почве беспредельной верности действующему президенту крайне неустойчиво и в случае кризиса может рухнуть в одночасье. Поэтому инициируются законодательные инициативы такого рода. Тонкость заключается в том, что в случае кризиса ненадежное конституционное большинство сможет отменить любой закон и сразу в трех чтениях, как это уже делалось неоднократно.
Последствия введения этих норм на выборах 2006–2008 г. предсказывать не берусь, но одним из реальных вариантов развития существующей политической и экономической системы считаю разрушение Российской Федерации, причем задолго до того, как закончатся нефть и газ.
Комментарий к ответам экспертов
Владимир Римский, Фонд ИНДЕМ
Предложение экспертам оценить сравнительно недавние изменения норм избирательного законодательства и последствия их применения, по-видимому, не очень заинтересовало экспертов. Вполне возможно, что ситуация представляется экспертам настолько ясной, что не требует никаких специальных экспертиз. И, поскольку на предлагавшиеся им вопросы ответили всего четверо экспертов, невозможно считать представительной совокупность их экспертных мнений. И, тем не менее, анализ этих мнений представляет ценность тем, что эксперты, в целом сходясь в оценках и самих новых норм избирательного законодательства, и последствий их применения, предложили разные обоснования и разные аргументы своих позиций.
Все эксперты негативно оценили вводимые нормы избирательного законодательства с позиций граждан и позитивно с позиций политической партии “Единая Россия” и корпорации российских чиновников. Эксперты приводили различные обоснования этих утверждений. Можно было бы их дополнить следующими.
С позиций граждан новые нормы избирательного законодательства неконституционны, антидемократичны и усиливают отчуждение, как органов власти, так и политических партий от граждан. Граждане всё более убеждаются, что органы власти заняты собственными проблемами, в частности, перераспределением полномочий и собственности между собой, а проблемами граждан они не только не занимаются, но и препятствуют их представлению в публичном поле даже в периоды выборов. А в совокупности с недавно введёнными в действия нормами квалификации тех или иных форм активности граждан, как экстремистские, существенно сократились возможности граждан критиковать органы власти и конкретных чиновников. Ранее такая критика чаще всего появлялась в периоды предвыборных кампаний, а сейчас она может повлечь и административную и уголовную ответственность критикующего.
Эксперты отмечали, что жёсткость новых норм избирательного законодательства приводит к противоречиям внутри самой партии “Единая Россия” и среди чиновников: среди них нет единства в оценке необходимости принятия всех таких норм. Вполне возможно, что первый опыт применения этих новых норм в практике региональных выборов приведёт к пересмотру некоторых из них. В частности, некоторые из этих норм не поддерживает руководитель ЦИК РФ А.А. Вешняков.
Никто из экспертов не обратил внимания на то, что голосование “против всех” не всегда является выражением протеста избирателей против кандидатов и системы выборов. Социологические исследования Фонда общественное мнение, в частности, проведенные 30–31 октября 2004 года, 19–20 ноября 2005 года и 17–18 июня 2006 года, выявили и другую мотивацию избирателей, голосующих “против всех”: они либо не настолько хорошо разбираются в политике, чтобы сделать конкретный выбор, либо хотели бы сделать иной выбор, но современная избирательная система им этого сделать не даёт. Действительно, избиратели на выборах депутатов Государственной Думы РФ теперь вообще не могут выбирать конкретных кандидатов, они должны доверять политическим партиям, которые и предлагают им голосование за свои списки. Если учесть, что уровень доверия политическим партиям в нашей стране один из самых низких среди других государственных и общественных институтов, то становится понятным, что “против всех” нередко голосовали те избиратели, которые хотели участвовать в принятии политических решений, пытались таким способом обратить на себя внимание органов власти и т.п. И этот способ взаимодействия избирателей с органами власти и политическими партиями до недавнего времени был легитимен. А теперь — такие избиратели просто не должны приходить на выборы. И для них это будет существенным изменением их отношения не только к выборам, но и к нашему государству: раньше они могли легитимно выражать свои желания тех или иных изменений, правда в форме недовольства списками кандидатов и партий на выборах, а теперь у них не осталось легитимных средств обратить на себя внимание государства.
Эксперты отмечали, что такая ситуация может привести к разрушению нашего государства, но, по-видимому, такая перспектива не является близкой, потому что социологические опросы всех ведущих российских исследовательских центров показывают отсутствие мотивов и готовности широких групп граждан осуществлять какие-то публичные акции, направленные органов государственной власти. И, тем не менее, такие акции периодически происходят. Одной из причин является отсутствие у большинства российских граждан легитимных средств разрешения своих проблем, связанных, например, с массовыми нарушениями их социальных прав, прав собственности, а в некоторых случаях и законности в действиях или в бездействиях органов власти. Выборы в последний период не были эффективным способом коммуникации с органами власти в таких случаях, но теперь таких способов непосредственной легитимной коммуникации граждан с органами власти в решениях коллективных, общественных проблем просто не осталось. Следовательно, российские граждане в своей практике будут эти формы искать, но пока неясно, что они найдут. И, скорее всего, органы власти и политические партии, в частности, “Единая Россия” не будут готовы принять эти постепенно вырабатываемые в практике новые формы взаимодействия с гражданами, потому что заняты решениями собственных проблем.
Изменения
законодательства
об обороте алкогольной продукции
Изменения норм
федерального законодательства
об обороте алкогольной продукции:
новый коктейль — алкобензин
28.01.07 Лев Московкин, Наталья Вакурова
Непримиримая борьба двух систем. С одной стороны, третий вариант госмонополии в формате МСХ Алексея Гордеева, законопроект завис перед вторым чтением (после ФКП “Союзплодоимпорт” и ФГУП “Росспиртпром”), а считая с “винополии” Сергея Витте и реализованного проекта Петра Первого (“алковертикали”, как теперь бы сказали) — будет пятый. С другой стороны — контроля посредством ЕГАИС — единая государственная автоматизированная информационная система контроля оборота алкоголя. Лоббировалась МЭРТ и курировалась ФСБ, в Думе было поручена совладельцу “Седьмого континента” Владимиру Груздеву. Затем передана ФНС, а Груздев от журналистов бегает почти как Зурабов. В отличие от ГАС “Выборы”, ЕГАИС вводилась без предварительного тестирования и за счет самих контролируемых, т.е. с многочисленными дополнительными поборами. Хотя работает она плохо, практически вручную и рассылает инсайд конкурентам, результат поразительный: смертность от алкоголя снизилась, теневой оборот сократился, загрузка легальных мощностей производства алкоголя возросла и производители сами начали понимать, что у них происходит.
Цена вопроса в борьбе за алкорынок столь высока, что в первом полугодии устроили перманентную кампанию “водки в России хватит на неделю”. Что интересно, пиарили этот конец водочного света те же журналисты, что поддержали стартовую поправку Владислава Резника об изменении марки. Поправка внесена в конце 2005 года, когда значительный тираж новых марок был напечатан, и она внесла сумятицу в реализацию закона, позволив теневикам развернуть кампанию в прессе против закона.
Борьба с этим безобразием инициировалась в т.ч. и нашими публикациями в 2005 году, в частности, о словах владельца украинского “Nemiroff” Грибова о том, что Госдума примет ему нужную поправку сразу в трех чтениях.
102-ФЗ был принят в 2005 году для демонтажа коррупционной системы квотирования и торпедирован неоднократно, наиболее эффективно — “героем четвертой Думы” Владиславом Резником. Когда Резник встает на одном из последних в сессию заседаний Думы со своими поправками, сама природа замирает в ожидании новых о ней законов.
Был второй гений лоббизма, но Валерия Драганова убрали на милую ему должность Government Relations в Русал. Грызлов посадил своего человека Евгения Федорова на ключевой комитет палаты и тот на все вопросы журналистов говорит только три слова: “Подождите, подождите, подождите”.
Отмененные 102-ФЗ квоты на спирт обходились 2–4 рубля за литр черным КЭШем. Спирт через осетинскую трубу шел потоком, включая грузинский и пальмовый турецкий. 102-ФЗ стал этапом в переломе ситуации, хотя он откладывался почти сто раз и в последний раз — непосредственно на пленарном заседании. Мы пишем материалы заранее ввиду раннего дедлайна газет и проблем не было, потому что в четвертой Думе все было известно заранее. На алкоголе мы сломались, если Московкин успел отзвонить в “МП”, что закон не принят, услышав от ведущего редактора, как он думает про “твою Думу”, то “МК” так и вышел — у них дедлайн еще раньше.
В борьбе концепций контроля алкорынка России изменилась геополитическая картина. Ключевым моментом стал теракт в Беслане, водочной столице России, а не 102-ФЗ, который без ужасающего теракта вообще шансов не имел.
Борьба за контроль законодательства в сфере алкоконтроля стала моделью для других лоббистов. Ее контролировал глава Национальной алкогольной ассоциации некто Шапкин, который был помощником депутата Драганова и заранее нашел себе новое дело — аккумулировал протест обманутых дольщиков, но и тут вроде бы обошлись без него. Демонтаж лоббистских машин начался в третьем созыве борьбой с Селезневым, в четвертой Думе демонтаж лоббизма эффективно продолжался параллельно с нарастанием самого лоббизма, все же обгоняя его.
Отдельной линией проходил PR с отравлениями “синеглазкой”, причем Зурабов в одно из последних появлений в Думе намекнул на Беслан и надолго убежал.
Эти ужасы с превращением печени в разваренное мясо не изменили общей картины снижения смертности, но эффект был чисто предвыборный типа волны мордобоя в городах России, маркированного словом “Кондопога”.
На момент написания тезисов последней поправкой в алкозаконодательство стали возвратные послабления для парфюмеров, которые в постсоветское время наращивали производство продукции двойного назначения и Онищенко попросил депутатов: “Ни шагу назад!” Они не послушались и это открыло еще одну дыру в 102-ФЗ. Закон завершил цепь попыток, в частности, перед одобрением 102-ФЗ борец за права потребителей пить одеколон Петр Шелищ безуспешно пытался провести поправку о денатурации безобидным цитрофлексом в дополнение к жестко рвотному битрексу.
Напомним, что идея была хорошая: поправками в разные законы отменить квоты и наладить тотальный контроль, отменить акцизные марки с двойными номерами и сделать единую марку в России включая импорт, завести под акциз весь спирт включая технический (как и прямогонный бензин) с одновременным введением жесткой денатурации битрексом или бензином.
Показателен факт высокой компетентности Грызлова в алкопроблемах, почти как Путина — в газовых. Спиртовые мощности таковы, что на этом возобновляемом сырье можно было бы ездить. Но в России по понятным причинам заменить бензин спиртом вряд ли возможно.
Результаты экспертизы
изменений законодательства
об обороте алкогольной продукции
Результаты экспертизы № 2
20 октября — 31 октября 2006 года
Формулировка задания экспертам
Экспертам предлагалось оценить последние изменения норм федерального законодательства об обороте алкогольной продукции и практики их применения:
• Федеральный закон № 102-ФЗ от 21.07.2005 в редакции 31.12.2005 “О внесении изменений в Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"”.
Федеральный закон № 134-ФЗ от 26.07.2006 “О внесении изменений в Главу 22 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации”.
Экспертам предлагалось по возможности кратко, но с приведением обоснований своих позиций ответить на следующие вопросы:
1. Насколько актуально, необходимо было изменение порядка “государственного контроля за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”?
2. Обеспечивает ли принятие и введение в действие Федеральных законов 102-ФЗ и 134-ФЗ защиту экономических интересов Российской Федерации, нужды потребителей алкогольной продукции, а также её качества, как это заявлено в части 1 статьи 1 Федерального закона 102-ФЗ от 21.07.2005 в редакции 31.12.2005.
3. Насколько хорошо проработаны эти нормы законодательства с юридической точки зрения?
4. Насколько хорошо проработаны эти нормы законодательства с экономической точки зрения?
5. Какие субъекты экономической деятельности выиграли от введения в действие норм этих Федеральных законов 102-ФЗ и 134-ФЗ, а какие проиграли?
6. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы законодательства, реализующие новый порядок государственного контроля этой сферы, интересам каких социальных групп они противоречат?
7. Каковы будут последствия применения этих норм законодательства для российской экономики на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в целом в 2006 году? В последующие периоды?
8. Каковы будут социальные последствия применения этих норм законодательства на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в целом в 2006 году? В последующие периоды?
Ответы экспертов
Лев Московкин,
парламентский корреспондент
газеты “Московская правда”, Москва
Пишу только ответы
для начала про 102-ФЗ
от 21.07.2005 в редакции 31.12.2005
1. Очень актуально было разрушить монополию теневого суперкоррупционного контроля алкогольного рынка через квотирование спирта в МСХ, что обходилось 2–4 рубля черным налом за литр. За это боролся поддержанный Александром Жуковым МЭРТ в лице Андрея Шаронова. Сопротивление было отчаянное и до сих пор трудно понять, почему что-то удалось, возможно потому, что задействование ЕГАИС отдано под контроль ФСБ.
Тут стоит понять, что до введения 102-ФЗ ситуация обвально ухудшалась и трудно представить, что было бы без него. Мы только знаем, что в нем плохого.
2. Защиту экономических интересов РФ и нужды потребителей алкогольной продукции в какой-то степени условно обеспечивает, во всяком случае больше, чем действовавшая система до введения 102-ФЗ. Произошел передел не только рынка, но всей структуры контроля, что вызвало отчаянные (несколько) кампании в прессе по кризисы на алкогольном рынке. Однако смертность в среднем упала, убрана проблема перепроизводства алкоголя и снята проблема транзита грузинского и турецкого спирта через Осетии — во всяком случае, так считают мои источники в Думе.
3. В 102-ФЗ — никак не проработаны, нормы заработали за счет производителей (это похоже на установку СОРМ за счет операторов), зафиксирована случайная через ЕГАИС рассылка инсайда конкурентам, вместо направления информации в ФНС. Кроме того, что в отличие от ГАС “Выборы”, ЕГАИС не тестировалась, 102-ФЗ бомбили и бомбят поправками (после изъятия из Думы по решению Генсовета “Единой России” Валерия Драганова ситуация изменится). И еще: готовая система контроля алкоголя была заменена на новую, видимо — чтоб еще бабки срубить.
4. Насколько хорошо проработаны эти нормы законодательства с экономической точки зрения? — С теневой экономической прекрасно. Но все равно стало лучше, чем было.
5. Крупные производители выиграли, мелких вымело с рынка, но не всех. Произошла относительная легализация рынка, поэтому те, кто работал легально, выиграли однозначно в конкуренции. Но стоило это дорого, и цена водки будет повышаться. В т.ч. и за счет того, что сломана действующая лоббистская структура.
6. Средним и богатым социальным группам соответствуют, забулдыгам и бомжам скоро пить будет нечего, если парфюмерная промышленность или самогонщики, также подавляемые, не найдут новый канал сбыта. Отечественная парфюмерная промышленность поддерживалась безакцизным спиртом, не выдерживая конкуренции с импортом по своей номинальной продукции. Что касается самогоноварения, то оно возродится в случае превышения цены водки затрат на дорогой сахар.
7. Изменения в регионах уже есть, это серьезный удар по думским коммунистам, которые лоббировали интересы ряда губернаторов в теневом производстве спирта мимо квот с фальшивым реэкспортом.
8. Слишком много разнонаправленных тенденций, но в целом — централизация лоббизма и коррупции работает на процесс унитаризации страны, т.е. зависимость регионов от центра. Алкоголь тут вносит некоторую лепту.
Про N134-ФЗ от 26.07.2006
“О внесении изменений в Главу 22
части второй Налогового кодекса РФ
и некоторые другие законодательные акты РФ”
1. Насколько актуально, необходимо было изменение порядка “государственного контроля за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”?
134-ФЗ касается оборота алкоголя в дополняющей 102-ФЗ части, его основа — ежегодная индексация акцизов. Самое важное — сохранение комбинированного табачного акциза, каникулы на повышение нефтяного акциза и перенос акциза на ГСМ на НПЗ. Однако важно и то, что вводятся свидетельства на производство спиртосодержащей парфюмерно-косметической продукции и спиртосодержащей продукции бытовой химии в металлической аэрозольной упаковке, также акциз на технический спирт. Парфюмеры должны подключиться к ЕГАИС с 2007 года и уплачивать акциз со спирта. На фоне того, что 102-ФЗ лишил технический спирт мягкой денатурации диэтилфталатом, оставив супергорький битрекс (или бензин, причем при обсуждении 102-ФЗ Петр Шелищ пытался провести поправкою цитрафлекс, лоббируя интересы парфюмеров), парфюмерам придется перестраивать все лоббистские схемы и коррупционные связи. Отечественная парфюмерная промышленность поддерживалась безакцизным спиртом, не выдерживая конкуренции с импортом по своей номинальной продукции.
2. Обеспечивает ли принятие и введение в действие Федеральных законов 102-ФЗ и 134-ФЗ защиту экономических интересов РФ, нужды потребителей алкогольной продукции, а также её качества, как это заявлено в части 1 статьи 1 Федерального закона 102-ФЗ от 21.07.2005 в редакции 31.12.2005?
В отношении 134-ФЗ тут трудно сделать интегральный вывод, т.к. ранее, во время квотирования спирта и алкогольной трубы через две Осетии, относительно качественный спирт поступал в продукцию двойного назначения типа жидкости для ванн или розжига костров, которую потребляла российская деревня после разрушения самогоноварения дороговизною сахара. Проблема в катастрофическом снижении контроля качества пищевого спирта еще с перестройки, только говорить об этом нельзя — застрелят. К введению 102-ФЗ в любой водке любой цены и марки можно обнаружить всю таблицу Менделеева в причудливых сочетаниях, и химики сначала нюхали, прежде чем запускать в хроматограф — бесполезно. Срочно успел появиться новый теневой канал настоек по 100 мл в аптеках, с ними успел побороться Драганов.
3. Насколько хорошо проработаны эти нормы законодательства с юридической точки зрения?
Номинально-идеально, причем интересующие вас нормы 134-ФЗ давно следовало ввести, включая акциз на технический спирт и прямогонный бензин.
4. Насколько хорошо проработаны эти нормы законодательства с экономической точки зрения?
Не очень хорошо, но и неплохо. К тому же следовало бы одновременно принять меры защиты отечественной парфюмерной промышленности от импорта, чтоб они не были обречены выживать за счет “потребления” спирта железнодорожными составами.
5. Какие субъекты экономической деятельности выиграли от введения в действие норм этих Федеральных законов 102-ФЗ и 134-ФЗ, а какие проиграли?
Во втором чтении 134-ФЗ приняты поправки по ставкам акцизов, которые изменят структуру рынка, в частности, слабоалкогольная газировка станет значительно дороже, пивовары могут ожидать, что пива будут потреблять больше. С вином — непонятно, тут другие известные меры играют сильнее.
6. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы законодательства, реализующие новый порядок государственного контроля этой сферы, интересам каких социальных групп они противоречат?
То же, что про 102-ФЗ: средним и богатым социальным группам соответствуют, забулдыгам и бомжам скоро пить будет нечего.
7. Каковы будут последствия применения этих норм законодательства для российской экономики на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в целом в 2006 году? В последующие периоды?
Можно предполагать, что в средней интегральной оценке будет лучше, но очень сильный передел рынка, лоббистских и коррупционных связей, поэтому могут быть неожиданные эффекты.
8. Каковы будут социальные последствия применения этих норм законодательства на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в целом в 2006 году? В последующие периоды?
Тут две ожидаются доминирующие разнонаправленные тенденции: отсечение спирта плохого качества и значительное повышение цен на алкогольную продукцию. Дорогая водка — выше цена теневого рынка, об этом говорил Митрофанов, предлагая снизить цену на водку и забрать отданный ФСБ контроль алкоголя, пусть шпионов ловят.
* * *
Вы не задали главный вопрос, но сказать придется, тем более что есть фактор, перекрывающий все “хорошие” законы, написанные с самими благими намерениями и юридически грамотно.
Параллельно с мордобоями типа Кондопоги и Сальска по регионам проходит пучковая смертность от алкоголя на фоне общей тенденции снижения смертности от алкоголя, в водку мелкооптового производства попадает жидкость для дезинфекции пола или стеклоочиститель, причем разного производства по одному ТУ.
Эксперты считают, что это предвыборная дестабилизация ситуации, как и мордобои. Тут важны два момента: если закон перешибается форс-мажорами, кандидата в мэры убивают перед вторым туром в Дальногорске, а в Самаре просто меняют главу избиркома, чтоб считал, как Миронов сказал, и даже “Единая Россия” ничего не может сделать, а усиление банковского контроля за отмывкой денег приводит к удорожанию отмывки до 10% и затем убийству зампреда ЦБ, но отмывка остается, тут надо задуматься о роли и силе внезаконного фактора.
В целом она положительна, но это уже выходит за рамки ваших вопросов.
Людмила Кузьмина,
руководитель автономной некоммерческой организации “ГОЛОС”, Самара
1. Насколько актуально, необходимо было изменение порядка “государственного контроля за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции”?
Может быть и актуально, может быть и необходимо, но совсем не так как это было сделано с нарушением ст. 55 Конституции РФ: унтер-офицерская вдова не может себя высечь, а административные реформаторы — реформировать самих себя в качестве регуляторов рынка алкоголя.
2. Обеспечивает ли принятие и введение в действие Федеральных законов 102-ФЗ и 134-ФЗ защиту экономических интересов Российской Федерации, нужды потребителей алкогольной продукции, а также её качества, как это заявлено в части 1 статьи 1 Федерального закона 102-ФЗ от 21.07.2005 в редакции 31.12.2005.
Не только не обеспечивает, но кажется, цель эта и не ставилась, т.к. свободная конкуренция заменена “государственным регулированием”, а там где “государство регулирует” обеспечиваются только права и интересы чиновников и увеличивается коррупционная составляющая.
3. Насколько хорошо проработаны эти нормы законодательства с юридической точки зрения?
Не проработаны. И мы видим последствия. Внедрение ЕГАИС — сначала без конкурса выбирают единственного поставщика программного обеспечения и оборудования (подведомственного ФСБ “НТЦ “Атлас””), потом участников отрасли принуждают к покупке его услуг... Цена сомнительных услуг отнюдь не дешева, а спецификация государством требований к программному обеспечению, стандарта, соблюдая который на рынке может конкурировать множество поставщиков просто игнорируется.
4. Насколько хорошо проработаны эти нормы законодательства с экономической точки зрения?
Видя настоящую практику, создается впечатление, никто и не заботился об этом, наверное, это показалось лишним в условиях больших цен на нефть. Убытки несут рестораторы, продавцы, граждане. Лишили рабочих мест тысячи людей в лице мелких торговцев. Умирают люди от самодельной алкогольной продукции. Не уменьшилось потребление алкоголя — увеличилось количество пострадавших.
5. Какие субъекты экономической деятельности выиграли от введения в действие норм этих Федеральных законов 102-ФЗ и 134-ФЗ, а какие проиграли?
Выиграли крупные производители, имеющие возможность обеспечить “государственную крышу”. Проиграли мелкие и средние производители, и продавцы, и широкий потребитель.
6. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы законодательства, реализующие новый порядок государственного контроля этой сферы, интересам каких социальных групп они противоречат?
Нормы законодательства соответствуют интересам крупных чиновников, государственных ведомств и корпораций, имеющим государственную “крышу” и способным ее оплачивать. Гражданин массовый, индивидуальный предприниматель пострадал от новых норм законодательства.
7. Каковы будут последствия применения этих норм законодательства для российской экономики на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в целом в 2006 году? В последующие периоды?
Теневой рынок никуда не денется, коррупция в этой сфере только увеличится, а алкоголь подорожает, что не увеличит поступления в местный бюджет, как и не увеличит налоговых поступлений. Напротив местные бюджеты будут нести потери компенсируя затраты на лечение и погребение пострадавших от употребления самогона и других вредных спиртосодержащих изделий.
8. Каковы будут социальные последствия применения этих норм законодательства на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в целом в 2006 году? В последующие периоды?
Пострадала целая отрасль и ее потери трудно восстановимы. Социальные напряжения в связи с ростом недовольства населения в связи со снижением занятости, уменьшением доходов, увеличением цен на алкоголь, дальнейшая алкоголизация и наркотизация населения.
Виталий Алещенко, старший научный сотрудник
ИЭиОПП Сибирского отделения РАН, Омск
1. Тот факт, что ситуация с производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции в нашей стране оставляет желать лучшего, ни для кого не является секретом. Поэтому сам вопрос о необходимости изменения государственного контроля в данной сфере является, несомненно, актуальным. Другое дело, что методы и сроки реализации “благих пожеланий” заставляют серьезно задуматься. Во-первых, явно прослеживаются тенденции к усилению позиций государства (и действующего под его эгидой частного бизнеса) в сфере оборота алкогольной продукции. Во-вторых, откровенная “непродуманность и недоделанность” ставит под сомнение заявленную результативность. В-третьих, и это, наверное, самое главное, вполне естественное желание государства решить сложную проблему массовых отравлений простым способом, путем усиления контроля, его централизации, не приведет к должному эффекту без соответствующих изменений государственной экономической политики в сторону повышения реального благосостояния населения.
2. То, что значительно усложняется (следовательно, и удорожается) доступ к потребителю качественной продукции в результате введения в действие 102-ФЗ и 134-ФЗ, мог наблюдать каждый, зашедший в магазин после 1 июля 2006 г. Только что прокатившаяся по стране волна отравлений суррогатной продукцией, к сожалению, не дает возможности говорить об эффективности предпринятых мер в отношении качества алкогольной продукции, а также защиты нужд ее потребителей. Под громким же лозунгом защиты экономических интересов Российской Федерации скрывается желание ограничить доступ зарубежных производителей на российский рынок, что опять же ограничивает права потребителей продукции и может негативно отразиться на его качестве в долгосрочной перспективе вследствие сокращения конкуренции на внутреннем рынке.
4. Складывается впечатление, что об экономике разработчики закона думали в последнюю очередь, отдавая приоритет вопросам политическим (идеологическим). Потери от вынужденного простоя, нелогичной и несогласованной процедуры перехода на работу по новым правилам ставят вполне закономерные вопросы о качестве проработки финансово-экономического обоснования рассматриваемых законодательных норм.
5–6. Выбранный путь построения вертикали экономической власти (вытеснение мелких участников рынка оборота алкогольной продукции, централизованный контроль над крупными игроками, встраивание в цепочку “государство — производитель — продавец — потребитель” дополнительного звена-посредника) больнее всего ударил по потребителю, которого лишают права выбора, при этом еще наказывают и рублем. Мелкие предприниматели, не считая потраченных нервов и времени, все же сумели приспособиться к изменениям, хотя и понесли финансовые потери в “переходный период”. Положение крупных участников рынка в итоге существенно не улучшилось, понесенные же убытки более существенны. В выигрыше пока только приближенные к государству структуры и стоящие за ним группы.
7. Особенно существенных изменений (в части перераспределения финансовых потоков на федеральном и региональном уровнях) в ближайшее время произойти не должно. В небольших населенных пунктах (особенно в сельской местности) оборот алкогольной продукции перейдет в тень со всеми вытекающими отсюда последствиями.
8. Накопление недовольства деятельностью власти всех ветвей и всех уровней.
Дестабилизация рынка
с целью управления ситуацией
Владимир Римский, заведующий
отделом социологии Фонда ИНДЕМ
Государственное регулирование рынка алкогольной продукции либо не очень интересует экспертов, либо представляется им довольно сложным для оценивания. Видимо, по этим причинам только трое экспертов прислали свои ответы на заданные им вопросы о последних изменениях норм федерального законодательства об обороте алкогольной продукции и практики их применения. Такую совокупность экспертных оценок нельзя считать достаточно представительной для обобщений и выводов, но, тем не менее, разнообразие позиций трёх экспертов и приведённые ими обоснования своих оценок позволяют понять многие причины и следствия современной ситуации на рынке алкоголя в нашей стране, а также экономические и социальные последствия попыток эту ситуацию изменить. Представленные выше мнения и оценки экспертов можно предложить дополнить следующими суждениями.
Актуальность изменения порядка “государственного контроля за производством, оборотом, качеством и безопасностью этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции” разными субъектами рынка и представителями разных социальных групп к концу 2005 года понималась и оценивалась по-разному. К сожалению, открытых исследований ситуации в этой области практически нет. Мнениям граждан, к сожалению, доверять невозможно, потому что они не имеют достаточно информации для вынесения собственных суждений. Поэтому оценивать состояние рынка алкогольной и спиртосодержащей продукции можно только по статистическим показателям, косвенным данным результатов социологических и экономических исследований, а также экономическим и социальным последствиям его развития и попыток изменения способа регулирования на нём.
По некоторым данным исследований коррупции, проводимых Фондом ИНДЕМ в регионах России, в 2003–2004 годах рынок алкогольной и спиртосодержащей продукции в России можно было считать сформировавшимся. На этом рынке действовали довольно жёсткие законы конкуренции, продукция поставлялась и распространялась в соответствии с дифференцированными потребностями различных социальных групп, на рынке были представлены производители практически со всего мира, обеспечивая цивилизованным потребителям достаточно большой выбор продукции по её типу, номенклатуре и качеству. Рынок алкогольной и спиртосодержащей продукции оставался разделённым на региональные сегменты, его состояние в разных регионах России отличалось, иногда существенно, но уже не существовало непреодолимых для бизнеса барьеров в распространении продукции из одного региона в другой. В частности, без какого-либо государственного вмешательства рынок был способен обеспечивать потребителей алкогольной и спиртосодержащей продукцией из других регионов, если в каком-то из них возникали проблемы с производством или распространением такой продукции.
Рынок алкогольной и спиртосодержащей продукции сформировался в России, тем не менее, как существенно монополизированный, правда, не на уровне всей страны, а на уровне объединений географически близко расположенных регионов. Этот рынок сложился и как весьма коррумпированный, на котором конкурентные преимущества почти всегда получали бизнесы, использовавшие средства административного воздействия на конкурентов. Соответственно, многие чиновники федерального, регионального и местного уровней управления получали и получают нелегальные, неформальные доходы от своего участия в регулировании рынка алкогольной и спиртосодержащей продукции. Такие доходы имеются не только в относительно богатых регионах, но и в относительно бедных и даже в совсем бедных регионах, с высоким уровнем государственных дотаций в их бюджеты. Ведь потребление алкоголя в стране на душу населения остаётся довольно высоким, а регулирование рынка алкогольной и спиртосодержащей продукции без участия чиновников просто невозможно.
Такой характер регулирования конкуренции на рынке алкогольной и спиртосодержащей продукции сделал совершенно не интересными для его участников малообеспеченные социальные группы граждан. Но представители этих групп не стали пить меньше алкоголя, просто сформировался нелегальный, теневой рынок алкогольной и спиртосодержащей продукции. При этом практически каждый легальный производитель на этом рынке участвовал как в официально контролируемом государством сегменте этого рынка, так и в нелегальном его сегменте, присутствовал на теневом рынке, получая нелегальный спирт и распространяя нелегальную, неучтённую продукцию. Традиционно такое положение приводило с одной стороны, к низкому качеству алкогольной продукции даже у легальных производителей, а с другой — к производству самогона, потреблению малообеспеченными гражданами спиртосодержащих лекарств и бытовых жидкостей. Поэтому в нашей стране наблюдалась и наблюдается довольно высокая смертность от потребления спиртосодержащих жидкостей, не предназначенных для потребления внутрь. В 2005 году повышение стоимости сахара снизило рентабельность производства самогона, недостаток которого на теневом рынке был заменён спиртосодержащими жидкостями.
Актуальным к концу 2005 года, естественно, стало изменение характера регулирования рынка алкогольной и спиртосодержащей продукции. С позиций широких социальных групп эта актуальность вероятнее всего, может быть сформулирована как снижение цен на алкогольную продукцию, обеспечение контроля качества спирта и других компонент её производства, снижение уровня коррумпированности, нелегального производства и распространения алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также снижения смертности от потребления алкоголя.
Весь этот комплекс проблем декларировался политиками, государственными деятелями и руководителями ассоциаций производителей и распространителей алкогольной и спиртосодержащей продукции перед и после принятия Федерального закона № 102-ФЗ сначала летом, а потом и в ноябре-декабре 2005 года, когда выяснилась необходимость внесения поправок в принятые летом законодательные нормы. В качестве способа решения возникших проблем было выбрано обеспечение централизованного государственного контроля производства алкогольной и спиртосодержащей продукции с помощью автоматизированной системы ЕГАИС, а также изменение системы акцизов на алкогольную продукцию, что выразилось в изменении типа легальных акцизных марок, наклеиваемых на каждую бутылку.
В силу неэффективности системы принятия государственных решений, её коррупционности, предложенные и принятые решения описанных проблем рынка алкогольной и спиртосодержащей продукции в форме норм Федерального закона 102-ФЗ и 134-ФЗ оказались популистскими, неспособными обеспечить декларируемые цели. Приведём несколько примеров в подтверждение.
Когда 31 декабря 2005 года были приняты последние поправки в Федеральный закон 102-ФЗ, система ЕГАИС ещё не была готова не только к эксплуатации, но и к системному тестированию. И тестирование, и ввод ЕГАИС в эксплуатацию проходили в течение 2006 года, ошибки этой системы останавливали производство заводов, создавали искусственный дефицит алкогольной и спиртосодержащей продукции на российском рынке. Все распространители алкогольной продукции, включая малый бизнес, вынуждены были по довольно высоким ценам покупать за свой счёт оборудование и программное обеспечение к нему со всеми периодическими изменениями. Потери среднему и малому бизнесу от такой реализации своих решений государство не компенсировало, этот вопрос не обсуждался в органах государственной власти и с высокой вероятностью никогда обсуждаться не будет.
Можно предположить, что такое поведение государства на рынке алкогольной и спиртосодержащей продукции выгодно разработчикам и эксплуатационникам системы ЕГАИС, получающим государственное финансирование. Объём этого финансирования мог бы быть существенно сокращён, если бы система разрабатывалась и тестировалась более тщательно и без повышенных требований к срочности необходимых доработок.
Можно предположить также, что такое поведение государства на рынке алкогольной и спиртосодержащей продукции выгодно самым крупным распространителям этой продукции по районам России, включающим каждый по нескольку близлежащих регионов. Они добились таким образом повышения уровня монополизации своего рынка и усиления на нём административного регулирования. Многие мелкие и даже средние распространители алкогольной продукции ушли с этого рынка. В результате мотивы распространения в стране некачественной алкогольной продукции не только не снизились, но, скорее всего, повысились за счёт снижения уровня конкуренции за потребителя. Стало ещё выгоднее, чем раньше конкурировать за доступ к административным ресурсам, что более доступно относительно крупному бизнесу. Крупные распространители алкогольной продукции добились также существенного повышения цен на неё, а, следовательно, и своих доходов даже при снижении уровня легальных продаж в количественном, а не в финансовом выражении.
Новые акцизные марки стали наклеиваться на бутылки с алкогольной продукцией так, что не затрагивали их пробки. В результате в российских регионах появилась практика продаж пустых использованных бутылок от алкогольной продукции производителям и распространителям с неповреждёнными новыми акцизными марками. Эти марки проходили контроль ЕГАИС, ошибки повторного ввода данных, конечно, в этой системе фиксировались, но длительность процедуры обнаружения такой ошибки и сложности затем обнаружения самой бутылки, которая к этому моменту, скорее всего, уже была продана, позволяли распространителям таким образом снижать свои издержки. В тех случаях, когда такие манипуляции, тем не менее, раскрывались, проблемы с контролирующими органами можно было решить традиционным для взаимоотношений органов власти и бизнеса методом дачи взяток.
Качество легальной алкогольной и спиртосодержащей продукции пока не повысилось, но даже, если это произойдёт, останется существенный и негативный социальный эффект вытеснения малообеспеченных потребителей на нелегальный рынок такой продукции. По статистике число отравлений некачественным спиртом и спиртосодержащими жидкостями в стране несколько снизилось в сравнении с 2005 годом, но остаётся довольно высоким. Меры контроля легального производства и распространения алкогольной и спиртосодержащей продукции никак не затронули нелегальную составляющую этого рынка. Большинство отравлений и смертей в нашей стране связано с потреблением нелегальной спиртосодержащей продукции, периодически оформляется искажённый спрос на некоторые её виды, например, на лекарственные настойки, содержащие спирт, на одеколоны, на жидкости для мытья окон и т.п. И, если новые способы регулирования легального рынка алкогольной и спиртосодержащей продукции приведут к существенному повышению цен на нём, можно ожидать и роста производства самогона, несмотря на высокие цены на сахар. Поэтому социальные проблемы, связанные с алкоголизацией граждан России и высоким уровнем смертей от употребления внутрь некачественного и непитьевого спирта нормы Федеральных законов 102-ФЗ и 134-ФЗ не решают.
В принятых нормах Федерального закона 134-ФЗ изменены ставки акцизов, которые могут существенно повлиять на структуру рынка алкогольной и спиртосодержащей продукции. Эти нормы, скорее всего, приведут к повышению стоимости слабоалкогольных напитков, возможно, как отмечали эксперты, повышение потребление пива, возможно и вина, если его цена не слишком сильно повысится. Но последствия введения в действие этих норм законодательства пока невозможно прогнозировать, разработчики этих норм и депутаты Государственной Думы РФ, по-видимому, не считают необходимым такого рода прогнозы разрабатывать и по ним корректировать свои решения.
Совокупность этих последствий введения в действие норм Федеральных законов 102-ФЗ и 134-ФЗ может быть охарактеризована как системная дестабилизация рынка алкогольной и спиртосодержащей продукции. Эта дестабилизация повлияла и на легальную часть этого рынка, и на нелегальную. В частности, в нелегальной части этого рынка, по-видимому, изменились схемы лоббирования государственных решений, повысились риски коррупционных решений проблем взаимоотношений бизнеса и органов власти, усилилось значение административных ресурсов и владения крупными финансовыми средствами для ведения бизнеса. В результате контроль органов государственной власти на рынке алкогольной и спиртосодержащей продукции существенно усилился.
Но усилилась и нестабильность получения доходов на этом рынке. Поэтому в настоящий период активно публично обсуждается необходимость и возможность введения государственной монополии на алкоголь в России. Политиками, депутатами и государственными деятелями публично декларируется, что таким способом можно будет решить многие экономические и социальные проблемы. На деле же сознательно или неосознанно крупнейшие лоббисты в алкогольном бизнесе и чиновники органов государственной власти, занятые его регулированием, таким способом пытаются реализовать стратегию получения для себя монопольного положения на рынке алкогольной и спиртосодержащей продукции. Легально оформление такой государственной монополии может быть произведено только с помощью выкупа государством соответствующих бизнесов, что существенно облегчается для бизнесов, близко связанных с органами государственной власти федерального и регионального уровней. В отличие от советского периода такой захват государством частного бизнеса не приведёт, скорее всего, к существенному снижению цен на алкогольную и спиртосодержащую продукцию, потому что руководители этой уже государственной отрасли будут продолжать вести свой бизнес, а снижение своих прибылей им будет невыгодно.
Социальные и экономические последствия введения монополии государства на алкоголь публично не обсуждаются и не прогнозируются. В средствах массовой информации высказываются только пожелания ввести дешёвую государственную водку, повысить качество производимого спирта, исключить производство нелегального спирта и т.п. Но не прогнозируется и не обсуждается, какими методами этого можно добиться, какие будут риски и угрозы при использовании этих методов, какими ресурсами можно будет располагать, чтобы применять эти методы, снижать риски и противодействовать возникающим угрозам. Поэтому введение монополии государства на алкоголь может привести к непредсказуемым социальным и экономическим последствиям, кроме одного — существенного повышения доходов монополистов в производстве и распространении алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Федеральный закон
“Об автономных учреждениях”
Проект Федерального закона
“Об автономных учреждениях” — непонятно, что осталось от первоначальной идеи
28.01.07 Лев Московкин, Наталья Вакурова
Один из множества законов, инициированных “специалистом во всех вопросах” в лице МЭРТ. Так получилось, что первому об угрозе приватизации бюджетных организаций (всех — образования, здравоохранения, соцобеспечения, культуры) выпало с подачи депутата Валерия Рязанского Льву Московкину опубликовать “Московской правде” ближе к концу третьего созыва Госдумы.
Тексты проектов теоретически были доступны на сайте МЭРТ, предвосхищая обсуждаемый документ об открытости власти (электронном правительстве), однако раскопал их там похоже только Михаил Делягин, потому что знал, что и где искать.
Первоначальной идеей проектов было выведение на свет хотя бы части гигантских денежных потоков, проходящих по крайней мере через некоторые больницы, школы и особенно вузы. Об остальных вряд ли тогда думали. Эта идея не прошла. Вторая идея — снять с указанных учреждений ответственность федерального центра — реализована в 122-ФЗ с его поправками в четверть тысячи законов. Возможно, борьба против АУ стала одним из стимулов разработки 122-ФЗ.
Под давлением дискуссии в прессе проекты по АУ (ГАНО) неоднократно переделывались, менялось название, возможность приватизации практически убрали, сократили сферу их действия и приняли в общем-то непонятно что и зачем, имея в виду вызванную реакцию противодействия.
Тем журналистам, которые боролись с АУ включая нас, радоваться не стоит, потому что отсутствие закона приватизацию не остановило, число детских садов сократилось вдвое, валом прошло нечто вроде скрытой приватизация в форме аренды.
В принципе, изначальная идея правильная, после того, как десятилетие центробежных процессов в империи закончилось и вернулась центростремительность, пошел процесс собирания обратно под государственный контроль всего, что распустили в коммерческую самостоятельность включая пограничный контроль. Но с кормушками никто не хочет расставаться, хуже всего положение в науке и в РПЦ. А федеральная власть сама не может определиться, чего хочет больше — власти или денег, потому что иногда это поперек друг другу и все указанные тенденции выплеснулись в дискуссию по АУ, затянули ее на несколько лет и сделали из закона какие-то вологодские кружева.
Осенний марафон: новые старые ветры
в образовательной политике
Олег Смолин,
Первый заместитель Председателя
Комитета Государственной думы
по образованию и науке,
Председатель общественного
движения “Образование для всех”
Осень — любимое время для творчества не только поэтов, но и политиков. Набравшись сил после “мертвого сезона” летних отпусков, государственные чиновники и избранники народа (большинство из которых он терпеть не может, но с завидным постоянством выбирает вновь) с утроенной заботой пытаются осчастливить страну. Делается это способами в большинстве странными: для счастья народа ему обычно выворачивают карманы или, как минимум, мешают их наполнять. При этом периодически ограничивают свободу — чтоб не вздумали с “дороги счастья” куда–нибудь свернуть. В России все эти маленькие хитрости мы наблюдает каждую осень, причем их квинт эссенцией неизменно оказывается бюджет на следующий финансовый год.
Проект бюджета–2007:
какие “сестры” без “серег”?
Первое, что услышал, придя после отпуска в думский Комитет по образованию и науке от одного из сотрудников аппарата, колеблющегося вместе с линией партии, к которой принадлежит его начальник: для образования проект бюджета 2007 г. настолько хорош, что его можно принимать сразу в трех чтениях. Затем прочитал жесткие заявления Председателя ФНПР. М. Шмакова и других профсоюзных лидеров о несогласии с бюджетом. Только потом взялся за толстый бюджетный том, обратился к фактам и вот что узнал.
1. Рост бюджета. Если Правительство не внесет поправки к Федеральному бюджету на 2006 г., его расходы увеличатся на 40%, тогда как расходы на образование — на 25,6% (со 160,5
до 201 млрд руб.). Понятно, что в таких условиях разговоры о приоритетном национальном проекте “Образование” любой человек, знакомый со школьной арифметикой, может воспринимать лишь как насмешку над здравым смыслом.Перспективы 2007 г. в этом смысле выглядят заметно лучше. При росте расходной части бюджета на 28% бюджет образования формально предполагается увеличить на 38,1% — с 201 до приблизительно 278,5 млрд руб.
Говорю: “формально”, ибо реальный рост расходов на образование окажется несколько меньше. Цитирую заключение на проект бюджета, принятое за основу думским Комитетом по образованию и науке 7 сентября.
“Значительный прирост расходов на образование связан с введением дополнительной статьи расходов по субсидиям бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату компенсаций и затрат на дошкольное образование (8,0 млрд руб.), передачей из Минсоцразвития Федеральному Агентству по образованию финансирования субсидий на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье, а также на выплату заработной платы приемному родителю (6,174 млрд руб.)”.
Иначе говоря, из общей бюджетной прибавки образованию в 77 млрд руб. 8 млрд представляют собой не дополнительные деньги, но результат “окрашивания” в образовательные цвета части денег, передаваемых регионам. К тому же приблизительно еще 6,2 млрд руб. просто переданы Рособразованию от Минздравсоцразвития. С учетом сказанного, реальный рост расходов на образование в Федеральном бюджете в следующем году окажется менее 32%. Вряд ли можно говорить о приоритетности, но, по крайней мере, лучше, чем в прошлом году.
2. Уровни образования. Как и в 2006 г., по уровням образования бюджет следующего года растет весьма не равномерно. Основные показатели этого роста округленно выглядят следующим образом:
— дошкольное образование — (+27%) (“окрашенная” и превращенная тем самым в субсидии часть денег, перечисляемых субъектам Российской Федерации, в эту сумму, разумеется, не входит);
— общее образование — (–2,7%) (в связи с продолжающейся передачей в регионы учреждений, находившихся в ведении МПС и других Федеральных структур);
— начальное профессиональное образование (+29%) (в 2006 г. должно быть 57,7%);
— среднее профессиональное образование — (+18,5%) (как и в 2006 г., один из самых низких показателей);
— переподготовка и повышение квалификации — (+14,6%) (по сравнению с 65,7% в 2006 г., резкий спад);
— высшее профессиональное образование (+39%) (как и в 2006 г., этот показатель заметно превышают средний уровень, что отражает, с одной стороны, принадлежность к вузовскому сообществу основной части управленцев в Минобрнауки и Рособразовании, а с другой — сильные позиции Российского союза ректоров и стремление не допустить недовольства среди студентов);
— молодежная политика и оздоровление детей — (+85%) (объединение в один подраздел столь разных по функционалу направлений финансовых потоков вызывает вопросы и нуждается в дальнейшем анализе);
— прикладные научные исследования в области образования — (+132%) (оценка столь стремительного роста зависит от того, на какие цели будут направлены средства).
3. “Нацпроект”. На реализацию так называемого приоритетного национального проекта “Образование” в следующем году предполагается выделить почти 49 млрд руб. с ростом против 2006 г. почти на 67%. Эти расходы предусмотрены по соответствующим статьям бюджетной классификации, в том числе в виде оказания финансовой помощи субъектам Российской Федерации через межбюджетные трансферты. В числе таких расходов:
— субсидии на обеспечение ежемесячной выплаты вознаграждения за классное руководство в размере 1000 руб. по типам государственных (муниципальных) образовательных учреждений в соответствии с постановлениями Правительства РФ от 30 декабря 2005 г. № 854 и 10 июня 2006 г. № 366, в общей сумме 11 млрд 680 млн руб.;
— стипендии на ежегодное поощрение 10 тыс. лучших учителей в размере 100 тыс. руб. — всего 1 млрд руб. (учитывая численность учителей в Российской федерации, последние из них имеют шанс получить такое поощрение приблизительно через 150 лет);
— субсидии на предоставление субсидий молодым семьям для приобретения жилья в сумме 3 млрд руб. (в зависимости от того, будут эти субсидии выдаваться преимущественно в городе или на селе, от трех до пяти тыс. учительских семей имеют шанс субсидию получить);
— субсидии на внедрение в образовательных учреждениях инновационных образовательных программ в сумме 3 млрд руб.;
— субсидии на государственную поддержку внедрения комплексных мер модернизации образования в сумме 3 млрд 500 млн руб. (в последних двух случаях, как и в случае с расходами на прикладные научные исследования, все зависит от того, куда будут направлены средства. Можно, например, большую часть истратить на ЕГЭ и сомнительные эксперименты в области финансирования);
— субсидии на мероприятия по проведению оздоровительной кампании детей в сумме приблизительно 1 млрд 310 млн руб. (не вполне понятно, почему оздоровление стоит много меньше, чем комплексные меры по модернизации) и т.д.
Если же серьезно, несмотря на перечисленные положительные шаги или намерения в области образовательной политики, никакого национального проекта в этой области не существует, причем по двум причинам сразу.
Во–первых, “нацпроект” должен иметь некоторую общую идею. Однако трудно понять, какая идея объединяет Интернет в школе, надбавки за классное руководство и выплаты молодежи за достижения в различных областях. Так называемый приоритетный национальный проект “Образование” на самом деле представляет собой “лоскутное одеяло”, состоящее из очень разных, в том числе и хороших мер, однако не объединенных никакой системообразующей идеей.
Во–вторых, если же
все–таки удается выделить центральное звено так называемого нацпроекта, то оно должно оцениваться, скорее, отрицательно. Таким центральным звеном может считаться идея грантов. И в том, что государство решило выступить как некий коллективный Сорос, нет ничего плохого. Более того, система грантов может быть весьма полезной при двух условиях:а) если она не заменяет, а дополняет основное финансирование;
б) если гранты встроены в общую систему образовательной политики, включающую, как минимум, три социальных ориентира:
— гарантии права на образование всем без исключения;
— дополнительные гарантии осуществления этого права для нуждающихся в них по социальным причинам (дети и студенты из семей с низкими доходами, из села, с ограниченными возможностями здоровья, сироты, представители национальных меньшинств и т.п.);
— гранты “продвинутым” учебным заведениям, педагогам, студентам и т.п.
Между прочим, наблюдал на заседании Госдумы 27 января 2005 г., как руководители федеральной исполнительной власти признавали, что в настоящее время финансирование учебных заведений остается на уровне 40% от потребности. С другой стороны, международные организации, включая организацию Экономического сотрудничества и развития, неоднократно указывали нам на то, что уровень неравенства образовательных прав в России превысил допустимые пределы. В таких условиях превращать грант в центральное звено “нацпроекта” — значит вызывать еще больший рост неравенства возможностей в образовании: гранты, как известно, получают более успешные, а значит, и более обеспеченные учреждения и люди.
При тех же темпах выделения грантов, что в 2005 г., и при условии, что гранты повторно выдаваться не будут, последний по очереди вуз имеет шанс получить деньги через 50 лет (с учетом филиалов — почти через 90), а последний в очереди учитель — через 150 лет! Остается лишь пожелать педагогам железного здоровья.
4. Стипендии. С 1 сентября 2007 г. в системе начального, среднего и высшего профессионального образования их предполагается повысить в полтора раза. Иначе говоря, расчетная стипендия студента вуза составит с этого времени 900 руб., ссуза и ПТУ — 315 руб.
Несмотря на впечатляющий процентный рост, это решение по целому ряду позиций остается неудовлетворительным:
— с учетом приблизительно шестидесятикратного роста цен в постсоветский период в реальном исчислении повышенные стипендии составят, соответственно, в вузе — 37%; в ссузе — менее 19%; а в ПТУ — около 12% от их советского уровня (40, 28 и 40 руб.);
— политика равнопроцентного увеличения стипендий на практике означает рост их дифференциации. Напомню: при расчетной стипендии студентов вузов в 400 руб., а студентов ссузов и учащихся ПТУ — 140 руб., в абсолютных величинах разница между ними составляла 260 руб. после увеличения в полтора раза (до 600 и 210 руб. соответственно) — уже около 400 руб., а после последнего повышения — почти 600 руб. При следующем таком повышении она составит около 1000 руб.
Между тем, даже при низком уровне социального неравенства в советский период стипендия выполняла две основные функции: в вузах, по преимуществу, — функцию стимулирования академической успеваемости (выплачивалась, главным образом, тем, кто учился на “хорошо” и “отлично”); в ПТУ — функцию социального пособия вообще и стимулятора выбора рабочих специальностей, в частности. В современной же ситуации, когда по уровню социального неравенства Россия давно “догнала и перегнала” не только социальные государства Европы и Японию, но также США и ряд государств Латинской Америки, социальная функция стипендии, увы, становится главной.
5. Наука. Как и в текущем году, Федеральный
бюджет–2007 не имеет специального раздела, где были бы сведены расходы на науку. Затраты на фундаментальные и прикладные научные исследования в различных областях распределены по разным разделам бюджета. Более того, “научные деньги” не подразделены на затраты на гражданскую науку, “двойные технологии”, оборонную науку, на инновационные и иные виды деятельности. Поэтому расчет затрат на гражданскую науку имеет условный характер. Тем не менее, этот расчет произведен Правительством на базе решения совместного заседания Совета безопасности РФ, Президиума Госсовета РФ и Совета при Президенте РФ по науке и высоким технологиям от 20 марта 2002 г. (протокол № 2). Согласно приложению к названному выше протоколу, минимальные объемы финансирования гражданской науки на 2007 г. должны составить 89 млрд руб.Исходя именно из этой суммы, в проекте бюджета рассчитаны затраты на обеспечение деятельности государственных фондов поддержки науки, которые постановлениями Правительства РФ определены как доля (процент) от общих затрат на гражданскую науку. Поэтому в 2007 г. Российскому гуманитарному научному фонду (РГНФ) запланировано 890 млрд руб., Российскому фонду фундаментальных исследований (РФФИ) — 5 млрд 340 млн руб., а Фонду содействия развитию малых форм предприятий в
научно–технической сфере (так называемый фонд Бортника) — 1 млрд 335 млн руб. Однако фактические расходы на науку гражданского назначения (с учетом Федеральных целевых программ) предусмотрены в проекте бюджета в объеме почти 98,5 млрд руб., что означает, с одной стороны, превышение плановых показателей роста, установленных в 2002 г., а с другой — фактически недофинансирование государственных научных фондов.6. Зарплата. По этому поводу проект Федерального бюджета, в соответствии с известным принципом американских комментаторов, содержит две новости: одну — хорошую, вторую — плохую.
Хорошая новость предназначена не для всех, но исключительно для докторов и кандидатов наук. Для них в бюджете предусмотрены средства в объеме 15,9 млрд руб., необходимые для выплаты надбавок за докторскую степень в размере 7 тыс. руб. и за кандидатскую — в размере 3 тыс. руб. Причем не только в учреждениях высшего профессионального образования, как это предусмотрено с 1 ноября 2006 г. соответствующим Федеральным законом, но и в научных организациях. Справедливости ради стоит сказать, что с учетом этой надбавки в реальном исчислении заработная плата профессора в 2007 г. окажется примерно в два раза ниже, а доцента — более чем в два раза ниже по сравнению с той, которую они получали 17 лет назад. По самым скромным оценкам, исходящим из того, что рост цен в постсоветскую эпоху составил не менее 60 раз, профессор вместо 500 руб. должен был бы получать из бюджета 30 тыс., а доцент — более 19 тыс. вместо 320 руб.
Плохая новость, увы, предназначена для всех остальных так называемых бюджетников, т.е. для интеллигенции, создающей интеллектуальный потенциал страны. Проект бюджета предусматривает рост их заработной платы на 15% с 1 сентября 2007 г., т.е. на 5% в среднегодовом исчислении. При этом минимальная зарплата с 1 сентября будущего года “достигнет” 1400 руб., что, по данным думского социального Комитета, составит 34,9% от прожиточного минимуму работающего человека.
На пленарном заседании Госдумы 22 сентября 2006 г., отвечая на вопрос одного из депутатов, министр финансов А. Кудрин утверждал, что повышение “минималки” до прожиточного минимума привело бы к катастрофическим последствиям в сельском хозяйстве и некоторых отраслях легкой промышленности. Вместо комментария приведу отрывок из собственного выступления на том же пленарном заседании с обоснованием поправки к проекту постановления о принятии бюджета в первом чтении, предусматривающей повышение “минималки” с 1 января 2007 г. до 2000 руб., а с 1 июля — до 2800 руб.
“Во–первых, мы принимали Трудовой кодекс, скоро будем отмечать его юбилей, но с тех пор минимальная заработная плата приблизилась к прожиточному минимуму, по–моему, процентов на 13.
Если будет дальше тем же темпом, то будем ещё 25 лет выводить “минималку” на прожиточный минимум.
Во–вторых, я, конечно, понимаю соображения министра финансов о том, что могут оказаться высокими издержки производства в сельском хозяйстве и в других отраслях. Но, уважаемый Алексей Леонидович, если бы, честное слово, Вы повстречались с водителями, скажем, в Оконешниковском районе, которые в зимнее время получают 300–600 рублей, и Вы бы объяснили им эти соображения, то мы могли бы остаться без нашего любимого министра финансов…
В–третьих, … обращаю внимание на письмо председателя Федерации независимых профсоюзов Михаила Шмакова, который настаивает именно на этих цифрах, и прошу всех депутатов группы “Солидарность” поддержать мою поправку, а также обеспечить голосование своих фракций.
И, наконец, последнее. Мы много раз слышали выступления лидеров правящей партии (мы ещё политической амнезией не страдаем и политическим склерозом тоже), где было чётко заявлено, что правящая партия гарантирует к 2008 году выход минимальной заработной платы на прожиточный минимум. Мы просим хотя бы к 2009. Прошу поддержать эту поправку”.
Ничего не добавляя к сказанному в Парламенте, позволю себе лишь риторический вопрос. Как известно, в Венгрии признание Премьера о том, что правящая партия лгала народу насчет истинного экономического положения в стране, вызвало грандиозный скандал и массовые многодневные акции протеста. Интересно, что сделали бы суперспокойные венгры с правящей партией, которая, не признаваясь во лжи, просто “забыла” о своем главном обещании народу?
Между прочим, мои расчеты о выводе “минималки” на прожиточный минимум через 25 лет могут оказаться слишком оптимистичными. Согласно заключению думского Комитета по труду и социальной политике на проект Федерального
бюджета–2007, дальнейшее сближение этих двух величин вообще не входит в планы Правительства. Так что, педагогов, медиков, работников культуры по–прежнему ждут поздравления политиков к праздникам, а к выборам — речи по принципу: “слова любви сто крат я повторю”. Однако при полупустых карманах. Ученым повезет чуть больше: их зарплату планируется поднять чуть ли не до 30 тыс. руб. в месяц, но только в учреждениях Академии наук и только тем, кто не попадет под сокращение. Короче: бедная, бедная интеллигенция!Но это значит и бедная страна: в эпоху, когда человеческий потенциал становится главным показателем не только социальной жизни, но и экономики, государство и народ не могут стать богатыми, если экономят на тех, кто этот самый человеческий потенциал создает.
“И, конечно же, очень важно увидеть, что, если в 1999 году средний уровень оплаты труда в бюджетной сфере составлял около 60 процентов промышленности, то уже в текущем году он составит 75 процентов в промышленности, а на следующий год прогнозируется на уровне около 80 процентов в промышленности”.
АУ: предсказуемый финал
Не менее, если не более важным вопросом думского “осеннего марафона” — 2006 стал закон “Об автономных учреждениях”. Как помнит читатель, усилиями образовательно–политической оппозиции, профсоюзов и других общественных объединений второе чтение этого законопроекта в июле было сорвано и перенесено на сентябрь (См. “Народное образование”, №). С началом учебного года “баталии” по нему, естественно, возобновились. Увы, ситуация развивалась, как в известной песне Высоцкого: “Только вот в этой скачке теряем мы лучших товарищей…”.
От заявленных позиций последовательно отказались два наиболее сильных защитника интересов образования.
Первым о снятии принципиальных возражений против закона заявил Президент российского союза ректоров В. Садовничий на круглом столе по проблемам высшего образования в РИА “Новости” 5 сентября. Смысл заявления сводился к следующему (цитирую по памяти, но близко к тексту): законопроект, подготовленный ко второму чтению, — это уже не тот закон, против которого решительно возражал съезд ректоров; все поправки Союза ректоров приняты; Президент Союза подвергается критике со стороны некоторых ректоров за слишком жесткую позицию в отношении законопроекта.
Последующий анализ показал: из 20 поправок Российского Союза ректоров полностью приняты профильным думским Комитетом были 12 (часть из которых носит технический характер); “очень частично” учтены 2; отклонены 6. Но главное не в этом. Как, возможно, помнит читатель, в июне руководство РСР требовало не просто отложить рассмотрение законопроекта об АУ в первом чтении, но и исключить из сферы действия закона все образовательные учреждения. Цитирую: “..провести дополнительные согласования для учета позиции ректорского сообщества, которое настаивает на необходимости исключения из–под юрисдикции данного законопроекта существующих государственных и муниципальных образовательных учреждений путем внесения соответствующего дополнения в ст. 21 законопроекта”. Причем эта позиция единогласно была подтверждена голосованием на съезде ректоров. Увы, среди поправок к законопроекту, представленных РСР почти месяц спустя, места этому ключевому положению не нашлось.
Профсоюзы держались дольше. Ключевая поправка к законопроекту об АУ ЦК профсоюза работников образования и науки гласила: “Положения настоящего Федерального закона не применяются для сферы оказания услуг (выполнения работ) в области образования к образовательным учреждениям, реализующим государственные гарантии в области образования, которые устанавливаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральными законами”. Оставляя в стороне юридические погрешности, отметим главное: ее принятие означало бы фактически “похороны” закона, поскольку исключало из сферы регулируемых им правоотношений не только здравоохранение, но также образование. Эта точка зрения была подтверждена письмом председателя профсоюза работников народного образования и науки Российской Федерации Г. Меркуловой от 4 сентября 2006 года № 57.
Еще более жесткую позицию занял московский Горком профсоюза работников образования и науки. Объявив летом о недоверии каждому депутату, независимо от фракционной принадлежности, который проголосует за законопроект, руководство профсоюза направило всем “думцам” без исключения письмо следующего содержания: “…принятие данного законопроекта приведет к ограничению возможности реализации конституционных прав граждан РФ на получение качественного доступного образования. Кроме того, с принятием закона возникнет прямая угроза приватизации государственных образовательных учреждений в результате их превращения в свободные субъекты коммерческого рынка, “освобожденных” от какой–либо субсидиарной ответственности государства. Наше предложение состоит в следующей поправке: “Изменение типа существующих государственных муниципальных учреждений (образования, здравоохранения и культуры), реализующих государственные гарантии в этих областях, не допускается. Положения данного закона на них не распространяются”.
Но более всего встревожил “партию власти” объявленный Московским горкомом профсоюза трехдневный пикет вблизи Государственной Думы (у памятника К. Марксу) и особенно — в банном переулке у штаб–квартиры “Единой России”, а также намерение принять участие в заявленном КПРФ митинге в канун принятия закона.
Далее события развивались стремительно. По предложению одного из депутатов фракции КПРФ 6 сентября на пленарном заседании Госдумы ее Председатель Б. Грызлов перенес рассмотрение законопроекта по АУ во втором чтении на 20 сентября (позднее — на 22 сентября). Соответственно, были перенесены даты трехдневного пикета и митинга.
12 сентября состоялась встреча руководства ЦК профсоюза и Московского горкома профсоюза работников образования и науки с Председателем думского Комитета по образованию и науке Н. Булаевым, а 14 сентября — с Первым зампредом Госдумы О. Морозовым, тем же Булаевым и Председателем Комитета по труду и социальной политике А. Исаевым. Согласно неофициально полученной информации, последний оказал чрезвычайно жесткое давление на руководство профсоюзов, обвиняя их в измене общей профсоюзной позиции и нарушении соглашений между профсоюзами и “Единой Россией”.
В итоге решение о пикетировании и официальном (в качестве организации) участии профсоюзов в митинге против АУ было отменено. Логика профсоюзных лидеров, как и логика руководства РСР, была примерно такой. “С паршивой овцы — хоть шерсти клок”: закон все равно будет принят, поэтому надо выторговать хоть что-нибудь. Кстати, согласно той же неофициальной информации, на встречах у Н. Булаева и О. Морозова представители власти произносили именно слово “торг”. Посмотрим же, чем он закончился и кто кого “обсчитал”.
Ко второму чтению законопроект был действительно улучшен, по крайней мере, в двух отношениях.
Во–первых, превращение в АУ для государственных учреждений формально перестало быть принудительным актом, но оказалось возможным только с их согласия. В тексте это выглядит следующим образом: “Предложение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения подготавливается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, в ведении которых находится соответствующее государственное или муниципальное учреждение, по согласованию с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом. Подготовка такого предложения осуществляется указанным органом по инициативе или с согласия государственного либо муниципального учреждения” (п. 6 ст. 5).
Последним “бастионом” профсоюзов было требование о том, чтобы решение о превращении в АУ принимал не руководитель, не “высший коллегиальный орган” (в большинстве случаев, увы, “карманный”), но общее собрание или конференция трудового коллектива. Однако и это требование было учтено лишь косвенным образом. Конечно, утвердить устав вновь возникшего автономного учреждения без общего собрания или конференции коллектива невозможно. Однако в условиях выстроенных “вертикалей” подобные решения “пробиваются” сравнительно легко.
Во–вторых, в закон вошло предложение Союза ректоров о том, чтобы государство гарантировало будущим автономным учреждениям финансирование не только реализации государственных заданий, но также содержание зданий, сооружений и иного имущества. Цитирую пункт 3 статьи 4: “…Объем финансового обеспечения содержания недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением или приобретенных за счет средств, выделенных учредителем, определяется с учетом расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки. В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого или особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением или приобретенных им за счет средств, выделенных учредителем, финансовое обеспечение учредителем содержания такого имущества не осуществляется”.
Тем самым несколько усилены социальные гарантии для коллективов учреждений, но не обязательно для тех, кто будет в них учиться, приобщаться к культуре или получать иные социальные блага. Кстати, с юридической точки зрения, остается открытым вопрос о том, будет ли государство финансировать содержание недвижимого и особо ценного имущества, доставшегося автономному учреждению, в полном объеме или же пропорционально его “загрузке” финансируемыми из бюджета государственными заданиями. Например, если при лицензии на обучение пяти тысяч студентов вуз получит госзадание на пятьсот, из приведенного выше текста закона не очевидно, что финансироваться будет содержание всего недвижимого и особо ценного имущества организации, а не его десятая часть.
Ст
оит напомнить, что при рассмотрении законопроекта в первом чтении защитникам образования уступок было обещано много больше. В частности, Первый зампред Госдумы О. Морозов предлагал не только предоставить учреждениям право решения о превращении в АУ, но и соглашался исключить из сферы действия закона общеобразовательную школу. Цитирую по стенограмме Пленарного заседания ГД от 9 июня 2006 года:Морозов О.В.: “Но я так понимаю, что это также не должно касаться общеобразовательных школ. Да? Вы говорили об этом сегодня утром…”
Булаев Н.И.: “Я думаю, что то, о чем я говорил, — что система общего образования в принципе должна быть выведена из–под юрисдикции этого законопроекта, — это предмет тоже очень важный, и мы должны при подготовке ко второму чтению законопроекта эту норму оговорить”.
Уверен: отказ от этой чрезвычайно важной уступки стал прямым следствием ослабления давления на власть со стороны наиболее мощных защитников образования.
В таких условиях итоги внутридумской борьбы были предрешены. Однако защитники социальной сферы и политическая оппозиция сдаваться не собирались, действуя по известному спартанскому принципу: “со щитом или на щите”. Автором этих строк к законопроекту было предложено более 30 поправок, подписанных группой депутатов, главным образом, из фракции КПРФ. При обсуждении 22 сентября наиболее важные поправки были разделены на четверых (с депутатами И. Мельниковым, Б. Виноградовым и Т. Плетневой) и последовательно выносились на голосование. Столь же последовательно думское большинство отклонило следующие предложения:
— именовать в законе автономные учреждения государственными (муниципальными) автономными учреждениями. — Тем самым подтвердилось предположение о том, что, хотя АУ и объявлены новым типом государственных (муниципальных) учреждений, в действительности они таковыми не являются;
— не распространять действие закона на образовательные учреждения (либо только на школы, ПТУ и т.п.), на учреждения культуры, на научные организации. — Это означало официальное отклонение многочисленных требований ведущих общественных организаций (профсоюзов, Российского союза ректоров, Российского союза директоров средних специальных учебных заведений и др.);
— запретить приватизацию автономных учреждений. — Лучшее опровержение многочисленных заявлений представителей “партии власти” насчет того, что АУ приватизировать будет труднее, чем обычные государственные организации, представить себе не возможно.
Аналогичным образом при рассмотрении во втором чтении сопровождающего закона думским большинством (т.е. фракцией “Единая Россия”) были провалены подготовленные автором и “озвученные” депутатом И. Мельниковым (Председателем Комитета по образованию и науке в 1996–2002 гг.) поправки:
— распространить запрет приватизации государственных (муниципальных) образовательных учреждений, который содержит п. 13 ст. 39 Закона РФ “Об образовании”, на автономные учреждения, которые будут созданы в данной сфере. — Еще одно подтверждение намерения в перспективе АУ приватизировать;
— не ограничивать экономическую самостоятельность (точнее, не ликвидировать ее остатки в отношении распоряжения заработанными средствами) для тех организаций, которые пожелают остаться государственными (муниципальными) учреждениями. — Фактически это означает, что учреждения социальной сферы будут поставлены перед дилеммой: либо окончательное экономическое “удушение”, либо реальная угроза приватизации.
Без дальнейших комментариев приведу фрагменты полемики по законопроекту на пленарном заседании Госдумы 22 сентября 2006 г.
Смолин О.Н. “[…] Мы предлагаем поменять название закона и, соответственно, его терминологию. Дело в том, что, согласно предложениям комитета, предлагается ввести два типа государственных и муниципальных учреждений: один — государственные и муниципальные, другой — автономные. Это всё равно, как если бы мы вводили два типа осетрины: осетрина и карась… Поэтому мы предлагаем во избежание всякого рода сомнений написать, что автономные учреждения тоже являются государственными и муниципальными. Не второй свежести, а точно такими же. Мы предлагаем в названии закона и в его тексте написать: “государственные автономные или муниципальные автономные учреждения”. Это исключило бы возможность всякого рода толкований, … поскольку не вполне понятно, будут ли затем в отношении автономных учреждений соблюдаться все те достижения законодательства, которые существуют в отношении учреждений государственных и муниципальных”.
Крашенинников П.В. “Вы знаете, вы сравнили с какими–то морепродуктами, я бы сравнил, может быть, масло масляное, постольку поскольку автономное учреждение не может быть не… оно всегда является либо государственным, либо муниципальным. Соответственно, учредителем автономных учреждений может выступать либо Россия, либо субъект Федерации, либо муниципальное образование, здесь просто другого не дано, поэтому предлагаем отклонить”.
Смолин О.Н. “Ещё раз прошу вас, коллеги, давайте подтвердим, что эти учреждения будут иметь государственный статус, тем более, что статус имущества, передаваемого этим учреждениям, совершенно не ясен, но отнюдь не государственный. Прошу поддержать”.
Крашенинников П.В. “… та же самая, но, понимаете, у нас… мы можем, конечно, делать из законов
какую–то информационную записку. Вот мне сейчас сказали, что кто–то там не знает, кто–то не понимает, но закон должен регулировать отношения. И в данном случае прямо в первых статьях указано, что это исключительно государственные и муниципальные юридические лица, в частности учреждения, так что мы против”.Смолин О.Н. “Что вызывает крайнее недовольство со стороны абсолютного большинства общественных организаций в этом законопроекте? Это отсутствие субсидиарной ответственности учредителя по обязательствам автономного учреждения. Передали автономному учреждению часть не особо ценного имущества… После чего, выдали ему очень маленькое государственное задание; внебюджетных денег (необходимого количества) оно не собрало, вынуждено было влезть в долги, и попало под банкротство фактическое. Соответственно, субсидиарной ответственности учредителя нет. Вот вам пример того, как может быть украдено имущество автономного учреждения. Прошу поддержать поправку, которая возвращает субсидиарную ответственность учредителя и тем самым как раз возвращает государственный статус образовательным, культурным, научным и другим учреждениям”.
Крашенинников П.В. “Вы знаете, на самом деле вот эти учреждения, которые являются автономными, конечно, они более самостоятельны и из текста это видно, кто читал. Но это как раз является концепцией того, что если автономное учреждение имеет право зарабатывать деньги, если оно более самостоятельно при принятии решений, следовательно и ответственность у него должна быть другая, а не такая, как у учреждения, которое полностью зависит от бюджета. Поэтому мы полагаем, что это принципиальная вещь, она, вообще, концептуальная вещь. И мы полагаем, что данную поправку нужно отклонить”.
Смолин О.Н. “Уважаемые коллеги! Поправка номер 25 принадлежит депутатам Булаеву и Колесникову. Кстати, благодарю моих коллег, не важно от какой партии, за внесение этой поправки.
Закон “Об автономных учреждениях” позволяет (как только имущество будет поделено на особо ценное и не особо ценное движимое имущество) не особо ценное движимое имущество немедленно вкладывать в разного рода совместные организации, таким образом фактически превращая его в частную собственность. Депутаты Булаев и Колесников предлагают исключить такую возможность для автономных учреждений. Считаю, что это правильно. Это уменьшит коррупционную составляющую законопроекта и сохранит нам государственное имущество”.
Крашенинников П.В. “Да, вот всё правильно, но только с точностью наоборот. Посмотрите, что здесь написано. Здесь говорится, что они не имеют право распоряжаться без согласия собственника и тем самым мы как раз говорим, что то, о чём вы боитесь, чтобы не допустить приватизацию скрытую, мы как раз говорим о том, что исключительно с согласия собственника. А вы как раз говорите: давайте это уберём, пусть самостоятельно это всё делают и распоряжаются федеральной собственностью, собственностью субъектов Федерации. Вы же как раз против скрытой приватизации.
Поэтому категорически за то, чтобы отклонить эту поправку”.
Смолин О.Н. “А сейчас вопрос политический. В предлагаемом законопроекте написано, что решение о создании автономного учреждения на основе федерального имущества может приниматься Правительством, если иное не установлено актом Президента. Представим себе, что Президент решил поручить создание федеральных АУ, например, губернатору Чукотской области. Зачем нам создавать такую лакуну в законе? Предлагаю исключить слова о том, что Президент своим актом может установить другой порядок образования автономных учреждений. Прошу поддержать”.
Крашенинников П.В. “Вы знаете, в 3 статье Гражданского кодекса, которая так и называется “Гражданское законодательство”, а это именно гражданское законодательство, это акт гражданского законодательства, там как раз перечисляются те органы, которые имеют право принимать акты гражданского права. И в частности там говорится о том, что принимаются федеральные законы, что имеет право принимать президент соответствующие нормативные акты, и имеет право принимать правительство соответствующие акты.
Иерархия этих документов абсолютно очевидна, что главную юридическую силу в данном случае имеет, естественно, федеральный закон, дальше указы президента не должны противоречить федеральным законам, а постановления правительства в свою очередь не должны противоречить и федеральным законам, и постановлениям правительства. Здесь как раз вот эта вся иерархия и устанавливается. И мне кажется, что здесь в этом смысле всё достаточно чётко”.
Смолин О. Н. “Уважаемые коллеги! Поправкой 101 мы предлагаем запретить приватизацию автономных учреждений точно так же, как это сделано в отношении, например, существующей системы государственных и муниципальных учреждений статьёй 39 Закона Российской Федерации “Об образовании”.
Мы много раз слышали, что АУ создаются не для приватизации, нам говорят даже, что АО приватизировать будет труднее, чем обычные государственные или муниципальные учреждения. Вот мы и предлагаем контрольную поправку, если хотите, как иногда шутят, это “контрольный в голову” тест, проверяющий, кто за приватизацию российской социальной сферы, а кто против.
Прошу вас всех поддержать эту поправку и проголосовать за запрет приватизации автономных учреждений, доказывая в очередной раз, что они являются государственными”.
Крашенинников П.В. “Да, я просто мог бы, просто не положено вопросом на вопрос отвечать. Но я могу спросить: а вообще бюджетные учреждения можно приватизировать? Наверное, можно, да?
И в данном случае мы как раз говорим о том, что можно, но в случаях, предусмотренных федеральными законодательными актами, и в том порядке, который как раз эти законодательные акты и устанавливают.
Соответственно, у нас есть приватизационное законодательство, и в этом приватизационном законодательстве как раз прописываются те процедуры и те ситуации, и в каких случаях такая приватизация возможна. Это не предмет этого закона.
Возьмите Гражданский кодекс, там есть только всего одна норма о приватизации, где говорится о том, что должны быть специальные законы.
Возьмите Жилищный кодекс, там нет ни одного слова о приватизации.
Постольку поскольку приватизация — это, мы считаем, что это все–таки акты ну переходного периода, и соответственно мы полагаем, что в тех актах, которые являются постоянными и стабильными, вопросы приватизации вообще не должны решаться”.
Шаронов А.В. “Я хотел подтвердить, что сейчас правительство готовит законодательство, в котором предполагается возможность приватизации учреждений, государственных и муниципальных учреждений.
И объясню, что на сегодняшний день у нас есть огромное количество учреждений, которые не выполняют свою функцию, и должны быть ликвидированы.
В этой связи сейчас довольно длинная процедура,
когда–либо их нужно преобразовать сначала в предприятия, затем акционировать и затем продать, либо их нужно продать как отдельный имущественный комплекс.Поэтому законодательство, которое готовит правительство, будет предполагать такую возможность. Это никак не связано с преобразованием бюджетных в автономные учреждения, они будут абсолютно равноценны по отношению к возможности приватизации, и всё это будет делаться в рамках установленных Законом “О приватизации”.
Смолин О.Н. “Мне только остается поблагодарить сердечно уважаемого мною представителя правительства, поскольку, как говорят математики — что и требовалось доказать”!
Смолин О.Н. “Я, конечно, понимаю, что в Государственной Думе много больше членов “Союза писателей”, чем членов “союза читателей”, но тем не менее я бы хотел очень, чтобы коллеги, которые представляют законопроект, его внимательно читали.
А поправка номер 120 — поправка, навеянная предложениями профсоюзов, — касается очень простой вещи. В чём самое главное или одна из самых главных угроз превращения государственных (муниципальных) учреждений в эти самые АУ? Угроза очень простая: мы переводим их с нормального финансирования на финансирование посредством государственных заданий. Скажем, у школы мощность 1000 детей, а мы финансируем её только на 100 детей. Что будут делать остальные 900 — совершенно не понятно.
Поэтому мы предлагаем вводить этот закон в действие одновременно с федеральным законом “О минимальных социальных стандартах”, для того чтобы хоть
как–то гарантировать права граждан на бюджетное образование, культуру, социальную защиту и т.д. и т.д. Это некоторая гарантия против того, что будет происходить резкое, обвальное сокращение бюджетных социальных благ и замена их платными услугами”Прошу поддержать”!
Крашенинников П.В. “Уважаемые коллеги, мы полагаем, что привязка этого закона к закону о минимальных государственных социальных стандартах она, в общем–то, ни на чём не основана. И на самом деле выбивается из предмета данного законопроекта.
У нас единственная увязка есть при переходе типа, вы знаете, и никто, кстати, против этого не возражал, что закон, вот перевод из одного типа в другой может осуществляться только после того, как правительство определит именно порядок отнесения того или иного имущества к особо ценным объектам. Вот с этим, конечно, связано. Это ещё связано с тем, что он не подлежит отчуждению. И конечно, здесь такая увязка, на мой взгляд, достаточно справедлива. Спасибо”.
Булаев Н.И. “Я бы хотел сказать, что аргументация, которая предъявляется Олегом Николаевичем, не имеет ничего общего с тем законодательством, которое есть на сегодняшний день. Я бы хотел обратить внимание коллег на это.
Во–первых, в законе есть нормы, согласно которым перевод в АУ невозможен, если нарушаются конституционные права, и для этого необходимо разработать план, прогнозный план социально–экономических последствий в том случае, если мы переводим.
Что касается приватизации образовательных учреждений, хотел бы сказать, что есть закон “Об образовании”, нормы которого распространяются на всё государственное имущество, используемое в образовательных целях, и запрещается этим законом приватизация. Является ли это автономным или является это бюджетным — это не имеет значения. Это государственное (муниципальное) имущество. Я бы хотел, чтобы корректность в аргументациях соблюдалась. И я надеюсь, что коллеги наши будут повнимательнее относиться к этой аргументации. Спасибо”.
Смолин О.Н. “Сначала позволю себе прокомментировать комментарий по моим выступлениям уважаемого Николая Ивановича Булаева. Николай Иванович! Если все профсоюзные поправки учтены, чего же вы их вносите? Одних ваших отклонённых поправок полно в таблицах. Спрашивается, не возвращаемся ли мы к ситуации, когда говорят: “Вы согласны с мнением партии?” — “Да” — “А у вас есть собственное мнение?” — “Да, но я с ним не согласен”!
Теперь по поводу поправки номер 35. Она целиком взята из письма, которое было адресовано нам в июле председателем профсоюза работников образования и науки Галиной Ивановной Меркуловой.
Позволю себе его процитировать: “Со дня вступления в силу настоящего федерального закона решение об изменении типа государственного (муниципального) учреждения принимается только с согласия этого государственного (муниципального) учреждения”. — Принято. Хорошо. Нет вопросов.
Далее: “Согласие государственного муниципального учреждения на изменение типа учреждения даётся в форме решения общего собрания (конференции) работников учреждения”. — Не принято.
Далее: “Изменение типа существующих государственных муниципальных учреждений здравоохранения и образовательных учреждений не допускается в течение 3 лет со дня вступления в силу настоящего федерального закона”. — Не принято.
И, наконец, главное: “Положения настоящего федерального закона не применяются для сферы оказания услуг (выполнения работ) в области образования, к образовательным учреждениям, реализующим государственные гарантии в области образования, которые устанавливаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации федеральными законами”. — Не принято!
Уважаемые коллеги! Речь идёт о трёхлетнем моратории и о выведении из сферы действия этого закона образовательных учреждений.
Прошу поддержать это предложение профсоюзов”.
Крашенинников П.В. “Но мы опять, в общем–то, этот вопрос обсуждали же. И как раз, ну, я не знаю, ну, давайте, может, ещё раз обсудим, если есть необходимость. Можно говорить опять про трудовые коллективы”…
Как и ожидалось, голосование по законопроекту дало следующие результаты:
“Единая Россия”: за — 99,4%; против — 0,6%.
ЛДПР: за — 54,3%; против — 31,4%; не голосовало — 14,3%.
КПРФ: против — 100%.
“Родина”: против — 100%.
“Народная воля”: против — 100%.
К закономерным странностям (или, быть может, странным закономерностям) можно отнести в данном случае лишь голосование фракции ЛДПР. Напомню, в первом чтении эта фракция за законопроект не голосовала, объявив его вредным для социальной сферы. Во втором же чтении более половины депутатов поддержали ее фактическую приватизацию, в очередной раз подтвердив позицию принципиальной беспринципности и действуя по формуле: “начальник всегда прав”.
Соответственно изменениям текста, последствия принятия закона по сравнению с теми, какие могла бы породить его редакция в первом чтении, также окажутся существенно мягче: фактическая приватизация социальной сферы будет не “обвальной”, но более постепенной, и не всеобщей, но сегментарной (сначала в АУ уйдут наиболее “продвинутые” и успешные учреждения); процесс вытеснения бесплатных для гражданина социальных благ платными услугами значительно ускорится, однако не станет лавинообразным. В течение года, оставшегося до парламентских и президентских выборов, население этого, скорее всего, не почувствует — подобно лягушке, которую подогревают в сосуде с водой на медленном огне. За подобное смягчение “партия власти” должна быть даже благодарна ее оппонентам. С другой стороны, и у народа появились чисто теоретические шансы и время исправить ошибки власти путем ее перевыборов.
Однако суть закона не изменилась, а различия между текстами первого и второго чтения, образно говоря, сводятся к вопросу о том, ампутировать ли “голову” человеческому потенциалу России единовременно или же по частям. Уверен: для того, чтобы этого не допустить, достаточно было сил одного образовательного сообщества, а с союзниками в виде сообщества научного, медицинского и культурного — более чем достаточно. Однако интеллигенция страны “прогнулась” в очередной раз.
Очевидная причина этой “гибкости”, если не копать вглубь, состоит в политике власти. В обществе, где не существует условий для самоуправления, политическая элита издавна и успешно пользовалась тремя основными “рычагами” управления:
насилие (в современной терминологии — административный ресурс);
подкуп (социальные уступки);
обман (информационное манипулирование).
Очевидно: прославленная новой бюрократией властная “вертикаль” вполне освоила такие современные средства, как политический “кнут”, административная “дыба” и управленческий “испанский сапожок”. С грустью вспоминаю слова людей, обладающих в образовательном сообществе высоким авторитетом и вызывающих мое безусловное уважение и личную симпатию: “пойми, Олег Николаевич, сейчас другая эпоха”; “вы должны меня понять…” и чувствую себя вымирающим магиканином, ибо по прежнему думаю: эпоха такова, каковы мы сами.
Но дело не только в беспрецедентном нажиме. Власть действительно, с одной стороны, выталкивает социальные учреждения в АУ, сначала набросив им на шею “удавку” экономической несвободы, а теперь обещая ее снять. С другой стороны, она соблазняет коллективы возможностью дополнительного заработка, а их руководителей — колоссальным личным обогащением. В постсоветский период приходилось видеть немало людей, которые не согнулись под административным давлением и даже под угрозой жизни, но затем были вполне успешно “куплены” должностями и благами, причем, что называется, почти даром.
Думаю, информационное манипулирование вскоре также будет запущено “на всю катушку”: “насильники” и “искусители” станут шумно гордиться тем, что освободили социальную сферу из экономической “тюрьмы” (куда сами же ее и загнали), а неустоявшие перед насилием и искушением начнут уверять, что “компромисс” случился исключительно “по любви”. Уверен, если бы 17 лет назад тем и другим рассказали, что с ними станется, они сочли бы это злостной клеветой.
И все же “ломке” поддаются не все. Так, профсоюзные организации науки остались верны своим требованиям до конца.
Процитирую лишь два документа.
“Профессиональный союз работников
Российской Академии Наук
Совет
Постановление
28–31 августа 2006 г. № 02
Нижний Новгород
О действиях Профсоюза работников РАН в связи с намеченным рассмотрением во втором чтении законопроекта “Об автономных учреждениях”
[…] Законопроекты направлены на формирование специального типа государственных учреждений, по обязательствам которых государство не будет нести субсидиарной ответственности. Согласно Стратегии Российской Федерации в области науки и инноваций, утверждённой 15 февраля 2006 г., и проекту Минобрнауки России от 2005 г. “О повышении эффективности деятельности государственного сектора науки”, а также другим правительственным документам, после принятия данных законов основная масса сохранившихся научных организаций будет поставлена перед выбором преобразования в автономные учреждения, акционерные общества, либо ликвидации.
Законопроект об автономных учреждениях предусматривает закрепление за органом исполнительной власти права принимать решения по вопросам реорганизации и ликвидации автономного учреждения, управления имущественным комплексом, о назначении руководителя автономного учреждения и более двух третей состава наблюдательного совета, а также о прекращении ими полномочий, фиксирует бесправие представителей работников и учёных советов. В законопроекте не определена ответственность органа исполнительной власти за ошибочные решения. Против законопроекта выступили профсоюзы работников образования и науки, а также ряд общественных объединений. Съезд Профсоюза работников РАН потребовал снять законопроект с рассмотрения во втором чтении до проведения его общественного обсуждения и учёта мнения профсоюзов отраслей, которые затрагиваются данным законопроектом.
Руководство Государственной Думы не прислушалось к предложению Съезда, ограничившись лишь смещением даты второго чтения.
Учитывая изложенное,
Совет Профсоюза
ПОСТАНОВЛЯЕТ:
1. Принять участие в проведении общественными организациями и профсоюзами массовых мероприятий против законопроекта об автономных учреждениях. Региональным, территориальным и первичным организациям Профсоюза направить письма в Государственную Думу, депутатам и фракциям с оценкой ситуации, в которой окажутся конкретные учреждения науки, научного обслуживания и социальной сферы в случае преобразования их в автономные учреждения.
2. Поручить Комиссии по работе с Федеральным Собранием, Правительством РФ, профсоюзами и общественными объединениями скоординировать действия Профсоюза с другими общественными объединениями и политическими партиями, органами и фракциями Государственной Думы для вынесения указанных законопроектов на общественное обсуждение.
Председатель Совета профсоюза работников РАН
В.Ф. Вдовин
“Российский координационный комитет профсоюзных организаций и общественных объединений отраслевой, вузовской, академической, оборонной науки и государственных научных центров
(Профобъединение “РКК–Наука”)
8 сентября 2003 г.
Обращение к работникам научных
организацийЗаконопроект под названием “Об автономных учреждениях”, подготовленный руководителями ряда комитетов Государственной Думы Шаккумом М.Л., Исаевым А.К., Булаевым Н.И., Горюновым В.Д., Тягуновым А.А., Гайнуллиной Ф.И. (все — “Единая Россия”), намечен к рассмотрению Государственной Думой 20 сентября практически без изменения. Коррупционно–опасный и антидемократичный закон даст возможность окончательно разрушить системы образования, науки, культуры, социальной защиты, провести замену бесплатного образования платным, устранить учёные советы и творческие коллективы от участия в управлении научными учреждениями, передать решение ключевых вопросов чиновникам с назначенными ими наблюдательными советами из числа посторонних для учреждений лиц, не несущих никакой ответственности за последствия своих решений.
[…]
Российский координационный комитет призывает своих сторонников принять участие в проведении массовых мероприятий против законопроекта об автономных учреждениях. Организовать направление писем в Государственную Думу, депутатам (персонально) и фракциям с оценкой ситуации, в которой окажутся конкретные организации науки, научного обслуживания и социальной сферы в случае преобразования их в автономные учреждения. Выразить в письмах требования о снятии законопроекта с рассмотрения и проведения общественного обсуждения путей преодоления проблем, вставших перед законодателем, с учётом мнения профсоюзов отраслей, которые затрагиваются данным законопроектом. Организовать сбор подписей под обращением “НЕТ! — разрушению человеческого потенциала России!” и направление заполненных подписных листов по адресу: 103265, г. Москва, улица Охотный ряд, дом 1, Государственная Дума Российской Федерации, первому заместителю председателя Комитета по образованию и науке Государственной Думы РФ, председателю движения “Образование для всех” Смолину Олегу Николаевичу.
Защитим своих детей и внуков,
свои профессиональные интересы
от натиска бюрократов!
Председатель Профобъединения “РКК–Наука”
А.С. Миронов”
Профсоюзы науки, к счастью, не остались в одиночестве. Созданное в г. Озерске Челябинской области педагогами — депутатами Городского Совета отделение движения “Образование — для всех” при поддержке профсоюзов и местного горкома КПРФ сумело собрать 40700 подписей против закона. И это — при 79000 избирателей в городе! Только из омского региона, который имею честь представлять в Парламенте, только мною было получено более 50 инициированных профсоюзом работников образования и науки писем и телеграмм от коллективов образовательных учреждений с требованием ввести трехлетний мораторий и не распространять закон на сферу образования. Аналогичные телеграммы рассылались и другим омским депутатам.
Наконец, молодежь из левых и социально ориентированных организаций собрали и привезли в Государственную думу несколько тысяч подписей протеста из 8 регионов страны. Общее же количество таких подписей к 22 сентября превысило 80 тысяч. Если бы также поступят в половине регионов России, будущее человеческого потенциала страны было бы обеспечено.
Результаты экспертизы Федерального закона
“Об автономных учреждениях”
Результаты экспертизы № 3
1 — 10 ноября 2006 года
Формулировка задания экспертам
Экспертам предлагалось оценить следующий федеральный закон и возможную практику применения его норм:
Проект Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, внесённый в Государственную Думу РФ 06.04.2006 группой депутатов и принятый ей в третьем чтении 11.10.2006.
С текстом проекта этого Федерального закона можно ознакомиться на официальном сайте Государственной Думы РФ http://www.duma.gov.ru/ (раздел “Законодательная деятельность ГД”, в нём — “Законопроекты”, поиск по номеру 286563-4) или на сайте Агентства консультаций и деловой информации “Экономика и жизнь” http://www.akdi.ru/gd/proekt/099069GD.SHTM .
Экспертам предлагалось по возможности кратко, конкретно и с приведением необходимых обоснований своих позиций ответить на следующие 10 вопросов:
1. Насколько актуально, необходимо было создание нового типа государственного (муниципального) учреждения — автономного учреждения?
2. Насколько будут обеспечены и защищены экономические интересы коллективов учреждений культуры, образования и здравоохранения, которые станут автономными в соответствии с нормами проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4?
3. Насколько массовым может быть процесс приватизации государственных и муниципальных учреждений образования, культуры и здравоохранения в результате их превращения в свободные субъекты рынка после введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4?
4. Будет ли процесс такой приватизации этих учреждений способствовать улучшению системы социальной защиты, образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта в нашей стране?
5. Не приведёт ли принятие и ввод в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 к фактической отмене в России бесплатного образования?
6. Не приведёт ли принятие и ввод в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 к фактическому закрытию образовательных учреждений, библиотек, стадионов и других учреждений культуры в нашей стране?
7. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, а какие проиграют?
8. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, интересам каких социальных групп они противоречат?
9. Насколько справедливым представляется Вам положение пояснительной записки к проекту Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 о том, что “принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета и будет способствовать более рациональному использованию имеющихся финансовых ресурсов государства”?
10. Каковы будут социальные последствия применения норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 для социальной сферы России на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в ближайший и более отдалённый периоды?
Ответы экспертов
Лев Московкин, парламентский корреспондент газеты “Московская правда”, Москва
1. Насколько актуально, необходимо было создание нового типа государственного (муниципального) учреждения — автономного учреждения?
Несомненно актуально, но не сейчас, а пять лет назад, точка невозврата пройдена, как в прошлом с электроэнергетикой.
2. Насколько будут обеспечены и защищены экономические интересы коллективов учреждений культуры, образования и здравоохранения, которые станут автономными в соответствии с нормами проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4?
Они были защищены исключительно жалостью жлобского государства. Теперь совершенно справедливо ответственность планируется свалить на фактических владельцев АУ. Им же хуже.
И у вас устаревшие сведения, в принятом законе почти ничего не осталось, здравоохранение например полностью выключено. Самые мощные по теневым платежам сегменты рынка госуслуг в закон не вовлечены.
3. Насколько массовым может быть процесс приватизации государственных и муниципальных учреждений образования, культуры и здравоохранения в результате их превращения в свободные субъекты рынка после введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4?
Нет, не будет массовым, смысла нет и возможностей, по словам Валентины Ивановой 2%.
4. Будет ли процесс такой приватизации этих учреждений способствовать улучшению системы социальной защиты, образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта в нашей стране?
Закон по АУ как раз закрывает приватизацию. И когда общезначимые процессы сильнее темы закона, трудно предсказывать последствия какой-то ерунды. Законы по ГАНО, АНО, АУ готовились МЭРТ несколько лет назад. Отменили Советский Союз, так нечего рубить хвост кусками.
5. Не приведёт ли принятие и ввод в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 к фактической отмене в России бесплатного образования?
А оно еще есть? У меня двое детей 11 и 12 лет, они учатся в трех школах общеобразовательной, ДЮСШ и музыкальной. Назвать сколько? Причем музыку для программы фигурного катания и костюмы — по бартеру. Учителя стали мытарями вслед за инспекторами ППС, где ж им учить или движение регулировать?
6. Не приведёт ли принятие и ввод в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 к фактическому закрытию образовательных учреждений, библиотек, стадионов и других учреждений культуры в нашей стране?
Их закрывают без закона. Откуда вы свалились? Где были, когда детсады расхватали и приватизировали, ребята? Я вас умоляю, при чем тут законы, они сильно отстают.
7. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, а какие проиграют?
Чиновники.
8. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, интересам каких социальных групп они противоречат?
Чиновникам соответствуют, для этого достаточно 2%.
9. Насколько справедливым представляется Вам положение пояснительной записки к проекту Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 о том, что “принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета и будет способствовать более рациональному использованию имеющихся финансовых ресурсов государства”?
Кажется будет жалкое подобие монетизации льгот, но платить конечно из бюджета придется больше, если освещение проблемы позволит вскрыть вечный зажим денег Минфином.
10. Каковы будут социальные последствия применения норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 для социальной сферы России на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в ближайший и более отдалённый периоды?
Никаких. Уже все произошло.
* * *
Где вы были до прошлых выборов? У меня матерных слов не хватит комментировать АУ. Сама дискуссия по АУ, которая стартовала с моей публикации в “Московской правде” три года назад, идет в таком ключе, который предопределяет ответ независимо от его истинности. Идея была простая, как слеза младенца: в образовании и здравоохранении, как и в науке, крутятся ДИКИЕ деньги. Для меня это началось в 1972 году в МГУ, но в советское время иногда как-то удавалось проламывать вранье, даже кандидатские экзамены по философии время от времени сдавали бесплатно. Однако постсоветский развал переменил акценты и теневые деньги стали основой существования учреждений — в ИНДЕМе это известно лучше всех. Сейчас идут реактивные центростремительные процессы после десятилетия центробежности, учреждениям резонно предложено обналичить кэш и прекратить жарить коммерцию под государственной вывеской.
Фактически лоббисты все сломали, причем особенно безумствовали депутаты КПРФ, начиная со Смолина и Мельникова.
Здесь я должен заметить, что у ИНДЕМа не только большой авторитет, но и серьезный экспертный потенциал, независимый от Думы и публичный одновременно (понятно, что Минфин или даже его слабый соперник Счетная палата имеют сильную аналитику, но у них мягко говоря, непубличные цели).
Так что на вас вся надежда, а вы опаздываете и слишком много личного вносите в свои позиции.
Денис Машенцев, исполнительный директор Фонда поддержки гражданских инициатив “Саратовский информационноресурсный центр”
1. Насколько актуально, необходимо было создание нового типа государственного (муниципального) учреждения — автономного учреждения?
Создание нового типа государственного (муниципального) учреждения — автономного учреждения, безусловно актуально и будет способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.
2. Насколько будут обеспечены и защищены экономические интересы коллективов учреждений культуры, образования и здравоохранения, которые станут автономными в соответствии с нормами проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4?
Экономические интересы коллективов учреждений культуры, образования и здравоохранения, которые станут автономными, будут защищены в достаточной мере. Это обусловлено существованием наблюдательного совета учреждения, представительством в нём работников учреждения и предоставлением большей экономической свободы руководителю учреждения.
3. Насколько массовым может быть процесс приватизации государственных и муниципальных учреждений образования, культуры и здравоохранения в результате их превращения в свободные субъекты рынка после введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4?
Процесс приватизации государственных и муниципальных учреждений образования, культуры и здравоохранения в результате их превращения в свободные субъекты рынка после введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” будет прозрачным, и будет обуславливаться экономической целесообразностью и эффективностью.
4. Будет ли процесс такой приватизации этих учреждений способствовать улучшению системы социальной защиты, образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта в нашей стране?
Процесс приватизации государственных и муниципальных учреждений будет способствовать улучшению работы учреждений социальной защиты, образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта. Прозрачные рыночные отношения заставят предоставлять качественные услуги и выполнять договорные обязанности в полном объёме.
5. Не приведёт ли принятие и ввод в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 к фактической отмене в России бесплатного образования?
Нет, не приведёт. Бесплатное образование — обязанность государства и нормы проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” эту обязанность не отменяют.
6. Не приведёт ли принятие и ввод в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 к фактическому закрытию образовательных учреждений, библиотек, стадионов и других учреждений культуры в нашей стране?
Нет, не приведёт. Финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется из соответствующего бюджета в форме субсидий и субвенций, государственных внебюджетных фондов. В этих сферах, наконец, заработают институты конкуренции и потребители получат качественные услуги.
7. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, а какие проиграют?
Выиграют потребители услуг данных автономных учреждений и представители самих автономные учреждений.
8. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, интересам каких социальных групп они противоречат?
Нормы проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 соответствуют, прежде всего, интересам потребителей услуг в сферах социальной защиты, образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта.
9. Насколько справедливым представляется Вам положение пояснительной записки к проекту Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 о том, что “принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета и будет способствовать более рациональному использованию имеющихся финансовых ресурсов государства”?
Положение пояснительной записки к проекту Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 о том, что “принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета и будет способствовать более рациональному использованию имеющихся финансовых ресурсов государства” отражает основную идею данного закона. Можно говорить о росте самостоятельности руководителя учреждения и одновременном повышении его ответственности, что и приведёт к более рациональному использованию имеющихся средств.
10. Каковы будут социальные последствия применения норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 для социальной сферы России на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в ближайший и более отдалённый периоды?
Применение норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 в социальной сфере России приведёт к более рациональному управлению учреждениями социальной защиты, образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта. В этих сферах будет снижена коррупция, нецелевое использование средств. Потребители услуг, т.е. население страны, получит повышение качества услуг, создание института конкуренции в данных сферах.
Людмила Кузьмина, руководитель автономной
некоммерческой организации “ГОЛОС”, Самара
1. Насколько актуально, необходимо было создание нового типа государственного (муниципального) учреждения — автономного учреждения?
Конечно актуально, ибо сборы денег существуют во всех этих заведениях, т.е. они работают как коммерческие, но то что есть лицемерно, однако. Сборы денег их “сдатчиками” не контролируются, налоги не платятся, кроме того это порождает не только страшную коррупцию, но еще и тотальную зависимость всех от главного “сборщика-руководителя”, который становится просто монстром в такой ситуации, его положение не зависит от его способностей эффективного управленца.
2. Насколько будут обеспечены и защищены экономические интересы коллективов учреждений культуры, образования и здравоохранения, которые станут автономными в соответствии с нормами проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4?
Закон все-таки содержит нормы защиты и все зависит от желания, готовности и профессионализма коллективов. Закон как известно сам не работает, его заставляют работать люди. Вполне возможно это будет способствовать и росту новых управленцев и росту самосознания коллективов, как и смене руководителей.
3. Насколько массовым может быть процесс приватизации государственных и муниципальных учреждений образования, культуры и здравоохранения в результате их превращения в свободные субъекты рынка после введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4?
Массовым явлением приватизация таких учреждений не станет в силу специфики. Да и нет кадров таких управленцев. Кто остался во всем этом? Кто ничего не может, кроме как повелевать и прислуживать выше стоящему. Кроме того, закон предусматривает сохранение муниципального и государственного финансирования. Все равно существующая медицина, культура, образование, по сути платны, если мы хотим получить услугу качественную. Бесплатное только декларируется, некачественно, выполняется из-под палки и “бесплатным” спекулируют руководители ради себя любимых.Никто же так и не удосужился вывесить перечень услуг, скажем, страховой медицины или правила оплаты услуг в образовании? Невыгодно! Выгоднее пользоваться неосведомленностью граждан и необходимости для них услуги.
4. Будет ли процесс такой приватизации этих учреждений способствовать улучшению системы социальной защиты, образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта в нашей стране?
На мой взгляд, будет, если под словом “такой” имеется в виду создание АНО. Управленец будет стремиться повысить эффективность. Гражданин получить услугу платную или бесплатную- по выбору и проконтролировать как это должно быть, что ему возможно и что предлагают и какого качества.
5. Не приведёт ли принятие и ввод в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 к фактической отмене в России бесплатного образования?
Если стремление государства по снятию с себя всех социальных обязательств в нарушение Конституции РФ продолжится, и это является целью — тогда произойдет. Если государственные и муниципальные структуры будут выполнять свои функции по долевому финансированию и контролю за деятельностью учреждений, то массовым это не станет. Бывший мэр нашего города, г. Лиманский содержал по сути свой частный институт муниципального управления за счет муниципальных средств, где денежные поборы были тоже нормой, но еще и учреждение было его крепостным коллективным.
6. Не приведёт ли принятие и ввод в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 к фактическому закрытию образовательных учреждений, библиотек, стадионов и других учреждений культуры в нашей стране?
Не приведет, если государственные и муниципальные власти не откажутся от своих законом предусмотренных функций. Или еще того проще, “замолчат” свои функции контроля для “нужных” к приватизации учреждений. Но ведь зарабатывать надо будет!? Хотя в самом выгодном положении в наших преобразованиях оказываются чиновники, а отнюдь не граждане.
7. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, а какие проиграют?
Выигрывают владеющие информацией и знаниями, проигрывают не владеющие таковыми.
8. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, интересам каких социальных групп они противоречат?
Соответствуют интересам чиновников и граждан способных заплатить за большее, чем минимум услуг, не соответствуют гражданам неспособным заплатить за большее, чем минимум.
9. Насколько справедливым представляется Вам положение пояснительной записки к проекту Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 о том, что “принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета и будет способствовать более рациональному использованию имеющихся финансовых ресурсов государства”?
Это положение пояснительной записки напоминает мне мечты Обломова: ничего не потратить, а получить прибыль. Вложения потребуются на обучение управленцев, в большинстве это те, которые неспособны управлять в новых для них условиях. Кроме того, МТБ учреждений убога для новых задач и все может обернуться банальными поборами в карманы управленцев еще и в условиях самих чиновников муниципальных и государственных неспособных управлять, а способных только собирать дань, не способных рождать новые мысли и предложения.
10. Каковы будут социальные последствия применения норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 для социальной сферы России на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в ближайший и более отдалённый периоды?
Вначале будет массовый отток и паника потребителей, неспособность управленцев и приватизация со стороны самых ушлых и договорившихся с чиновниками. Потом придет понимание, но без последствий это не обойдется, а именно проявлений недовольства, смены руководителей.
Продолжение процесса приватизации
государственной и муниципальной собственности
Владимир Римский,
заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ
На предложение оценить нормы и возможную практику применения норм Федерального закона “Об автономных учреждениях” откликнулось только трое экспертов. Их позиции оказались различными, но они сходятся в том, что этот закон не очень значим в системе действующих юридических норм и практики их применения.
Первый эксперт отметил, что этот закон каким бы он ни был, уже ничего не сможет изменить, он просто фиксирует в юридической форме то положение социальной сферы нашего общества, которое сложилось к настоящему моменту.
Второй эксперт выразил уверенность, что нормы этого закона позволят упорядочить предоставление услуг гражданам в социальной сфере, а за счёт конкуренции повысят их качество. Поэтому никакого беспокойства у граждан и работников организаций социальной сферы быть не должно: этот закон не только не создаст им дополнительных проблем, но и поможет разрешить старые, снизит коррупцию и нецелевое использование финансовых средств.
Третий эксперт указал, что закон легализует сборы денег с граждан, которые сейчас осуществляются нелегально, что будет способствовать снижению уровня коррупции. Массовой приватизации объектов социальной сферы, по мнению этого эксперта, не произойдёт. А при проявлении профессионализма коллективов организаций и учреждений социальной сферы и при выполнении органами государственной и муниципальной власти своих функций положение в социальной сфере не ухудшится, оно стабилизируется после возможного периода проявления недовольства потребителей и смены руководителей этих организаций и учреждений.
Эти суждения экспертов и более подробные изложения их позиций, приведённые выше в их ответах на вопросы о нормах закона “Об автономных организациях” и о возможной практике их применения, можно дополнить ещё одной позицией, которая кратко изложена ниже.
Процессы приватизации государственной и муниципальной собственности в постсоветский период развития нашей страны наиболее активно проходили в начале 90-х годов прошлого века. Начались они с крупных экспортных государственных монополий, занятых производством и поставками нефти, газа, угля, алмазов, леса и других природных богатств страны, с производственных предприятий, зданий и сооружений, а также участков земли в городах и сельской местности, имеющих производственное или коммерческое применение. Учреждения образования, здравоохранения, культуры, включая физическую культуру и спорт, имели меньшее значение для частных предпринимателей, которые становились новыми собственниками приватизированных объектов.
Но процесс приватизации неизбежно должен был включить и объекты социальной сферы, потому что желающих получить в частную собственность те или иные объекты бывшей государственной или муниципальной собственности всегда было и остаётся больше, чем этих объектов. Объекты экспортных отраслей российской экономики, безусловно, более интересны российским и иностранным собственникам. Но и процесс приватизации объектов собственности учреждений образования, здравоохранения, культуры, включая физическую культуру и спорт, постоянно проходил с большей или меньшей интенсивностью с начала 90-х годов прошлого века. В процессе этой приватизации формально юридически объекты собственности социальной сферы оставались в собственности федеральных, региональных или муниципальных органов власти и управления. Но фактически распоряжались этими объектами именно новые собственники, а не их формальные владельцы.
Определённой проблемой для новых собственников этих объектов социальной сферы было то, что отсутствовали нормы федерального законодательства, защищавшие их права. Ведь любые права распоряжения объектами социальной сферы можно было оспорить в суде, хотя и с не всегда предсказуемыми последствиями, поскольку нормы федеральных и региональных законов не всегда выполняются и нередко просто противоречат друг другу. В представлениях новых собственников прямые нормы соответствующего федерального закона помогли бы им закрепить свои права на распоряжение полученными ими в ходе фактической приватизации объекты социальной сферы.
В соответствии с нормами проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 новым собственникам передаётся в оперативное управление имущество создаваемым из существующих государственных и муниципальных так называемых автономных учреждений. При этом разработчики проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 учли негативный для новых собственников опыт предыдущей приватизации и существенно сократили права и возможности коллективов государственных и муниципальных учреждений повлиять на процесс создания из них автономных учреждений. В частности, решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности того или иного органа власти, принимается высшим исполнительным органом власти федерального, регионального или муниципального уровня управления, которые могут принимать такие решения в противоречии с приоритетами и интересами как коллективов этих учреждений, так и граждан, обращающихся к ним для получения тех или иных услуг или решения тех или иных проблем.
По нормам проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 автономные учреждения должны действовать в соответствии с полученными ими заданиями, которые устанавливаются их учредителями, а учредителями являются органы власти, в чьей собственности находится имущество автономных учреждений. Исполнение этих заданий автономными учреждениями производится в отличие от исполнения аналогичных заданий самими органами власти с ограничениями, предусмотренными страховщиками. Следовательно, реализация целей государственной или муниципальной деятельности автономными учреждениями ограничивается частными интересами страховщиков, что позволяет легализовать частные интересы и других лиц в ущерб интересам государства, региона или местного сообщества. В российской высококоррумпированной социальной сфере руководитель автономного учреждения совместно с чиновниками соответствующих органов власти вполне могут довести это автономное учреждение до банкротства, и оно будет ликвидировано с передачей всего имущества, кроме особо ценного, перечень которого также предварительно будет определён этими же чиновниками, кредиторам, осуществляющих свою деятельность в интересах этих же чиновников. Финансовые средства, которые учредители автономных учреждений перечисляли на исполнение этими автономными учреждениями своей уставной деятельности, вполне могут быть переданы таким кредиторам. Эти финансовые средства могут и ещё раньше коррупционными способами быть распределены между участниками групп из чиновников, руководителей автономных учреждений, страховщиков и кредиторов, заинтересованными в получении в полную собственность имущества и финансовых средств этих автономных учреждений. В результате так проведённых банкротств автономные учреждения либо прекратят свою деятельность, либо будут её вести уже без заданий органов власти, а только под управлением своих руководителей, либо будут просто переориентированы на чисто коммерческие виды деятельности.
Органы федеральной, региональной и местной власти не имеют достаточных финансовых средств в своих бюджетах, чтобы выполнять в полном объёме все функции и обязательства, которые должны выполнять в соответствии с Конституцией РФ и нормами российского законодательства. Создание автономных учреждений не расширит возможности их бюджетов, более того, этим органам власти придётся финансировать ещё и некоторые дополнительные организационные расходы, связанные с поддержкой управления автономных учреждений. И в соответствии с нормами проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 органы федеральной, региональной и местной власти получили возможность через банкротство автономных учреждений и расширение ими платных услуг гражданам вообще отказаться от исполнения некоторых своих государственных функций и обязательств перед гражданами.
Поэтому можно прогнозировать, что применение норм этого законопроекта приведёт к расширению практики оказания гражданам в социальной сфере платных услуг, которые пока формально остаются бесплатными или оказываются за небольшую плату, доступную даже малообеспеченным гражданам. Автономные учреждения смогут повышать оплату своих услуг, пользуясь монопольным положением на рынке таких услуг, потому что такие монополии чиновники соответствующих уровней управления смогут создавать сознательно: в их власти учредить или обанкротить другие автономные учреждения. Процедура банкротства таких учреждений позволит их новым собственникам уже полностью отказаться от социальной ориентированности своей деятельности и перейти на исключительно коммерческую с соответствующими ценами на услуги.
К третьему чтению проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 из этой схемы возможных сценариев развития событий были исключены учреждения здравоохранения. Но такая поправка в первоначальный текст этого законопроекта не решила важной государственной проблемы: использование государственных и муниципальных лечебных учреждений, их имущества, оборудования, расходных материалов и персонала для ведения частной лечебной практики. Для других учреждений социальной сферы законопроект позволяет, правда коррупционными способами, описанными выше, привести их юридический статус в соответствие с фактическим коммерческим. В системе здравоохранения эта возможность пока отсутствует, проблема частной лечебной деятельности в государственных и муниципальных учреждениях не решается вообще. По-видимому, через некоторый период времени и в сфере здравоохранения будет предложена некоторая процедура легализации в них частной лечебной деятельности, а нынешние нормы проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 следует оценивать как фактическое содействие расширению такого рода коррупции в таких лечебных учреждениях.
В сфере здравоохранения российские законодатели обнаружили описанную выше проблему коррупционного использования лечебных учреждений, которая не может не решаться, но не может быть решена и нормами одного федерального закона. Для решения этой проблемы необходимо менять, в первую очередь, не нормы законодательства, а практику финансирования, материального обеспечения, контроля деятельности и подготовки специалистов для лечебных учреждений. Снижение уровня коррупции в российском здравоохранении требует разработок и реализации специальных стратегий, целенаправленных действий и включения граждан в процессы реорганизации лечебных учреждений. При этом ожидать позитивных результатов от таких действий следует в среднесрочной и долгосрочной перспективе, а не в течение месяцев или одного-двух лет. Если же не предпринимать усилий по разработке и реализации такого рода стратегий в системе здравоохранения, то в ближайшие годы государству практически придётся полностью отказаться от обеспечения прав своих граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41 Конституции РФ), которые станут доступны только достаточно обеспеченным.
Важнейшей особенностью проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 является отсутствие в нём описания содержания возможных заданий, которые учредители будут давать автономным учреждениям. В этом законопроекте отсутствуют даже соответствующие отсылочные нормы. При этом намного более подробно описаны в этом законопроекте нормы получения и распоряжения имуществом, финансовыми средствами, совершения коммерческих сделок, банкротства и других видов экономической деятельности. Более того, сами задания автономным учреждениям определяются их учредителями на основе имущества, находящегося в их распоряжении, а не на основе требований Конституции РФ, функций и полномочий соответствующих органов власти по решению проблем государства и общества.
В результате введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 задания автономным учреждениям будут определяться их учредителями, т.е. чиновниками соответствующих органов власти, самостоятельно, в рамках имеющихся у них должностных полномочий, и потому вряд ли могут быть оспорены в суде или с помощью обращения к их начальникам. В результате такие чиновники получат довольно широкие возможности корректировать или просто не выполнять государственные и муниципальные обязательства своих органов власти перед гражданами с помощью формирования заданий автономным учреждениям, в которых они являются учредителями. Эти возможности деятельности чиновников органов власти федерального, регионального и муниципального следует признать коррупционными, поскольку нормы проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 предоставляют им дополнительные способы снижения эффективности и разрушения государственного и муниципального управления, фактически легализуя коррупцию в соответствующих органах власти.
Последствия введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 для социальной сферы России будут скорее негативными, чем позитивными. Важнейшими негативными последствиями применения норм этого законопроекта будут расширение практики коррупции в органах государственной, региональной и муниципальной власти, а также усиление дифференциации общества по уровню благосостояния, разрушение систем коммуникации между различными социальными группами в нём и рост социальной напряжённости.
Проблемы, решения которых декларированы в тексте проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, существуют и их реальные решения были бы весьма значимы для российского государства и общества. Но эти решения не могут быть получены разработкой и принятием закона или системы законов, а требуют существенных стратегических изменений государственного и муниципального управления, а также социальной практики в нашей стране.
Изменения законодательства о регулировании миграции
и иностранной рабочей силы
Федеральные законы о регулировании миграции и иностранной рабочей силы:
проект “Новый избиратель” — еще одна “раковая опухоль” после Госнаркоконтроля
28.01.07 Лев Московкин, Наталья Вакурова
Законодательные итоги года: в стране продолжается строительство вертикалей
На последних заседаниях Госдумы 2006 года глава комитета по госстроительству Владимир Плигин все меньше появлялся на трибуне, чтоб не представлять продавленные сквозь Думу законы. Плигину хватило пакета “миграционных законов”, которые в предвыборном году обеспечат строительство новой вертикали в типе наркоконтроля. По словам эксперта Института прав человека Льва Левинсона, это еще одна “раковая опухоль” в структуре власти, в которую проваливаются целые прослойки населения.
Законы по миграционному учету прошли сквозь Думу косяком и отразились в прессе отвлечением на негодные цели. Так и было задумано авторами проекта под условным названием “новый избиратель”. Далее прошла PR-акция избиения под телекамерами сотрудника ФМС и одновременно — требование увеличить ее численность.
Стержнем законодательного блока стал принятый в ускоренном порядке закон с поправками в 13 действующих документов, проштамповавший Указ президента о самостоятельной, вне МВД, Федеральной миграционной службе под руководством генерала Константина Ромодановского, бывшего главы управления собственной безопасности МВД России.
Этот господин стал четвертым, получившим от президента на откуп некую злачную сферу. В данном случае — миграционную. До него был Госнаркоконтроль во главе с Виктором Черкесовым, утопивший судебную систему страны в десятках тысяч липовых исков. Далее последовала Федеральная служба судебных приставов России под руководством Николая Винниченко, которая получила законное право брать деньги при возможности кидалова за гарантированное государством действие по исполнению судебных решений. Приставы звонят в редакцию после каждой публикации по законам о них, впрочем, не акцентируя внимания на упоминаниях о том, что они продают по дешевке арестованные активы обманутых дольщиков. И еще Росрегистрация с Сергеем Мовчаном во главе. В отличие от выведенной из состава МВД миграционной службы, Росрегистрация остается в составе оболочки-прикрытия Минюста, действуя так же независимо. Главная задача — ничего не регистрировать, ни дачных домиков, ни политических партий, прежде всего — не делать этого без указания Кремля и тем более бесплатно. Попыток вертикализации отраслей было много, в т.ч. в создании и финансировании института ЕГЭ в стране.
Законы о ФМС вряд ли потрясут Россию, мигранты — прослойка безответная, их обирают, сдают в соответствии с планом по валу в зависимости от национальной принадлежности, еще раньше отлавливают на границе, снимают с поездов и продают в рабство. Другое дело, что на законы о всесильности ФМС наложилось “наведение порядка на рынках” и экономические санкции против недружественных государств, тут у России нет выхода, ибо политика геополитического хамства навязывается из США — мир превратился даже не в коммуналку и не общежитие, а в казарму с дедовщиной. Положение в России ужасающее, но по крайней мере законодательство от этого оторвано, а в бывших республиках Союза положение еще хуже. Как ни странно, и в Прибалтике тоже, там парадоксальная ситуация — если “неграждан” как-то защищают извне, то “граждане” валят за кордон, но не к нам, там все же деньги дороже нашего.
Тенденции развития законодательства
в области миграции
Петросян Маргарита Ефремовна
Свою точку зрения по вопросам, предложенным для обсуждения, я изложила в письменных ответах. А задачу своего выступления я вижу в том, чтобы, взяв за точку отсчета Закон о правовом положении иностранных граждан 2002 года, показать, какова тенденция развития законодательства в области миграции, продвинулись мы к рациональному регулированию в сфере миграции или застряли на точке “держать и не пущать”. При этом рациональным я считаю такое регулирование, в котором соблюдается оптимальный баланс публичного интереса (в данном случае — интереса в восполнении недостающей рабочей силы, в улучшении демографической ситуации и т.д.) и интереса личности (в данном случае — иностранного гражданина, который прибыл на территорию страны в качестве этой самой рабочей силы, либо с целью воссоединения семьи, либо с желанием поселиться здесь навсегда).
До последнего времени государственная политика в области миграции была лишена стратегии и крайне иррациональна. Начнем с того, что Российская Федерация в течение 12 лет существовала без закона о правовом положении иностранных граждан. Формально действовал закон СССР, совершенно не рассчитанный на новую социальную реальность, и применение его можно сравнить разве что с попыткой натянуть детский башмак на ногу взрослого человека. Миграция на пространстве бывшего СССР в этот период носила стихийный характер. Благодаря безвизовому режиму граждане новых государств — бывших республик СССР имели свободный доступ на территорию РФ. Но здесь они попадали в ситуацию правового вакуума, из которой каждый выбирался как мог. С другой стороны, государство имело весьма слабое представление о миграционной ситуации.
Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ 2002 г., если вы помните, принимался под лозунгом “Россия — не проходной двор”. Он установил крайне жесткие, зачастую бессмысленные барьеры на пути к легализации иностранных граждан. В первую очередь это касается тех, кто прибыл в РФ из других стран СНГ до вступления Закона в силу и проживал на ее территории — хочу подчеркнуть: на законных применительно к действовавшему в то время законодательству основаниях — иногда в течение долгих лет. Многие из них сумели интегрироваться, легально работали, создали семьи, обзавелись детьми. Естественно предположить, что, принимая Закон о правовом положении иностранных граждан, в первую очередь следовало бы предусмотреть меры для легализации этой, в значительной мере социализированной категории иностранных граждан и лиц без гражданства. Но Законом все они были отнесены к категории временно пребывающих и обязаны были покинуть территорию РФ не позднее чем через три месяца после вступления Закона в силу. Можно ли считать такое законодательное решение рациональным? Безусловно, нет. Эта категория лиц и составила если не основную, то, во всяком случае, значительную группу нелегальных мигрантов.
К сожалению, в этой части Закон до сих пор не изменился. С течением времени удалось добиться некоторых паллиативных решений. В частности, если такие лица смогут в судебном порядке установить факт постоянного проживания в РФ до принятия Закона о правовом положении иностранных граждан, то у них принимают заявления о выдаче разрешений на временное проживание — но так же, как у вновь въехавших, в пределах квоты. Однако эти возможности закреплены не в законе, а в ведомственных актах — приказах или разъяснениях, которые не доведены до сведения заинтересованных лиц, а иногда и до сведения чиновников на местах. Хорошо, если у человека есть возможность где-то получить соответствующую консультацию. А если нет, он и не знает о такой возможности. А кроме того, ведомственные разъяснения — дело ненадежное. Сегодня они действуют, а назавтра их отменяют или заменяют другими. Так что до сих пор эта категория мигрантов находится в подвешенном состоянии.
В части так называемых “иностранных работников”, т.е. трудящихся мигрантов, регулирование было установлено прямо-таки драконовское. Такие лица имели право находиться на территории РФ не более 3 месяцев, после чего вынуждены были выезжать и въезжать снова. Легализоваться — получить разрешение на временное проживание — за это время они не могли даже теоретически. Разумеется, ни о каком нормальном трудоустройстве в таких условиях речи быть не могло.
В результате сложилась ситуация, для характеристики которой уместнее всего процитировать главу Федеральной миграционной службы г-на Ромодановского. Вот что он сказал в докладе Государственной Думе в 2006 году:
“По сути в стране сегодня создан самый настоящий невольничий рынок труда: нелегальные мигранты лишены правовой и медицинской помощи, живут в нечеловеческих условиях. Кроме того, существенным образом нарушаются интересы россиян, поскольку многие представители бизнеса предпочитают брать на работу не своих сограждан, а нелегальных мигрантов, которым можно платить в два-три раза меньше”.
Эта ситуация усугублялась юридико-техническим несовершенством Закона: пробелами в регулировании, нечеткими формулировками (а каждая нечеткая формулировка оборачивается усмотрением чиновников, непосредственно применяющих закон, что ведет к произволу и коррупции). В Законе не были проработаны механизмы его применения. Их пришлось устанавливать на уровне подзаконных актов (таких понадобилось не менее 20, и почти все они были приняты уже после того, как Закон вступил в силу), причем некоторые из этих подзаконных актов содержали отступления от Закона.
На этот счет г-н Ромодановский также высказал вполне здравое суждение:
“Не секрет, что, чем больше рычагов сосредоточивается в руках чиновников, тем больше соблазнов открывается перед ними; административные барьеры неизменно порождают коррупцию”.
Таким образом, необходимость изменения закона “О правовом положении иностранных граждан”, в том числе в части регулирования труда иностранных граждан, которая с самого начала была очевидна и специалистам по вопросам трудовой миграции, и тем, кто занимался защитой прав мигрантов, была, наконец, осознана и на уровне государственных структур.
Поправки к Закону о правовом положении иностранных граждан, принятые в июле 2006 года, вместе с законом “О миграционном учете” (который, к сожалению, выпал из сегодняшнего обсуждения, а между тем он имеет важное и позитивное значение), были попыткой не столько смягчить требования к легализации мигрантов и использованию их труда, сколько рационализировать их и, таким образом, если не устранить, то, во всяком случае, сократить процветающую в этой сфере коррупцию и перевести труд мигрантов из неформального (“серого”) сегмента рынка рабочей силы в формальный сектор. Насколько удалась задуманная попытка, пока оценить трудно, поскольку в значительной мере это вопрос правоприменительной практики, иными словами, добросовестности и грамотности чиновников на местах, а у нас, как известно, и то, и другое сильно хромает.
Поправки касаются главным образом тех иностранных граждан, на которых распространяется безвизовый режим въезда в РФ. Не буду излагать и анализировать их содержание, поскольку они известны аудитории, но хочу обратить ваше внимание на те изменения, которые произошли уже после того, как эти поправки были приняты.
За десять дней до того, как они должны были вступить в силу, “в пожарном порядке” был принят закон о поправках к поправкам (от 6 января 2007 г. № 2-ФЗ), который свел на нет некоторые из важных изменений, в частности, восстановил квоты на получение разрешения на временное проживание. Отмена квот в июльском Законе была призвана стабилизировать положение мигрантов-“безвизовиков”, позволяя им легально находиться на территории РФ на основании разрешения на временное проживание в течение трех лет непрерывно, а следовательно, рассчитывать на нормальное трудоустройство, получить определенную независимость от работодателя, а в последующем получить вид на жительство. Система квотирования существует во многих странах, но там это продуманная система отбора, при которой учитываются характеристики претендентов (возраст, профессия, опыт работы и т.п.), что позволяет сбалансировать интересы мигранта и интересы государства. А существующая у нас система квотирования иррациональна; это что-то вроде живой очереди, ежегодно возобновляемой и никем не контролируемой, кроме чиновника, к которому непосредственно обращается заявитель. Легко представить, как она может быть использована при таких условиях!
Я уже не говорю о том, что к моменту, когда январский закон был принят, квоты на 2007 год по регионам были не только сверстаны, но и утверждены распоряжением Правительства — и разумеется, без учета иностранных граждан, въезжающих в РФ в безвизовом порядке, а это основной контингент мигрантов. И следовательно, она будет исчерпана в ближайшие месяцы.
Хочу также подчеркнуть, что автором январского закона был один из авторов предшествующего, июльского закона, и что Дума проголосовала за его принятие столь же единодушно, как и за предшествующий закон. Можно ли говорить после этого о последовательном и рациональном подходе законодателя к регулированию миграции?
Далее были приняты постановления Правительства, поставившие под запрет для иностранных граждан некоторые виды деятельности, том числе работу на рынках. Последствия этого запрета вам известны.
Тем не менее, несмотря на эти отступления, я склонна рассматривать реформу миграционного законодательства как начало пути к рациональному регулированию миграции. Как первый шаг. Хотелось бы надеяться, что он не станет последним.
Результаты экспертизы о регулировании миграции и иностранной рабочей силы
Результаты экспертизы № 4
11 — 20 ноября 2006 года
Формулировка задания экспертам
Экспертам предлагалось оценить недавно принятые Государственной Думой РФ Федеральные законы о регулировании миграции и иностранной рабочей силы, а также возможную практику применения норм:
• Проект Федерального закона № 290806-4 “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции”, внесённый в Государственную Думу РФ 18.04.2006 группой депутатов и принятый ей в третьем чтении.
Комментарий
. Определяет компетентные органы, осуществляющие властные полномочия в сфере миграции. Проект Федерального закона № 275919-4 “О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации"”, внесённый в Государственную Думу РФ 06.03.2006 группой депутатов и принятый ей в третьем чтении.
Комментарий
. Устанавливает упрощенные процедуры для выдачи разрешений на временное проживание в Российской Федерации и разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. Проект Федерального закона № 311719-4 “О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)”, внесённый в Государственную Думу РФ 20.06.2006 правительством РФ и принятый ей в третьем чтении.
Комментарий
. Усиление ответственности (увеличение штрафов) за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.С текстами проектов этих Федеральных законов и пояснительных записок к ним можно ознакомиться на официальном сайте Государственной Думы РФ http://www.duma.gov.ru/ (раздел “Законодательная деятельность ГД”, в нём — “Законопроекты”, поиск по номерам законопроектов) или на сайте Агентства консультаций и деловой информации “Экономика и жизнь” http://www.akdi.ru/gd/ (раздел “Государственная Дума РФ”, в нём разделы “Законопроекты” и “Пленарные заседания”).
Экспертам предлагалось по возможности кратко, конкретно и с приведением необходимых обоснований своих позиций ответить на следующие 8 вопросов:
1. Насколько актуально, необходимо было изменить состав органов власти, осуществляющих управление процессами миграции, упростить процедуры регистрации и увеличить штрафы за незаконное привлечение к трудовой деятельности нелегальных иммигрантов?
2. Насколько хорошо проработаны эти нормы этих федеральных законов с юридической точки зрения?
3. Насколько действием норм этих федеральных законов будут обеспечены и защищены экономические интересы российских граждан?
4. Насколько действием норм этих федеральных законов будут обеспечена и защищена безопасность российских граждан?
5. Как введение в действие норм этих федеральных законов повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
6. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм этих федеральных законов, а какие проиграют?
7. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы этих федеральных законов, интересам каких социальных групп они противоречат?
8. Каковы будут социальные последствия применения норм этих федеральных законов на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Ответы экспертов
Лев Московкин, парламентский корреспондент газеты “Московская правда”, Москва
1. Насколько актуально, необходимо было изменить состав органов власти, осуществляющих управление процессами миграции, упростить процедуры регистрации и увеличить штрафы за незаконное привлечение к трудовой деятельности нелегальных иммигрантов?
Актуально, только не это заложено в закон, а нечто противоположное, ведь ФМС никакой ответственности не несет. Т.е. в миграционной сфере создается нечто вроде Госнаркоконтроля, причем закон о ФМС штампует указ, он принят в ускоренном порядке и практически не обсуждался. В то же время прошло несколько сопутствующих законов, включая те, которые вы указали, подкрепляющие ФМС. Вряд ли они будут действовать по номиналу.
2. Насколько хорошо проработаны эти нормы этих федеральных законов с юридической точки зрения?
Да никак. Эта цель не ставилась, как, например, с “дачной амнистией” и многими другими законами. А в своей цели проработаны идеально.
3. Насколько действием норм этих федеральных законов будут обеспечены и защищены экономические интересы российских граждан?
Трудно сказать, для россиян последствия конечно есть, но видимо непрямые.
4. Насколько действием норм этих федеральных законов будут обеспечена и защищена безопасность российских граждан?
Граждане России вроде к этому не имеют отношения, хотя могу ошибаться, изменения вносятся в большое число законов.
5. Как введение в действие норм этих федеральных законов повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Грубо говоря, если работают в России только иностранцы, они и использующие их труд компании будут жестко контролироваться ФМС, на которую и жалобы-то не предусмотрены (не нашел).
6. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм этих федеральных законов, а какие проиграют?
ФМС как теневой субъект этой самой деятельности. Там же предусмотрено прекращение деятельности предприятия до трех месяцев, если так, то будет новый инструмент передела рынка.
7. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы этих федеральных законов, интересам каких социальных групп они противоречат?
Чиновникам соответствуют, нормальных людей наоборот.
8. Каковы будут социальные последствия применения норм этих федеральных законов на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Можно предполагать узаконивание сложившегося положения с большим числом наглых “левых” мигрантов, платящих незаконную дань, и невозможностью проникновения в города России легальных мигрантов. В таком случае межнациональные проблемы обострятся.
Алещенко В., Бородихина Л.,
Калиновская Е., Шейко Д., Шинкевич С.,
эксперты Омской школы публичной политики — 2
1. Насколько актуально, необходимо было изменить состав органов власти, осуществляющих управление процессами миграции, упростить процедуры регистрации и увеличить штрафы за незаконное привлечение к трудовой деятельности нелегальных иммигрантов?
Проблема миграции в современной России, безусловно, актуальна. В условиях устойчивого сокращения демографической численности (естественной убыли), “старения” населения возможности экономического роста уже в среднесрочной перспективе оказываются исчерпаны. Заявленная цель комплексно решить данную проблему за счет регламентации иммиграционных процессов представляется своевременной и необходимой.
2. Насколько хорошо проработаны эти нормы этих федеральных законов с юридической точки зрения?
Все процедурные аспекты прописаны достаточно подробно.
3. Насколько действием норм этих федеральных законов будут обеспечены и защищены экономические интересы российских граждан?
С точки зрения “морали и права” законы выдержаны: ст.1 гл.1 и ст.8 гл. 2 Федерального закона “О привлечении и использовании в РФ иностранной рабочей силы” провозглашают приоритетное право граждан РФ на занятие вакантных рабочих мест на национальном рынке труда, а условиями для привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы являются наличие свободных мест, на которые не претендуют граждане РФ. Проблема в том, что под “вакантными” подразумеваются неквалифицированные рабочие места. В то время как спрос на высококвалифицированные кадры, создающие в постиндустриальную эпоху наибольший прирост ВВП, данные законопроекты не формируют.
4. Насколько действием норм этих федеральных законов будут обеспечена и защищена безопасность российских граждан?
В России сегодня и так применяются достаточно суровые меры к нарушителям миграционного законодательства. Представляется, что ужесточением ответственности за нарушение порядка привлечения иностранных лиц проблема безопасности российских граждан решаться не должна в принципе. За это должны отвечать другие органы, и под это должны готовиться совсем другие законы.
5. Как введение в действие норм этих федеральных законов повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Неоднозначно. С одной стороны, привлечение иностранной (более дешевой) рабочей силы приведет к снижению себестоимости, а, значит и к повышению конкурентоспособности тех секторов российской экономики, которые в последнее время активно растут (в первую очередь, строительство). В итоге выигрывают все: от российских потребителей (возможность купить дешевле) до российского бюджета (возможность произвести больше). С другой стороны, вряд ли это будет способствовать формированию рациональной и сбалансированной структуры рынка труда в среднесрочной перспективе.
6. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм этих федеральных законов, а какие проиграют?
У российских предпринимателей, использующих иностранную рабочую силу, возрастут издержки на штрафы и взятки, которые будут переложены на плечи потребителей в виде повышения цены на производимую продукцию. Таким образом, больше всех проиграют потребители продукции, т.е. рядовые граждане. В некотором выигрыше остаются “потенциальные” трудовые иммигранты, в отношении которых будет применяться упрощенный порядок выдачи разрешений на возможность заниматься трудовой деятельностью. И, конечно, больше всех повезет “компетентным органам, осуществляющим властные полномочия в сфере миграции”.
7. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы этих федеральных законов, интересам каких социальных групп они противоречат?
Упрощение процедуры выдачи разрешений на временное проживание и работу должно соответствовать интересам, прежде всего, самих иммигрантов. Сложнее всего придется российским безработным и “близким к этому состоянию лицам”, так как возрастает конкуренция на рынке труда при одновременном снижении среднего уровня его оплаты.
8. Каковы будут социальные последствия применения норм этих федеральных законов на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
В связи с изменением структуры населения за счет увеличения доли иностранных граждан возможно углубление межэтнических конфликтов и усиление националистических настроений в обществе. Возможен несущественный рост официальной безработицы в России.
Ещё один эксперт
из Омской школы публичной политики,
который не сообщил своей фамилии и имени
1. Насколько актуально, необходимо было изменить состав органов власти, осуществляющих управление процессами миграции, упростить процедуры регистрации и увеличить штрафы за незаконное привлечение к трудовой деятельности нелегальных иммигрантов?
Состав органов власти, осуществляющих управление процессами миграции необходим, как один из шагов реализации Концепции Административной реформы на территории Российской Федерации, оптимизация административных регламентов, реформирование отрасли.
Также для эффективной работы органов власти по предотвращению возникновения террористических актов, а также ввоза незаконных товаров и наркотиков на территорию российской Федерации, необходим регистрационный контроль прибывающих из стран ближнего и дальнего зарубежья иностранных граждан.
По данным Росстата, число зарегистрированных иностранных граждан, оформивших регистрационные документы в соответствии с требованиями федерального законодательства в несколько десятков раз ниже, чем число незаконных мигрантов.
На основании вышеуказанного, считаю, что упрощение процедуры регистрации даст возможность прибывать на территории Российской федерации законопослушных граждан, станет барьером к мздоимству нечистых на руку чиновников и будет защищать права и свободу иностранных граждан.
Увеличение штрафов за незаконное привлечение к трудовой деятельности нелегальных иммигрантов, даёт возможность, во первых сохранение законных прав иммигрантов, исключение зарплат в конвертах, обязательной регистрации мигрантов, а также поступление в бюджет налоговых отчислений от деятельности мигрантов на территории Российской Федерации.
Самым важным фактором является то, что вышеперечисленные действия дают возможность миграционным службам отслеживать потоки движения мигрантов на территории Российской Федерации.
2. Насколько хорошо проработаны эти нормы этих федеральных законов с юридической точки зрения?
Принятые проекты Федеральных законов, не противоречат Конституции Российской Федерации, не противоречат международным соглашения в области защиты прав и свобод граждан и другим федеральных законам и подзаконным актам, а направлены как раз на обратное.
3. Насколько действием норм этих федеральных законов будут обеспечены и защищены экономические интересы российских граждан?
Данные действия, посредством Федеральных законов, будут побуждать работодателей вести свою деятельность в соответствии с законодательством, а также составит конкуренцию на рынке труда, что приведёт к тому, когда привлечение нелегальной дешёвой иностранной рабочей силы будет невыгодна. Параметры привлечения рабочей силы будут строиться на принципах профессионализма, а плата за их деятельность будет базироваться в соответствии с федеральными стандартами и исключит недобросовестность работодателей путём наделения правами граждан, привлечённых к работе в РФ, прошедших легальную регистрацию.
Поэтому добросовестным работодателям будет выгоднее нанимать российских граждан, а иностранных привлекать только ввиду их профессионализма, а не ввиду дешевизны.
Данные действия соответствуют условиям вступления России в ВТО.
4. Насколько действием норм этих федеральных законов будут обеспечена и защищена безопасность российских граждан?
Действие данных норм этих федеральных законов обеспечивают и защищают безопасность российских граждан путём контроля за миграционными потоками и уменьшают в дальнейшем приток нелегальных мигрантов. Иностранные граждане будут ехать в Россию или по рабочей визе или по другим легальным документам, что позволит миграционным службам пресекать незаконные пребывания на территории Российской Федерации.
5. Как введение в действие норм этих федеральных законов повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Ведение в действие норм этих федеральных законов окажет существенное влияние в ближайшей и среднесрочной перспективе, и самым главным показателем будет являться конкуренция на рынке занятости населения. Начнут пополняться бюджеты различных уровней от деятельности иностранной рабочей силы, и заставит недобросовестных работодателей отказаться от теневых доходов за счёт использования дешёвой рабочей силы нелегалов.
6. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм этих федеральных законов, а какие проиграют?
Выиграют в результате принятых проектов Федеральных законов в первую очередь финансовые, экономические, миграционные и налоговые службы. Незначительные, но приемлемые неудобства ощутят в связи с обострившейся здоровой конкуренцией работодатели, хотя компетентность работников компенсирует им эти затраты. И, наконец, проиграют те, кто на стороне незаконной миграции и кто использует дешёвую иностранную рабочую силу нелегалов.
7. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы этих федеральных законов, интересам каких социальных групп они противоречат?
Нет ответа.
8. Каковы будут социальные последствия применения норм этих федеральных законов на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Нет ответа.
Габдулла Исакаев, город Курган
1. Насколько актуально, необходимо было изменить состав органов власти, осуществляющих управление процессами миграции, упростить процедуры регистрации и увеличить штрафы за незаконное привлечение к трудовой деятельности нелегальных иммигрантов?
Полагаю возможным и необходимым изменение структур и органов регистрации, но важнее упрощение самих процедур регистрации.
2. Насколько хорошо проработаны эти нормы этих федеральных законов с юридической точки зрения?
Проработаны недостаточно, и это видно по тому, что легально работающие, а также граждане РФ другой национальности страдают от этих законов.
3. Насколько действием норм этих федеральных законов будут обеспечены и защищены экономические интересы российских граждан?
Защищенность, полагаю, не изменится, разве что ухудшится, больше подозрений будут вызывать лица неславянской национальности, больше коррупционных поводов для проверок. В Кургане уже имеются случаи, когда предприятие, зарегистрированное на лицо с грузинской фамилией, немедленно подвергается проверкам, из-за чего ему пришлось перерегистрировать предприятие на другое лицо с русской фамилией. Защищенность мало или почти не зависит содержания изменений норм, более всего зависит от правоприменительной практики.
4. Насколько действием норм этих федеральных законов будут обеспечена и защищена безопасность российских граждан?
Безопасность, думаю, никак не улучшиться, террористы и экстремисты дружат с коррупционерами, а не с рядовыми гражданами, и законы не соблюдают.
5. Как введение в действие норм этих федеральных законов повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
На экономике это серьезно не может отразиться. Экономические отношения могут развиваться в условиях коррумпированности власти по своим законам, и в перспективе не видно изменений по коррупции.
6. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм этих федеральных законов, а какие проиграют?
Возможно, и снизятся возможности чиновников прикрывать нелегальный приток иммигрантов, но они всегда могут компенсировать за счет новых приемов. Проиграют, безусловно, граждане РФ — нерусского происхождения, а значит и все, поскольку излишнее давление на иностранцев отразится и на них. Пострадают и честные бизнесмены, которые работают с легальными иммигрантами, больше будут платить взяток, т.к. больше поводов для проверок и т.п.
7. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы этих федеральных законов, интересам каких социальных групп они противоречат?
Полагаю, что не очень серьезно повлияет на положение социальных групп в РФ, однако усложнит жизнь и нелегалам и легальным иммигрантам, и просто гражданам нерусского происхождения, ведь все зависит от чиновного произвола.
8. Каковы будут социальные последствия применения норм этих федеральных законов на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Ни в ближайшей, ни в среднесрочной перспективе положительных изменений не произойдет, пока контроль над коррупцией не станет реальностью. Главным негативным последствием, которое надолго останется, — негативное отношение к инородцам, как лицам мешающим жить русским, “коренным”, т.е. ксенофобия.
Очередная попытка регулирования процессов миграции и работы иностранных граждан на российском рынке
Владимир Римский, заведующий
отделом социологии Фонда ИНДЕМ
На предложение оценить нормы и возможную практику применения норм недавно принятых Государственной Думой РФ Федеральных законов о регулировании миграции и иностранной рабочей силы откликнулось существенно больше экспертов, чем на вопросы предшествующих экспертиз. Позиции экспертов оказались различными, но их интерес к теме показывает её актуальность.
Эти суждения экспертов и более подробные изложения их позиций, приведённые выше в их ответах на задававшиеся вопросы, можно, тем не менее, дополнить ещё одной позицией, которая кратко изложена ниже. Это дополнение целесообразно сделать для того, чтобы расширить спектр возможных экспертных оценок по теме проведённой экспертизы.
Регулирование процессов миграции и занятости иностранной рабочей силы на российском рынке труда является актуальным для современной России, потому что по типу миграционных процессов и привлечения иностранной рабочей силы Россия очень похожа на развитые страны Запада. В эти страны, как и в Россию, происходит постоянная миграция из менее развитых стран, которая сопровождается практикой нелегального нахождения на их территориях иностранных граждан, недоплаты налогов бизнесменами, нелегально принимающими их на работу, разнообразных проявлений криминала и коррупции. Эти проблемы в разных странах решаются по-разному, иногда прямо противоположными методами. Так в одних странах довольно жёсткое миграционное законодательство, которое требует выполнения многих ограничительных условий для иностранных граждан, желающих вести трудовую деятельность на их территории, а в других — таких условий немного, они существенно менее ограничительны для иностранных граждан, периодически проводятся так называемые “миграционные амнистии”, т.е. регистрация по упрощённым процедурам нелегально находящихся на территориях этих стран иностранных граждан, которые не имеют нарушений норм уголовного права, и т.п.
Различия норм регулирования миграции и занятости на рынке труда в развитых странах мира определяется стратегиями их экономического развития. Привлечение иностранных работников на рынок труда в сфере материального производства, строительства, транспорта и в некоторые другие отрасли экономики очень выгодно для потребителей соответствующих товаров и услуг, потому что иностранные граждане почти всегда соглашаются работать за существенно более низкую оплату своего труда в сравнении с запросами граждан этого государства.
В развитых странах мира, таким образом, принципы и стратегия регулирования процессов миграции и занятости на территориях этих государств иностранной рабочей силы определяется принципами и стратегией развития экономики, а также принципами и стратегией обеспечения безопасности государств и их граждан. В России эти принципы и стратегии также влияют на определение соответствующих норм законодательства, но это влияние существенно слабее в сравнении, например, со странами Западной Европы. Этим объясняется и существенно более частые изменения норм миграционного законодательства, и во многом этим же объясняется более высокий уровень коррупции в сфере миграции в России, чем в странах Западной Европы.
При разработке и принятии норм предложенных для экспертной оценки законопроектов актуальность проблем, которые эти нормы должны регулировать, фактически была заменена декларацией актуальности принятия этих норм законодательства. В частности, для регулирования миграционных процессов не столько важно, какие конкретно органы государственной власти будут осуществлять эти функции, сколько эффективность их осуществления, низкий уровень коррупции в этой сфере и соответствие этих норм стратегии обеспечения экономического развития и безопасности. Поэтому изменение компетентных органов, осуществляющих властные полномочия в сфере миграции, которое задаётся проектом Федерального закона № 290806-4 “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции”, вряд ли следует признать актуальным. Более актуальным является снижение уровня коррупции в этой сфере, но этот проект Федерального закона не имеет в своём составе антикоррупционных норм, если не считать антикоррупционной мерой сам факт изменения состава соответствующих компетентных государственных органов. Но уровень коррупции в сфере регулирования миграции в нашей стране настолько высок, что только эта мера вне системы других мер эффекта не даст: новые государственные органы скорее освоят практику коррупции в этой сфере, чем будут ей противодействовать.
Упрощённые процедуры для выдачи разрешений на временное проживание в Российской Федерации и разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, которые определяет проект Федерального закона № 311719-4 “О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)” также вряд ли можно однозначно назвать актуальными. С одной стороны, органы государственной власти должны иметь максимально точное знание наличия в стране иностранной рабочей силы, но с другой стороны — облегчённые процедуры её регистрации создадут для российских граждан дополнительные проблемы в получении рабочих мест на рынке труда.
При разработке норм проекта Федерального закона № 311719-4 оценка баланса этих последствий не была произведена, поэтому скорее результаты применения этих норм будут негативными. Коррупция не позволит полностью учесть всех иностранных граждан на территории страны, ведь многие чиновники и многие бизнесмены заинтересованы именно в нелегальной рабочей силе, которая может одним давать постоянные взятки, а другим — дополнительные прибыли. Повышение уровня штрафов за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства уровень коррупции не только не снизит, но, скорее всего, повысит, в частности, повышение уровня штрафов приведёт к повышению уровня взяток за незаконное пребывание на территории страны.
Поэтому вряд ли можно признать, что нормы законопроектов о регулировании миграции и иностранной рабочей силы хорошо проработаны с юридической точки зрения. Вполне возможно, что эти нормы соответствуют юридической логике формирования российского законодательства, но они не способны решить те задачи, которые должны быть решены с их применением: повысить долю легально находящихся на территории России иностранных граждан, долю из них легально работающих в России, снизить уровень коррупции в сфере миграции, содействовать экономическому росту в стране, повышению уровня занятости российских граждан в постиндустриальном секторе экономики, в высокотехнологичных отраслях и т.п.
В связи с этим вряд ли можно надеяться на повышение уровня безопасности государства и граждан в связи с введением в действие норм этих законопроектов о регулировании миграции и иностранной рабочей силы. Межнациональные конфликты в нашей стране нередко возникают не между мигрантами и гражданами России, а просто между гражданами разных национальностей. Кроме того, нет критериев, по которым можно отличить представителей разных национальностей от граждан других государств, входящих в СНГ: они чаще всего одинаково хорошо или плохо говорят по-русски, работают на одних предприятиях и в одних организациях. Нормы законопроектов о регулировании миграции и иностранной рабочей силы в этой ситуации создают даже некоторые упрощения во взаимодействии некоторых категорий иностранных граждан с органами власти, но ни они, ни другие законодательные акты не упрощают взаимодействие российских граждан национальностей стран СНГ с теми же органами власти.
Современная российская экономика не может развиваться без участия иностранных граждан, в первую очередь, из стран СНГ, потому что многие рабочие должности совершенно не привлекательны для российских граждан: в мелкой торговле, на транспорте, в коммунальном хозяйстве и в некоторых других. За счёт высокой доли нелегальной трудовой занятости в этих сферах поддерживается сравнительно невысокий для граждан уровень цен и тарифов в них. Если в современных российских условиях эти сферы будут работать точно по всем нормам законодательства, и работодатели будут выплачивать все налоги, эти цены и тарифы станут недоступными для многих категорий российских граждан. А это, в свою очередь, приведёт не к росту, а к снижению уровня развития этих сфер экономики, сделает невыгодным ведение частного бизнеса в них и т.п.
В результате можно прогнозировать, что введение в действие норм законопроектов о регулировании миграции и иностранной рабочей силы может быть выгодно только коррумпированным чиновникам и служащим правоохранительных органов, которые смогут получать более высокие взятки за нарушения этих норм, а также крупным монополистам на российском рынке, которые на вполне законных основаниях нарушений этих норм обанкротить и убрать с рынка своих более мелких конкурентов.
Российские граждане, в большинстве своём, от введения в действие норм законопроектов о регулировании миграции и иностранной рабочей силы вряд ли получат решения каких-то своих проблем. Они не получат каких-то преимуществ на рынке труда, снижения цен и тарифов, снижения уровня межнациональных конфликтов, обеспечения собственной безопасности и т.п. Поэтому можно прогнозировать, что в ближайший период будет проведено очередное изменение норм законодательства о регулировании миграции и иностранной рабочей силы. Ведь принятые нормы не решили проблем этой сферы государственного регулирования.
Жилищный Кодекс РФ
Федеральный закон N188ФЗ
“Жилищный кодекс РФ”
от 29.12.2004 с изменениями,
внесенными Федеральным законом
N 199ФЗ от 31.12.2005, которые вступили в силу с 1 января 2006 года
28.01.07 Лев Московкин, Наталья Вакурова
“Резиновый закон”, который можно натянуть на что угодно, как считают риэлтеры. Частично начал действовать года за полтора до введения в действие, когда прекратилась выдача ордеров и стала невозможной приватизация вновь полученного муниципального жилья. В нужных его нормах не действует и сейчас, подзаконные акты отсутствуют.
Скандалов вокруг ЖК, поправок в него и отсутствия правительственных актов было столь много, что не перечислишь. И наш многолетний спор с председателем комитета по законодательству Павлом Крашенинниковым — когда наконец Дума будет принимать понятные действующие адекватно законы — получил неожиданное разрешение: депутату стыдно и он заинтересован в результатах и прежде всего в информации о них от журналиста.
Т.о., любая публичная дискуссия, проведенная адекватно, депутатам облегчает их незавидное положение. Интеллектуальный потенциал четвертого созыва очень сильный, Дума стала инструментом “памяти о будущем” типа иммунной системы теплокровных и если этот модельный инструмент будет принимать адекватные законы, его снесет начисто. Действующие депутаты ориентируются на дискуссию в СМИ и сами факты вброса темы в публичное поле. Однако журналистика не поняла своей реальной роли власти, причем не четвертой, а первой, в управлении массовым сознанием с его тревожностью. Это было в 2005 году, когда превентивной катастрофой по 122-ФЗ весной предотвратили угрозу осенней революции. А в 2006 году стало и вовсе некому работать, хотя в Думе компанию журналистов поддерживают и опекают, лишь бы писали. И моббинга тут нет, который съел экономику, а еще больше внебюджетку.
Тут аналитики законодательства еще один момент не должны забывать. При обсуждении проекта ЖК в Госдуме Крашенинников без поддержки журналистов выдержал атаки лоббистов обязательных норм о ТСЖ и страховании жилья, также строительства в Москве коммерческого жилья за счет муниципального. Первое пробивал страховщик, а для второго и третьего завели в четвертый созыв Хованскую вместо Лысенко. Была реализована и такая позитивная идея, как выведение из-под компетенции Георгия Бооса в разработке пакета по “доступному жилью”, провального изначально. Боос сделал все что мог и поехал реализовывать идею на Кенигсберщину.
Позже в конце 2006 года, в день проведения иезуитских поправок о мифическом продлении срока окончания выбора управляющей компании многоквартирным домом, что было поручено провести безответному Валерию Гребенникову, этот высокограмотный депутат дал мне исчерпывающее интервью — ЖК не при чем, это рейдерство.
Гребенников прав: если правоохранители работают налево, все равно, какие законы, дырки можно найти в любом документе.
Законодатели тем временем завязли в хронической патологии нормативной борьбы с рейдерством по производственным мощностям, остановившем экономическое развитие, им не до жилья. А Хованская подтвердила, что очередное выселение засидевшихся в столице и обедневших москвичей — явление распространенное.
Дом — наш, земля — наша
Дмитрий Иванович Катаев,
депутат трех первых созывов Мосгордумы,
председатель Общественного экспертного совета по жилищному самоуправлению при фракции
“Яблоко — объединенные демократы” в Мосгордуме
1.
Безусловно, реформа жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) необходима, и она должна быть рыночной. Государство — самый неэффективный собственник, оно это доказало и продолжает доказывать и в сферах ЖКХ, землепользования и градостроительства.
Как собственник оно должно уходить из ЖКХ, за исключением определенной социальной доли жилищного фонда. Но сейчас реформирование требуется не так срочно, как в начале 90-х годов. Государство должно оставлять вместо себя не частные монополии, которые хуже государственных, а именно рынок и самоуправление. Государство не должно уходить от своих обязанностей защищать граждан от беззакония и произвола не только властей, но и самих граждан: большинства по отношению к меньшинству, собственников по отношению к нанимателям, собственника квартиры по отношению к другим членам семьи или к бывшим членам семьи. И даже от произвола избранных самими же гражданами органов самоуправления. Государство не вправе перекладывать на граждан свои обязательства в сфере ЖКХ без адекватного увеличения их доходов или источников доходов.
В частности, государство не вправе убегать от своих давних, законодательно зафиксированных финансовых обязательств по капитальному ремонту. Оно должно законодательно признать эту свою задолженность перед собственниками жилья, принять программу ее погашения, зафиксировать износ каждого дома в акте о его передаче в управление собственникам помещений. Собственники в любом старом доме единодушно считают это одним из важнейших условий перехода к самоуправлению. Причем выплачивать из бюджета задолженность следует в первую очередь тем собственникам, которые так или иначе сорганизовались. Тогда деньги будут использоваться в два-три раза эффективнее, и хотя бы в Москве будет достаточно средств, выделяемые сейчас на капитальный ремонт. В этой части реформа отношений собственности в ЖКХ очень “пересекается” с национальной программой доступного и комфортного жилья.
У Жилищного кодекса (ЖК) очень много серьезных недостатков. В них виноваты не столько разработчики проекта и Правительство РФ, сколько фракция “Единая Россия”, отмахнувшаяся более чем от тысячи предлагавшихся поправок к проекту. Если бы я был депутатом Госдумы, то голосовал бы против такого кодекса.
Однако теперь требование отмены ЖК просто нереально. Оно лишь мешает подготовке жителей к управлению домами. Мне даже известны примеры, когда районные управы негласно поддерживали требования “Долой реформу ЖКХ, отменить Жилищный кодекс!”, чтобы расколоть инициативные группы по подготовке общих собраний собственников помещений в домах.
Прошло больше полутора лет не только после введения ЖК, но даже и с тех пор, как Г.П. Хованская с группой депутатов Госдумы внесла законопроект с множеством очень нужных изменений жилищного законодательства. Проект назрел и перезрел. Но очень мощное лоббирование тормозит его в Госдуме. Этим летом он наконец принят в первом чтении, и мы должны оказывать давление, чтобы добиться наконец его принятия с новыми поправками Г.П. Хованской.
2.
Однако статьи ЖК и закона о его введении в действие, посвященные правам собственников жилья и управлению домами, — во многом прогрессивны, хотя тоже требуют корректировки. При благоприятном развитии событий — это “окно возможностей” для граждан и для преодоления монополизма в этой сфере.
Для Москвы представляются реальными два из трех способов управления домами.
Один способ — сохранение или создание товарищества собственников жилья (ТСЖ). Коммунисты утверждают, что это нужно бюрократии, чтобы переложить на граждан расходы ЖКХ. Я согласен со многими из их конкретных претензий, но в целом у меня иная позиция.
Да, бюрократия перекладывает тяготы реформирования на граждан. Но это — потому, что граждане сдали бюрократии законодательные органы. ТСЖ здесь не при чем. Даже наоборот: бюрократии легче чинить произвол над неорганизованными гражданами. Организованные граждане способны противостоять бюрократии: ТСЖ, возникнув, начинает требовать прозрачности финансовых потоков, препятствует расхищению технических помещений и земли. Московская бюрократия в этом убедилась несколько лет назад и перестала насаждать ТСЖ. Несколько иная ситуация в Санкт-Петербурге: там Правительство активно поддерживает создание ТСЖ, и даже, по имеющимся сведениям, оказывает давление, но оставляет нерешенными серьезные моменты деятельности ТСЖ. Если господство бюрократии в законодательных органах сохранится, то она “свое” возьмет тем легче, чем меньше у нас будет ТСЖ.
У ТСЖ есть, конечно, проблемы. Обусловлены они, во-первых, пассивностью большинства собственников; во многих случаях было бы достаточно “просто” переизбрать правление. Во-вторых, многие проблемы разрешимы путем совершенствования уставов ТСЖ. В-третьих, необходимо скорректировать налоговое законодательство, недостатки которого давно очевидны специалистам. В-четвертых, необходима законодательная база государственного контроля и защиты прав меньшинства, а иногда и большинства в ТСЖ хотя бы по аналогии с акционерными обществами, но нельзя допустить, чтобы под этим предлогом бюрократия получила возможность вмешиваться в дела ТСЖ и убирать неугодных.
Но считать ТСЖ единственной формой жилищного самоуправления — абсурдно. ТСЖ — это высшая форма жилищного самоуправления, потому что требует от жителей высокого уровня готовности. Есть три “прожиточных минимума” для успешного ТСЖ:
— психологическая готовность жителей, их доверие друг к другу и заинтересованность в общих делах, в общем, — коммунальная культура;
— информированность жителей, коммунальный ликбез, начиная со школьных программ;
— квалифицированные менеджеры.
Этот минимум есть во многих существующих ТСЖ. Это весьма возможно в коммерческих домах-новостройках. Но примерно в 90% московских домов эти условия отсутствуют, и для них поспешное создание ТСЖ чревато риском и дискредитацией идеи.
Как бы то ни было, обязанность властей — ничего людям не навязывая, дать им информацию и организационную поддержку, а выберут они сами.
ЖСК в Москве в несколько раз больше, чем ТСЖ. Известное требование Федерального Закона “О введении в действие ЖК РФ” — перерегистрировать ЖСК в ТСЖ — отменено благодаря давлению общественности. Мы здесь не говорим о ЖСК просто потому, что они практически очень близки к ТСЖ.
По изложенным причинам в обозримой перспективе ТСЖ и ЖСК не станут самой массовой формой жилищного самоуправления.
В то же время важно усвоить: собственники помещений в многоквартирном доме теперь обладают очень серьезными правами, и чтобы их реализовать, вовсе не обязательно создавать ТСЖ. Основные права собственников реализуются их общим собранием, в том числе до принятия решения о способе управления домом и реализации этого решения.
3.
Итак, в большинстве домов ТСЖ собственники решат не создавать ТСЖ и выберут второй способ управления — управляющую организацию (УО).
Рынка УО в Москве пока практически нет. Хорошо, если кто-то в Вашем доме знает УО, зарекомендовавшую себя за несколько лет в других домах. Или фирма с многолетней хорошей репутацией, пусть даже в другой области деятельности, создала УО, и она согласится взять на себя ваш отдельный дом (что ей в общем-то не выгодно) либо группу домов. Но все это пока возможно как исключение. К тому же при нескольких УО в микрорайоне возникнут проблемы с подсобными помещениями для них, с диспетчерской связью и т.д.
Поэтому, как правило, собственники выберут в качестве УО организацию, которая фактически управляет сейчас, — государственное унитарное предприятие “Дирекция единого заказчика” (ГУП ДЕЗ). Правда, не обязательно выбирать свой “исконный” ДЕЗ, можно и соседний, если он лучше, — пусть ДЕЗы хотя бы друг с другом конкурируют за объекты управления. Можно выбрать не ДЕЗ, а одну из непосредственно обслуживающих вас фирм — бывших РЭУ; теперь это, как правило, ОАО. У ДЕЗа больше опыт управленческой работы, но это посредник. У “РЭУ” — опыт и материальная база для практической работы. Однако вот что важно: и с ДЕЗом, и с “РЭУ” разница с прежними временами может быть очень существенной. Она в том, что собственники готовят и заключают с УО договор управления, а затем контролируют его выполнение.
Подчеркиваю, что Договор заключают по обоюдному согласию две стороны — собственники и УО. Это очень сложный, большой и ответственный документ, поэтому необходимы профессиональные примерные тексты. А уж стороны вправе внести в них свои изменения.
Есть примерный договор управления, утвержденный руководителем Департамента жилищной политики Правительства Москвы 15 августа 2006 года. Он составлен весьма квалифицированно, но нуждается в некоторых изменениях и дополнениях. А именно: субсчет для каждого дома; порядок установления расценок; подробности информирования жителей; контроль за выполнением договора и отчетность; участие представителей собственников в конкурсах подрядчиков и в комиссиях по приемке работы; помощь в оформлении земельного участка; обеспечение деятельности избранного жителями органа жилищного самоуправления (в том числе оплата труда за счет фонда зарплаты УО); порядок принятия решений о получении дополнительных доходов и их распределении между собственниками и УО (например, от аренды технических помещений и земли, от наружной рекламы); пересмотр договора в случае изменения формы собственности УО и т.д. Проблема теперь в том, чтобы собственники выдвинули реальных представителей, а ДЕЗ или иная УО заняли конструктивную позицию при обсуждении договора, включая изменения и дополнения.
Разумеется, неподготовленный человек не в состоянии прочитать этот договор — многостраничный юридический документ, заметить “маленькие” отличия от другого документа и предложить что-то свое. Поэтому отдельному собственнику следует подписывать договор, вычитанный, сброшюрованный и подписанный… кем? Кто разберется в способах управления, проработает проект договора, проведет переговоры с другой стороной (будущей УО), потом будет контролировать выполнение договора, проверять отчеты УО, участвовать в конкурсных и приемочных комиссиях, даже, может быть, обращаться в суд?
4.
Как и в любом деле, все начинается с “мотора”. В доме нужна инициативная группа. Она распространяет информацию и проводит первое (информационное) собрание, на котором получает первые, пока неформальные полномочия. Но в дальнейшем самая подходящая форма жилищного самоуправления — это территориальное общественное самоуправление. Его создание организационно проще, чем создание ТСЖ, не возлагает на Правление такой ответственности, не требует от жителей такой квалификации и коммунальной культуры.
Именно территориальное общественное самоуправление (ТОС) в обозримом будущем должно стать самой массовой формой жилищного самоуправления.
С 1 января 2006 года вступила в силу достаточно подробная и в общем неплохая статья 27 о ТОС в Федеральном законе N 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Поэтому утратила силу соответствующая статья в Федеральном законе от 1995 г. N 154-ФЗ с тем же названием. Неплохой московский закон “О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве” от 1996 г. N 26–77 устарел и недавно отменен.
Согласно статье 27, ТОС — это одна из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Полномочия местного самоуправления в Москве очень малы, поскольку федеральное законодательство лишило москвичей конституционных гарантий местного самоуправления — отдало все на откуп городской власти, которая и присвоила все полномочия. Но важно, что ТОС “представляет интересы населения, проживающего на соответствующей территории”, “может осуществлять хозяйственную деятельность”, “в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации”. Все эти положения имеют силу и для Москвы.
Но главное — что управление частной собственностью не является ни государственным полномочием, ни вопросом местного значения в смысле законодательства о местном самоуправлении. Управление домом — это теперь полномочие не государства, а большинства собственников. Они вправе большинством голосов (квадратных метров) заключить договор управления с кем угодно, в том числе с органом ТОС, и уж подавно они вправе поручить ему или инициативной группе контроль за выполнением договора управления с тем же ДЕЗом или РЭУ” Городские власти в каждом конкретном доме являются лишь одним из собственников и имеют право голоса в соответствии с долей неприватизированных помещений. Поэтому они не могут ни запретить, ни поручить управление домом ни органу ТОС, ни любому другому юридическому лицу.
Близкая к ТОС форма самоуправления — старшие по домам и домкомы. Правда, вопрос во многих случаях — были ли они легитимно избраны или же фактически назначены управой, не истекли ли сроки их полномочий. Напрямую о них, в отличие от ТОС, в федеральном законодательстве не сказано ничего. О них есть лишь документы Правительства Москвы, прежде всего постановление № 651-ПП от 21.09.2006, в котором, в частности, говорится: “…под домовым комитетом понимается общественное добровольное объединение граждан (нанимателей, собственников жилья) по месту их жительства в многоквартирном доме (домах) для совместного решения социальных проблем в жилищной сфере, осуществления общественного контроля за содержанием, технической эксплуатацией и ремонтом жилых домов, а также содержанием придомовых территорий, объектов благоустройства и озеленения.” Правительство считает домкомы общественными организациями без юридического лица, не представляющими население территории. Но если они легитимно избраны, то, несомненно, относятся к “другим формам непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления или участия в его осуществлении”, допускаемым все той же статьей 27.
5.
ТОСы и домкомы хороши еще и тем, что в их избрании участвуют не только собственники, но и наниматели жилья.
Если в доме есть наниматели (неприватизированное жилье), то их формально представляет собственник — как правило, город. ЖК не дает нанимателям механизмов влияния, кроме типового договора социального найма. Он давно должен быть заключен с каждым нанимателем, но в большинстве городов практически отсутствует. Типовой договор социального найма жилья утвержден постановлением Правительства РФ N 315 от 21 мая 2005 г. Он слишком общий и декларативный. Видимо, поэтому он никого не интересует. Но это опять-таки лучше, чем ничего, и заключить его город как собственник жилья обязан.
По моему мнению, интересы нанимателей должны быть представлены в жилищном самоуправлении непосредственно, а осуществить это можно только через ТОС.
6.
Очень большие полномочия в проведении жилищно-коммунальной реформы федеральное законодательство предоставляет органам местного самоуправления. В Москве это муниципальные собрания и муниципалитеты. Однако, как уже говорилось, в Санкт-Петербурге и особенно в Москве бюрократия лишила местное самоуправление реальных полномочий, в том числе и в регулировании жилищного самоуправления. Осталось чуть ли не единственное полномочие — регистрировать ТОСы. Но и к этому они до сих пор не совсем готовы — многие все еще не приняли порядок регистрации ТОС, и их бездействие в этом смысле смыкается с бездействием городских органов государственной власти в реализации прав граждан на управление домами и на землю. Немало случаев, когда районно-муниципальные власти явно препятствуют созданию ТОС. Поводом часто являются разногласия о границах территории ТОС. На самом деле вопрос о границах не принципиален, потому что регистрация ТОС сама по себе не дает ему права распоряжаться на территории. Наделить ТОС реальными правами могут только собственники, разумеется, после того, как сами оформят свои права.
Но при дальнейшем функционировании ТОС органы местного самоуправления смогут сыграть большую роль, если будут представлять интересы жителей, а не городских олигархий. Со своей стороны, активное ТОС — это важный инструмент избрания именно таких муниципальных депутатов, которые будут защищать интересы жителей. Возможно, что именно поэтому власти тормозят создание ТОС.
7.
Еще один вопрос — о сочетании ТОС с ЖСК или ТСЖ.
Если в доме или в поселке приватизированы все жилые помещения, то функции ТОС и ТСЖ практически эквивалентны (пример — знаменитый самоуправляемый поселок “Сокол”).
Ну и, конечно, очень полезно создание ТОС для нескольких домов или для микрорайона, в том числе при наличии там домов ТСЖ и ЖСК. Особенно, если предполагаются межевание, а тем более — новое строительство или реконструкция, да еще с отселением.
ТОС микрорайона может выступить партнером или даже учредителем корпорации развития микрорайона.
8.
Здесь — еще одно “пересечение” реформы отношений собственности в ЖКХ с национальной программой доступного и комфортного жилья. В больших городах давно не осталось свободных площадок для нового строительства, а “точечное” строительство в жилых микрорайонах встречает сопротивление жителей, потому что цена их жилья снижается, тогда как сверхприбыль, зачастую в разы превышающая инвестиции, достается не им. Нынешнее реформирование создает правовые основания для строительства и реконструкции в жилых микрорайонах по инициативе жителей. Собственники жилья могут стать главными инвесторами, с соответствующим распределением прибылей в виде нового жилья или денег. Это — огромный резерв строительства и реконструкции. Новая ситуация предполагает принципиальное изменение роли городских и местных властей: они должны научиться не администрировать, а предлагать комплексные проекты и координировать усилия собственников в масштабах микрорайона или района.
Однако большинство москвичей пока не готовы воспользоваться этим “окном возможностей”, а городские власти не только не просвещают их в этом направлении, но и сдерживают реализацию реформы, тормозя развитие города и гражданского общества. Они тянут с изданием подзаконных актов, необходимых для реализации прав граждан, а когда граждане все-таки настаивают на своих правах, выстраивают непреодолимые бюрократические барьеры. и особенно — в земельных вопросах.
Весной этого года Департамент земельных ресурсов разработал проект постановления Правительства Москвы о порядке передачи земельных участков в частную собственность, в том числе собственникам помещений в многоквартирных домах. Но внес в проект условие: в доме не должно быть неприватизированных помещений. Это совершенно незаконное условие исключило бы право на землю для собственников в 80% домов Москвы. Благодаря возражениям общественности это условие было устранено, но согласно принятому этим летом Постановлению Правительства перечень документов, прилагаемых к заявлению о передаче земельного участка, следовало подготовить только в третьем квартале. На сколько нам известно, его нет и сейчас, в феврале 2007-го.
В результате через полтора года после введения в действие Жилищного кодекса в Москве очень мало земельных участков переданы в общую долевую собственность собственникам помещений в многоквартирных домах, в том числе (вопреки законодательству) при сдаче в эксплуатацию новых домов, тогда как множество участков розданы привилегированным строительным фирмам, часто даже без должного оформления. Так же почти нет реализованных решений общего собрания собственников о заключении договора управления домом. Какова главная причина столь низких результатов — сознательный саботаж бюрократии или неработоспособность знаменитой бюрократической “вертикали власти” — это тема отдельного расследования.
В настоящее время строительная олигархия Москвы вовсю лоббирует изменения федерального законодательства, которые захлопнут “окно возможностей” для собственников и пуще прежнего развяжут произвол строительной олигархии. Все разговоры о жилищном самоуправлении окажутся прекраснодушной болтовней. Теснота и ненадежность существенно понизят цену нашего жилья. Придется подправить Маяковского: “Через четыре года здесь будет город-ад”. Спасение в загородном коттедже тоже под вопросом — не только из-за его стоимости, но и из-за того же риска изъятия имущества. Все это не “страшилки”: судя по тому, как оперативно Государственная дума принимает законопроекты, о которых идет речь, — уж с ними-то затяжки не будет и дальше. Делается все это под предлогом выполнения национальной программы строительства доступного и комфортного жилья, но совершенно очевидно, что, развязывая административно-олигархический произвол, можно только завести проблему в тупик.
9.
Осенью 2006-го года после многих месяцев “застоя” бюрократия развила необычайную активность, причем действовала нагло. Управы или ДЕЗы практически без всякой разъяснительной работы распространяли среди собственников бланки заочного голосования за ДЕЗ в качестве управляющей организации, скрывая от них возможность выбора УО, не предъявляя ни перечней имущества, ни проектов договоров управления, ни смет. Мне известны и несколько проектов договоров управления и смет, распространявшихся ДЕЗами — все они не отвечают требованиям ЖК и составлены в интересах ДЕЗов, а сметы завышены. По официальным данным, в Москве подавляющее большинство домов якобы избрали способ управления, почти все — через УО, конкретно — через ДЕЗ. Но эти “голосования” недействительны из-за нарушений требований ЖК. Теперь на основании этих “решений” собственникам подсовывают на подпись договора управления. Еще есть возможность опротестовать незаконное “решение” или скорректировать договор (см. выше).
Нас запугивали тем, что с 1 января 2007 года власти получали право и обязанность назначать управляющие организации тем домам, которые не сделали этого сами.
Но теперь благодаря давлению общественности Госдума разрешила отложить этот “день икс” и завершить конкурсы не позднее 1 мая 2008 года. 31 января Мосгордума приняла в первом чтении законопроект фракции “ЯБЛОКО-объединенные демократы” (и нет сомнений, что он будет принят и окончательно) — администрации начать конкурсы по выбору управляющих компаний с 1 января 2008 года. Значит, в течение 2007 года можно спокойно заниматься собраниями, договорами и т.д.
И это правильно, потому что за почти два года после принятия ЖК власти не решили хотя бы тактические проблемы: не установили порядок действий для своих низовых органов, не навели порядок с жилищной и тем более с земельной документацией, не разобрались с финансовыми потоками, не включили программы жилищного просвещения и т.д. Не решен и очень важный вопрос — статус и судьба нынешних ДЕЗов.
Но и подавляющее большинство граждан не готовы: не признают своей ответственности за жилье, не пытаются получить информацию и защищать свои интересы. В лучшем случае они требуют от власти “сделайте нам красиво!”, не понимая, что бесконтрольная власть заботится только о себе; в худшем случае не требуют вообще ничего.
Так что же делать сейчас?
Ни в коем случае не спешить, не поддаваться давлению, но и не расслабляться.
1. Активизировать комитет ТОС, если он есть, а если его нет, то создать небольшую инициативную группу, очень желательно с участием юридически грамотных людей, и “легализовать” ее на первом, информационном собрании.
2. Оповестить соседей, что решения, принятые под административным давлением и в атмосфере запугивания, без коллективного обсуждения, без списка собственников, без перечня общего имущества, без предоставления всем желающим возможности внимательно ознакомиться с договором управления, сметой расходов или бизнес-планом, и т.д. — недействительны (сейчас мы прорабатываем механизмы, которые предложим властям, чтобы провести ревизию “принятых” решений о способах управления домами).
Объяснить, что угрозы отключения электроэнергии и т.п., если договор не будет подписан, — это не более чем “страшилки”.
3. Выработать мнение группы — следует ли создавать ТСЖ. Провести опрос среди соседей, разъясняя им разницу между ТСЖ и управлением управляющей организации.
4. Если решено заключать договор управления, то выяснить, есть ли на примете надежная фирма, когда и кем она учреждена, каковы ее активы, какими домами она управляет, и там на месте у жителей проверить качество ее работы и расценки. Если таковой фирмы не найдено, то остается ДЕЗ (или см. выше).
5. Потребовать в управе документы для общего собрания: список собственников помещений, перечень общего имущества.
6. На этом этапе нужно сделать еще один важный выбор. Заключение договора управления требует определенности с составом общего имущества, в том числе с землей. Пока земля не оформлена в собственность, очень велик риск, что власти распорядятся ею без Вас и не в Вашу пользу.
По Постановлению Правительства РФ от 13.08.2006 № 491 государственный кадастровый учет земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, без взимания платы с собственников помещений в многоквартирном доме обеспечивается до 1 июля 2008 г. Эта дата явно не увязывается с датой окончания конкурсов. Видимо, она будет заменена на 1 мая 2008 года.
Но если с заключением договора Вы будете ждать до получения земельного участка, то можете прождать до завершения конкурса.
7. Одновременно работать над договором управления со всеми приложениями и сметой расходов.
Обо всех этих этапах информировать соседей, привлекая новых желающих в инициативную группу.
8. Назначить общее собрание. К сожалению, ЖК допускает заочное голосование без попытки провести общее собрание собственников. Но очевидно, что именно ДО заочного голосования очень нужно очное собрание, хотя бы не кворумное. Попытка обойтись без него или провести его после заочного голосования граничит с жульничеством. Проводить его необходимо в нормальных условиях — в большом помещении, с микрофоном, с аудиозаписью. Управа обязана помочь. Пригласить на него всех собственников и представителя города. Вначале представить инициативную группу. Избрать счетную комиссию. На основе инициативной группы избрать комитет ТОС и (или) домком, утвердить устав. Провести письменные голосования участников собрания по всем основным решениям. Даже если вы решили пока не спешить с земельным участком, — все равно включить этот вопрос в повестку дня и официально потребовать предоставления земельного участка. Судебная практика показывает, что это необходимо, чтобы подстраховаться. Назначить представителя для подачи заявления о земельном участке.
9. В течение нескольких дней провести заочные голосования для тех, кто не участвовал в собрании. Объявить соседям результаты голосования.
10. Проголосованный Договор управления представлять на подпись собственникам сброшюрованный и опечатанный, со всеми приложениями и сметой, подписанный инициативной группой, в трех экземплярах. Экземпляры Договора и прочие документы хранить у кого-нибудь в инициативной группе, в управе и в управляющей организации. Ни в коем случае не доверять единственный экземпляр ни управе, ни ДЕЗу — документы “исчезнут”, как “исчезли” многие документы БТИ, в самый неподходящий момент, и концов не найдете.
10.
Все еще не вполне юридически ясно — что же будет, если собственники останутся пассивными. То, что “день икс” откладывается, снимает остроту, но не снимает вопрос. Преобладает мнение, что после “дня икс” управа обязана выбрать УО по конкурсу. Хотя, конечно, заключение договоров никак не может начаться с “дня икс”.
Критерии, установленные Правительством РФ в Постановлении от 06.02.06 № 75 “О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом” не позволяют нынешним ДЕЗам участвовать в конкурсе. Потому они так торопились. Но власти наверняка найдут выход, и “конкурс” выиграет если не ДЕЗ, то созданное на его основе ОАО. Заключать с ними договор управления Вашим домом будет управа, конечно, в своих интересах. В этом случае тоже не все останется по-прежнему: изменения будут, но в худшую сторону. Приватизированный ДЕЗ станет частной локальной монополией, не контролируемой властями, повязанной с ними круговой порукой. Кстати, и сейчас уже нередки случаи, когда “ДЕЗ” предлагает жителям заключить договор управления, скрывая от них, что это уже не прежний ДЕЗ, а новоиспеченное ОАО. Хотя, конечно, распространяемые кое-где слухи, что назначенная таким образом УО может продать дом, — это не более чем страшилки.
Тем временем Московское Правительство дорабатывает постановление об акционировании ДЕЗов, а Минрегиоразвития планирует в 2007-ом году разработку законопроекта об их приватизации.
Вообще-то во всем мире частные управляющие компании считаются эффективнее государственных. Но переход ни в коем случае не должен быть “шоковым” и административным.
Даже после того, как администрация выберет для дома управляющую компанию, у собственников, согласно ЖК, остается право в любое время сменить способ управления, а значит, и управляющую организацию.
Но если граждане не “проснутся”, то в ближайшие годы мы и в жилищной сфере получим очередные массовые требования “пересмотра итогов грабительской…”
Результаты экспертизы
Жилищного кодекса РФ
Результаты экспертизы № 5
21 ноября — 1 декабря 2006 года
Формулировка задания экспертам
Экспертам предлагалось оценить нормы и возможную практику их применения для следующих федеральных законов:
• Федеральный закон № 188-ФЗ “Жилищный кодекс Российской Федерации” от 29.12.2004 с изменениями, внесенными Федеральным законом № 199-ФЗ от 31.12.2005, которые вступили в силу с 1 января 2006 года.
С текстами проектов этих Федеральных законов и пояснительных записок к ним Вы можете ознакомиться на официальном сайте Государственной Думы РФ http://www.duma.gov.ru/ (раздел “Законодательная деятельность ГД”, в нём — “Законопроекты”, поиск по номеру законопроекта “Жилищный кодекс” — 51708-4) или на сайте Агентства консультаций и деловой информации “Экономика и жизнь” http://www.akdi.ru/GD/proekt/094885GD.SHTM.
Экспертам предлагалось по возможности кратко, конкретно и с приведением необходимых обоснований своих позиций ответить на следующие 8 вопросов:
1. Насколько актуально, необходимо было принять новый Жилищный кодекс РФ в 2004 году? Насколько его нормы актуальны в 2006 и 2007 годах?
2. Насколько хорошо проработаны нормы Жилищного кодекса РФ с юридической точки зрения?
3. Насколько действием норм Жилищного кодекса РФ обеспечены и защищены экономические интересы российских граждан?
4. Насколько действием норм Жилищного кодекса РФ обеспечены и защищены права собственности российских граждан на жильё?
5. Как введение в действие норм Жилищного кодекса РФ повлияло и повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
6. Какие субъекты экономической деятельности выиграли и выиграют от введения в действие норм этих федеральных законов, а какие проиграли и проиграют?
7. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы Жилищного кодекса РФ, интересам каких социальных групп они противоречат?
8. Каковы будут социальные последствия применения норм Жилищного кодекса РФ на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Ответы экспертов
Лев Московкин, парламентский корреспондент газеты “Московская правда”, Москва
1. Насколько актуально, необходимо было принять новый Жилищный кодекс РФ в 2004 году? Насколько его нормы актуальны в 2006 и 2007 годах?
Высоко актуальны.
2. Насколько хорошо проработаны нормы Жилищного кодекса РФ с юридической точки зрения?
Формально неплохо, но они явились итогом компромисса, в частности, председатель комитета Крашенинников отбил страховое лобби с нормой обязательного страхования жилья, также три нормы столичного лобби, включая обязательность ТСЖ. Помог в этом глава Росстроя Круглик. Итогом компромисса явилось то, что в ЖК существенные нормы непрямого действия, что как бы узаконило произвол.
3. Насколько действием норм Жилищного кодекса РФ обеспечены и защищены экономические интересы российских граждан?
Практически не защищены (см. выше). Норма об окончании приватизации, которая в законе была отложена, по факту заработала за год до планировавшегося введения в действие ЖК, ордера уже не выдавали. Крашенинников многократно комментировал этот факт, он сначала даже благодарил журналиста за настырность, но наконец мы с ним разругались: все его законы начиная с либерализации УК в реальности приводят к обратному эффекту. Другие нормы ЖК для блага жильцов так и не заработали. Хованская провалившись с лоббированием, теперь грамотно пиарится на провалах ЖК, в частности 22 ноября на пленарке Думы говорила, что землю под домом в собственность не отдадут, за что земельный налог взимать?
4. Насколько действием норм Жилищного кодекса РФ обеспечены и защищены права собственности российских граждан на жильё?
Одно с другим по факту мало связано, кодекс продвигался в основном для окончания бесплатной приватизации.
5. Как введение в действие норм Жилищного кодекса РФ повлияло и повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Косвенно повлияет сильно, он странным образом способствует покупке жилья с инвестиционными целями, тем более, что других средств накопления нет, т.е. активные центры типа Москвы станут еще дороже и из них как после войны будут вымываться коренные жители, кто оказался вне русла перемен.
6. Какие субъекты экономической деятельности выиграли и выиграют от введения в действие норм этих федеральных законов, а какие проиграли и проиграют?
По цепочке от строительной сферы до руководства страны благодаря “кристаллизации коррупции”.
7. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы Жилищного кодекса РФ, интересам каких социальных групп они противоречат?
Уже отвечено.
8. Каковы будут социальные последствия применения норм Жилищного кодекса РФ на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Можно понять из предыдущих ответов.
Габдулла Исакаев, город Курган
1. Насколько актуально, необходимо было принять новый Жилищный кодекс РФ в 2004 году? Насколько его нормы актуальны в 2006 и 2007 годах?
Необходимость принятия кодекса была много раньше, но по понятным причинам власть непопулярные решения (увести государство от ответственности за запущенность хозяйства) принимала исходя из выгод для себя — после выборов — безопасней.
В 2006 и 2007 годах нормы Жилищного кодекса актуальны, но для большинства населения в том плане, как при таком кодексе конвертировать ранее не исполненные государством долги в обязательства перед нынешними собственниками жилья.
2. Насколько хорошо проработаны нормы Жилищного кодекса РФ с юридической точки зрения?
Проработаны очень хорошо с позиции государства, если целью является решить проблему реформирования за счет бедных.
Не проработаны, если оперировать категориями общественной (общегосударственной) пользы. Направленность реформы — против бедных слоев, кроме создания напряженности в обществе, усугубляет нерешаемые государством проблемы демографии, резкого расслоения, неэффективности управления.
О качестве проработки может свидетельствовать даже тот факт, что термин “ЭКСПЛУАТАЦИЯ” в законе употребляется только применительно к ТСЖ!
В Кодексе нет реальных механизмов защиты от произвола поставщиков услуг, в то время как неоплата счетов влечет немедленные санкции.
Антигуманность метода перехода на полную оплату услуг вытекает из того, что сама система ЖКХ пришла в наследство от СССР, где вода, энергия, как и воздух, — ничего не стоили, расценки были таковы, что никаких стимулов экономить эти ресурсы при проектировании жилья и коммуникаций не имелось. И вдруг, за всеобщий госбардак (не перестроив за счет государства всю систему ЖКХ) ответственность возложили на отдельных граждан, а государство ранее украденные средства от капремонтов зданий, повторно разворовало эти средства с помощью госчиновников, даже когда эти средства где-то формально фиксировались!
3. Насколько действием норм Жилищного кодекса РФ обеспечены и защищены экономические интересы российских граждан?
Недостаточно защищены или почти не защищены. Практически произвол поставщиков услуг никак не пресекается, для борьбы с этим нужно положить полжизни. Государство устранено от реального контроля за монополистами. За непредоставляемые услуги взимается плата. Цены на предоставляемые услуги в 5–7 раз выше разумных. (Пример: Комбинат “Синтез”, Курган, отказался от услуг Водоканала, организовав собственные источники воды, — скважины, чем в 9 раз сократил затраты.)
4. Насколько действием норм Жилищного кодекса РФ обеспечены и защищены права собственности российских граждан на жильё?
Кодексом ослаблена защищенность несовершеннолетних членов семьи собственников жилища, что может (и приводит) к тому, что дети, например, пьяниц лишаются жилья по вине родителей и оказываются бездомными к моменту совершеннолетия, а нередко и малолетними выброшены из семьи и жилья и становятся бродяжками.
5. Как введение в действие норм Жилищного кодекса РФ повлияло и повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Необоснованно улучшило положение монополистов, снизило возможности и стимулы у собственников жилья к улучшению своего жилищного положения, что влечет снижение спроса со стороны тех, кто больше всего нуждается в улучшении. Не породило реальной конкуренции в сфере услуг, что ведет к нежеланию вводить энергосберегающие технологии и иные достижения. Это никак не стимулирует экономического развития, фактор снижения числа многодетных семей повлечет снижение воспроизводства населения, и соответствующие экономические последствия. Улучшения экономики страны ни в ближайшей, ни в среднесрочной перспективе от ввода ЖК при нынешней коррумпированности, ожидать не приходится.
6. Какие субъекты экономической деятельности выиграли и выиграют от введения в действие норм этих федеральных законов, а какие проиграли и проиграют?
Фактически взаимосвязано с предыдущим вопросом.
Необоснованно улучшилось положение монополистов, снизились возможности и стимулы у собственников жилья к улучшению своего жилищного положения (из-за дороговизны услуг и отсутствия у большинства средств), что влечет снижение спроса со стороны тех, кто больше всего нуждается в улучшении. Не породило реальной конкуренции в сфере услуг, что ведет к нежеланию вводить энергосберегающие технологии и иные достижения. Бедные лишаются шансов на качественное жилье, богатые используют рынок жилья, как средство вложения капитала. Лица, пользующиеся социальным жильем, (во многих случаях — это многодетные семьи) оказываются менее всего защищенными, у государства нет стимулов обеспечивать их надлежащим качеством жизни, — жильем.
7. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы Жилищного кодекса РФ, интересам каких социальных групп они противоречат?
Более всего из этого закона выгоды извлекают чиновники и монополисты в сфере услуг. Противоречат эти нормы интересам бедных и средних слоев населения, пенсионеров, детей, молодежи.
8. Каковы будут социальные последствия применения норм Жилищного кодекса РФ на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Можно предположить, что в ближайшей перспективе (учитывая уровень коррупции) не произойдет никакого улучшения в качестве жизни, касательно жилищных условий, у большинства людей. На муниципальном уровне у власти нет никакой заинтересованности в создании самостоятельных управляющих структур, которые начнут у муниципалитетов требовать огромные долги государства за невыполненные капремонты. Поэтому создаются марионетки властей для управления имуществом далеко не в интересах собственников имущества. В среднесрочной перспективе у собственников жилья (при существенном снижении коррупции) появятся возможности ориентироваться в формах управления имуществом и сколь-нибудь реально влиять на жилищную политику, и возможно, слегка снизить давление монополистов.
Елена Калиновская, аналитикобозреватель газеты “Коммерческие вести”, г. Омск
1. Насколько актуально, необходимо было принять новый Жилищный кодекс РФ в 2004 году? Насколько его нормы актуальны в 2006 и 2007 годах?
Жилищный кодекс, или реформу ЖКХ, начинать нужно было давно. Ведь реформа ЖКХ началась вкупе с другими реформами, в частности с реформированием электроэнергетики. Другой вопрос — затянутость введения Жилищного кодекса. Да, это актуально не сваливать на жителей все нововведения сразу. Но ситуация такова, что когда бы не вводили отдельные статьи ЖК, они все равно свалятся на жителей страны, как снег на голову. Поэтому в том виде, в котором ЖК вводится сейчас, то есть сначала сам кодекс в 2004 году, а отдельные статьи через два — три года, это недопустимо. По моему мнению, либо отдельные статьи надо было вводить в 2006 году, то есть через полгода после вступления основного кодекса (март, 2005), либо вводить эти отдельные статьи частями. Жизненно необходим временный ЖК. Получилось так, что есть новый кодекс, но по нему жить пока нельзя, и по старому тоже нельзя.
2. Насколько хорошо проработаны нормы Жилищного кодекса РФ с юридической точки зрения?
Некоторые статьи должны быть прописаны более детально. Во-первых, статья 32 предусматривает изъятие собственности для государственных нужд. Более подробно должна быть описана государственная или муниципальная нужда, в каких случаях это возможно, в каких нет. Собственник должен предупреждаться об изъятии еще до того, как будет принято и зарегистрировано решение. Кроме того, определение выкупной цены, срок выкупа тоже должен быть прописан в законе. Есть вероятность давления власти на собственника при заключении с ним соглашения. То есть договорились выкупить через месяц, а реально деньги перечислили через полгода, за эти полгода рыночная цена недвижимости может подняться. Во-вторых, статьи, касающиеся управляющей компании. Практика показала, что управляющие компании заключают договоры, называют их как угодно, но только не договор управления. Соответственно, если собственник указывает, что по ЖК в договоре должно быть то-то и то-то, управляющая компания говорит, а у меня не договор управления. То есть в кодексе должно быть прописано, что любой договор с собственником жилого помещения в многоквартирном доме, касающийся обслуживания жилья, должен иметь определенные стандарты. То же самое касается и управляющей организации. Опять практика показывает, что управляющие организации говорят, нас ЖК не касается, мы не управляющая компания, а обслуживающая организация. Терминология управляющих компаний должна быть расширена, конкретизирована.
3. Насколько действием норм Жилищного кодекса РФ обеспечены и защищены экономические интересы российских граждан?
Считаю, что не достаточно защищены экономические интересы граждан в части выкупа жилого помещения для государственных или муниципальных нужд. По поводу установления тарифов на обслуживание тоже есть небольшие замечания. Необходимо обязать управляющую организацию заблаговременно ознакомить всех жителей с экономическим обоснованием своих тарифов. Ввести в норму, что в договоре с собственником жилого помещения цена договора определяется только по согласованию с собственником.
4. Насколько действием норм Жилищного кодекса РФ обеспечены и защищены права собственности российских граждан на жильё?
Про изъятие для государственных нужд я уже говорила выше. То есть в этом случае право собственности вообще поставлено под сомнение. Конечно, это очень скользкий вопрос и государству действительно может понадобиться собственность гражданина. Здесь чуть ли не отдельный закон должен быть, потому что вопрос очень сложный. Что касается общей собственности в многоквартирном доме, то и тут не все в порядке. Всем известно, что муниципалитеты сдают подвалы и чердаки в аренду, вышли какие-то правила, определяющие общую собственность в многоквартирном доме, но люди этих правил никогда не читали. Думаю, что ЖК должен был раз и навсегда решить этот вопрос.
5. Как введение в действие норм Жилищного кодекса РФ повлияло и повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
В ближайшее время нас ждет новый и совершенно дикий рынок в сфере обслуживания домов. Правила игры настолько непрозрачны, особенно для собственника, что управляющие компании просто в массовом порядке будут обманывать народ. Как следствие этого, тарифы на обслуживание будут расти. Затем, скорее всего, рынок успокоится, останутся крупные игроки, скорее всего приближенные к власти.
6. Какие субъекты экономической деятельности выиграли и выиграют от введения в действие норм этих федеральных законов, а какие проиграли и проиграют?
Тут надо понимать, что рыночные отношения в сфере ЖКХ очень опасны для власти. Отключат зимой тепло, свет, горячую воду, народ выйдет на улицу и говорить, какая плохая власть. Чтобы этого не допустить, местные власти возьмут под контроль эту область. Как это сделать? Договориться с “ручными” бизнесменами и всячески их поддерживать, войти с ними в долю. В результате выиграют отдельные бизнес-группы, настоящей конкуренции не получится, следовательно, проиграет более мелкий, независимый от власти бизнес. Ну, и проиграют, конечно, жильцы. ЖК поставил главное условие для собственника — собираться вместе и решать проблемы, а это очень трудно сделать. В результате люди не будут ходить на собрание, не будут участвовать в управлении своим домом, с них по-прежнему будут собирать деньги и предоставлять не очень качественную услугу. Конечно, проиграют не все граждане, кто-то сможет объединиться и решать свои проблемы, но большая масса нет.
7. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы Жилищного кодекса РФ, интересам каких социальных групп они противоречат?
Достаточно защищены интересы тех, кто не имеет в собственности жилье, а получает его в социальный наем. Дальнейшего деления на группы делать не следует, так как здесь две группы собственники и несобственники. Нельзя сказать, что ЖК противоречит интересам собственникам, но отдельные нормы действительно не защищают собственника ни от власти, ни от бизнеса.
8. Каковы будут социальные последствия применения норм Жилищного кодекса РФ на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Так как выбор способа управления домом отложили еще на один год, то в ближайшее время ничего не изменится. Часть собственников, причем большая, вздохнет с облегчением и вообще не будет интересоваться управлением своим домом. Другая, более продвинутая, часть собственников будет “бороться” с управляющими компаниями, которые в период безвременья и темноты будут активно пользоваться неопределенностью на рынке. Мне кажется, что сделав очередную отсрочку, власть подставила сама себе подножку. Если участятся случаи жульничества со стороны управляющих компаний, то может получиться еще больший социальный взрыв, нежели если бы он был (если бы вообще был) после проведения конкурсов по выбору управляющих компаний.
Семенчишин Александр Николаевич,
Министерство строительства и ЖКК Омской области
1. Насколько актуально, необходимо было принять новый Жилищный кодекс РФ в 2004 году? Насколько его нормы актуальны в 2006 и 2007 годах?
Жилищный вопрос для советского человека — главный в социальной политике государства. Идеологический лозунг “К 2000-му году — каждой советской семье по отдельной квартире” был по-своему точный, именно так мог быть описан ожидаемый социальный прогресс. Но Жилищный Кодекс положил конец такого рода ожиданиям — иллюзорным, но по сути понятным и справедливым. Он регулирует отношения с учётом тех условий, которые диктует сегодняшний день и рыночные условия.
Одной из задач Жилищного кодекса — развития строительного рынка доступного жилья и его инфраструктуры таким образом, чтобы для покупателя цена жилья не превышала совокупного семейного дохода семьи за три года.
В соответствии с требованиями Жилищного кодекса Российской Федерации, создаются условия для развития конкурентной среды в сфере содержания и обслуживания жилищного фонда, совершенствуются системы договорных отношений в ЖКХ.
2. Насколько хорошо проработаны нормы Жилищного кодекса РФ с юридической точки зрения?
Жилищный Кодекс, смысл которого в ужесточении определения прав и обязанностей собственника, — принят. И смотрите, какая образовалась ситуация: насколько заработают законы для развития ипотеки и строительного рынка, еще неизвестно.
В очередной раз его принятие перенесено, вывод напрашивается один — люди не готовы, равно как и власти к его реализации, и существует ещё масса вопросов, которые необходимо решать, и решать правовым способом.
Необходимо внести изменения в новый Жилищный кодекс. Отдельно должен быть принят закон, разрешающий муниципалитетам предоставлять субвенции или субсидии ТСЖ. В противном случае выделение средств на капремонт из местной казны, согласно бюджетному и налоговому законодательству, будет расцениваться не иначе как нецелевое использование казенных денег.
Принятый Жилищный кодекс ущемляет интересы практически всех жителей. Согласно документу, затраты на текущий и капитальный ремонт будут производиться за счет средств собственников жилья.
3. Насколько действием норм Жилищного кодекса РФ обеспечены и защищены экономические интересы российских граждан?
Нет ответа.
4. Насколько действием норм Жилищного кодекса РФ обеспечены и защищены права собственности российских граждан на жильё?
Появились как положительные возможности использования норм ЖК в интересах развития жилищной сферы, так и трудности, препятствующие использованию потенциала, заложенного в него законодателями. До введения ЖК почти все решалось за жителей без их участия, после его введения произошло окончательное перераспределение полномочий между собственниками жилых и нежилых помещений и органами местного самоуправления в вопросах установления способов управления многоквартирными домами.
Жилищный кодекс Российской Федерации предусматривает при выборе способа управления три возможных варианта.
Первый вариант: это самостоятельное непосредственное управление собственниками многоквартирного жилого дома, т.е. каждый собственник самостоятельно от своего имени заключает договоры на холодное и горячее водоснабжение, водоотведение, электро-, газоснабжение, отопление, теплоснабжение и т. д. Соответственно каждый по отдельности несет ответственность, связанную с неисполнением обязательств по оплате за предоставленные услуги, но при этом все собственники на основании решения общего собрания в качестве одной стороны заключают договор на выполнение работ по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирного дома с одной обслуживающей организацией. Собственники по отдельности не могут заключить договор, так как общее имущество является неделимым, находится в общей долевой собственности собственников жилых и нежилых помещений.
Этот вариант, бесспорно, вызывает повышенную заинтересованность потребителей ЖКУ — он позволяет установить индивидуальные приборы учета получаемых ресурсов, регулирующие устройства и производить оплату по фактическому потреблению ресурсов. И за счет ресурсосбережения получить экономию денежных средств. На практике они получают множество продолжительных судебных тяжб, встречая жесткие препятствия со стороны РСО — ресурсообеспечивающих организаций, — и прямые договора с этими организациями заключаются, как правило, по судебным решениям. На первом этапе победа в заключении прямого договора на коммунальные услуги с РСО не создаст душевного комфорта и спокойствия, так как права и ответственность пока для многих не очень привычное явление.
Второй вариант: создание товарищества собственников жилья (ТСЖ). Для создания ТСЖ необходимо провести общее собрание собственников и, получив более 50% голосов от общего количества собственников в многоквартирном доме, есть все основания при наличии соответствующей подтверждающей документации и протокола собрания зарегистрировать ТСЖ как юридическое лицо. Очень важно чтобы товарищества собственников не возглавили проходимцы, выдающие себя за успешных бизнесменов или представители криминальных структур.
Так как в хозяйственной деятельности ТСЖ есть право сдачи в аренду, в наем либо продажу недвижимого имущества, находящегося в собственности товарищества, в случае недостаточности средств, необходимых для содержания общего имущества многоквартирного дома и улучшения данного имущества. При регистрации сделок с общим имуществом ТСЖ государственный орган не проводит экспертизы документов и не реагирует на уведомление о том, что сделка совершена за спиной членов ТСЖ.
И еще немаловажный факт: реформаторы ставят ТСЖ чуть ли не в основу всей жилищной политики. Рапортуя о достижениях в создании ТСЖ, забывают отчитаться в соответствии с законом о приватизации жилищного фонда в Российской Федерации № 154-1, сколько выплачено компенсаций собственникам квартир за непроизведенный капитальный и текущий ремонт.
Третий вариант: управление многоквартирным домом через управляющую организацию. Управляющей организацией может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, выбранное собственником на общем собрании многоквартирного дома.
5. Как введение в действие норм Жилищного кодекса РФ повлияло и повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Нет ответа.
6. Какие субъекты экономической деятельности выиграли и выиграют от введения в действие норм этих федеральных законов, а какие проиграли и проиграют?
Нет ответа.
7. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы Жилищного кодекса РФ, интересам каких социальных групп они противоречат?
Нет ответа.
8. Каковы будут социальные последствия применения норм Жилищного кодекса РФ на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Необходимо восстановление ответственности государства за обеспечение населения жильем, надежность функционирования инженерных сетей жилищно-коммунального хозяйства, ремонт жилого фонда, подъездов, подвалов, кровли, систем тепло-, водо- и электроснабжения за счет бюджетных средств до передачи домов на баланс жильцам.
Необходимо приостановить введение в действие Жилищного кодекса, признать долги государства и органов местного самоуправления по недофинансированию ЖКХ, сохранить в муниципальной собственности ЖЭК, МУРЭПы и объекты коммунального хозяйства, ограничить расходы граждан на всей территории Российской Федерации на оплату единственного жилья и коммунальных услуг, отменить налог на добавленную стоимость с услуг ЖКХ (18%) и другие.
Приложение.
Вопросы, связанные с применением
Жилищного кодекса Российской Федерации
Семенчишин А.Н.,
Министерство строительства и ЖКК Омской области
1. Все многоквартирные жилые дома (в которых большая часть квартир приватизирована) “является” муниципальной собственностью, передана департаментом городского хозяйства администрации г. Омска на праве хозяйственного ведения МУПам и находится у них на балансе.
Другая часть многоквартирных жилых домов с такой же ситуацией по приватизированным квартирам, находится в ведении акционерных обществ по запутанным основанием — это бывший ведомственный жилищный фонд, который при приватизации и акционировании производственных объединений не был включен (а в некоторых случаях и был) в планы приватизации, “оставался” в государственной собственности, но передавался вновь созданным АО Комитетом по управлению имуществом Омской области по договорам хозяйственного ведения. Такое положение вещей — нахождение не отдельных помещений, а многоквартирных жилых домов в которых помещения принадлежали нескольким собственникам в муниципальной или государственной собственности и раньше противоречило законодательству (ст. 244 ГК РФ), но по каким-то причинам не рассматривалось, сейчас, считаю, необходим приводить сложившуюся ситуацию в соответствие и с ГК РФ и с ЖК РФ.
Для этого, полагаю, органам местного самоуправления нужно отменять распоряжения департамента недвижимости администрации г. Омска, расторгать договора хозяйственного ведения, снимать дома с баланса МУПов, и совместно с иными собственниками выбирать способ управления такими домами.
2. Далее возникает проблема с нормой нового ЖК РФ — ст. 161 ЖК РФ устанавливает, что в случае непринятия решения общим собранием о выборе способа управления многоквартирным жилым домом в течение года орган МСУ проводит конкурс. Проблема в установленном сроке — 1 год жилой дом “без руля” это прямая угроза жизни и здоровью граждан, проживающих в этом доме — это инженерные сети ГВС, отопления, находящиеся под давлением, электрооборудование под высоким напряжением, санитарная очистка домовладений, подготовка к эксплуатации в зимних условиях и пр.
Что делать? Вносить изменения в ЖК РФ? Или регулировать вопрос на уровне субъекта (которые будут противоречить ЖК РФ)? Делать это “что-то” необходимо срочно, считаю, что конкурсы необходимо проводить сразу, после расторжения договоров хозведения.
3. Следующая вытекающая отсюда же проблема — характер договора управления многоквартирным домом. Представляется, что управляющая организация это все те же МУПы и иные, быть может, быстро возникшие организации и ПБОЮЛ — то есть самостоятельные хозяйствующие субъекты. Рассмотрим случай, когда органы МСУ объявили конкурс, а на призыв никто не откликнулся (считаю, что такая ситуация может возникнуть по отдельным жилым домам, где неплатежи населения особенно масштабны, техническое состояние дома неудовлетворительно, его месторасположение “коммерчески неинтересно”). Что делать? Понуждать? Кого и на каких основаниях?
Рассмотрим другой случай, когда собственники многоквартирного жилого дома самостоятельно выбрали управляющую организацию — а управляющая организация по тем же мотивам и со ссылкой, к примеру, на территориальную отдаленность и возникающую в связи с этим проблематичность оперативного реагирования на аварийные ситуации, отказывается от заключения договора. Вопросы те же. Является ли его заключение обязательным для какой-либо управляющей организации? Признается ли этот договор публичным?
ЖК РФ (ст. 161) предусмотрена обязательность заключения договора для собственников помещений, но не для управляющих организаций. Относительно публичности договора управления, если руководствоваться только нормой ГК РФ (ст.426), возникают сомнения (та же территориальность, цена услуг). Считаю необходимо также внесение соответствующих изменений в ЖК РФ.
4. Следующий вопрос — участие собственников помещений в многоквартирном жилом доме — ст. 158 ЖК РФ (полагаю, что эта статья регулирует обязанности собственников и жилых и нежилых помещений в жилых домах, в отличие от статей 154–156, касающихся только жилых) в расходах на содержание общего, имущества соразмерно своей доле путем внесения платы в размере принятым решением их общего собрания, либо установленном органом МСУ — если собственники не приняли решение.
Первое — по истечении какого периода орган МСУ может “вмешаться” в отношения собственников помещений и на каком основании — в случае обращения кого-либо из собственников? Или органы МСУ должны держать на контроле ситуацию во всех жилых домах г. Омска?
Второе — предполагается иной порядок определения размера и внесения платы за содержание общего имущества у собственников нежилых помещений в жилых домах, чем установленный ст. 154–156 ЖК РФ. Следует ли предположить, что орган МСУ самостоятельно установит такой порядок, определит структуру платы за содержание общего имущества, которая будет отличаться от платы собственников жилых помещений за содержание общего имущества, либо это же самостоятельно могут сделать собственники нежилых помещений? Считаю, сразу можно предположить, что собственники нежилых помещений будут отказываться от участия в содержании такого общего имущества как лестничные клетки, площадки, камеры мусороудаления, колясочные и пр., санитарную уборку мест общего пользования и придомовых территорий и пр. С собственниками нежилых помещений будут заключаться договоры на иных условиях, чем с собственниками жилых? На мой взгляд, иные нормы ЖК РФ не разделяют собственников жилых помещений и нежилых в жилых при выборе способа управления жилым домом, создания и деятельности ТСЖ и пр.
Каким образом и кто будет контролировать порядок принятия решения собственниками нежилых помещений в жилых домах определения структуры платы, соответствия размера платы производимым затратам? Считаю не следует разделять обязанности по внесению платы за содержание общего имущества в многоквартирных жилых домах у собственников жилых и нежилых в жилых помещениях. Считаю необходимо внести соответствующие изменения в раздел 7 ЖК РФ.
Третье — не совсем понятен порядок определения долей в праве общей собственности на общее имущество — кто их будет определять, как фиксировать (оформлять), вносить изменения, хранить эту информацию, распоряжаться ей? Считаю необходимо установить такой порядок. (Может обязать органы технической инвентаризации?)
5. Еще один вопрос по структуре платы за жилое помещение (ст. 1 54 ЖК РФ), которая включает в себя плату за услуги и работы по управлению жилым домом и отдельно плату за содержание и ремонт жилого дома. Считаю это неверным. Причина очевидно в том, что новый ЖК изменил терминологию, ввел параллельно понятию “содержание” понятие “управление”, или наоборот развел их, но результат один. Затраты на содержание и ремонт жилого дома согласно законодательству включают в себя все мыслимые и немыслимые расходы организации по оказанию этого вида услуг (и материальные, и зарплатные, и управленческие — в составе затрат 28 видов различных оплат различных действий) (см. Методику планирования, учета и калькулирования себестоимости услуг жилищно-коммунального хозяйства, утв. постановлением Госстроя РФ от 23 февраля 1999 г. № 9).
6. Иные проблемы с терминологией, которые мешают правильно применять ЖК РФ: Согласно ст. 19 ЖК РФ жилищный фонд есть совокупность всех жилых помещений, согласно ст. 16 ЖК РФ жилые помещения есть индивидуальный жилой дом, квартира и комната, даны их определения (об удачности которых хотелось бы сказать ниже). Термин “многоквартирный жилой дом” появляется в ЖК “произвольно”, и получается, что многоквартирный жилой дом не входит в понятие жилищного фонда, как и общежитие (ст. 92), дома маневренного фонда (без слова “жилого”), дома системы социального обслуживания, временного поселения, социальной защиты — к жилищному фонду отнесены только жилые помещения в этих домах, в отличие от норм ЖК РСФСР, (ст. 4 — находящиеся на территории РСФСР жилые дома, а также жилые помещения в других строениях образуют жилищный фонд), Основ федеральной жилищной политики (ст. 1 Жилищный фонд — совокупность всех жилых помещений включая жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома-интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания). Эта терминология идет вразрез с принятой терминологией огромного количества правовых актов в жилищной сфере — правил содержания жилищного фонда, использования, норм и правил технического состояния, проведения ремонта, реконструкции жилищного фонда, технического учета жилищного фонда, статистической отчетности.
В разрез с этими актами идет и такие формулировки в ЖК РФ как часть жилого дома, часть квартиры, которые следует воспринимать как самостоятельные объекты жилищных прав, что представляется неверным. Считаю необходимо вносить соответствующие изменения в ЖК РФ.
7. Из вышеизложенного возникает и следующая проблема — по реализации обязанности органами государственной жилищной инспекции в Российской Федерации осуществлять контроль в жилищной сфере. Согласно ст. 20 ЖК РФ государственный контроль осуществляется за использованием и сохранностью жилищного фонда, который как указано выше состоит только из индивидуальных жилых домов, квартир и комнат. КоАП РФ (ст. 7.22) предусматривает административную ответственность лиц ответственных за содержание жилых домов за нарушение правил содержания и ремонта жилых домов. Органы государственной жилищной инспекции в Российской Федерации уполномочены на осуществление государственного контроля за соблюдением этих правил. ЖК РФ содержит понятие и предполагает установление Правительством РФ “требований к содержанию жилых помещений” и “требований к содержанию общего имущества многоквартирных жилых домов”, “требований к жилым помещениям”. Проконтролировать можно только то, что четко определено и в определенном объеме, учитывая отношение привлекаемых к ответственности лиц к действиям контролирующих органов. Исходя из смысла статей ЖК РФ можно сказать, что требований к содержанию общежитий и иных жилых домов специализированного жилищного фонда никто устанавливать и контролировать не собирается, а ведь это места проживания граждан, это их здоровье и жизнь и требования к их содержанию не должны отличаться от иных жилых домов.
Состав работ по содержанию и ремонту жилых домов, требования к их объему, качеству, режиму можно определить по подзаконным правовым актам, изданным ранее (это в первую очередь “Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда”, утвержденные Правительством РФ в 2003 году, СНиПы, ВСНы, Инструкции, утвержденные Госстроем России и пр. которые устанавливают требования к жилфонду, так сказать, иного состава и оперируют понятиями жилое здание (как род) и жилой дом (как вид)).
Кроме того, нормы ЖК по признанию жилых помещений непригодными, переводу жилых помещений в нежилые и наоборот, признание помещений жилыми и пр. опять же создает проблему — ведь все эти манипуляции можно проводить и с таким объектом как многоквартирный дом, общежитие и пр.
8. Еще один вопрос, связанный с терминологией и проблемами с осуществлением государственного контроля (ст. 7.21 КоАП РФ нарушение правил пользования жилыми помещениями) — ст. 17 ЖК РФ допускает использование жилого помещения для осуществления профдеятельности или ИП деятельности безо всяких условий (оговорка — “если это не нарушает права и законные интересы граждан” — не существенна, потому что можно предположить, что доказывать это государственному жилищному инспектору в суде будет затруднительно с учетом подобных формулировок в ЖК). А мы все знаем, что без ОЮЛ в наше время без проблем можно развернуть любое производство и ограничение, установленное ч. 3 статьи не спасет ситуацию, потому что абсолютно не ясно, какое производство является промышленным и как определяется его характер в рамках ЖК. Необходимо ввести понятие промышленного производства в ЖК. Кроме того, считаю необходимо расширить перечень запрещающий размещение в жилых помещениях чего-либо — к примеру, устройство складов любых материалов.
Предусмотренные ч. 4 статьи условия носят, на мой взгляд, декларативный характер — каким образом можно проконтролировать соблюдает ли гражданин установленные требования, если жилище неприкосновенно. Тогда необходимо установить иной режим неприкосновенности жилых помещений, которые по достоверной (не анонимной) информации используются для осуществления проф. и ИП деятельности, а еще правильней — необходимо установить порядок согласования с каким-либо органом осуществления такой деятельности в жилом помещении и порядок контроля.
И вообще я считаю, что норму допускающую осуществление проф и ИП деятельности в жилом помещении необходимо исключить — любая деятельность предполагает увеличение количества посещений этого помещения неопределенным кругом лиц, а это в любом случае создает неудобство проживающим в подъезде гражданам и повышает опасность их жизни и здоровью.
9. Редакцию статей ЖК РФ: 30 — права и обязанности собственника жилого помещения, 4 — жилищные отношения, 17 — пользование жилым помещением необходимо изменить с учетом установления режима использования нежилых помещений в многоквартирных жилых домах. Считаю нежилое помещение, расположенное в жилом доме, должно использоваться в особом режиме, права и обязанности их собственников по владению ими должны также носить особый характер по сравнению с обособленными нежилыми зданиями, или помещениями расположенными в административных зданиях. В подтверждении мнения о недостатке проработки законодателем этого вопроса свидетельствует текст 4.10 ст. 23 в котором говорится о необходимости соблюдения требований к использованию нежилых в жилых, а таковых ЖК не установлено и не предусмотрено.
10. Согласно ст. 25 ЖК РФ новое понятие переустройство означает установку замену или перенос инженерных сетей и оборудования требующих внесения изменения в технический паспорт. Инструкцией о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации (утв. приказом Минземстроя РФ от 4 августа 1998 г. N 37) предусмотрен следующий состав действий по учету: съемка земельного участка, съемка, характеристика и техническое описание здания, строения, сооружения, определение технического состояния (физического износа) здания, строения и сооружения, его стоимости, учет принадлежности домовладения, здания, жилого помещения (квартиры), а утвержденная форма технического паспорта жилого помещения (квартиры) не содержит информации о расположении инженерных сетей, оборудовании, их материале изготовления, количестве и пр. То есть необходимо внести изменения в статью с иным определением переустройства, либо установить дополнительные требования к организации и проведению технической инвентаризации.
11. Перевод жилого помещения в нежилое и наоборот, его переустройство и перепланировка. Согласно ст. 22 ЖК перевод допускается с учетом соблюдения требований ЖК и законодательства о градостроительной деятельности. Насколько мне известно, такое законодательство не содержит какого-либо порядка подготовки и оформления проекта переустройства и перепланировки помещений. Законодательство о градостроительной деятельности устанавливает порядок и требования к созданию архитектурного объекта (архитектурный объект — здание, сооружение, комплекс зданий и сооружений, их интерьер, объекты благоустройства, ландшафтного или садово-паркового искусства, созданные на основе архитектурного проекта) и, следовательно, на практике возникнут проблемы с предъявлением требований органом МСУ к подобной документации и желанием лиц признать их незаконными.
Согласно законодательству о градостроительной деятельности в случае, если строительные работы влекут за собой изменение внешнего архитектурного облика архитектурного объекта, необходимо наличие в документации разрешения на строительство, а в составе проекта — архитектурного решения (авторский замысел архитектурного объекта — его внешнего и внутреннего облика, пространственной, планировочной и функциональной организации). Наличие таких документов не предусмотрено ст. 22 ЖК. Их наличие считаю абсолютно необходимым, поскольку все мы видим, что происходит в городе с тем самым архитектурным обликом при переводах жилых помещений в жилых домах в нежилые.
Кроме того, в ст. 22–24 ничего не говорится о таком основании для невыдачи разрешения на перевод, как наличие возможности устройства подъездных путей для загрузки товара (при их необходимости) и устройства парковочных мест для автотранспорта, и их проектного решения (проект благоустройства территории). Важность разрешения этих вопросов считаю очевидной — ситуация с необычайно возросшим количеством офисных помещений, помещений сферы услуг в жилых домах и недостаточно ответственный подход к процедуре выдачи разрешений и согласования переводов привела к тому, что к некоторым домам скоро можно будет добраться только с помощью летательных аппаратов и как минимум в респираторе.
Следующий не менее важный вопрос переводов, который требует дополнительной проработки это основание использования помещения в качестве нежилого — согласно ст. 23 это выдача разрешения на перевод или акт о вводе в эксплуатацию переведенного объекта в случае необходимости их перепланировки или переустройства. Считаю, что основанием должно быть получение собственником свидетельства о праве собственности на уже нежилое помещение. Исходя из практики, гражданами допускается очень много нарушений связанных с оплатой таких помещений на условиях жилых квартир и пр.
Следующий вопрос по переводам — считаю необходимо уточнить статью и дополнить ее указанием в заявлении на перевод его функционального назначения и порядок его изменения в дальнейшем (к примеру, если изначально было дано разрешение на перевод в целях использования его в качестве офиса, то при изменении его назначения на столовую или еще чего похуже необходимо получить разрешение и внести необходимые изменения в проект: шумоизоляция, вентиляция, термоизоляция и пр.).
12. Считаю необходимым дополнить ЖК РФ нормой о порядке переустройства и перепланировки нежилого помещения в жилом доме.
Попытка решения проблем монополистов
за счёт граждан
Владимир Римский, заведующий
отделом социологии Фонда ИНДЕМ
На предложение оценить нормы нового Жилищного кодекса РФ и возможную практику их применения откликнулось всего четверо экспертов, среди которых впервые оказался чиновник, занятый регулированием жилищной сферы в регионе, двое журналистов и правозащитник. Позиции экспертов оказались различными, во многом определяемыми их социальными статусами и уровнем заинтересованности в решении жилищных проблем большинства граждан.
Эти суждения экспертов и более подробные изложения их позиций, приведённые выше в их ответах на задававшиеся вопросы, можно, тем не менее, дополнить ещё одной позицией, которая кратко изложена ниже. Это дополнение целесообразно сделать для того, чтобы расширить спектр возможных экспертных оценок по теме проведённой экспертизы.
Жилищный кодекс РФ составлен в логике юридических решений проблем этой сферы, которые на нынешнем этапе её развития не являются решениями проблем обеспечения жильём и обслуживания жилищного фонда удовлетворительного качества для большинства российских граждан.
Нормы Жилищного кодекса РФ можно оценить как плохо проработанные с юридической точки зрения, потому что их формулировки нередко неточны, не квалифицируют однозначно юридический статус тех или иных действий и документов, не всегда соответствуют нормам других законов РФ. В частности, невозможно однозначно квалифицировать договор управления жилыми помещениями как публичный с вытекающими из этого ограничениями для собственников этих жилых помещений в отстаивании своих прав, в частности, в судебных процедурах. Другой аналогичный пример — неопределённость норм установления долей в правах собственников жилых помещений на общее имущество, в частности, на лестничные клетки, подвалы, площадки, камеры мусороудаления, колясочные помещения и другие. Нормы обеспечения контроля состояния жилищного фонда во многом декларативны: не определено юридически точно, что нужно контролировать, по каким критериям и как будет обеспечиваться доступ к контролируемым объектам. В некоторых случаях нормы Жилищного кодекса РФ некорректно определяют используемые в них понятия. Так понятие “многоквартирный жилой дом” используется, но нигде не имеет юридического определения, что создаёт возможности произвольной квалификации тех или иных действий должностных лиц и управляющих компаний, поскольку формально такой дом может, как включаться, так и исключаться из жилищного фонда.
Принятие Жилищного кодекса РФ обосновывалось в выступлениях политиков, государственных деятелей и в СМИ тем, что в новых экономических условиях невозможно применять нормы регулирования коммунального хозяйства, разработанные и введённые в действие ещё в советский период. Такое обоснование актуальности новых норм Жилищного кодекса РФ вряд ли можно признать в достаточной степени обоснованным, потому что эти новые нормы представлялись разработчиками Жилищного кодекса РФ, представителями органов государственной власти и руководителями коммунальных служб крупных российских городов как единственно возможные. Фактически, гражданам представлялись в период обсуждений проекта Жилищного кодекса РФ только те решения, которые позволяли бы снять с органов государственной власти ответственность за состояние жилищного фонда и коммунальной сферы в городах и других населённых пунктах и которые представлялись логичными с юридических позиций.
Нормы Жилищного кодекса РФ в большей или меньшей степени затрагивают права собственности и интересы большинства граждан. Но публичных обсуждений норм проекта этого федерального закона было недостаточно, в большинстве случаев возражения граждан и представителей различных общественных организаций о том, что новые нормы Жилищного кодекса РФ не решают проблем граждан, а во многих случаях создают им новые проблемы, просто игнорировались.
В частности, по новым нормам Жилищного кодекса РФ можно производить выселения из квартир тех нанимателей, которые имеют большие задолженности перед эксплуатирующими организациями. В результате систематического применения таких норм в нашей стране будет увеличиваться число бездомных, потому что в некоторых случаях такое выселение может производиться без предоставления муниципального жилья, а в других случаях у муниципалитетов такого свободного жилья не будет в наличии. При выселении родителей из таких квартир их дети не приобретают или теряют права на собственность жилых помещений, т.е. они так же будут пополнять число бездомных детей в нашей стране.
Другим примером дополнительных проблем для граждан может быть создание товариществ собственников жилья (ТСЖ) в многоквартирных домах. В этих случаях граждане должны будут регистрировать эти как организации, платить дополнительные налоги и оплачивать определённые административные расходы ТСЖ. Таким образом, даже само создание ТСЖ заставит граждан повысить свои расходы на содержание жилищного фонда. Но при этом государственные и муниципальные органы власти снимают с себя ответственность за состояние жилищного фонда в этих домах. Теперь это будут проблемы членов ТСЖ, которые к тому же не смогут обращаться с коллективными исками в суды для отстаивания своих прав на проведение капитального ремонта жилых домов, их лифтового хозяйства и т.п. Причина очень проста — такие коллективные иски не принимаются российскими судами в соответствии с действующими нормами законодательства. Кроме того, ТСЖ может быть создано большинством (51%) голосов жителей многоквартирного дома, а затем его решения могут приниматься большинством голосов присутствующих на собраниях. Сами же собрания ТСЖ правомочны, если на них присутствует не менее половины его членов. Следовательно, на таких собраниях меньшинство, например, в 26% голосов жителей дома могут принимать решения, обязательные для всех. Компетентность жителей в решениях коммунальных проблем сомнительна, большинство таких проблем должны решать специалисты. А, кроме того, нормы создания и ведения деятельности ТСЖ не содержат процедур согласования мнений их членов, а ведь существенно различными могут быть и проблемы, и решения которые предлагают жители первых и последних этажей домов, бизнесмены и работники бюджетной сферы, семьи с детьми и без детей, представители молодёжи и старших возрастов, и т.п. Поэтому ТСЖ в его нынешнем варианте невозможно рассматривать как средство коллективных решений проблем жителей многоквартирных домов, но вполне возможно как средство легитимации отказов государственных и муниципальных служб от решений этих проблем. Это, в частности, показывает практика деятельности немногочисленных уже организованных ТСЖ и что противоречит многим публичным обоснованиям их необходимости, высказываемым политиками и государственными деятелями.
Такого рода возражения против введения в действие норм Жилищного кодекса РФ продолжают игнорироваться органами власти, государственного и муниципального управления и до настоящего периода. Но реальность оказалась несоответствующей логике норм нового Жилищного кодекса РФ, поэтому после его принятия в 2004 году вступление в силу некоторых его норм было отложено на определённый период, а некоторые другие нормы стали изменяться поправками к этому и другим федеральным законам. Но ни поправки, ни откладывание сроков вступления в действие норм Жилищного кодекса РФ не приводят их в соответствие с реальными потребностями большинства граждан нашей страны, в частности, обеспечение возможности получения жилья работающими гражданами, молодыми семьями, повышение качества обслуживания жилищного фонда при доступных тарифах на соответствующие услуги, проведение капитальных ремонтов в тех жилых зданиях и помещениях, для которых подошли технологические сроки, и т.п. Но, поскольку сами эти нормы реальных проблем не решают, откладывание вступления их в действие практически ничего не меняет.
Экономические интересы большинства мало и средне обеспеченных российских граждан новые нормы Жилищного кодекса не защищают. Органы государственной и муниципальной власти в соответствии с ними не будут заниматься регулированием, контролем и ограничением тарифов на жилищно-коммунальные услуги. При этом гражданам на общем собрании жильцов многоквартирного дома предлагается принять решение о том, с какой эксплуатирующей организацией они будут заключать договор на такое обслуживание. Муниципальные эксплуатационные организации, предоставляющие жителям многоквартирных домов жилищно-коммунальные услуги, работают, чаще всего, неэффективно и не способны существенно изменить к лучшему состояние жилищного фонда и коммунальных коммуникаций. Поэтому у жильцов многоквартирных домов может возникнуть желание отказаться от услуг таких муниципальных организаций. В этом случае Жилищный кодекс РФ предлагает им заключить договор с эксплуатирующей жилищный фонд организацией частного бизнеса. Фактически, такие организации будут посредниками между жителями многоквартирных домов и конкретными службами, осуществляющими ремонт и эксплуатацию конкретных объектов коммунальной инфраструктуры: вывоза и утилизации бытового мусора, электрических, тепловых, газовых, водопроводных, канализационных, телефонных сетей, сетей кабельного телевидения, проводного радио и т.п. В силу невысоких тарифов и высокого уровня износа большинства объектов жилищной сферы интерес для частного бизнеса представляют только относительно новые жилые дома, предназначенные для проживания граждан с достатком существенно выше среднего. Остальные дома не будут приносить частному бизнесу нормы прибыли, обеспечивающие экономическую эффективность его деятельности. Можно прогнозировать, что в этих случаях частные эксплуатирующие организации будут стремиться повышать коммунальные тарифы и тарифы на обслуживание многоквартирных жилых домов, оставляя при этом минимальными затраты на производство соответствующих услуг. Следовательно, качество таких услуг будет невысоким. В результате публичные декларации политиков и государственных деятелей о более высоком качестве коммунальных услуг, которые будут предоставлять жильцам многоквартирных домов, вряд ли будут соответствовать реальности.
В результате применения норм Жилищного кодекса РФ государство фактически откажется от защиты экономических интересов граждан по следующим причинам. Во-первых, как это следует из норм Гражданского кодекса РФ, общее собрание жильцов многоквартирного жилого дома не может иметь юридического статуса, достаточного для признания государством договорённостей таких общих собраний с организациями, предоставляющими гражданам коммунальные услуги. В случае предоставления таких услуг ненадлежащего качества или непредставления их вообще государство с помощью судебных или административных процедур не будет обязано обеспечить выполнение коммунальными организациями своих обязательств по их договорённостям перед общими собраниями жителей многоквартирных домов. Во-вторых, если жители многоквартирных домов на общих собраниях решат доверить управление своими домами организациям частного бизнеса, то регулирование условий и тарифов предоставления коммунальных услуг и услуг по эксплуатации жилых зданий будет производиться только на условиях частного бизнеса, государство в соответствии с нормами Жилищного кодекса РФ не будет требовать даже выполнения стандартов такого обслуживания жителей. В-третьих, если многоквартирных домов на общих собраниях решат доверить управление своими домами муниципальным организациям, у них и у органов государственной власти не появится больше финансов и других материальных ресурсов для решения проблем жителей этих домов. Но у муниципальных организаций появится ещё и моральное право не повышать уровень оказания своих услуг, потому что Жилищный кодекс РФ их к этому не обязывает, а предлагает возможность поменять поставщика этих услуг. Но результат такой смены поставщика коммунальных услуг вряд ли будет в интересах граждан по описанным выше причинам.
Фактически, вводя в действие Жилищный кодекс РФ, органы государственной власти пытались решить не проблемы граждан, а свою проблему — отказаться от обязательств по выполнению ремонта жилищного фонда и обслуживающей его инфраструктуры, на который в масштабах государства уже нет финансовых и материальных средств.
Несмотря на декларируемую альтернативность в предоставлении гражданам коммунальных услуг и услуг по эксплуатации жилищного фонда этой альтернативности в реальности не будет, потому что Жилищный кодекс РФ не содержит мер противодействия монополизму в поставках услуг по вывозу и утилизации бытового мусора, обеспечения работы канализационных систем, поставкам электроэнергии, тепла, газа, воды, обеспечения телефонной, телевизионной и радио связи. В большинстве российских городов и других населённых пунктов эти услуги поставляются монополистами или несколькими организациями, подконтрольными органам власти соответствующих уровней. При сниженном в соответствии с нормами Жилищного кодекса РФ уровне государственного и муниципального контроля за предоставлением этих услуг и при довольно высоком уровне коррупции в этой отрасли поставщикам этих услуг будет сравнительно несложно договориться между собой и с чиновниками о ценах и тарифах, а также об уровне качества услуг в своих интересах в ущерб интересам граждан. Поэтому следует признать, что Жилищный кодекс РФ составлен в интересах монополистов в сфере предоставления коммунальных услуг и услуг по эксплуатации жилищного фонда. Они смогут существенно снизить свои издержки и не повышать затраты на обеспечение качества таких услуг. А представители малого и среднего бизнеса, особенно желающие оказывать такие услуги более высокого, чем монополисты качества, будут иметь невысокую норму прибыли и со временем окажутся либо банкротами, либо должны будут становиться частью монополистических организаций в отрасли коммунального хозяйства. Это естественный сценарий развития рынка любых услуг, но при сниженном уровне государственного и муниципального контроля в отрасли коммунального хозяйства после введения в действие норм Жилищного кодекса РФ в полном объёме будет происходить конкуренция не за потребителя этих услуг, а за доступ к ресурсам органов власти, государственного и муниципального управления.
В результате для большинства граждан не произойдёт повышения качества предоставляемых коммунальных услуг и услуг по эксплуатации жилищного фонда, они просто не будут представлять интерес ни для органов власти, ни для частного бизнеса. Выиграют от введения в действие норм Жилищного кодекса РФ только социальные группы, связанные с государственными или муниципальными организациями в отрасли коммунального хозяйства, например, члены их семей, и с монополистами в предоставлении коммунальных услуг и услуг по эксплуатации жилищного фонда. Возможно, выиграют и представители высокообеспеченных социальных групп, способных оплачивать эти услуги по повышенным тарифам и обеспечивать предоставление их с высоким качеством. Новые нормы Жилищного кодекса РФ для таких высокообеспеченных социальных групп создают возможности легитимации тех процедур получения ими коммунальных услуг и услуг по эксплуатации жилищного фонда в организациях частного бизнеса. И обслуживать запросы представителей таких социальных групп частный бизнес будет, безусловно, заинтересован.
Жилищный кодекс РФ содержит некоторые нормы, которые можно оценить как коррупциогенные, т.е. либо прямо способствующие коррупции в этой сфере, либо создающие условия для её проявлений.
В частности, нормы о возможности изъятия собственности для государственных и муниципальных нужд сформулированы так, что практически можно почти всю землю на территории какого-то города объявить изъятой для муниципальных нужд. В результате становится невозможной приватизация участков земли бизнесменами для ведения частного бизнеса и гражданами или их объединениями для обеспечения своих прав на жилище. Такие примеры уже есть в нашей стране. И эти примеры показывают, что такие нормы Жилищного кодекса РФ позволяют органам власти, государственного и муниципального управления фактически полностью распоряжаться земельными участками в городах, как это было в советский период. Нормы нового Жилищного кодекса РФ в этом отношении не реализуют декларированные при его разработке принципы соответствия его норм защиты прав собственности граждан и их прав на жилище.
Ещё одним примером коррупциогенных норм Жилищного кодекса РФ являются нормы, регулирующие деятельность управляющих компаний. Эти нормы сформулированы так, что управляющие компании могут получать оплату за предоставление коммунальных услуг, но не обеспечивать права граждан на жилище и на высокое качество обслуживание их квартир и домов. Высокое качество коммунальных услуг по этим нормам становится доброй волей управляющих компаний, которое гражданам практически нереально заставить их обеспечивать. И можно предположить, что в такой ситуации интересы частного бизнеса в сфере предоставления коммунальных услуг будут приводить к постоянному повышению тарифов на них при их невысоком качестве для всемерного снижения издержек.
Складывающаяся ситуация с вступлением в действие новых норм Жилищного кодекса РФ, скорее всего, должна быть оценена как неадекватность решений проблем жилищной сферы нашей страны, описанных в новом варианте Жилищного кодекса РФ. Если органы государственной и муниципальной власти действительно имеют целью обеспечить решения этих проблем, то какой бы ни была концепция регулирования жилищной сферы, предложенной разработчиками этого федерального закона, сам Жилищный кодекс РФ должен быть разработан повторно. Иначе невозможно будет добиться системности и ресурсной обеспеченности решений проблем жилищной сферы. Опыт законотворческой деятельности постсоветского периода в нашей стране показывает, что поправками это обеспечить невозможно.
Лесной Кодекс РФ
Проект Федерального закона N1365154 “Лесной кодекс РФ”
28.01.07 Лев Московкин, Наталья Вакурова
Еще один продукт МЭРТа. Писали об этом много, но про ЦБК похоже совсем забыли, а дискуссия сконцентрировалась на нескольких скандальных моментах типа застройки Сочинского национального парка и пригородных территорий.
С нормой о Сочи получилась ерунда. Ее лоббировали противники проведения зимней Олимпиады-2014 в России, однако сторонникам приватизации территорий ООПТ было почти все равно, что будет в 2014 году. В закон о введении Лесного кодекса в действие первоначально предполагалось завести норму с поправками в закон об ООПТ и в Земельный кодекс. Из-за прошедшего до того запоздалого скандала с возвращением в Думу отправленного в Совет Федерации Водного кодекса журналисты оказались начеку и в проектах по Лесному кодексу осталась только почти безобидная поправка по ООПТ.
Неистовый борец за бедных русских с богатыми сионистами и прочей несправедливостью Николай Кондратенко только опустил голову в ответ на вопрос об этой поправке. Его преемник на посту губернатора Кубани Александр Ткачев — сильный олигарх, он получает не первый подарок от федеральных законодателей, до этого было 4 млрд долларов в законе о туристско-рекреационных ОЭЗ на сверление гор под железную дорогу, чтобы отнести ее от моря и другие олигархи могли спускаться к волнам, не перешагивая через рельсы по шпалам. Разумеется, это правильное решение, но прошло оно в момент дискуссии по трубе у Байкала с противоположным результатом. К тому же в РФ есть такой парадокс: чем беднее регион, тем больше навар с него, а Кубань всегда была парадоксально бедной и националистически агрессивной.
Поправка по ООПТ не помешала застраивать Сочинский парк, причем настолько ускоренно и бессистемно, что Алексей Митрофанов поднял вопрос о передаче Сочи федеральному центру, вызвав понятную реакцию того же Кондратенко.
Эта дискуссия оттянула общественное внимание от других проблем, которые может принести Лесной кодекс, включая выпадение ЦБК.
Предположительно, первоначальная идея состояла в том, что тщательно скрывалось и высказал случайно нам Франц Клинцевич о планах по созданию РАО “Леса России”. В тому времени дискуссия по РАО “ЕЭС России” привела к тому, что даже при создании подобной структуры в форме ОАО “РЖД” самой аббревиатуры РАО избежали.
Остается вопрос: что отразится ли Лесной кодекс на процессе превращения лесов российского Севера в лунные долины, а Дальнего Востока — в пожарища? Китайские браконьеры там вручную выжигают и вытравливают все что можно ради легкой наживы. В европейской части работает мощная техника, выдирая все подчистую.
Что касается пригородов, то ближнее Подмосковье давно уже недоступно для прогулок по лесу, разработка закона возможно ускорила строительство четырехметровых заборов.
Результаты экспертизы
Лесного Кодекса РФ
Результаты экспертизы № 6
4 декабря — 14 декабря 2006 года
Формулировка задания экспертам
Экспертам предлагалось оценить нормы и возможную практику их применения для следующего федерального закона:
• Проект Федерального закона № 136515-4 “Лесной кодекс Российской Федерации”, внесённый правительством РФ, принятый Государственной Думой РФ в 8 ноября 2006 года в третьем чтении и одобренный Советом Федерации РФ 24 ноября 2006 года.
С текстом проекта этого Федерального закона и пояснительной записки к нему можно ознакомиться на официальном сайте Государственной Думы РФ http://www.duma.gov.ru/ (раздел “Законодательная деятельность ГД”, в нём — “Законопроекты”, поиск по номеру законопроекта “Лесной кодекс” — 136515-4) или на сайте Агентства консультаций и деловой информации “Экономика и жизнь” http://www.akdi.ru/GD/proekt/096143GD.SHTM.
Экспертам предлагалось по возможности конкретно и с приведением необходимых обоснований своих позиций ответить на следующие 9 вопросов:
1. Насколько актуально, необходимо было принять новую редакцию Лесного кодекса РФ?
2. Насколько хорошо проработаны нормы Лесного кодекса РФ с юридической точки зрения?
3. Насколько нормы новой редакции Лесного кодекса РФ соответствуют общепринятым нормам международного права?
4. Насколько действием норм Лесного кодекса РФ будут обеспечены и защищены экономические интересы российских граждан?
5. Насколько действием норм Лесного кодекса РФ будут обеспечены и защищены права собственности российских граждан на жильё?
6. Как введение в действие норм Лесного кодекса РФ повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
7. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм новой редакции Лесного кодекса РФ, а какие проиграют?
8. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы новой редакции Лесного кодекса РФ, интересам каких социальных групп они противоречат?
9. Каковы будут социальные последствия применения норм Лесного кодекса РФ на уровне местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Ответы экспертов
Лев Московкин, парламентский корреспондент газеты “Московская правда”, Москва
1. Насколько актуально, необходимо было принять новую редакцию Лесного кодекса РФ?
Актуально, но переломить одним законом, даже если бы его авторы ставили такую задачу, варварскую ситуацию с лесами <вряд ли возможно — В.Р.>: китайцы браконьерят внаглую, выжигают леса и травят фауну, в европейской части России вырубают, оставляя лунный пейзаж.
2. Насколько хорошо проработаны нормы Лесного кодекса РФ с юридической точки зрения?
С точки зрения задачи авторов проекта нормально.
3. Насколько нормы новой редакции Лесного кодекса РФ соответствуют общепринятым нормам международного права?
Не знаю.
4. Насколько действием норм Лесного кодекса РФ будут обеспечены и защищены экономические интересы российских граждан?
Никак, задачи другие, непонятен способ заготовки дров, не отражены даже интересы ЦБК.
5. Насколько действием норм Лесного кодекса РФ будут обеспечены и защищены права собственности российских граждан на жильё?
В тексте что-то специфическое про лесные поселки. Кроме того, много споров вызвала норма по пригородным лесам. Вообще, яростная дискуссия по ЛК вызвала некоторую “экологическую лакировку” будущего закона.
6. Как введение в действие норм Лесного кодекса РФ повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Лесная отрасль не рассматривается как важнейшая, хотя оборот огромный, но управлять ею централизованно невозможно и считается достижением, что удалось сорвать планы создания РАО “Леса России”. Предсказать общий системный эффект Лесного кодекса РФ трудно, за исключением может быть поправки в закон об ООПТ, которую провели через закон о введении в действие Лесного кодекса: по факту правительство решит построить комплекс в национальном парке под Олимпиаду-2012 в Сочи. Против этой поправки воевали структуры, лоббирующие Олимпиаду не в России.
7. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм новой редакции Лесного кодекса РФ, а какие проиграют?
Авторы законопроекта ориентировали его на заготовки леса, про ЦБК вроде бы забыли, но на практике могут быть системные эффекты боковые.
8. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы новой редакции Лесного кодекса РФ, интересам каких социальных групп они противоречат?
Ну, невозможно отвечать на такие вопросы. Лесной кодекс РФ принимался в борьбе структур исполнительной власти, МЭРТ в среднем победил, вот его интересам и соответствует, правительство у нас так раздуто, что можно считать его “социальной группой”.
9. Каковы будут социальные последствия применения норм Лесного кодекса РФ на уровне местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Аналогичный ответ, у нас кроме всего прочего, ни один закон не принимается без отсылочных норм, и правительство начинает крутить. От Жилищного кодекса РФ до сих пор вылезают последствия, которых ПРЕДВИДЕТЬ БЫЛО НЕВОЗМОЖНО, в частности, скупку жилья в Москве кавказцами. А я вот с этим столкнулся, меня в свою квартиру не пускают.
Ирина Зеленчук, слушатель Омской школы
публичной политики — 2
1. Насколько актуально, необходимо было принять новую редакцию Лесного кодекса РФ?
Да актуально, время и общество в России изменилось, и появилась необходимость в принятии нового Лесного кодекса в условиях рыночной экономики России.
2. Насколько хорошо проработаны нормы Лесного кодекса РФ с юридической точки зрения?
Мне трудно судить, но на мой взгляд не прописаны вопросы заключения аренды с юридическими, гражданскими лицами. Не прописаны вопросы возможности заключения аренды с иностранными гражданами.
3. Насколько нормы новой редакции Лесного кодекса РФ соответствуют общепринятым нормам международного права?
Соответствуют.
4. Насколько действием норм Лесного кодекса РФ будут обеспечены и защищены экономические интересы российских граждан?
Экономические интересы российских граждан в целом обеспечивает, так как каждый имеет право заключать аренду и использовать лесные ресурсы в целях прописанных в кодексе.
5. Насколько действием норм Лесного кодекса РФ будут обеспечены и защищены права собственности российских граждан на жильё?
Права собственности на жилье не защищены, так как лес находится в собственности государства и невозможно сделать его частной собственностью, поэтому даже при наличии жилья оно принадлежит государству.
6. Как введение в действие норм Лесного кодекса РФ повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Возможно, крупные компании заключат договоры об аренде и начнут заниматься заготовкой леса, заготовкой пушнины и т.д. Но есть риск, что такие же договоры заключат иностранные компании, у которых больше возможностей.
7. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм новой редакции Лесного кодекса РФ, а какие проиграют?
Выиграют бизнесмены крупных компаний, проиграют государственные, научные организации, т.к. не будет средств на аренду для проведения научных исследований.
8. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы новой редакции Лесного кодекса РФ, интересам каких социальных групп они противоречат?
Интересам крупного бизнеса.
9. Каковы будут социальные последствия применения норм Лесного кодекса РФ на уровне местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Социальные последствия этого кодекса, на мой взгляд: браконьерство, незаконный сбор ягод и взятие в аренду лучших лесов России. Таким образом, простые российские граждане не смогут зайти в любимые леса и просто собирать ягоды и грибы, растения.
Решение краткосрочных проблем
в интересах крупного бизнеса
Владимир Римский,
заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ
Предложение оценить нормы нового Лесного кодекса РФ и возможную практику их применения не вызвало большого интереса у экспертов: всего было получено две анкеты с ответами на предложенные экспертам вопросы. Позиции этих экспертов представлены выше, но они не исчерпывают возможных оценок Лесного кодекса РФ и последствий введения в действие его норм. Поэтому позиции этих двух экспертов дополняются ещё одной, кратко изложенной ниже. Это дополнение целесообразно сделать для того, чтобы расширить спектр возможных экспертных оценок по теме проведённой экспертизы.
Предыдущий вариант Лесного кодекса РФ был принят в 1997 году, т.е. в постсоветский период развития нашей страны. Практически сразу же после принятия этого первого варианта Лесного кодекса РФ применение его норм вызвало проблемы и противоречия, настолько сильные, что потребовалось специальное решение Конституционного Суда РФ, который своим Постановлением от 9 января 1998 г. по делу о проверке Лесного кодекса РФ от 22.01.1997 года определил правовой статус лесного фонда как публичного достояния многонационального народа России: “Лесной фонд — ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов — представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим”.
Этим решением Конституционный Суд РФ подтвердил и разъяснил необходимость изъятия лесных земель из гражданского оборота, т.е. то, что они не являются предметом купли и продажи. Тем не менее, сами нормы Лесного кодекса РФ от 22.01.1997 года содержали, в первую очередь, не положения о защите “публичного достояния многонационального народа России”, регулирование прав аренды. И эти нормы регулирования прав аренды не устраивали представителей крупного бизнеса, занятого, в первую очередь, экспортными поставками леса и производством из него целлюлозы и бумаги. Практика применения норм Лесного кодекса РФ от 22.01.1997 года была такой, что провоцировала системную коррупцию в этой отрасли, сокрытие доходов, нелегальные таможенные операции, участие производителей лесной отрасли в теневой экономике и т.п.
Интерес в изменении норм Лесного кодекса РФ поэтому был у органов государственной власти в части повышения уровня прозрачности хозяйственной деятельности в лесной отрасли и у крупного бизнеса в части получения максимально возможных прав собственности на леса и лесные участки. В результате за последние 5 лет изменения в Лесной кодекс РФ вносились федеральными законами 12 раз.
Само понятие кодекса в мировой юридической практике предполагает собрание норм, регулирующих важнейшие сферы деятельности граждан, бизнеса и государства, имеющие одной из целей обеспечение стабильного правового режима в них, который в свою очередь, предполагает долгосрочный характер действия норм кодексов, отсутствие существенных изменений в них в течение относительно длительных периодов времени. Лесной кодекс РФ, обеспечивающий статус лесов как публичное достояние народа, принятый уже в постсоветский период развития страны, тоже не должен был бы меняться в течение относительно длительных периодов времени. Ведь публичные отношения в обществе весьма стабильны и вряд ли существенно изменились с 1997 года. Поэтому актуальность принятия нового варианта Лесного кодекса РФ представляется спорной, ведь обычно такая актуальность обосновывается необходимостью изменения норм законодательства после перехода России на постсоветскую стадию развития.
По-видимому, разработчики Лесного кодекса РФ от 22.01.1997 года, во-первых, не оценивали, либо оценивали неточно и неполно, последствия принятия норм этого федерального закона, а, во-вторых, не смогли решить всех актуальных проблем, связанных с нашими лесами. Поэтому и возникла необходимость разработки и принятия нового варианта Лесного кодекса РФ.
В ходе разработки нового варианта Лесного кодекса РФ наиболее сильными оказались позиции крупного российского бизнеса. Именно представители такого бизнеса в лесной отрасли лоббировали важнейшие законодательные нормы принятого в третьем чтении Государственной Думой РФ 8 ноября, а Советом Федерации РФ 24 ноября нового Лесного кодекса РФ. Лоббирование общественных интересов в этом процессе осуществляли экологические и некоторые другие некоммерческие организации, но сила их лоббирования была невелика. Им удалось, правда, добиться исключения норм продажи лесного фонда в частную собственность, закрепления всего лесного фонда в собственности государства и положения о том, что “граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов” (часть 1, статьи 11). В первоначально обсуждавшемся проекте нового варианта Лесного кодекса РФ вводилось право частной собственности на лесной фонд, что было бы выгодно крупным собственникам лесных участков, но фактически разрушало бы статус лесного фонда как публичного достояния.
Органы государственной власти, тем не менее, не смогли реализовать свои интересы при обсуждении и принятии нового варианта Лесного кодекса РФ, в части обеспечения открытости и легальности ведения бизнеса в лесной отрасли. В частности, существенно сокращаются возможности органов государственной власти осуществлять контроль и регулирование в лесной отрасли. Например, лесные декларации в соответствии с положениями статьи 26 подаются только раз в год, что даёт недобросовестным пользователям лесных ресурсов неоправданную свободу от контроля и отчётности. При этом обязанности по ведению лесного хозяйства, включая его охрану и защиту (статья 51), соблюдение мер пожарной безопасности (статья 53), санитарной безопасности (статья 55) и многие другие обязанности по ведению лесного хозяйства нормами нового Лесного кодекса РФ возлагаются на арендаторов.
Создаются тем самым существенные проблемы в развитии лесного хозяйства в долгосрочной перспективе и в расширении лесных ресурсов нашей страны. При этом в мире осталось очень немного стран, обладающих возможностями расширения своих лесных ресурсов, которые уже стали не менее значимыми, чем нефть, газ и уголь, и значимость которых ближайшие десятилетия будет только возрастать. Но российское общество и государство благодаря нормам нового Лесного кодекса РФ существенно сокращают свои возможности обеспечивать контроль и долгосрочные стратегии развития лесной отрасли. В силу невысокого уровня публичности обсуждений норм этого федерального закона осталось не вполне понятным, ставили ли органы государственной власти перед собой такие цели.
По прогнозируемым последствиям применения нормы Лесного кодекса РФ решают, в первую очередь, проблемы крупного бизнеса, связанные с арендой лесных участков, с классификацией рубок леса, с переводом лесных земель в нелесные, с регулированием застройки участков лесного фонда и т.п. При этом часть 11 статьи 1 нового варианта Лесного кодекса РФ вводит принцип платности использования лесов. Поэтому можно прогнозировать, что малообеспеченные граждане не смогут после введение в действие его норм свободно заниматься сельскохозяйственной деятельностью: они будут выкупать права на такую деятельность у арендаторов или государственных органов. Существенные проблемы, связанные с оплатой пользования лесным фондом можно прогнозировать и для городских жителей, занимающихся ведение подсобных хозяйств. У этой категории наших граждан мало финансовых средств и мало желания оплачивать дополнительно пользование лесным фондом. Поэтому можно ожидать, что будет распространяться практика перевода лесных участков в юридический статус нелесных, либо теневая деятельность граждан в лесных участках без оплаты и официальных разрешений.
Этот пример показывает, что нормы платности использования лесов в том виде, в каком они сформулированы в Лесном кодексе РФ, способствуют развитию коррупции в нашей стране. Ещё более способствуют коррупции нормы этого федерального закона, являющиеся отсылочными, т.е. предлагающими определить порядок тех или иных действий или процедур органам исполнительной власти после введения Лесного кодекса РФ в действие. В частности, можно прогнозировать определённый период, в течение которого можно будет осуществлять заготовку древесины без всяких правил, потому что они должны быть разработаны уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Разработка этих правил потребует некоторого периода времени, сами эти правила будут едиными для всей страны, несмотря на разнообразие российских лесов, широкого общественного обсуждения этих правил, скорее всего, не будет. Поэтому сначала заготовка древесины будет на большинстве лесных участков проводиться без всяких правил, а после их принятия — с существенными их нарушениями, добиться исправления которых органы государственной власти вряд ли смогут в силу снижения уровня своего контроля в лесной отрасли.
Существенно усиливают коррупцию в лесной отрасли, в государственном и муниципальном управлении нормы нового Лесного кодекса РФ, определяющие, что процедуры отнесения лесов к эксплуатационным и к резервным, а также установление их границ “осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 — 84 настоящего Кодекса” (часть 3 статьи 108 и часть 4 статьи 109). В современной системе высокой коррупции во взаимоотношениях органов государственной и муниципальной власти с бизнесом проблемы бизнеса, связанные с необходимостью расширения объёмов заготовки древесины, будут решаться коррупционными способами. В результате применения таких практик резервных лесов будет оставаться всё меньше, а эксплуатационных — всё больше. И ни органы государственной власти, ни тем более организации гражданского общества не смогут повлиять на заготовителей древесины с целью сохранения и расширения лесных ресурсов страны.
Доступ к аренде лесных участков в большинстве случаев будет производиться на аукционах, где выигрывают те их участники, которые предложат более высокие цены соответствующих договоров. В результате представители крупного бизнеса получат существенные преимущества в конкуренции на получение прав аренды в сравнении с бизнесменами, контролирующими меньшие размеры активов и обладающие менее значимыми связями в органах государственной или муниципальной власти. Наличие достаточно больших объёмов финансов позволит крупных бизнесменам перестать тратить их на различные коррупционные схемы получения прав использования лесных ресурсов. Можно прогнозировать переключение активности крупного бизнеса на получение легальных прав аренды лесных участков после введения в действие норм нового Лесного кодекса РФ. Формально получение прав аренды превратит взаимоотношения крупного бизнеса и органов государственной и муниципальной власти в легальные, а договоры аренды в юридически неоспариваемые. Но выигрыш на аукционе прав аренды лесных участков вряд ли будет возможен без использования коррупционных отношений, не допускающих честную конкуренцию. Фактически, победы на таких аукционах станут легализацией предыдущего положения крупного бизнеса в лесной отрасли, достигнутого коррупционным способом. Скорее всего, это — одна из значимых целей, которых добивались представители крупного бизнеса, лоббировавшего принятие концепции и большинства норм нового Лесного кодекса РФ.
В итоге можно прогнозировать, что введение в действие норм нового Лесного кодекса РФ будет наиболее соответствовать интересам крупного бизнеса, администраций органов государственной и муниципальной власти. Для малообеспеченных и даже среднеобеспеченных граждан нормы нового Лесного кодекса РФ скорее будут препятствовать обеспечению их интересов, чем способствовать им. Более того, даже среди представителей крупного бизнеса введение норм нового Лесного кодекса РФ не позволит решить всех проблем, создаст необходимость более жёсткой конкуренции, но не за потребителей товаров и услуг, а за доступ к административным ресурсам. Кроме того, упрощение процедур получения прав аренды приведёт и к упрощению процедур лишения бизнесменов таких прав, что создаст дополнительную нестабильность на рынках лесной отрасли и связанных с ними.
Нормы нового Лесного кодекса РФ будут способствовать росту коррупции и сокращению лесных ресурсов страны, росту браконьерства и незаконного промысла ягод, грибов и дикорастущих растений, росту использования лесных участков для строительства зданий и объектов инфраструктуры. Следовательно, нормы нового Лесного кодекса РФ создадут новые и обострят старые проблемы, связанные с использованием лесов, практически во всех социальных группах и во взаимоотношениях между ними. При этом ни сам новый Лесной кодекс РФ, ни другие законы не содержат норм гармонизации этих отношений. Не содержат они и реальных решений старых и возникающих новых проблем в лесной отрасли. Поэтому можно прогнозировать, что в течение 1–1,5 лет, возможно даже ещё до полного введения в действие норм Лесного кодекса РФ 2006 года, они снова начнут подвергаться постоянным законодательным изменениям, которые впоследствии могут привести к разработке и введению в действие очередного нового варианта Лесного кодекса РФ.
Изменения законодательства
о туристической деятельности
Проект Федерального закона
N 3375974 “Овнесении изменений в Федеральный закон
“Об основах туристской деятельности в РФ”,
принятый Государственной Думой РФ в 15 декабря 2006 года во втором чтении
28.01.07 Лев Московкин, Наталья Вакурова
Это, кажется, гибрид еще одной вертикали с ОСАГО (узаконенные поборы). О развитии туризма никто не думал, просто приватизация отрасли подобно ГНК, ФМС или ФССП (судебно-приставной терроризм).
На последних заседаниях Госдумы 2006 года произошло странное, но все же достаточно знаковое событие — был отложен на январь правительственный закон по выстраиванию туристского бизнеса. Проводил его в парламенте руководитель Ростуризма Владимир Стржалковский.
Наметилась явная тенденция, было отклонено или отложено несколько чисто лоббистских инициатив коррупционного характера. И все же этот лоббистский туризм по Охотному ряду привел к своему результату, получилась гибридная химера из обязаловки типа ОСАГО, про поборы с турагентов конечно же никто не верит, что из них что-то выплатят на возврат неприкаянных туристов. Тем более, что накачивание в зоне влияния США антироссийских настроений приводит к соблазну тиражировать предвыборные подвиги французского МВД Николя Саркози. Венгерский еврей с президентскими амбициями в антисемитской Франции — взрывоопасный компот, хотя Прохорову с Бочаровым не нужен Стржалковский. Да тот и не собирается развивать туризм. Цель та же, как и “дачной амнистии” — вывести из тени или из мути то, что есть, пересчитать и подставить под поборы.
Закон о туристской деятельности тоже не подвешен в пространстве, прошел также закон о транспортной безопасности: купил билет — попал в базу, и можно продавать для контроля, кто куда с какой секретаршей мотался.
Поправки в закон об основах туристической деятельности
Янин Дмитрий Дмитриевич
Янин Дмитрий
. Поправки в закон об основах туристической деятельности являются примером, когда рассматриваемый Государственной думой закон инициируется, проводится достаточно быстро для удовлетворения потребностей конкретных субъектов. Нужно сказать, что российский туристический рынок молодой, сформирован в условиях жесткой конкуренции, и с момента своего зарождения он отличался следующими характеристиками. Как я уже сказал, это сильная конкуренция: к 2004 году, когда впервые пошли обсуждения относительно эффективности госрегулирования в сфере туризма, озвучивались цифры, что около 20 тысяч лицензий было выдано на туроператорскую, турагентскую деятельность, причем под одной лицензией могут работать несколько офисов. Понятно, что активных лицензий было значительно меньше, но в целом это несколько тысяч компаний, которые предоставляли услуги по всем крупным городам, и ценовая конкуренция здесь была достаточно развита. И до сих пор она остается, потому что тот уровень цен, который существует у нас в сфере выездного туризма, он отвечает уровню платежеспособности населения. Сравнительный анализ показывает, что продукт доступный для большого количества граждан.Вторая характеристика российского туристического рынка состоит в том, что в основном бизнес делается на выездном туризме, все у нас возят за рубеж. Масса причин этого: инфраструктура советская, которая умерла, устарела, и те, кто могут себе позволить съездить, предпочитают не жить в гостиницах, которые до сих пор еще не переоборудованы, а если переоборудованы, то сложно в здравом уме платить свыше 100 долларов, что в большинстве своем и происходит.
Еще одна характеристика: несмотря на то, что уже лет 15, как существует туризм выездной, турист остается достаточно нетребовательным. У нас люди спокойны, могут потерпеть, часто не предъявляют иски после того, как их 5, 6, 10 часов продержать где-нибудь. Народ у нас спокойный, не экстремистский.
Еще одна характеристика туристического рынка — это доля так называемого “черного” оборота. Если вам приходилось покупать тур, то вряд ли вы его оплачивали с выдачей кассового чека. Там есть форма туристической путевки, пролоббированная туристическими компаниями, но нужно сказать, что сервисы многих туроператоров были адаптированы для того, чтобы принимать у турагентов и валюту, и не инкассировать деньги. Рынок, может быть, из-за этой достаточно жесткой конкуренции, желания экономить на всем, чем только можно, жил по своим законам, где доля “черного” оборота достаточно высока. В 2003 году в рамках озвученного тезиса о дебюрократизации российской экономики была проанализирована эффективность лицензирования, потому что, по сути, государство в сфере туризма на что-то там претендует — на какую-то госполитику, на защиту прав потребителей, и с этой целью было введено лицензирование в середине 90-х годов. Когда посмотрели, насколько это лицензирование эффективно, установили, что, в принципе, лицензия ни от чего не защищает клиента, он выбирает туристическую компанию, исходя из рекомендаций, наобум, но лицензия ему ничего не дает, потому что были случаи, когда за 15 тысяч рублей и даже дешевле покупалась эта лицензия, открывался офис, какое-то количество денег собиралось, и компания исчезала. Но все эти случаи подобного рода мошенничества можно пересчитать, их буквально три-четыре в год, поэтому, в принципе, как такового, повода для создания института финансовых гарантий от мошенничества не было, потому что соотношение оборота и мошенничеств не выдерживает никакой критики — это несколько случаев за год. Были случаи, когда туроператор не сбежал, но оказался финансово несостоятельным, но это опять же два-три случая в год.
И когда поняли, что лицензия не защищает потребителя, нужно думать что-то новое, решили: давайте-ка мы попробуем предусмотреть в России механизм финансовых гарантий. Все отмахнулись в 2004 году, сказали, что не нужно ничего этого создавать, у операторов такой потребности нет (зачем им лишние издержки?), у госорганов (Ростуризма) тоже потребностей таких не было, они и так выдавали лицензии и имели возможность на этом иметь политическое влияние, видимо, и экономическое. При этом решение об отмене лицензирования каждый год переносилось, в течение трех лет продлевали старый режим, потому что это устраивало и государственные органы, и бизнес.
В 2006 году, когда не получилось в очередной раз продлить лицензирование, нужно было срочно что-то предложить взамен. Взамен предложили механизм финансовых гарантий, я о нем расскажу подробнее, но при этом, как вы правильно сказали в первой части, никто не проводит экспертизу потребностей общества при выработке законодательного акта. Потребности общества очень четко иллюстрируются теми данными, которые есть, например, в организациях, которые защищают права потребителей. 90% всех претензий туристов касаются двух вещей. Первое — задержка рейсов. Вторая проблема состоит в том, что обещали одно, а приехали — и увидели другое. Несоответствие ожиданий. Иногда эти ожидания оформлены, иногда не оформлены. Ожидали одно, приехали — не 5 звезд. Иногда это субъективно, иногда объективно. Это две ключевые проблемы. Случаи, когда взяли деньги и сбежали — единичны. Случаи, когда ты выиграл суд, и туристическое агентство говорит: “Я тебе не отдам деньги”, может быть, сто исков в год. То есть это не тот масштаб проблемы.
Вместе с тем мы честно говорили законодателям: господа, вы не сидите здесь, в России, посмотрите на Евросоюз. Евросоюз в 2006 году принял норму, в соответствии с которой для решения проблемы опоздания самолетов была разработана шкала штрафов, которая достаточно жесткая и позволяет сейчас европейцам, а также негражданам Евросоюза, но пользующимся услугами европейских авиакомпаний, получать компенсацию в зависимости от длительности задержки рейса и дальности перелета. Мы говорили: ключевая проблема — это ваши самолеты, которые не летают вовремя, и нужно менять систему штрафов, чтобы человек получал не 25 рублей в час, как по Воздушному кодексу, а либо 3% от стоимости билета, по закону о защите прав потребителей, это больше, чем 25 рублей, получается.
— Через суд?
Естественно. Какую-то фиксированную сумму. Нет, сказали, этого ничего не надо, мы будем вводить механизм финансовых гарантий.
— Кто сказал?
Конкретно — это Комитет по экономической политики Думы. Это профильный комитет, потому что само агентство достаточно своеобразное. Оно новое и достаточно влиятельное.
— Своего мнения не имеет, или я чего-то не понял?
Агентство имеет свое мнение, и оно выразилось как раз в том проекте, за который Дума проголосовала в декабре в режиме он-лайн, то есть поправки вносились в момент голосования. 14 декабря отзыв висит один, 15 декабря — второе чтение — положительный, при этом в базе депутатской закона нет, а он тут принят. То есть тот уровень прессинга, который оказывался на депутатов и на участников рынка, он немножко настораживает, потому что закон не относится к политике абсолютно. Это экономический закон, который не является, на мой взгляд, каким-то политическим. Безусловно, часть негативных последствий может быть снижена за счет того, о чем мы здесь говорим, что принятие жестких законов не означает их исполнения. Грамотные адвокаты смогут всю несуразность, которая возникла по ходу он-лайн принятия, тоже на этом играть. Поэтому я не скажу, что он убьет всю индустрию, потому что здесь есть механизмы для выживания, но непонятно, почему он так сильно “продавливался”. А продавливался он, на мой взгляд, потому, что с 1 января конкретные люди теряют свои полномочия по надзору, конкретные персоналии — Ростуризм, потому что лицензирование прекращалось, нужно было срочно что-то взамен принять.
Второй момент — часть лидеров рынка туроператоров решили, что можно на этом усилить свое положение на рынке за счет того, что установить режим финансовых гарантий, который безотносителен к обороту, соответственно, для мелких компаний этот механизм финансовых гарантий превращается в обременение, а для крупных компаний никакого обременения нет, здесь никаких издержек не существует, потому что у них хороший оборот, у них часть оборота “в белую”, и под этот “белый” оборот они спокойно получат гарантию на 10 млн Но для мелкой компании, у которой 90% оборота — это “черный”, сам по себе оборот достаточно небольшой. Если они делают 30 тысяч долларов в месяц оборота (это миллион), в год у них 10 миллионов, и они должны весь свой оборот прогарантировать либо в страховой компании, либо в банке. Понятно, это все не бесплатно. То есть их издержки по этому механизму гарантирования возрастают. Либо они будут вынуждены сливаться, либо уходить под какую-то федеральную сеть, либо уходить в “черный” сектор. Вот какая у них сейчас альтернатива.
В принципе, мы говорили о том, что несправедливо устанавливать единую ставку для всех, потому что ты отправляешь сто туристов — и платишь 10 миллионов, или ты отправляешь одного туриста и тоже платишь 10 миллионов. Крупные компании сказали: в принципе, мы для этого и придумывали этот закон, чтобы поднять издержки для мелкого бизнеса и вытеснить их с этого рынка. Поэтому они стояли здесь очень твердо.
Еще один момент очень важен: установили гарантию для въездного туриста, то есть Российская Федерация защищает права людей, которые приезжают в Россию. Если американец приезжает в Россию и сталкивается с какими-то, мягко говоря, несоответствиями, и, вернувшись домой, почему-то решает не обратиться к той компании, которая ему в США продала этот тур, а для экзотики обратиться к российскому туроператору. По процедуре, которая там установлена, а она достаточно сложная, он должен в определенные сроки подать документы с оригиналом договора, далее, если туроператор заявит, что он не согласен ничего возвращать, человек должен подать в суд.
— В России?
Да. Он может, теоретически, подать в суд там, если подписано соглашение со страною о содействии в гражданском судопроизводстве, но процедура эта достаточно сложная. Есть несколько исков в России, которые прошли, но это, я думаю, не тысячи исков за всю историю независимости, то есть это экзотический будет продукт. Понятно, что люди, которые едут к нам, они имеют и страховки, и гарантии от своих компаний. Зачем вводился этот механизм финансовых гарантий для тех, кто сюда приезжает, вообще непонятно, потому что эта финансовая гарантия вообще не будет востребована. Понятно, что граждане России, которые выезжают, или те, которые переезжают внутри страны, — тут можно обсуждать, но иностранцы, которые приезжают сюда, получают финансовые гарантии от российских туроператоров — норма абсолютно неоперациональная.
— Вы-то как оцениваете, зачем это?
Судя по откликам, которые шли как раз от малого бизнеса, больше всего это беспокоило людей, которые вложили небольшие деньги в собственные мини-гостиницы, охотничьи хозяйства в регионах. Это бизнес, который абсолютно маленький, в региональном туризме фактически. Для них получается, что сейчас они должны как-то получить эту финансовую гарантию, потому что все равно эти сервисы, если они успешны, они должны, соответственно, получить ту гарантию самостоятельно, либо отдать свой бизнес в руки компаний, которые будут заниматься въездным туризмом, соответственно, отдавать им часть дохода за счет того, что они будут нести эти риски и в случае необходимости за них платить. Но если такие случаи будут, это будет, на мой взгляд, полная экзотика. И протестовали как раз те, кто успел что-то создать, получается, что деятельность туроператорская, и им надо получать финансовые гарантии въездного туризма.
Что там еще нехорошего? Предприниматель без образования юридического лица, по этому закону, не может заниматься туроператорской деятельностью. Только юридические лица у нас могут заниматься туроператорской деятельностью.
Еще один очень интересный момент, который, не знаю, будет ли кем-то запущен в дискуссию. По сути, как в банковской сфере иностранные банки не могут открывать свои филиалы в России, то же самое и здесь, то есть здесь запрет на реализацию туристского продукта иностранными компаниями, то есть иностранная компания не может здесь что-то продавать напрямую, если они не заключили соответствующий договор с российским юридическим лицом, которое имеет эти финансовые гарантии.
Повторюсь, что закон для потребителей будет бесполезен, потому что единственный эффект может быть для тех, кто пройдет по довольно-таки длинной процедуре и заявит о несоответствии качества туристического продукта, и если предположить, что туристическая компания обанкротится и не захочет выполнять судебные решения, то тогда действительно он может обратиться в банк и потребовать эти деньги с банка или со страховой компании.
Вопрос. А как в Европе? У них тоже все это через суд? Например, задержка рейса — это тоже процедура только через суд?
Янин. Задержка рейса — может быть компенсация по соглашению сторон. Есть регулятор, который следит за тем, чтобы стороны, по возможности, решали все в досудебном порядке, но если уперлись, то понятно — тоже в суд. В Европе, конечно, более высокий уровень организации, часть вопросов снимается на уровне самой компании, если с самой компанией не удалось договориться — есть отраслевая ассоциация в целом, которая объединяет участников рынка. Если не удалось и с ними договориться — есть регулятор, который отслеживает выполнение принятых директив. Если и это не срабатывает, то тогда остается суд.
У нас первое звено сейчас начинает работать, потому что компании понимают, что иногда лучше выплатить компенсацию до суда. Саморегулирование бизнеса, отраслевых союзов у нас практически нет, за исключением риэлтерской сферы, где есть, по крайней мере, в Москве, комиссия по защите прав потребителей на рынке риэлтерских услуг, где вы можете споры свои в досудебном порядке решить. В туризме такого органа нет, в банковской сфере такого органа нет, и это плохо, потому что не хватает посредничества.
Итак, закон бесполезен для потребителя, на наш взгляд, не решает ключевой проблемы — ответственности авиакомпаний, потому что все-таки выездной туризм у нас сопряжен, как правило, с самолетом. Автобусные туры есть, но их не так много. Поезда менее популярны. Основное средство по выездному туризму у нас — это самолет. Здесь перспективы изменения Воздушного кодекса достаточно тяжелые, потому что против будут выступать авиакомпании, которые абсолютно резонно говорят: вы нам установили запретительные пошлины на новые самолеты, российские самолеты невыгодно покупать, соответственно, мы не можем толком возить наших пассажиров; мы не можем поднять выплаты по смертям, потому что мы не хотим платить такие деньги; издержки ведения бизнеса у нас сейчас сопоставимы с европейскими, горючее у нас сопоставимо; нести такую же ответственность перед потребителем, как в Европе, мы не готовы. Позиция регулятора здесь почти такая же. Они решили проблему в интересах себя и крупных компаний за счет даже не малого, а мизерного бизнеса, при этом не тронув ключевых проблем.
Вопрос. Регулятор — это Ростуризм?
Да. Мы занимаемся этим ведомством сейчас, кстати. Возглавляет его г-н Старжелковский, тоже он из ФСБ, знает предмет. Люди в Думе, с которыми мы общались, говорили, что прессинг силовиков был очень серьезный. А агентство интересно еще и тем, что занимается звездами гостиниц, то есть сертификацией гостиниц на звездность, при этом расценки абсолютно никем не утверждены, через некоммерческую организацию “Фонд устойчивого развития туризма”. Выставка теперь у них есть ежегодная.
Вопрос. Я хотела спросить, как просто турист, который имеет знакомых, которые являются руководителями своего небольшого туристического бизнеса. Вы сказали: бесполезный закон для потребителя. Я как раз в той ситуации, когда я не знаю тему досконально, знаю, что есть некие изменения. Вы сказали, что теперь предприниматель без образования юридической лица не может заниматься операторской деятельностью. Мне, как простому обывателю, это хорошо. Я так рассуждаю, что мне это дает некую гарантию, потому что я знаю: будет конкретная фирма, с которой я смогу что-то спросить, и непонятный Вася, который без всякого образования, мне палки в колеса вставлять не будет. С другой стороны, когда иностранные компании напрямую не могут. Я не знаю, вроде как есть фирма у меня на территории, с которой я могу спросить в случае нестыковки, вот она родная, вот она здесь, а не где-то там, в Бостоне, куда мне не добраться. То есть со стороны гражданина эти два пункты, на мой взгляд, кажутся даже полезными. Или я что-то не понимаю?
Янин. Вы правильно говорите, но вы же сами выбираете, следует ли вам заключать контракт с компанией, которая там, в Бостоне расположена, или с вашими партнерами, которым вы доверяете. Это ваш выбор. Но тут за вас государство решило — никакого трансграничного оказания туристических услуг, только через российские компании. Есть плюсы, есть минусы. Плюс — как вы сказали, в случае спора легче, конечно, будет судиться. Минусы — иногда это дешевле. Второй аргумент: сложно себе представить иностранную туристическую компанию, которая будет сообщать какую-либо информацию “кому надо”. Если дальше сценарий будет пессимистичный, эта информация будет востребована, потому что сейчас уже появляется идея о том, чтобы должников не выпускать за границу, какие-то другие права ограничиваются.
Есть и минусы. Что касается ПБОЮЛ, действительно, здравый человек не будет заключать договор с ПБОЮЛ, хотя если ты знаешь этого человека, если знаешь этот дом — его личный дом, и что он не вывел имущество, потому что если он вывел имущество — он умный ПБОЮЛ, если не вывел — неумный. Он живет в этом доме и тут же бизнес осуществляет. Если ты знаешь точно, что это его дом, то у тебя уровень гарантий многократно выше, чем в любом ООО, где три стула и четыре компьютера. Здесь есть поле для размышления потребителей. Нельзя сказать, что ПБОЮЛ — это “рога и копыта”. Они несут ответственность своим имуществом. Если ты информирован, ты знаешь все и доверяешь этому человеку, ты лично поедешь по гарантиям этого человека.
Вопрос. Мне кажется, не задумываются люди о форме собственности турагентств. У нас тут написано: турфирма — такая-то. То, что это ИП, я узнала, когда чек посмотрела.
Янин. Вы тут все политики, тут те же вещи известные. Внутри этого бренда идет ротация людей. Сейчас немного поустойчивее стали магазины сетевые — Эльдорадо, Евросеть, а внутри Эльдорадо каждые четыре месяца ротация юр.лиц по тому же адресу. Понятно, для чего это делается: они минимизируют свои налоги, минимизируют административные риски, собственность их там гуляет. В нашей стране достаточно трудно долго одно юр.лицо вести, хотя некоторым удается. Но это имеет негативные последствия для вас лично, потому что, если вы там купили холодильник, а он сломался через год, а гарантия 3 года, вы приходите туда, а вам говорят: “Ваше “Эльдорадо” уехало, а это уже новое “Эльдорадо”. И вы остаетесь ни с чем, потому что, как правило, никакой связи между этими юр.лицами нет.
Римский. Есть еще такой аспект. Есть такой туризм (я не знаю, какая там форма собственности, возможно даже, индивидуальный предприниматель), когда на нашей территории приглашают именно к себе, в какие-то свои охотничьи хозяйства или домик типа гостиницы, или организует какие-то туры.
Янин. Они теперь тоже должны получить финансовую гарантию.
Вопрос. А что значит — получить финансовую гарантию? Придет — и мешок денег принесет?
Янин. Они должны заключить договор либо с банком, либо со страховой компанией, в соответствии с которым банк говорит, что я гарантирую деятельность этой компании по обязательствам перед потребителем на сумму 5 млн рублей в этом году, а со следующего года 10 млн рублей. То есть если этот деятель наделает долгов перед потребителями на сумму не более 10 млн, я буду платить. Представьте себе некое угодье, которое до этого напрямую, через Интернет, размещал там рекламу, это популярно, а теперь ему говорят: ты должен в своей глухомани найти банк или страховую компанию, которая будет гарантировать по твоим обязательствам перед людьми. Иностранцы, в принципе, в этих гарантиях не нуждаются, потому что они едут туда со всеми страховками, они обложены страхованием по уши. Получается, что страдает конкретный Вася Иванов, которому нужно сейчас как-то изгалиться, с минимальными издержками получить финансовую гарантию, собрать все документы, отправить в Ростуризм, чтобы его включили в реестр. Причем непонятно, почему государство ведет реестр.
— Это то же самое лицензирование.
По сути, да.
— Формально — другое.
Разница состоит в том, что слово “лицензирование” поменяли на слово “реестр”. Изначально концепция была следующая — уведомительная регистрация. Ты собрал все — и отправил. А они все равно оставили, что с момента мы себе оставляем такое-то количество дней, и мы принимаем решение, включать вас или не включать. В 2004 году говорили: мы вам даем 5 дней на проверку, если вы не ответите — все, по ним можно действовать. Они отправили вам по почте пакет, 10 дней прошло — открывай офисы, нанимай сотрудников, давай рекламу. Они это изъяли и сказали: нет, мы должны будем рассмотреть и включить его в реестр, если мы его включим, он может вести эту деятельность, если не включим — то не может. Правда, они включили основания, которые могут служить отказом, но все равно дальше они не пошли, чтобы полностью ввести уведомительную регистрацию.
Римский. Тот, кто ведет реестр, он как-то отвечает по обязательствам тех, кого он включил?
Янин. Нет.
Римский. Какой тогда смысл включения в реестр?
Янин. Имущественно у них никаких рисков нет. Это вообще особенность российской системы регулирования, когда регулятор не несет финансовых рисков за то, что он администрирует. Он выдает лицензии. Были попытки еще в 1998 году, когда многие банки провалились, были попытки привлечь в судебном порядке ЦБ за то, что он выдавал лицензии, осуществлял надзор, а при этом мы остались без денег. К сожалению, такие иски не были выиграны. Государство не платит за те услуги, которые некачественно оказаны. По сути, неправильное администрирование — это некачественное оказание услуги.
Римский. Как они тогда описывают эту услугу, если считать это услугой? Просто включили в базу данных и дали разрешение — а дальше хоть трава не расти? Или предполагаются периодические проверки?
Янин. Вы правильно говорите. Теоретически они могут исключить тебя из реестра, если ты предоставил недостоверную информацию.
Римский. Получается, что периодически они проверяют сведения? Если выяснится, что, допустим, у вас поменялся адрес, а вы им не сообщили — что-то в таком духе?
Янин. Да.
Римский. А про саму деятельность там есть какой-нибудь критерий? Допустим, слишком много обращений потребителей с жалобами.
Янин. К сожалению, этого нет. Здесь нет зависимости от того, ведешь ты бизнес или не ведешь, насколько качественно ты оказываешь услугу. Ты должен вовремя отчитываться, вовремя уведомлять об изменениях в части финансовых гарантий, об изменениях в составе учредителей, но насколько ты качественно ведешь бизнес, это никого не волнует, потому что здесь это достаточно сложно было сделать, потому что им бы пришлось вырабатывать критерии в зависимости от оборота, потому что понятно, что больше всего жалуются на тех, кто больше всего работает.
Римский. Так и надо сказать, наверное, или вы не можете сделать такого вывода, что крупные компании с помощью этого реестра решили, что ни в коем случае нельзя какие-то содержательные критерии включать, потому что под санкции чаще всего именно они будут попадать.
Янин. Вы правы, потому что если у крупной компании случилась какая-то системная проблема, например, директор взял и исчез, то там среди жертв может быть несколько сотен человек. У мелкой компании, если это случилось, меньшие последствия могут быть. Или неправильно они выбрали авиаперевозчика со старыми самолетами, сэкономили, и когда эти старые самолеты стали ломаться на ходу, то здесь пострадавших может быть достаточно много.
Римский. Тогда получается, что у нас крупный бизнес тоже не заинтересован в лучшем, более качественном предоставлении услуг?
Янин. Они заинтересованы, но когда им государство говорит: давайте улучшайте качество обслуживания, они, конечно, этого не хотят.
Римский. Смотрите: здесь как раз была возможность поставить под контроль эти крупные компании. Почему? Потому что, если включается какой-то показатель, допустим, у вас за год было больше десяти исков, мы вас проверим. Если проверка покажет что-то, тогда будем принимать решение. Здесь же вообще ничего нет. И получается, что крупные компании просто-напросто не заинтересованы, чтобы был какой-то контроль государства именно за качеством услуг, а был контроль более-менее формальный. Юридические, финансовые гарантии — это им легко сделать, нет проблем. Фактически они облегчили себе жизнь этим законом.
Янин. Но они никогда не напрягались.
Вопрос. Государство-то почему не напрягается? Огромные деньги, огромные перспективы — и получается, что все это на откуп кому-то. Меня это наводит на мысль, что чьи-то деньги находятся там.
Римский. Я еще одну схему предложу. Есть разные сферы экономической деятельности. Одна у нас сильно развита — это экспорт нефти и газа, металлов и т.д., и это сильный индустриальный способ зарабатывания, который сейчас вообще-то несвойственен большинству развитых стран. Туристический бизнес ближе к некой постиндустриальной составляющей экономики, где при небольших затратах можно получать большие доходы. Но для этого нужно, чтобы услуги были качественные, чтобы была хорошая реклама — вот характеристики постиндустриальной сферы. Нужно, чтобы было хорошее отношение, репутация — вот чем надо заниматься в первую очередь. Конечно, там есть затраты на хорошие отели, самолеты — это все понятно. Но есть еще высокая составляющая — постиндустриальная. Можно сделать такой вывод, что наше государство все-таки делает выбор — в первую очередь поддерживать индустриальную, старую экономику, а постиндустриальная никого не интересует? Будет она хорошей, будем мы привлекать сюда большие вложения — это не важно. Даже крупный бизнес у нас такой же, им достаточно того, что они имеют сейчас, и самое главное, чтобы это не отобрали. Правильно?
Янин. Я вам даже такой пример приведу. В США есть штат Вашингтон, где Сиэтл, и это считается такой район, где производятся самые известные американские яблоки, это у них бренд. Компании, которые выращивали яблоки — это семейный бизнес. И переработчики, которые это все упаковывают, хранят, они задумались о том, что нам скучно продавать просто яблоко, надо продавать драйв. Они создали “Вашингтон эпл”, заставили местных законодателей штата принять закон, где регламентировали показатели небезопасности яблока. Заставили налогами местными оплачивать инспекторов. Говорят: мы не доверяем друг другу, мы платим налоги, а вы, как штат, должны нас инспектировать и платить им зарплату. Мы будем делать собственную систему контроля и качества, но должна быть еще инспекция, финансируемая штатом. Не федеральным правительством, а штатом. Это было сделано в 30-е годы, и все работает до сих пор. Я спрашивал инспектора, который ходит по производствам: “Что вы меряете?” Вот, говорит, стандарт. Я читаю: цвет яблока, форма яблока, количество точек черных. Но это еще как-то можно понять. Хруст. Я говорю: как вы меряете хруст? Он говорит: а вы знаете, никаких проблем нет измерить, это давление, а у нас есть прибор, и мы измеряем путем давления. И у нас стандарты скоро, говорит, будут ужесточаться — сахар. Говорю: вам это нужно? Ведь, в принципе, это большая головная боль, потому что представьте, сколько денег тратится на то, чтобы все это вырастить, вложиться. Да, нужно, говорит, потому что есть обычное яблоко, а есть Вашингтон эпл. Это пример, когда индустрия задумывается о некой перспективе, для того чтобы стимулировать потребление, своими руками создают себе условия ведения бизнеса. Здесь ни государство, ни индустрия не задумывались о том, как этот рынок будет жить. Решили проблему две группы — группа регуляторов (персоналии) и группа крупных компаний, которые понимают, что, в принципе, может, какое-то время они здесь поработают, но не долго, потому что выстраивать им это все серьезно достаточно трудно. Они посчитали, что это все не нужно.
Вопрос. Вы сейчас сказали, что туризм, конкретная территория не заинтересованы в особом развитии, как-то так прозвучало. Хотя тенденция сейчас такова. Я беру Алтайский край: замечательная природа, красота, и уже местные власти сейчас понимают, что на этом можно зарабатывать деньги и поддерживают туризм, который появляется где-то. Но сейчас появляется другая тенденция, когда у нас рядом Китай, и китайцы выкупают. Этот закон, который сейчас принят, он каким-то образом ограничивает? Мне говорят, что половину самых хороших мест Алтая уже скупили китайцы, уже им продали землю. По закону о туризме, каким-то образом регламентируется это и чем регламентируется?
Римский. Туристический ресурс защищается, что он наш, российский, или мы готовы его отдавать?
Янин. Нет, это не может. Они могут это сделать путем ограничениям на приобретение земли, но как ограничить к услуге? Не знаю. Здесь этого нет. Вы поймите: здесь барьера никакого нет, иностранная компания может зарегистрироваться в России, получить российскую юрисдикцию, скупить полтундры и начать заниматься там.
Римский. Давайте зафиксируем, какой после введения этих норм будет в реальность конкурентность рынка туруслуг. Увеличится она, уменьшится? Как это будет, по вашему мнению? С мелкими — понятно: они должны будут как-то интегрироваться в эти крупные структуры либо погибать.
Янин. Какие-то ограничения на въездном туризме могут быть серьезные.
Римский. Будут они, грубо говоря, бороться за потребителя при этом или конкуренция будет другая?
Янин. Внутри туристической среды опасаются, что следующий шаг, который может быть — это некий шлагбаум на границе оплачиваемый, который начнет продаваться. Это как раз допуск, кто получит преференции для въездного туризма. Здесь действительно могут быть замкнутые на несколько компаний потоки: вы можете этим заниматься, а мелочовка — либо через нас, либо нелегально, “в серую”.
— В общем, хотят укрупнить, как был раньше один “Интурист”.
— Как на выборах: есть партии отдельные.
Римский. Принцип просматривается один и тот же. На выборах этого нет или как-то отдаленно.
— Почему? Барьер повышают.
Римский. Не про барьер я говорю, а про другое. Допустим, все получилось так, как хотят крупные компании. Они теперь будут заинтересованы в лучшем предоставлении услуг потребителю?
— Они будут между собой конкурировать, это же не одна компания.
Римский. За что они будут конкурировать?
Янин. Закон тут не при чем. Они будут, безусловно, конкурировать. Эта конкуренция будет еще долго, может быть, всегда, потому что, слава Богу, они поздно добрались до этого сектора, сектор вырос, сектор очень приличный, он не монополизирован, по любому ключевому направлению есть не менее 5–7 компаний, которые ведут бизнес. Может быть некая монополизация, ограничение конкуренции в деятельности авиакомпаний. Здесь достаточно просто это сделать, но если мы в какой-то момент станем членами ВТО, то ВТО здесь будет выступать в качестве фильтра инициатив по ограничению, например, иностранных авиакомпаний. Им все равно, кому продавать эти билеты, они могут не согласиться сотрудничать только с одной компанией. Здесь уже начинают международные фильтры срабатывать. А так конкуренция останется, она будет. К сожалению, она будет безотносительно к этому закону. Может, она ослабнет по некоторым направлениям, как мы уже говорили по въездному туризму, может быть, будет укрупнение. У укрупнения, с одной стороны, есть минусы, но есть и плюсы: компании будут более профессиональными. Кто-то уйдет из бизнеса.
— Если будет конкуренция между крупными компаниями, я, как потребитель услуг, выиграю, потому что они будут снижать цены.
— Наоборот, цены повысятся.
— А отчего они повысятся?
— Во-первых, издержки увеличатся. Потом, явно видно, что, если будут ограничения внутреннего туризма.
— Я могу придти к ЧП, заплатить 3 копейки, без гарантий, но у меня есть эти 3 копейки. Или могу придти в ту турфирму, которая с меня возьмет 10, но у меня их нет, и я иду в ту и играю с ней. Ситуация: этих нет — за 3 копейки, остались за 10. Которые за 10 — они между собой будут бороться за меня, кто-то что-то снизит, и тогда я выиграю.
Янин. По конкретной стране, если расчистят и останутся 3–4 участника: мы видим на примере сотового: когда общая … их объединила, они согласованно подняли тарифы. В той или иной форме они все подняли тарифы. Вы заметили, что цены выросли?
— Нет.
А они подняли курс, ввели плату за соединение.
— Как не заметили? Заметили.
Никто ничего не потерял из сотовых компаний, они все показали хорошие результаты. Если будут 3–4 участника, они всегда договорятся.
— А если мы договоримся и не будем пользоваться услугами?
— А это уже акция, бойкот.
Римский. Есть какие-то ассоциации малых туристических фирм? Они какую-то активность проявляют?
Янин. Они много чего сделали, они митинговали.
— Они — это кто?
Янин. Это Российский союз туриндустрии, который изначально создавался как профсоюз туристических компаний, и они довольно жестко оппонировали этому закону в течение нескольких лет.
Римский. Жестко — это как?
Янин. Что им удалось сделать? Они через администрацию Президента перенесли срок введения 10 миллионов, поменяли на 5 миллионов по первому году, отсрочили час Х. Они добились еще каких-то косметических улучшений, но стратегически они, конечно, проиграли, потому что, как я сказал, уровень финансового обременения не зависит от его оборота, наоборот, для компаний с малым оборотом обременение больше. Они проиграли по тому, что им не удалось получить на себя функцию ведения реестра. Почему не могут сами же туристы вести реестр и следить друг за другом? Это нормально. Они это не взяли.
— Они отказались от этого?
Янин. Они не боролись. Когда у них в 2004 году был шанс бороться, когда шли реформы по дебюрократизации, они не стали активно бороться и упустили время. Сейчас, конечно, никто не допустит, потому что ведомство, чем дольше оно существует, тем сильнее оно становится, т.е. оно не деградирует. Оно деградирует по тому … который создает для общества, но собственный интерес они отстраивают очень хорошо. И все их новые продукты — выставка, которую они запустили, звездочки — направлены на то, чтобы больший поток получать, соответственно, вкладывать в какие-то новые проекты. А вот какой их новый проект будет? Многие пугаются, что будет этот шлагбаум, что всех иностранцев на 3–4 компании направят. Мы сталкивались в своей деятельности с этой опасностью. Как только какая-то гадость появляется, ее надо тут же давить, потому что, если ребят не остановишь, они накопленные деньги очень эффективно инвестируют.
Римский. Я бы даже больше сказал: надо прогнозировать, чтобы не допускать этой гадости.
— А есть разница между туроператором и турагентом?
Янин. Да. Турагент может продавать чужие продукты.
— Ему какие нужны финансовые гарантии?
Янин. Пока никаких, потому что деятельность турагента будет регламентироваться постановлением правительства, но неизвестно, какой там будет нормативный документ, потому что, если они турагентов не будут дожимать, то, по большому счету, процентов 70 предпринимателей — они все-таки турагенты, они же не свои продают, они продают чужие продукты, и будут они свои 10% от суммы тура зарабатывать. Если они и их прижмут, то, конечно, тогда с малым бизнесом вообще привет будет.
— А у нас и идет все на уничтожение малого бизнеса.
— Надо закрывать супермаркеты в 7 часов, а дальше — время малого бизнеса.
— И в воскресенье, кстати, закрыть.
Янин. Закрыть в субботу, воскресенье — вы знаете, что будут делать потребители? Они же к вам придут. Они скажут: здесь нечего, дай-ка я пойду в библиотеку. Пойдут в церковь. Серьезно: время-то есть, чем убивать время? Попробуйте где-нибудь в Бельгии в воскресенье в магазин не сходить! Там работают букинисты и какие-нибудь самые тупые магазины. Тебя всячески толкают к тому, чтобы либо дома сиди, либо семьей занимайся — чем угодно, но ты в магазин не попадешь. Вообще житья нет, особенно для туристов.
— Меня поразило: мы были на заседании депутатов в Соединенных Штатах. Они рассматривали вопрос о том, что одна фирма производит некий вид техники, и эта техника пользуется повышенным спросом (какой-то мотоцикл), но народ не успевает приобрести, есть потребность, и депутатам пришел запрос, что нужно принять закон о разрешении продажи этой техники в один из выходных дней там, где не успевает народ. Они отклонили это предложение только потому, что сказали: если мы ему разрешим — другой придет.
Янин. У нас у многих потребителей проблема состоит еще в том, что думать начинают между шопингами, видно, на работе думать некогда. Соответственно, эти ограничения имеют здравый смысл: у людей появится больше времени. Как они им воспользуются — зависит от их уровня.
— Это смотря какие магазины закрывать.
Римский. Еще один вопрос я хочу хотя бы кратко обсудить: как это отразится на жизни простых граждан? Мы все про тех, кто бизнесом занимается, а на людях, которые ездят туда, кто ездит по России? Тех, кто не ездит, на них, наверное, это никак не отразится. Или много у нас таких, кого всерьез затронет этот закон? Как вы это оцениваете?
Янин. Те, кто ездят, в принципе, они не заметят роста цен, который будет, потому что он не будет выше, чем темпы роста их доходов. У тех, кто ездит, на 10–15% в год доходы растут, соответственно, это повышение люди переживут. Какого-то скачка в два раза не будет. Можно минимизировать за счет выбора страны, за счет выбора гостиницы. Не поедешь в одну страну — поедешь в другую. На их уровне жизни это не отразится. Все в пределах общей тенденции: все дорожает, еда дорожает, ЖКХ дорожает, и туризм тоже будет дорожать, а отдыхать надо. Все равно все поедут.
— Все, кто ездил, поедут.
Янин. Да. Могут быть замедления, потому что в последнее время предложения начинались уже от 10 тысяч рублей. Человек за 10 тысяч рублей мог на неделю уехать. Он по России до Омска за 10 тысяч не долетит, только в распродажу, а так за 10 тысяч поехал, посмотрел на Египет. Или в Париж поехали на автобусе за 10 тысяч или за 15.
Римский. 10 тысяч — это, вы считаете, много или это слишком доступно?
Янин. Это очень доступно. Я считаю, что у нас туризм доступен. Есть предложения разные. Если ты приграничный регион — Калининград, например, посмотрите: они проехали Германию, Польшу, всю Балтию — начиная от пионера, заканчивая пенсионером.
Римский. Кстати, до России они обычно не доезжают.
Янин. Я считаю, что рынок был достаточно грамотным и цены были доступны для многих категорий.
Римский. На тех, кто вообще не ездил, никак не отразятся изменения в законодательстве? Типа привлечения каких-то доходов, инвестиции в регионы, рабочие места?
Янин. Это не по этому закону. Если что-то хорошее и будет, то за счет действительно местных инициатив, за счет того, что они будут что-то вкладывать в инфраструктуры, в аэропорты, в гостиницы.
Римский. А не будет им сложнее в связи с этими нормами, ограничениями, реестром? Наверное, коррупция будет — вы говорили про барьеры.
Янин. Это пока не оформлено.
Римский. Пока не оформлено. Так всегда и бывает. Правительство будет регулировать. Надо сделать, чтобы в нашу сторону регулировало. Давайте займемся.
Янин. Для работников этой отрасли могут быть проблемы. Для турагентов могут быть проблемы, если постановление правительства будет бредовое, невыполнимое.
Римский. Это надо предполагать заранее.
Янин. Здесь могут быть трудности. Но для населения ключевой боли, которую можно было бы вынести, повесить на флаг, что, вот, теперь ты не поедешь в Турцию или Египет — не будет такого. На малом бизнесе — да. Здесь те, кто будут позиционировать себя, как защитники малого бизнеса, они смогут говорить — давят малый бизнес, нет рабочих мест, семьи лишаются дохода. И это правда, это действительно может быть.
(?) Мы, как правозащитники, рассматриваем рост чиновничьего аппарата. В 2004 году была возможность некой ассоциации взять в свои руки, и государство для нас, как для налогоплательщиков, эти издержки уменьшило бы: мы бы не содержали аппарат этого регистрирующего органа, как лицензирующего, мы бы просто отдали на саморегуляцию. Они, как конкуренты, сами вступили в эту ассоциацию, и сами бы регулировали. Получается, что этот закон не улучшит положение налогоплательщиков, а зафиксировал опять наличие регулирующего органа и не дал возможность рынку самому себя регулировать.
Янин. Саморегулирование для бизнеса иногда дороже, чем государственное регулирование, потому что, если бизнес начинает что-то контролировать, то он же не делает это спустя рукава, как это делает государство, и издержки по саморегулированию иногда достаточно высокие.
Римский. Так и надо серьезно контролировать.
Янин. Да, но если вы работаете вкороткую на рынке, то получается, что ты как, готов брать на себя эту функцию и платить за нее сполна, или пусть государство делает через налоги, да налоги я не буду платить сам. Именно поэтому не берут у нас ничего.
— А где хотят?
Янин. Банки хотят взять. Двигателем закона о саморегулировании является банковское сообщество.
Результаты экспертизы изменений законодательства о туристической деятельности
Результаты экспертизы № 7
18 декабря — 25 декабря 2006 года
Содержание
Формулировка задания экспертам.
Ответы экспертов.
Лев Московкин, парламентский корреспондент газеты “Московская правда”, Москва.
Людмила Кузьмина, руководитель автономной некоммерческой организации “ГОЛОС”, Самара.
Вячеслав Суриков, слушатель омской Школы публичной политики.
Усиление концентрации капиталов в перспективном бизнесе с помощью изменения норм законодательства. Владимир Римский, заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ.
Формулировка задания экспертам
Экспертам предлагалось оценить нормы и возможную практику их применения для следующего проекта федерального закона:
• Проект Федерального закона № 337597-4 “О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"”, внесённый 08.09.2006 правительством РФ и принятый Государственной Думой РФ в 15 декабря 2006 года во втором чтении.
• Комментарий: изменение методов государственного влияния на туристический бизнес и уточнение основных понятий.
С текстом проекта этого Федерального закона, пояснительной записки к нему, с заключениями правового управления аппарата Государственной Думы РФ и некоторыми другими документами, имеющими к нему отношение, можно ознакомиться на официальном сайте Государственной Думы РФ http://www.duma.gov.ru/ (раздел “Законодательная деятельность ГД”, в нём — “Законопроекты”, поиск по номеру законопроекта — 337597-4). С текстом этого законопроекта, подготовленного к первому чтению, можно также ознакомиться на сайте Агентства консультаций и деловой информации “Экономика и жизнь” http://www.akdi.ru/GD/proekt/099366GD.SHTM.
Экспертам предлагалось по возможности конкретно и с приведением необходимых обоснований своих позиций ответить на следующие 9 вопросов:
1. Насколько актуально, необходимо было принимать изменения в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”?
2. Как можно оценить политическую, экономическую и социальную обоснованность следующих норм проекта Федерального закона № 337597-4:
о “финансовой гарантии”, определяемой как гарантии возмещения убытков, возникающих вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств туроператора перед потребителями туристских услуг;
о ведении федеральным органом исполнительной власти в сфере туризма Единого федерального реестра туроператоров?
3. Насколько нормы проекта Федерального закона № 337597-4 юридически корректны, согласованы с Конституцией РФ и нормами других федеральных законов, а также насколько они соответствуют стандартам стиля и редакторского оформления федеральных законов?
4. Насколько нормы проекта Федерального закона № 337597-4 соответствуют общепринятым нормам международного права?
5. Насколько действием норм проекта Федерального закона № 337597-4 будут обеспечены и защищены социально-экономические права российских граждан?
6. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы проекта Федерального закона № 337597-4, интересам каких социальных групп они противоречат?
7. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм проекта Федерального закона № 337597-4, а какие проиграют?
8. Как введение в действие норм проекта Федерального закона № 337597-4 повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
9. Каковы будут социальные последствия применения норм проекта Федерального закона № 337597-4 на уровне местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Ответы экспертов
Лев Московкин, парламентский корреспондент газеты “Московская правда”, Москва
Ну, что мы будем ковыряться в откровенном? Проект по туризму — комбинация даже не из трех, а двух пальцев: строительство еще одной вертикали по типу судебных приставов (они сейчас распродают активы долевого строительства) и сбор по этой вертикали денег по типу ОСАГО.
Хорошо бы придумать термин, как это называется, потому что это не коррупция и не рэкет, депутаты сами путаются — говорят “неправовое”, и сами же законы принимают.
Людмила Кузьмина,
руководитель автономной некоммерческой
организации “ГОЛОС”, Самара
1. Насколько актуально, необходимо было принимать изменения в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”?
В принципе актуально. Прежнему закону около 10 лет. Но ведь есть закон о защите прав потребителей?
2. Как можно оценить политическую, экономическую и социальную обоснованность следующих норм проекта Федерального закона № 337597-4:
о “финансовой гарантии”, определяемой как гарантии возмещения убытков, возникающих вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств туроператора перед потребителями туристских услуг;
Это нововведение совсем не защищает потребителя услуг (туриста) от некачественных услуг операторов.
о ведении федеральным органом исполнительной власти в сфере туризма Единого федерального реестра туроператоров?
Как-то уж очень очевидно похоже на ситуацию с единым учетом производителей алкогольной продукции. И не возникнет ли та же ситуация: из-за учета не будет услуги, зато увеличится число государственных чиновников все регулирующих? Хотела бы я видеть ту процветающую от компетентной и профессиональной деятельности чиновников хозяйственную отрасль России. Есть пример: год как Автовазом занимаются чиновники Рообонэкспорта — что существенного в автомобилестроение и положение Автоваза они внесли, кроме записи в члены ЕдРо рабочих?
1. Насколько нормы проекта Федерального закона № 337597-4 юридически корректны, согласованы с Конституцией РФ и нормами других федеральных законов, а также насколько они соответствуют стандартам стиля и редакторского оформления федеральных законов?
А, кто-то был намерен это сделать, ставил цель?
2. Насколько нормы проекта Федерального закона № 337597-4 соответствуют общепринятым нормам международного права?
Мы “суверенная демократия”, и нормы международных законов для законов внутреннего пользования для суверенных демократий какое-то излишество…
3. Насколько действием норм проекта Федерального закона № 337597-4 будут обеспечены и защищены социально-экономические права российских граждан?
Обеспечение и защита социально-экономических прав российских граждан в законе не просматривается, кроме эфемерной страховки, которую получать граждане утомятся.
4. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы проекта Федерального закона № 337597-4, интересам каких социальных групп они противоречат?
Соответствуют тем социальным группам, которым не обременительны расходы, и не соответствуют среднему классу и широкому кругу потребителей.
5. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм проекта Федерального закона № 337597-4, а какие проиграют?
Выигрывают акулы бизнеса, патронируемые государственными структурами, проигрывает мелкий бизнес, так необходимый России, о защите которого так много говорится, но не делается.
6. Как введение в действие норм проекта Федерального закона № 337597-4 повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Не “заладится” единая система учета, и будет, как на алкогольном рынке — “временная” пустота. Услуги подорожают и будут недоступны и менее доступны для среднего класса, гражданина.
7. Каковы будут социальные последствия применения норм проекта Федерального закона № 337597-4 на уровне местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Разочарование активных, творческих, желающих создавать “свое”; утрата рабочих мест; роптание разорившихся и потерявших рабочее место, роптание не имеющих возможности тратить на отдых, не считая.
Вячеслав Суриков,
слушатель омской Школы публичной политики
1. Насколько актуально, необходимо было принимать изменения в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”?
Развитие и изменения туристской отрасли требуют коррекции действующего законодательства. Существует очевидная необходимость в законодательном регулировании многочисленных конфликтных ситуаций, которые возникают в данном этапе развития отрасли. В данном случае речь идет об интересах как предпринимателей в этой сфере бизнеса, так и потребителей.
2. Как можно оценить политическую, экономическую и социальную обоснованность следующих норм проекта Федерального закона № 337597-4:
• о “финансовой гарантии”, определяемой как гарантии возмещения убытков, возникающих вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств туроператора перед потребителями туристских услуг;
• о ведении федеральным органом исполнительной власти в сфере туризма Единого федерального реестра туроператоров?
Введение финансовой гарантии резко снизит активность мелких туроператоров, и не гарантирует полноценного возмещения неисполненных обязательств перед потребителем туристских услуг. Дополнительные средства, оседающие на банковских счетах, лишат туристическую отрасль активов и замедлят ее развитие. Данная мера может оказать губительное воздействие на развитие туристкой отрасли через разрушение конкурентной среды, что может сказаться на качестве и стоимости предоставляемых туристских услуг.
Единый реестр провоцирует рост коррупции. Он послужит дополнительным препятствием для развития предпринимательской деятельности и поводом для чиновников шантажировать туроператоров на предмет взятки.
1. Насколько нормы проекта Федерального закона № 337597-4 юридически корректны, согласованы с Конституцией РФ и нормами других федеральных законов, а также насколько они соответствуют стандартам стиля и редакторского оформления федеральных законов?
Нормы проекта Федерального закона № 337597-4 юридически корректны, стандартам стиля и редакторского оформления федеральных законов соответствуют.
2. Насколько нормы проекта Федерального закона № 337597-4 соответствуют общепринятым нормам международного права?
Нормы проекта Федерального закона № 337597-4 не соответствуют общепринятым нормам международного права.
3. Насколько действием норм проекта Федерального закона № 337597-4 будут обеспечены и защищены социально-экономические права российских граждан?
Проект Федерального закона № 337597-4 угнетает социально-экономические права российских граждан на предпринимательскую деятельность и возможности пользоваться услугами туроператоров.
4. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы проекта Федерального закона № 337597-4, интересам каких социальных групп они противоречат?
Закон пролоббирован представителями крупного бизнеса. Он противоречит интересам мелких предпринимателей и потребителей. Прежде всего, тех, которые пользуются невысокими по стоимости услугами туроператоров.
5. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм проекта Федерального закона № 337597-4, а какие проиграют?
Выиграют, прежде всего, крупные туроператоры, не заинтересованные в формировании активной конкурентной среды.
6. Как введение в действие норм проекта Федерального закона № 337597-4 повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Снижение активности туроператоров негативно скажется на развитии перспективной отрасли. Прежде всего, пострадают те, кто развивает внутренний туризм. Можно также спрогнозировать снижение поступлений в бюджеты всех уровней.
7. Каковы будут социальные последствия применения норм проекта Федерального закона № 337597-4 на уровне местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Снижение туристской активности может сказаться угнетающе на развитии местных сообществ. Уменьшение возможностей для развития предпринимательской деятельности может сказаться на активности регионов в целом. Возможно дальнейшее развитие процессов централизации, концентрации основных экономических доходов в столичных городах.
Усиление концентрации капиталов в перспективном бизнесе с помощью изменения норм законодательства
Владимир Римский, заведующий
отделом социологии Фонда ИНДЕМ
Предложение оценить изменения, которые Государственная Дума РФ внесла 15 декабря 2006 года в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”, и возможную практику применения соответствующих норм, не вызвало большого интереса у экспертов: всего было получено две анкеты с ответами на предложенные экспертам вопросы и ещё от одного эксперта — оценка этого законопроекта в целом. Позиции этих экспертов представлены выше, они содержат весьма определённые и конкретные оценки законопроекта о туристской деятельности. Эксперты были настолько кратки в своих суждениях, что их целесообразно дополнить как некоторыми обоснованиями, так и некоторыми иными оценками для того, чтобы расширить спектр возможных экспертных оценок по теме проведённой экспертизы. Некоторые из этих дополнений приводятся ниже.
В постсоветский период развития России туристическая отрасль быстро развивалась. Причиной были запросы многих российских граждан на посещение других стран, в основном, для отдыха, экскурсий и путешествий. В советский период существовали настолько существенные ограничения для посещения зарубежных стран, что подавляющее большинство советских граждан никогда в них не бывало. Интерес к их посещению поэтому в первые постсоветские годы в России был настолько велик, что очень многие российские граждане, имевшие доходы выше необходимого для жизни минимума, тратили их не только на автомашины и квартиры, но и на поездки в другие страны. Постепенно отдых и путешествия в зарубежные страны стали нормой для формирующегося в России среднего класса, а также для высокообеспеченной российской элиты.
В ответ на запросы российских граждан на довольно массовое посещение зарубежных стран стал развиваться туристический бизнес. Изначально в нём был невысокий уровень концентрации капитала, развивался как малый, так и средний по уровню бизнес. Постепенно этот туристический бизнес стал создавать настолько много рабочих мест, что для их заполнения стали появляться соответствующие специальности в высших учебных заведениях. И эти специальности пользовались и пользуются довольно устойчивым спросом у абитуриентов, правда, меньшим, чем спрос на юристов и экономистов. Постепенно стал повышаться спрос на отдых и путешествия по России и странам, ранее входившим в Советский Союз, т.е. в страны Балтии и в страны СНГ. Эти направления тоже довольно успешно развивались в российском туристическом бизнесе, создавая рабочие места даже в небольших городах, имевших исторические памятники или иные достопримечательности.
По многим признакам российская туристическая отрасль развивалась по стандартам аналогичных отраслей в развитых странах мира, т.е. по стандартам постиндустриальной отрасли экономики. На начальном этапе развития в этой отрасли не было крупных капиталов, она не очень интересовала потенциальных инвесторов. Но отрасль достаточно адекватно реагировала на запросы туристов, поэтому объёмы продаж в ней постоянно росли, вместе с ними стали появляться и довольно крупные капиталы. Эти капиталы существенно уступают по объёмам капиталам российского бизнеса в нефтяной, газовой, металлургической, лесной и некоторых других отраслях. Но формирование этих капиталов связано, в первую очередь, с предоставлением услуг российским и иностранным гражданам, а не с владением какими-то материальными ресурсами. Поэтому можно было прогнозировать довольно устойчивое и успешное развитие туристической отрасли в России, способной символические капиталы красот природы, исторических памятников и формирующихся стереотипов отдыха в путешествиях по России и зарубежным странам конвертировать в капиталы финансовые.
Развитие туристической отрасли в России, тем не менее, происходило и происходит не без проблем. Одной из важнейших проблем этой отрасли, как постиндустриальной, является сниженный уровень контроля качества предоставляемых в ней услуг. Уровень этого контроля низок, как со стороны государства, так и со стороны профессиональных ассоциаций предпринимателей, работающих в туристическом бизнесе. Очень мало возможностей повлиять на уровень качества этих услуг и со стороны негосударственных, некоммерческих организаций граждан, типа обществ потребителей, правозащитных организаций и некоторых других.
Именно низкое качество услуг туристических фирм и туристических операторов наиболее существенно для российских граждан. Они нередко доверяют свои финансы, своё здоровье и даже жизнь таким представителям этой отрасли, которые занимаются не предоставлением туристических услуг, а мошенничеством. Появилось и мошенничество со стороны потребителей туристических услуг: некоторые российские граждане ездят по контрактам с теми или иными туристическими фирмами, а потом предъявляют им претензии на суммы, существенно превышающие стоимости оплаченных услуг. Для многих туристических фирм такие потребители их услуг стали представлять определённую проблему, потому что каждый туристический сезон стал сопровождаться разбирательствами исков этих потребителей в судах, выплатами не всегда обоснованных компенсаций, необходимостью углублённой проверки едва ли не каждого клиента, необходимостью содержания в штате туристических фирм высококвалифицированных юристов и т.п.
Конкуренция в туристической отрасли постепенно давала и даёт преимущества тем туристическим фирмам и туристическим операторам, которые добросовестно предоставляют туристические услуги. Но этот процесс идёт довольно медленно, претензий к представителям туристической отрасли у российских граждан, пользующихся их услугами, относительно много. При этом число российских туристов не снижается, что создаёт хорошую ситуацию для того, чтобы ассоциации туристического бизнеса совместно с обществами потребителей и правозащитными организациями при поддержке государства сумели найти способы обеспечения высокого качества туристических услуг и вытеснения с рынка этих услуг недобросовестных их поставщиков.
По российской традиции ситуация наличия проблем в той или иной отрасли, чаще всего, разрешается разработкой и принятием соответствующего федерального закона. Можно утверждать, что в большинстве случаев принятие его норм не может стать решением проблем соответствующего бизнеса и взаимоотношений потребителей с ним. Причина в том, что такие нормы, чаще всего, предлагают такие решения проблем, которые не проверены и не приняты практикой этих взаимоотношений. Нередко нормы таких федеральных законов вводятся без проверки их адекватности состоянию дел, несистемно, в интересах отдельных категорий бизнеса, без прогнозирования последствий их применения и т.п. Можно утверждать, что законодательное регулирование туристической отрасли является именно таким.
Нормы предыдущего варианта федерального закона о туристической деятельности не позволяли разрешать описанные выше и многие другие конфликтные ситуации в этой сфере. Поэтому определённая актуальность внесения изменений в этот закон, безусловно, была. Но сами нормы закона никогда не разрешают никаких спорных ситуаций, это возможно только в практике их применения. А эта практика постепенно формировала иные способы разрешения проблемных ситуаций в туристической отрасли, чем описанные в изменениях, внесённых Государственной Думой РФ 15 декабря 2006 года в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”.
Складывающаяся практика разрешения конфликтов в туристической отрасли, возможно, не во всём устраивала предпринимателей и потребителей их услуг. Но принятые во втором чтении изменения в нормы законодательства вообще вряд ли будут способны такие конфликты разрешать, их направленность, скорее всего, иная. Поэтому актуальность принятия этого Федерального закона, по крайней мере, спорна с той позиции, что для реальных решений возникающих в туристической отрасли проблемы можно было бы больше внимания уделить анализу реальных процедур их разрешения и их постепенной модификации, в необходимых случаях закрепляемых нормами федерального законодательства. Для реальных решений проблем туристической отрасли важна не быстрота принятия норм законодательства, а их качество и готовность предпринимателей их использовать, следовать им в своей практике.
Направленность изменений в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”, внесённых во втором чтении Государственной Думой РФ 15 декабря, можно проиллюстрировать оценками двух важнейших норм.
Первой из этих законодательных норм является финансовая гарантия, которая определяется в тексте проекта Федерального закона № 337597-4 как “документально подтвержденное обязательство третьего лица возместить убытки, которые могут быть причинены вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств туроператора, возникающих на основании договора о реализации туристского продукта”. В пояснительной записке к этому законопроекту утверждается, что он разработан в целях “формирования механизма экономической ответственности туроператоров перед потребителями туристских услуг”. Но финансовая гарантия такого “механизма” не создаёт, потому что позволяет оказывать туристические услуги низкого качества, но формально соответствующие пунктам заключаемых с туристами договоров. Они не в каждом случае смогут доказать низкое качество этих услуг, потому что чаще всего настроены путешествовать или отдыхать, а не собирать доказательства нарушений договоров. В результате финансовая гарантия будет даже больше, чем до её введения, способствовать снижению качества туристических услуг. Ведь раньше суммы исков туристические фирмы и туристические операторы оплачивали из своих прибылей, а теперь смогут это делать из сумм финансовых гарантий. Иных норм, направленных на повышение качества туристических услуг, проект Федерального закона № 337597-4 не содержит, поэтому он не направлен на решение этой проблемы, важнейшей для туристов и цивилизованного развития туристического бизнеса в России.
Финансовая гарантия и какие-то иные нормы проекта Федерального закона № 337597-4 не ставят существенных препятствий для осуществления мошенничества как со стороны туристических фирм и туристических операторов, так и со стороны недобросовестных туристов. Поэтому никаких законодательных решений и этой важнейшей проблемы российской туристической отрасли проект Федерального закона № 337597-4 не содержит.
Введение законодательной нормы финансовой гарантии выгодно относительно крупному бизнесу в туристической отрасли, но станет существенным барьером в ведении этого бизнеса для малых и даже средних предпринимателей. Туристический бизнес характеризуется тем, что до начала сезонов необходимо производить выплаты авансов за выгодные контракты, до отправки той или иной группы туристов необходимо также выплачивать существенные авансы и т.п. Эффективные туристические бизнесы поэтому постоянно вкладывают свои свободные финансовые средства в собственное развитие, в возможности привлечения клиентов лучшими условиями отдыха и путешествий, высокого качества услуг. После введения института финансовых гарантий преимущества на рынке туристических услуг будут иметь либо довольно крупные туристические агентства, либо средние туристические фирмы, сумевшие сделать эти выплаты в любом случае в ущерб предварительной оплаты наиболее выгодных контрактов.
Вполне вероятно, что частично суммы финансовых гарантий будут переложены на туристов, повысив тем самым стоимость туристических услуг в нашей стране. Этот фактор, в свою очередь, станет дополнительным препятствием для продолжения ведения малого бизнеса в туристической отрасли, потому что их издержки на оказание высококачественных туристических услуг всегда выше, чем у более крупных бизнесов. Поэтому малые бизнесы могли привлекать туристов несколько более низкими ценами на туристические услуги, чем в среднем по отрасли. Введение финансовых гарантий, скорее всего, настолько повысит издержки малых бизнесов, что стоимость их услуг станет выше стоимости услуг более крупных туристических фирм, или эти малые бизнесы прекратят свою предпринимательскую деятельность. Одновременно некоторое преимущество получат малые бизнесы, которые занимаются мошенничеством, а не предоставлением высококачественных туристических услуг, потому что только такие малые бизнесы смогут поддерживать сравнительно низкие цены на туристические услуги.
Второй важнейшей законодательной нормой, введённой проектом Федерального закона № 337597-4 является Единый федеральный реестр туроператоров. Этот реестр должен содержать несколько формальных сведений о туроператоре, в частности, его наименование, адрес, сведения об учредителях, о руководителе, о свидетельствах государственной и налоговой регистрации, об уплаченной финансовой гарантии и о местах осуществления туристической деятельности. В соответствии с нормами проекта этого федерального закона “ведение реестра осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере туризма”. Включение туроператора в этот реестр оформляется в виде свидетельства о регистрации, без которого соответствующая предпринимательская деятельность невозможна и которое может быть отозвано этим федеральным органом исполнительной власти.
Фактически, такое введение реестра туроператоров будет провоцировать коррупцию во взаимоотношениях бизнесов и органа исполнительной власти, ведущего этот реестр. Ведь по российской традиции проблемы в этих взаимоотношениях решались и будут решаться с помощью взяток и других форм неформальных выплат чиновникам за выгодные бизнесам решения. А никаких мер противодействия такой и иной коррупции проект Федерального закона № 337597-4 не содержит.
Дополнительные возможности коррупции создаёт и необходимость для обеспечения действия норм проекта Федерального закона № 337597-4 принятия постановления Правительства Российской Федерации “Об утверждении Порядка оказания услуг турагентами”. Поскольку этот документ принимается не до введения в действие норм проекта Федерального закона № 337597-4, то можно прогнозировать, что порядок оказания услуг турагентствами будет принят в интересах относительно крупного бизнеса в этой отрасли, способного успешно такой порядок пролоббировать в органах исполнительной власти и имеющего достаточно финансовых средств на выполнение правил этого порядка. Вряд ли эти правила смогут выполнить представители малого бизнеса.
Изменения в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”, внесённые во втором чтении Государственной Думой РФ 15 декабря, замедлят обороты финансовых средств в туристической отрасли, создадут существенные преимущества наиболее крупным бизнесам в ней, не способствуя повышению качества предоставляемых туристических услуг. Этот проект Федерального закона № 337597-4 фактически вводит ограничения в конкуренции в туристической отрасли за получение доходов от высококачественного обслуживания туристов, даёт необоснованные преимущества тем бизнесменам, которые имеют хорошие связи с органами исполнительной власти. Органы исполнительной власти получат существенно больше возможностей контроля частного бизнеса в туристической отрасли, но при этом не улучшатся условия негосударственного его контроля, его контроля со стороны потребителей туристических услуг. В условиях довольно высокого уровня российской коррупции потребители туристических услуг от изменений в Федеральный закон “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации” вряд ли что-то выиграют, а, скорее всего, проиграют, например, за счёт повышения стоимости туристических услуг и затруднения в доказывании фактов их некачественного предоставления. Скорее всего, существенные трудности с ведением туристического бизнеса будут иметь небольшие агентства, занимающиеся обслуживанием туристов на территории России. А в целом динамика развития туристической отрасли в России, скорее всего, должна будет снизиться. А российский бизнес в целом потеряет некоторые преимущества в конкуренции с иностранными бизнесами, которые более успешно используют имеющиеся в нём ресурсы постиндустриального развития, в частности, его направленность на предоставление высококачественных услуг туристам. Следовательно, вмешательство чиновников в развитие туристической отрасли российской экономики не только не решит проблем этой отрасли, но сделает её менее конкурентоспособной в сравнении с другими. В этом тоже можно усмотреть своеобразную форму российской коррупции, когда при декларациях должностных лиц о развитии отрасли экономики государственное вмешательство на деле приводит к замедлению и ухудшению качества её развития.
Изменения законодательства
об информации
и защите персональных данных
Федеральный закон “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”, вступивший в действие 9 августа 2006 года, и Федеральный закон “О персональных данных”, который вступает в силу 26 января 2007 года
28.01.07 Лев Московкин, Наталья Вакурова
Идея законопроекта столь же коммерческая, как в Лесном кодексе, однако реализовал ее не МЭРТ, а Мининформсвязи, конкретно сам министр Леонид Рейман. Он уже провел в законах фонд универсальной услуги связи, что в частности стало примером для фингарантий в законе о туристической деятельности.
Новый блок законов направлен на монополизированный контроль баз данных и отражает борьбу самых разных ведомств за узаконенное право нас всех пересчитать и контролировать. Пока никто ни с кем не договорился и наиболее внятная база получилась у ЦИК РФ в форме регистра избирателей.
К сожалению, ничего необходимого в законы по информации не заложено.
Придется здесь отметить, что в законе с указанным названием по идее должна была бы быть реализована попытка решения ряда общих проблем:
— монопольность America on Line в переадресации большей части адресов, которой не подвержены по понятным причинам только Китай и Северная Корея; результат монополии AOL — вырубания Интернета иногда на весь день;
— обязательность предоставления услуг связи, независимый контроль за ее исполнением и ответственность за ее нарушения;
— ответственность операторов за рассылку паразитарной информации и деструктивных программ;
— создание национальных Hard & Soft, имея в виду зависимость от диктата в форме поправки Джексона-Вэника, закладок Microsoft, тотальных проблем коллизии и ненадежности рыночного программного ширпотреба (российский Soft делается на ином принципе, но наш Lexicon задушили, как и ранее ChiWriter) — эта проблема геополитическая сложнее газовой в рамках энергетической безопасности и всего ВТО;
— формирование единого регистра населения с целью создания возможности определения источника утечек и введения ответственности по пропавшим без вести, потому что законопослушные граждане заинтересованы именно в этом.
Решение суверенных задач России необходимо не только России, монополярный мир создает угрозу существованию человечества не меньше ожидаемой катастрофы в косной части природы. Однако это встречает мощное сопротивление как вне, так и внутри страны. В конкретном случае законов об информации причина возможно в том, что если ранее право на прослушку было только у одной структуры, о чем нам напомнили фильмом “В круге первом” про шарашку Солженицына, то в годы постсоветской центробежности этой возможностью пользовались уже семь структур, занимаясь в основном перепродажей инсайда конкурентам. Предположительно банковский кризис с выключением инструмента короткого межбанковского кредита был связан именно с этим. Ситуация продолжает ухудшаться, хотя как раз в законодательстве наметилась тенденция к улучшению, возможно, благодаря Рейману. Все прошлые годы сухое лоббирование блокировало любые законы информационной сферы, включая ЭЦП или электронную торговлю. Первый был принят номинально и до сих в полную силу не заработал, а второй Любовь Слиска обещала на весеннюю сессию.
Характерно, что в третьем созыве блокировать информационные законы было поручено депутату “либеральной” СПС Александру Шубину.
Тут следует отметить усугубление проблемы формирования и преподавания учебной дисциплины “информатика”, преподавать которую пришлось в течение трех лет одному из авторов. Сейчас практически никто не знает, что это такое, путаясь в терминах система, фрактал, кластер, самоорганизация. Интернет превратился в дремучий лес и кто в нем ориентируется, как, например Антон Носик, тот владеет миром типа инженера Гарина с его гиперболоидом. Таких людей мало и одна только модификация поискового робота Яндекса в середине января 2007 года приводит к тому, что пользователь на следующую ночь просыпается в другой стране. А точечные выключения связи вызывают такие изменениям в off line, что целые отрасли попадают в форс-мажор, как было в один день того же января при выключении столичных банкоматов.
Информация по теме www.leo-mosk.narod.ru
Предупреждаю не верьте Вымпелкому! Уже неделю не работает JPRS http://leo-mosk.narod.ru/works/05_08_22.htm
Данные и отобранные
Российский закон о защите персональной информации раскрывает все, кроме вашей фамилии
Юрий Ревич
Вступление в силу с января 2007 года Федерального закона РФ № 152-ФЗ “О персональных данных” имеет предысторию длинную, как песнопение муэдзина. Некоторые основы защиты личных данных заложил еще закон “Об информации, информатизации и защите информации” (1995), но реального механизма он не создал. Вопрос поднимался в Госдуме в 1998 и 2000 годах, только законопроекты эти не дошли даже до первого чтения.
Пока законодатели собирались, дело не то что назрело, но перезрело и даже лопнуло. Беспрецедентные масштабы нарушений в области хранения и использования персональных данных (все помнят скандалы с базами данных, которые, кстати, вполне себе продаются на Савеловском и по сей день) привели к тому, что в 2005 году Госдума ратифицировала Европейскую конвенцию “О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных”, принятую “там” еще аж в 1981-м. Конвенция обязывает принять соответствующее национальное законодательство, поэтому на том же заседании был принят в первом чтении правительственный (а как же еще?) законопроект “О персональных данных”. Если помните, он вызвал очень неоднозначную реакцию в части введения персонального идентификатора (и в конце концов это положение было исключено). Это типичный, как любят выражаться обществоведы, симулякр, несуществующая проблема. У современного человека и без того полно всяких персональных идентификаторов: номер паспорта, пенсионного удостоверения, ИНН… В принципе можно использовать любой из них и без всякого закона.
При этом за скобками остался ряд крайне важных вопросов — например, создание Государственного регистра населения оказалось противоречащим положениям ратифицируемой конвенции (в окончательный текст закона этот вопрос вошел с осторожной формулировкой “может быть создан”, ст. 13. Ничего себе формулировочка для федерального закона, да?). Главным нерешенным вопросом оказалась проблема создания контролирующего органа. Согласно ст. 23, у нас это оказался некий “федеральный орган исполнительной власти”, в то время как в Европе уже четверть века эти функции выполняют независимые структуры “уполномоченных по защите персональных данных”, основанные на принципах института омбудсмена, и дополнительные к органам государственной власти, а не включенные в них.
Одна из крайне важных собак (о чем законодатели, очевидно, вообще не думали) оказалась зарыта в формулировке ст. 7 п. 2: “Обеспечение конфиденциальности персональных данных не требуется… в случае обезличивания персональных данных”. В переводе на русский это означает: можно публиковать и использовать все что угодно и как угодно при условии не указания вашей фамилии. Ну, например: вы заходите в онлайновый магазин, где вас, естественно, попросят оставить свой почтовый адрес (настоящий, физический), телефон, указать, в какое время вам лучше звонить, — а иначе как доставить покупку, верно? Комментарии требуются? А когда вы сделали несколько покупок — вот вам и бесценная с точки зрения маркетолога статистика о ваших предпочтениях и финансовых возможностях. И в лучшем случае — непрерывный поток легального спама в ваш электронный ящик, а в худшем… страшно подумать. И еще одна кажущаяся забавной, но на самом деле крайне серьезная проблема, которую абсолютно непонятно, как разруливать. Дело в том, что при регистрации нтернет-адреса (домена) вы указываете и свою фамилию (или название организации, если это юридическое лицо), и свои контактные данные. И все это оказывается доступным кому угодно через специальный сервис, называемый Who is (в буквальном переводе “кто есть?”). Это было придумано еще на заре Интернета, когда все пользователи были честными ребятами, но сейчас широко используется теми же маркетологами для автоматического составления баз данных. Как пишут на сайте “Бизнес-центр”, внезапная блокировка этой информации могла бы вызвать цепную реакцию по обрушению целых отраслей бизнеса в Интернете.
Но дело идет к тому, что эту информацию все же будут засекречивать. И вот тут-то и вылезают несоответствия нашего закона и соответствующих европейско-американских. Дело в том, что “импортные” законы логично рассматривают в качестве конфиденциальных не имя, а как раз все эти данные о вашем физическом местонахождении, телефонах-адресах и так далее. Так как Интернет — штука международная (в частности, за использованием российской зоны доменных имен следит европейская региональная организация RIPE NCC), получается, что российские регистраторы не смогут указать вообще ничего, не нарушив чьего-нибудь законодательства: к 2010 году, когда закон “О персональных данных” вступит в силу, имя-фамилию будет нельзя указывать по российскому законодательству, а данные — по западному. Проще тогда вообще сервис Who is отменить? Но ведь он придуман-то вовсе не для удовлетворения нужд маркетологов и — будем говорить прямо — бандитов, а совсем-совсем для других целей…
06.06.2007
Область применения Федерального закона
“Об информации, информационных технологиях и защите информации”
Лопатин В.Н.
В каких случаях следует применять недавно принятый Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ “Об информации, информационных технологиях и защите информации”, поскольку область регулируемых им отношений указана достаточно неопределенно, а в ряде случаев противоречиво?
Согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149 ФЗ “Об информации, информационных технологиях и защите информации” он регулирует отношения, возникающие при: 1) осуществлении права на поиск, получение, пере дачу, производство и распространение информации; 2) применении информационных технологий; 3) обеспечении защиты информации.
Первая область отношений, регулируемых данным законом в информационной сфере, определена ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, где закреплено право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Вторая область отношений, регулируемых данным законом, ограничивается применением информационных технологий. Исходя из ст. 2 данного закона, где под информационными технологиями понимаются процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов, и ст. 12 закона, определяющей границы государственного регулирования в сфере применения информационных технологий, указанная область включает следующие отношения:
поиск информации,
сбор информации;
хранение информации;
обработка информации;
получение информации;
передача информации;
предоставление информации (получение и передача);
распространение информации (получение и передача);
производство информации;
развитие информационных систем (совокупности информации в базах данных и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств) для обеспечения информацией, в том числе:
создание информационных систем,
ввод в эксплуатацию информационных систем,
эксплуатация информационных систем;
обеспечение взаимодействия информационных систем;
создание условий для эффективного использования информационно-телекоммуникационных сетей.
Третья область отношений, регулируемых данным законом в информационной сфере, связана с обеспечением защиты информации, что согласно ст. 16 этого же закона включает принятие правовых, организационных и технических мер, направленных на:
обеспечение защиты информации от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации;
соблюдение конфиденциальности информации ограниченного доступа;
реализацию права на доступ к информации.
Сравнительно-правовой анализ данных положений в контексте других норм указанного закона позволяет сделать вывод о наличии в нем большого числа правовых коллизий.
Так, например, в одном случае если в ст. 1 и 12 закона указываются как самостоятельные информационные процессы — получение информации, передача информации и распространение информации, то в ст. 2 этого же закона распространение информации, так же как и предоставление информации, раскрывается через получение и передачу такой информации.
В другом случае если в ст. 2 закона доступ к ин формации раскрывается через получение и использование информации, то в ст. 8 доступ к информации определяется уже как ее поиск и получение. При этом использование информации согласно ст. 6 и 7 данного закона включает в себя уже и ее распространение.
Кроме того, следует иметь в виду, что данный федеральный закон в ряде случаев по своему содержанию избыточен по отношению к заявленной в первой статье закона области регулируемых отношений. Так, в ст. 4, 5, 6, 7 закона введено использование информации (без определения понятия и со держания этого термина и информационного процесса); в ст. 12 отношения дополняются обеспечением информацией (также без определения понятия); норма же ст. 6 закона делает перечень регулируемых отношений вообще открытым, поскольку предусматривает осуществление иных действий с информацией и разрешение таких действий.
Разрешение данных коллизий, пока не наработана практика, возможно и необходимо через внесение соответствующих поправок в указанный закон.
Кроме того, при определении области применения этого закона следует иметь в виду, что в ч. 2 ст. 1 закона указывается область отношений, на которую не распространяются нормы данного федерального закона. Отношения, возникающие при правовой охране результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации, исключены из предмета правового регулирования настоящим законом.
В указанном случае правовое регулирование таких отношений осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации об интеллектуальной собственности. В соответствии с законодательством Российской Федерации результатами интеллектуальной деятельности и приравненными к ним средствами индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг, предприятий и информационных ресурсов, правам на которые предоставляется правовая охрана (интеллектуальной собственностью), являются: произведения науки, литературы и искусства; программы для электронных вычислительных машин (программы для ЭВМ); базы данных; исполнение произведений; фонограммы и видеозаписи; сообщение в эфир или по кабелю радио или телевизионных передач (вещание организаций эфирного или кабельного вещания); изобретения; полезные модели; промышленные образцы; селекционные достижения; топологии интегральных микросхем; секреты производства (ноу-хау); фирменные наименования; товарные знаки и знаки обслуживания; наименования мест происхождения товаров; коммерческие обозначения.
В то же время при применении этого положения ст. 1 следует учитывать, что ее нормы в этой части входят в определенные противоречия как с нормами других статей настоящего закона, так и с нормами других законов.
Так, нормы, содержащиеся в п. 3 статьи 13 и в п. 7 статьи 14 данного закона, затрагивают отношения в сфере интеллектуальной собственности. В п. 3 ст. 13 настоящего закона выделены права обладателя информации, содержащейся в базах данных информационной системы, которые подлежат охране независимо от авторских и иных прав на такие базы данных. В соответствии с Законом РФ “Об авторском праве и смежных правах” (ст. 4) и Законом РФ “О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных” (ст. 1) базы данных относятся к объектам авторского права, и им предоставляется правовая охрана как сборникам. При этом правовая охрана распространяется на базы данных, представляющие собой результат творческого труда по подбору и организации данных. Базы данных охраняются независимо от того, являются ли данные, на которых они основаны или которые они включают, объектами авторского права. При этом авторское право на базы данных не связано с правом собственности на их материальный носитель. Любая передача прав на материальный носитель не влечет за собой передачи каких-либо прав на базы данных.
Кроме того, при определении области применения этого закона здесь также следует иметь в виду, что данный федеральный закон по своему содержанию вновь избыточен по отношению к заявленной во второй части первой статьи закона области исключаемых из предмета его регулирования отношений.
Так, из предмета регулирования отношений в информационной сфере настоящим законом в соответствии с другими его статьями исключены:
отношения, связанные с организацией и деятельностью средств массовой информации (в этом случае согласно п. 2 ст. 4 правовое регулирование осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации);
отношения, связанные с хранением и использованием включенной в состав архивных фондов документированной информации (в этом случае согласно п. 3 ст. 4 правовое регулирование осуществляется в соответствии с законодательством об архивном деле в Российской Феде рации);
отношения, связанные с защитой информации, составляющей государственную тайну (в этом случае согласно п. 3 ст. 9 правовое регулирование осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной тайне).
Разрешение данных коллизий, так же как и в первом случае, возможно и необходимо через внесение соответствующих поправок в указанный закон.
27.04.2007
Доступ к информации:
правовые подходы в России и за рубежом
Якушев М.В.
Я уже достаточно давно занимаюсь вопросами информационного права, в том числе вопросами доступа к информации. Несмотря на то, что я юрист, по целому ряду проблем, связанных с доступом, мне ближе точка зрения как раз тех, кто говорит о неюридических аспектах доступа к информации.
Например, в ходе нашей дискуссии коллега из Таиланда сказал, что главная проблема, с его точки зрения, — это стоимость доступа к информации. Такой подход многие не разделяют. Но давайте вспомним времена, когда в городах были чрезвычайно дорогими водопровод и электричество. Тогда это были новинки, и найти их можно было только в самых богатых домах. Прошло несколько столетий или десятилетий — много ли мы задумываемся теперь о стоимости канализации, водопровода, электричества? В любом случае, эти расходы невелики и, главное, от них никуда не деться. Нам (в первую очередь представителям государства) нужно действовать в том направлении, чтобы вопросы, связанные с доступом к информации, относились к категории инфраструктурных. Я имею в виду следующее: если строится дом, то должно быть совершенно исключено, чтобы в нем не было электричества или водопровода; если открывается новая школа, то это автоматически должно означать, что в ней есть доступ к интернету; если строится какой-то бизнес-центр или здание общественного назначения, то даже не должно возникать вопроса о том, будет ли там доступ к услугам Wi-Fi или нет. Для того, чтобы это стало повседневной реальностью, требуется правильная государственная политика и эффективное законодательство. На мой взгляд, наиболее точно позицию в отношении проблем, связанных с доступом к информации, отразила наша коллега из Нидерландов, когда говорила о контроле государства над контентом и контроле бизнеса над доступом. Иногда государство осуществляет контроль там, где ему совершенно нечего делать, и, напротив, иногда оно просто не занимается тем, чем должно заниматься, в частности, вопросами развития инфраструктуры доступа.
В своем выступлении мне хотелось бы рассказать, что в связи с этим обсуждается и предлагается федеральными органами власти России, один из которых я представляю, с учетом зарубежного опыта. Проблемы информационных отношений стали особенно актуальны в связи с развитием сети Интернет и расширением возможностей доступа к информации по сравнению с тем, что было 10–15 лет назад. Повсеместное внедрение информационных технологий и, в первую очередь, интернет-технологий безусловно ставит вопрос о реформе законодательства, которое регулирует соответствующие отношения.
Вопросы информации рассматриваются в правовой сфере уже достаточно давно — не одно десятилетие и даже не одно столетие. Например, проблемы свободы информации так или иначе были затронуты еще в первой поправке к Конституции США, примерно в то же время появились первые патентные законы; вопросами охраны интеллектуальной собственности тоже занимаются уже, как минимум, лет двести. Сейчас необходимо посмотреть, насколько те многочисленные законы, которые так или иначе имеют отношение к информации, могут реально применяться в настоящее время. Сегодня уже правильно отмечалось, что в этой сфере есть много конфликтов интересов: это интересы личности (права и свобода граждан), интересы бизнеса (крупных и мелких правообладателей), интересы государства (например, государственная безопасность, интересы государственных ведомств). Эта проблема характерна не только для нашей страны, она существует во всем мире. В качестве примера глобальной проблемы я мог бы привести конфликт охраны авторских прав и необходимости развития библиотек (как традиционных, так и электронных). В разных странах эти конфликты разрешаются по-разному. К сожалению, направление, которое сейчас избрано в нашей стране, может привести к прямому запрету на любые электронные библиотеки вообще. И это будет всего лишь демонстрацией того, как право победило разум.
Еще один вопрос, который возникает в этой связи, заключается в том, что многие объекты, которые носят информационный характер, охраняются исключительно как объекты авторского права; иначе говоря, охраняется не содержание информации, к которой требуется доступ, а ее форма. Во всем мире известно такое понятие, как база данных. В нашей стране тоже есть законы о базах данных, но фактически правовой режим базы данных соответствует правовому режиму сборников литературных произведений, поэтому доступ к различным базам данных в нашей очень часто трактуется как незаконный. Мнение, что доступ к базам данных чем-то опасен, да и само развитие информационных отношений имеет какой-то отрицательный социальный заряд, порождено фактом отсутствия закона об охране персональных данных. Однако эти опасения могут быть очень легко преодолены простыми правовыми решениями: нужно, чтобы в нашей стране, как и в других странах, которые у нас принято называть цивилизованными, был принят закон об охране персональных данных. Кстати, сейчас происходит зарождение нового правового института, который называется “право на базы данных sui generis” (право особого рода). Становление этого правового института позволит говорить о том, что интернет и информационные технологии вообще дали что-то реально новое для развития законодательства на теоретическом уровне.
Насколько наше российское законодательство соответствует зарубежным аналогам в части обеспечения доступа к информации? На первый взгляд, особых противоречий нет: так же, как в большинстве зарубежных стран, конституционно у нас запрещена цензура и провозглашена свобода сбора, хранения и распространения информации. Однако указанные нормы не конкретизированы в законодательстве, а с учетом общей правовой традиции и общих недостатков наших законов, реально провозглашенные конституционные нормы зачастую не работают. Важнейший принцип, связанный с доступом к информации — презумпция открытости информации — в действительности до сих пор не реализован. В этой связи у нас, помимо конституции, действует закон “О средствах массовой информации”, которому уже 15 лет, и ряд законов субъектов федерации (российских регионов), которые как раз так и называются: “О доступе к информации” или “О праве на информацию”. Это та законодательная база, которая позволяет говорить о том, что реально некое законодательство у нас есть. Однако, конечно, нужно идти дальше.
Если начать думать о том, куда нам идти дальше, на что ориентироваться, какой опыт брать за основу, то здесь мы столкнемся со многими проблемами. Например, в Соединенных Штатах Америки вопросы доступа информации практически никак не регламентированы: есть первая поправка к конституции, и этого достаточно, чтобы не принимать больше никаких законов. А вот знаменитый закон о свободе информации, будь то в Соединенных штатах или Соединенном Королевстве, говорит не столько о свободе информации или о праве на информацию вообще, сколько о регламентации права на доступ к правительственной информации и к информации, хранящейся в органах государственной власти. Что касается нашей страны, то здесь существует законодательный акт, аналогов которому нет в мире: это федеральный закон “Об информации, информатизации и защите информации”. Вообще-то все, о чем мы сейчас говорим, должно быть, по идее, зафиксировано именно в этом законодательном акте, но по ряду причин он таким всеобъемлющим законом не стал, хотя ему уже больше десяти лет. Если посмотреть на нормативный материал, который в нем есть, в том числе и на материал, связанный с доступом к информации, то, по оценкам экспертов, он в лучшем случае применяется процентов на 5–10, что свидетельствует о его предельно низкой эффективности и необходимости срочной корректировки. В связи с этим нашими органами власти были подготовлены два новых законодательных акта.
Один из них был подготовлен Министерством экономического развития и торговли, и называется он “О доступе к информации об органах государственной власти и органах местного самоуправления”. Это как раз тот самый акт, который полностью и детально регламентирует вопросы доступа к официальной информации и информации, хранящейся в государственных органах. В соответствии с ним, в обязанности органов власти входит раскрывать указанную информацию и представлять ее на интернет-сайтах, то есть в значительной степени это закон технического плана, сходный с теми, что действуют в странах Северной Америки и Европы. Однако это не снимает вопроса о законодательном акте с более широким предметом регулирования.
Достаточно большим коллективом под руководством Министерства информационных технологий и связи РФ был подготовлен проект новой редакции закона “Об информации, информатизации и защите информации”. Мне отрадно сейчас отметить, что большое количество проблем, отмеченных в начале нашей дискуссии, нашло свое решение в тексте нашего законопроекта. Достаточно сказать, что у нас есть целая глава, которая так и называется: “Право на информацию” и в которой раскрывается все, что касается информационных прав и обязанностей всех субъектов права, существующих в Российской Федерации. Но мне как юристу нельзя не остановиться, буквально в двух словах, на правовых проблемах, которые возникли в связи с этим законом.
Одна из очень серьезных проблем, связанных с информацией, касается соотношения информации, доступ к которой запрашивается или обеспечивается, с субъектом, который имеет какие-либо права на эту информацию. Какую-то информацию можно считать общественным достоянием, какая-то будет являться государственной тайной, какая-то — информацией о частной жизни человека, какая-то — коммерческой тайной. Соответственно, к каждому из этих видов информации будет применяться разный режим доступа. Ныне действующий в России закон исходит из ошибочного представления, что информация — это объект вещного права собственности. Собственно именно поэтому он и не работает: ведь невозможно считать информацию таким же объектом, что авторучка или микрофон, у нее должен быть совершенно другой правовой режим и, таким образом, задача состоит в установлении такого режима, который позволил бы избежать острого конфликта между правами обладателя информации, владельца информации и правами тех, кто хотел бы получить доступ к этой информации. Даже чисто лингвистически в русском языке мы не можем так просто раскрыть содержание понятия “собственник информации”. Я слышу, как наш переводчик переводит слово “собственник” как “owner”. Английское слово “owner” имеет более широкий смысл и лучше подходит к такого рода субъекту. В русском же языке есть много слов: “обладатель”, “собственник”, “владелец”, “пользователь”, “распорядитель” и так далее. Наше законодательство должно стать более гибким и более соответствовать зарубежным аналогам, чтобы у нас не возникало таких вот затруднений, когда мы рассказываем нашим коллегам из других стран, что у нас происходит и какие у нас проблемы.
После того, как определен правовой статус владельца информации, возникает вопрос о различных категориях информации с точки зрения доступа к ней. Исходя из зарубежного опыта и из российской практики, мы предложили всю информацию разбить по этому критерию на три категории:
1) Общедоступная информация;
2) Информация, доступ к которой ограничивается или запрещается в соответствии с законом;
3) Информация, доступ к которой законом не запрещается, но который может быть ограничен по решению владельца этой информации, если закон ему предоставляет такое право.
Встает задача: те многочисленные законы, которые есть в нашей стране и которые так или иначе регулируют доступ к различной информации, привести в соответствие с тем, что будет написано в базовом информационном законе, — чтобы ни у одного органа власти и ни у одной бизнес-структуры не возникало искушения незаконно ограничить доступ к информации, который по закону ограничен быть не может.
Вторым аспектом доступа является распространение информации, и у него тоже есть несколько категорий и несколько правовых режимов. Это и режим массовой информации, и режим информации, которая распространяется по решению тех, среди кого она циркулирует (например, тех, между кем ведется служебная или личная переписка). В Российской Федерации, да и в других странах есть категория информации, распространение которой просто запрещается. В нашем законе мы впервые приводим такую классификацию.
В связи с темой нашей секции также возникает вопрос о том, как обеспечить отсутствие ограничений на доступ к информации, являющейся общественным достоянием. Здесь необходим правовой механизм определения, какая информация может, а какая не может быть отнесена к такому достоянию. С одной стороны, хотелось бы, чтобы этот механизм был максимально широким и удобным, с другой стороны, безусловно, нельзя допустить, чтобы этот механизм вторгался в сферу интересов государственной безопасности и сферу реально существующих коммерческих интересов. И нам было бы интересно, как подобного рода конфликт решается за рубежом. В нашей стране опыта нет — та норма, которая была в действующем законе “Об информации”, так и не заработала, и причиной этого было именно отсутствие правового механизма ее реализации.
В заключение я хотел бы упомянуть еще два аспекта, которые необходимо принимать во внимание, когда мы говорим о вопросах доступа к информации. Вы знаете, что в рамках Всемирного саммита по информационному обществу действует рабочая группа по управлению интернетом при Генеральном секретаре ООН, задачей которой является выработка понимания, что такое интернет и что такое управление интернетом (Internet governance). Так вот, одним из важнейших аспектов того, что называется Internet governance, по мнению экспертов со всего мира, является обеспечение недискриминационного доступа к информации в самом широком смысле. Это, в том числе, распространяется и на вопросы использования телекоммуникационных сетей, в частности, в развивающихся странах. Вообще говоря, здесь объединяются правовые, социальные, гуманитарные, технологические и экономические проблемы, что лишний раз подчеркивает большую важность и многослойность данной проблематики.
В России правительство в лице нашего министерства тоже очень хорошо понимает, что нельзя говорить о вопросах доступа к информации без обеспечения соответствующей инфраструктуры. Я очень хорошо помню, как представитель одной африканской страны в дискуссиях на международных форумах на эту тему горячо поддерживала все инициативы, связанные с широчайшим доступом к информации вообще и к интернету в частности, делая при этом оговорку, что, к сожалению, в ее стране 95% населения не имеют электричества, поэтому реализация права на доступ к информации крайне затруднена в чисто физическом смысле. Нам же должно быть стыдно за то, что в России 45 тысяч населенных пунктов до сих пор не имеют телефонной связи. Задачей министерства, задачей юристов, которые в нем работают, является выработка такого законодательства и таких правовых механизмов, которые бы стимулировали телефонных операторов идти в удаленные населенные пункты и строить там свои телекоммуникационные линии, обеспечивая, таким образом, доступ к информации. В нашем законе “О связи” (это еще один законодательный акт), прописано, что в каждом населенном пункте с населением свыше 500 человек должен быть пункт коллективного доступа к сети Интернет, причем доступ в этих пунктах должен предоставляться по тарифам, регулируемым государством для обеспечения минимально возможной стоимости.
Подводя черту под своим выступлением, хочу сказать, что мы осознаем сложность и многогранность проблем, связанных с обеспечением доступа к информации — как являющейся, так и не являющейся общественным достоянием. Мы стараемся предпринимать в этой связи какие-то шаги, и нам было бы очень полезно работать вместе с коллегами из других стран, где эти вопросы либо уже решены, либо находятся в процессе решения.
21.12.2006
Материалы CD, выпущенного по итогам международной конференции “ЮНЕСКО между двумя саммитами по информационному обществу”, Санкт-Петербург, 17–19 мая 2005 года
Page URL < http://www.svobodainfo.org/info/page/?tid=633200007&
page=2&nd=458203520 >
Результаты экспертизы
изменений законодательства
об информации и защите персональных данных
Результаты экспертизы № 8
22 декабря 2006 года — 22 января 2007 года
Формулировка задания экспертам
Экспертам предлагалось оценить нормы и возможную практику их применения для следующих федеральных законов:
• Федеральный закон № 149-ФЗ “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” от 27 июля 2006 года, который вступил в действие с 9 августа 2006 года.
• Федеральный закон № 152-ФЗ “О персональных данных” от 27 июля 2006 года, который вступает в действие с 26 января 2007 года.
С официальными текстами этих федеральных законов можно ознакомиться на сайте “Российской газеты” http://www.rg.ru/ (№ 149-ФЗ по адресу http://www.rg.ru/2006/07/29/informacia-dok.html и № 152-ФЗ по адресу http://www.rg.ru/2006/07/29/personaljnye-dannye-dok.html ). С текстами этих федеральных законов можно также ознакомиться на сайте Агентства консультаций и деловой информации “Экономика и жизнь” (№ 149-ФЗ по адресу http://www.akdi.ru/gd/proekt/097699GD.SHTM и № 152-ФЗ по адресу http://www.akdi.ru/gd/proekt/097697GD.SHTM ).
Экспертам предлагалось по возможности конкретно и с приведением необходимых обоснований своих позиций ответить на следующие 10 вопросов:
1. Насколько актуально, необходимо было принимать новые законы об информации и о персональных данных?
2. Насколько нормы этих федеральных законов юридически корректны, согласованы с Конституцией РФ и нормами других федеральных законов, а также насколько они соответствуют стандартам стиля и редакторского оформления федеральных законов?
3. Как Вы оцениваете политическую, экономическую и социальную обоснованность следующих норм Федерального закона № 149-ФЗ:
“Регулирование использования информационно-телекоммуникационных сетей, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц, осуществляется в Российской Федерации с учетом общепринятой международной практики деятельности саморегулируемых организаций в этой области. Порядок использования иных информационно-телекоммуникационных сетей определяется владельцами таких сетей с учетом требований, установленных настоящим Федеральным законом” (ст. 15, п. 2).
“Особенности подключения государственных информационных систем к информационно-телекоммуникационным сетям могут быть установлены нормативным правовым актом Президента Российской Федерации или нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации” (ст. 15, п. 6).
4. Как Вы оцениваете политическую, экономическую и социальную обоснованность следующих норм Федерального закона № 152-ФЗ:
Создание уполномоченного органа “по защите прав субъектов персональных данных” (ст. 23).
“В целях обеспечения реализации прав субъектов персональных данных в связи с обработкой их персональных данных в государственных или муниципальных информационных системах персональных данных может быть создан государственный регистр населения, правовой статус которого и порядок работы с которым устанавливаются федеральным законом” (ст. 13, п. 4).
Распространение норм закона на системы сбора, хранения, обработки и использования биометрических данных (ст. 11).
“На основании и во исполнение федеральных законов государственные органы в пределах своих полномочий могут принимать нормативные правовые акты по отдельным вопросам, касающимся обработки персональных данных. Нормативные правовые акты по отдельным вопросам, касающимся обработки персональных данных, не могут содержать положения, ограничивающие права субъектов персональных данных. Указанные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию, за исключением нормативных правовых актов или отдельных положений таких нормативных правовых актов, содержащих сведения, доступ к которым ограничен федеральными законами” (ст. 4, п. 2).
5. Насколько нормы этих федеральных законов соответствуют общепринятым нормам международного права?
6. Насколько действием норм этих федеральных законов будут обеспечены и защищены социально-экономические права российских граждан?
7. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы этих федеральных законов, интересам каких социальных групп они противоречат?
8. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм этих федеральных законов, а какие проиграют?
9. Как введение в действие норм этих федеральных законов повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
10. Каковы будут социальные последствия применения норм этих федеральных законов на уровне местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Ответы экспертов
Лев Московкин, парламентский корреспондент газеты “Московская правда”, Москва
1. Насколько актуально, необходимо было принимать новые законы об информации и о персональных данных?
Суперактуально, но вопрос в целях авторов. Ведь сейчас владеет миром тот, кто владеет информацией о схеме информационных потоков. Как, например, Антон Носик, это сильный человек. На эту монополию посягает обсуждение в Думе законов на стадии проектов. Министр Леонид Рейман знает правила игры, и хорошо подготовился, он от вопросов не бегал, как Зурабов, хотя в своей сфере делает то же самое.
2. Насколько нормы этих федеральных законов юридически корректны, согласованы с Конституцией РФ и нормами других федеральных законов, а также насколько они соответствуют стандартам стиля и редакторского оформления федеральных законов?
Я не юрист, но у меня от 10-летнего думского опыта осталось ощущение, что юридическая корректность это миф. Законы имени Реймана хорошо выверены с точки зрения их восприятия.
3. Как Вы оцениваете политическую, экономическую и социальную обоснованность следующих норм Федерального закона № 149-ФЗ:
“Регулирование использования информационно-телекоммуникационных сетей, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц, осуществляется в Российской Федерации с учетом общепринятой международной практики деятельности саморегулируемых организаций в этой области. Порядок использования иных информационно-телекоммуникационных сетей определяется владельцами таких сетей с учетом требований, установленных настоящим Федеральным законом” (ст. 15, п. 2).
На поставленный вами вопрос ответить не могу, этой нормой закона кажется отдали вопрос монополизации сетей на откуп юристам, отказавшись от отсылки к постановлению правительства. Если я прав, то Рейман — гений, потому что юристы обойдутся дешевле правительства.
“Особенности подключения государственных информационных систем к информационно-телекоммуникационным сетям могут быть установлены нормативным правовым актом Президента Российской Федерации или нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации” (ст. 15, п. 6).
Демонстрация адресации ответственности за закрытость власти, на которую столь же демонстративно покушается Владимир Рыжков со своим проектом об открытости власти.
1. Как Вы оцениваете политическую, экономическую и социальную обоснованность следующих норм Федерального закона № 152-ФЗ:
Создание уполномоченного органа “по защите прав субъектов персональных данных” (ст. 23).
Никому не скажем, но все знают, чья это хитрая рыжая морда. Теперь так принято, не указывать в законе прямое название органа власти.
“В целях обеспечения реализации прав субъектов персональных данных в связи с обработкой их персональных данных в государственных или муниципальных информационных системах персональных данных может быть создан государственный регистр населения, правовой статус которого и порядок работы с которым устанавливаются федеральным законом” (ст. 13, п. 4).
Рейману нужен свой регистр, хотя ведомственный регистр более-менее полноценно работает только в системе Центризбиркома, потому что Вешняков заинтересован в выборах, а не в поборах типа “универсальной услуги связи”.
Распространение норм закона на системы сбора, хранения, обработки и использования биометрических данных (ст. 11).
В развитие предыдущего.
“На основании и во исполнение федеральных законов государственные органы в пределах своих полномочий могут принимать нормативные правовые акты по отдельным вопросам, касающимся обработки персональных данных. Нормативные правовые акты по отдельным вопросам, касающимся обработки персональных данных, не могут содержать положения, ограничивающие права субъектов персональных данных. Указанные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию, за исключением нормативных правовых актов или отдельных положений таких нормативных правовых актов, содержащих сведения, доступ к которым ограничен федеральными законами” (ст. 4, п. 2).
Типа призывов главного крокодила собратьям по пиршеству: ребята, давайте жить дружно и честно! А они не знают про честно, они знают, что когда так спускают сверху, значит давать больше. Только пока не поняли, что Рейман сверху.
1. Насколько нормы этих федеральных законов соответствуют общепринятым нормам международного права?
Скорее международного бесправия, потому что там с прослушкой, кражей личности, раскрытием инсайда, финансовым мониторингом для незаконной конкуренции, утечками все же хуже, чем у нас. Ситуация парадоксальная: мне хуже, если меня нет в базе с Горбушки, потому что бандит про меня все равно все узнает мгновенно, а нормальный человек с позитивной целью не найдет. В Думе эта нехитрая мысль понимания пока не находит.
2. Насколько действием норм этих федеральных законов будут обеспечены и защищены социально-экономические права российских граждан?
Это будет итог мультипликативных эффектов, думаю, что скорее в позитивность, чем наоборот.
3. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы этих федеральных законов, интересам каких социальных групп они противоречат?
Кажется, населению в целом соответствует, если я прав в предыдущих ответах.
4. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм этих федеральных законов, а какие проиграют?
Министр Рейман строит под себя информационную монополию, мы же все в деловой активности прежде всего заинтересованы в независимости от America on Line, Microsoft и т.д., достают не утечки, а тотальные обломы передачи. Если Рейман вслед за Зурабовым выстроит свою вертикаль, его так не заклюют, потому что никто ничего не понимает, и есть надежда, что нажрамшись, министр будет решать суверенные задачи. Другого инструмента независимости не видно.
5. Как введение в действие норм этих федеральных законов повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Если введение в действие подействует, будем надеяться.
6. Каковы будут социальные последствия применения норм этих федеральных законов на уровне местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Не могу предсказать, кажется, положительно.
Габдулла Исакаев, город Курган
1. Насколько актуально, необходимо было принимать новые законы об информации и о персональных данных?
Лично я убедительных доводов не вижу. Общий принцип нормотворческой деятельности диктует необходимость создания закона тогда, когда сложившиеся правоотношения требуют их формального закрепления. Остальные варианты, как правило, указывают на желание власти ограничить права граждан. В этих законах прямо просматривается стремление государства преодолеть запрет на цензуру, ввести ограничения на доступ к общественно значимой информации и обеспечить возможность вмешательства в частную жизнь.
2. Насколько нормы этих федеральных законов юридически корректны, согласованы с Конституцией РФ и нормами других федеральных законов, а также насколько они соответствуют стандартам стиля и редакторского оформления федеральных законов?
Из первого знакомства с законами, становится понятно, что направлены они на ограничение прав, закрепленных в Конституции (п.4 ст.24), п.1.ст.1 149-ФЗ
Явно ограничивается действие закона о СМИ.
Вместо запрета скрывать информацию, за исключением гостайны, ст.8 этого закона напротив, устанавливает, что доступна только та информация, которая оговорена специальным законом (т.е. должен быть издан закон, налагающий запрет на ограничение доступа, тогда информация доступна, а иначе недоступна).
Пункт 2 ст.4 закона 152-ФЗ позволяет засекретить то, что не допускается засекречивать Конституцией РФ, а именно, законы, ограничивающие наши права. Теперь у нас не будет доступа не только к той информации, которая определена законом, как секретная, но и к любой, затрагивающей наши права если эта информация упоминается в секретном (ДСП) постановлении или нормативном акте.
Из содержания текста закона можно понять, что писали его люди, не имеющие понятия о нормотворчестве и весьма слабо разбирающиеся в языке.
Невозможно определить, понять смысл того, к чему отнесен текст “и приравненных к ним средств индивидуализации” в п.2.ст. 1 149-ФЗ: то ли к слову “отношения”, то ли к слову “охрана”, то ли к слову “результатов”, то ли к слову “деятельности”. Нигде не определено само понятие “средство индивидуализации”, поэтому даже если предположить, что под словом “отношения” разумеются правоотношения, и к этим правоотношениям следует найти приравненные средства индивидуализации, то все равно невозможно определить, что же исключено из сферы регулирования этим законом.
Чего стоит фраза “способы осуществления …методов” или “обладатель информации — лицо, самостоятельно создавшее информацию, либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам” в определении понятий (ст. 2 пп 5 149-ФЗ). В последнем случае, кроме ахинеи, лексической неоднозначности, содержится полная юридическая бессмыслица: какое-то лицо, в некой конторе, наделенное правом запретить доступ к Интернету, оказывается автоматически, согласно этому определению, считается обладателем — всего Интернета! Всей ее информации! Бред какой-то. (Туркменбаши при таком законе — и был бы обладателем Интернета).
Вообще — “обладатель” из какой сферы? В праве есть устоявшиеся категории “владение”, “пользование”, “распоряжение”, и объемлющая “собственность”. Как соотносится категория “обладатель” с поименованными? Из закона неясно.
Смысл понятия в 11-м определении в ст.2 того же закона не менее туманен. Определение через определяемое. Полжизни занимался информационными технологиями, документированием, но хоть убей, не могу разобраться, что хотел закрепить законодатель в понятии “документированная информация”.
Как можно “зафиксировать путем документирования” и что означает “с реквизитами, позволяющими определить такую информацию”? Какие признаки могут позволить отличить “такую” от “не такой информации”?
Причем под документированной информацией, оказывается, можно понимать и материальный носитель “в установленных законодательством Российской Федерации случаях”. Нет ни слова о систематизации или отнесении понятия “реквизиты” к систематизации и классификации, или каким-то правилам.
По 12-му определению той же статьи любой пользователь компьютера подпадает под определение “оператор информационной системы”, что совершенно не согласуется с понятием “оператор”, определенном в законе 152-ФЗ.
Непонятно для чего вместо задач, которые решает введение закона, в законе 149-ФЗ приведены “принципы”, — на самом деле закрепленные в Конституции и других законах нормы, и не отражено соотношение с международными нормами. А в законе 152 ФЗ — вместо задач, которые решает введение закона, ставятся некие цели.
Сами определения сформулированы в 152-ФЗ ничем не лучше. “В целях …закона” под персональными данными в ст. 3 определены неизвестные сведения, как указано “любая информация”, и вчитываясь, понимаешь, что это любая информация, какую только захочет отнести правоприменитель. Библия может оказаться в числе ваших персональных данных на том основании, что она у Вас у единственного в округе является настольной книгой, а знание ее, и есть тот признак, который гораздо точнее Вас позволяет определить (отличить от остальных) чем ваше имя Иван, каковых в округе десяток. Так что нет никакого ограничения, что отнесено в объем персональных данных, действительно, любая информация, на каких озерах вы любите рыбачить, какие напитки употребляете.
Совершенно непонятно что может регулировать пункт 4 ст. 5 закона 149-ФЗ — ничего вообще не может регулировать — пустые слова, предупреждающие что закон может быть любой.
В пункте 4 ст.6 закона 149-ФЗ каждому обладателю информации вменено в обязанность “принимать меры по защите информации”! Любой газетчик — нарушитель закона, вместо защиты информации ее распространяет. Согласно этой норме свободы информации не будет совсем.
А из пункта 2 ст.7 этого закона можно понять, что общедоступная информация федеральным законом может быть запрещена (ограничена) к распространению! А в 3-м пункте непонятно почему обладатель — и источник информации превращаются в одно лицо.
Следуя п.8 если захотите получить информацию об обязанностях, наложенных не законом, а решениями (ненормативными актами) властей, то придется за это заплатить.
3. Как Вы оцениваете политическую, экономическую и социальную обоснованность следующих норм Федерального закона № 149-ФЗ:
“Регулирование использования информационно-телекоммуникационных сетей, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц, осуществляется в Российской Федерации с учетом общепринятой международной практики деятельности саморегулируемых организаций в этой области. Порядок использования иных информационно-телекоммуникационных сетей определяется владельцами таких сетей с учетом требований, установленных настоящим Федеральным законом” (ст. 15, п. 2).
Норма, содержащая термин “регулирование…с учетом общепринятой практики деятельности”, означает, что учитываться будет лишь то, что выгодно государству, иначе было бы написано не “с учетом”, а “в соответствии с”. Очевидно, что это шаг к введению серьезных ограничений в доступе к Интернету.
Политическая подоплека — ограничение свобод, вполне в духе наступления на права граждан, которые идут несколько лет.
“Особенности подключения государственных информационных систем к информационно-телекоммуникационным сетям могут быть установлены нормативным правовым актом Президента Российской Федерации или нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации” (ст. 15, п. 6).
Эта норма может скрывать не только внедрение слежки за работой всех, кто работает госучреждениях, но и всех, кто вынужден пользоваться информацией госструктур.
1. Как Вы оцениваете политическую, экономическую и социальную обоснованность следующих норм Федерального закона № 152-ФЗ:
Создание уполномоченного органа “по защите прав субъектов персональных данных” (ст. 23).
Орган, как видно из его функций, призван создать препятствия в защите нарушенных прав граждан (в качестве буфера), а также обеспечивать тотальный контроль за сведениями о гражданах.
При существующем уровне коррупции, собираемые сведения непременно станут инструментом как политических, так и экономических разборок, и вряд ли общественный консультационный орган будет играть какую-то роль.
“В целях обеспечения реализации прав субъектов персональных данных в связи с обработкой их персональных данных в государственных или муниципальных информационных системах персональных данных может быть создан государственный регистр населения, правовой статус которого и порядок работы с которым устанавливаются федеральным законом” (ст. 13, п. 4).
Непонятно, как регистр обеспечит реализацию прав.
Распространение норм закона на системы сбора, хранения, обработки и использования биометрических данных (ст. 11).
Это способ создания баз данных с фото и прочими атрибутами на каждого человека, как это уже делается: всех молодых людей забирают на улицах, объясняют, что проводят некую операцию, и проводят фотографирование, дактилоскопирование, Даже после выигранного судебного процесса об уничтожении незаконно полученных дактилограмм решения суда не исполняются. Так что при нынешнем режиме власти, — это все является инструментом тотальной слежки за всеми гражданами.
• “На основании и во исполнение федеральных законов государственные органы в пределах своих полномочий могут принимать нормативные правовые акты по отдельным вопросам, касающимся обработки персональных данных. Нормативные правовые акты по отдельным вопросам, касающимся обработки персональных данных, не могут содержать положения, ограничивающие права субъектов персональных данных. Указанные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию, за исключением нормативных правовых актов или отдельных положений таких нормативных правовых актов, содержащих сведения, доступ к которым ограничен федеральными законами” (ст. 4, п. 2).
(Ответ я уже дал выше в п.2.) Пункт 2 ст.4 закона 152-ФЗ позволяет засекретить то, что не допускается засекречивать Конституцией РФ, а именно, законы, ограничивающие наши права. Теперь у нас не будет доступа не только к той информации, которая определена законом, как секретная, но и к любой, затрагивающей наши права, если это ограничение упоминается в секретном (или ДСП) постановлении или нормативном акте.
1. Насколько нормы этих федеральных законов соответствуют общепринятым нормам международного права?
Если обратиться к практике решений Европейского суда, по СМИ (ст.10)- думаю правомерность (соответствие стандартам Конвенции) этих законов окажется весьма сомнительной. То же можно сказать и о вмешательстве в частную жизнь.
2. Насколько действием норм этих федеральных законов будут обеспечены и защищены социально-экономические права российских граждан?
К защите социально-экономических прав, полагаю, это отношения не имеет, скорее наоборот, приведет к отслеживанию данных по гражданам, за счет которых чиновники могут поживиться.
3. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы этих федеральных законов, интересам каких социальных групп они противоречат?
Этими законами, в первую очередь, очевидно, воспользуется криминал и чиновничество.
4. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм этих федеральных законов, а какие проиграют?
Традиционно пострадают люди, занимающиеся честным бизнесом.
5. Как введение в действие норм этих федеральных законов повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Вряд ли можно говорить о развитии в связи с этими законами.
6. Каковы будут социальные последствия применения норм этих федеральных законов на уровне местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Кроме роста напряжения в обществе и недовольства, трудно ожидать чего-то другого.
Виталий Алещенко, старший научный сотрудник ИЭиОПП Сибирского отделения РАН, Омск
1. Насколько актуально, необходимо было принимать новые законы об информации и о персональных данных?
Представляется, что степень необходимости и актуальности (в первую очередь, для государства, в меньшей мере, для населения) принятия данных законов обратно пропорциональна сроку, оставшемуся до начала выборного сезона в России. Явно прослеживается усиление функций контроля “уполномоченных государственных органов” за информационными потоками и персональными данными.
2. Насколько нормы этих федеральных законов юридически корректны, согласованы с Конституцией РФ и нормами других федеральных законов, а также насколько они соответствуют стандартам стиля и редакторского оформления федеральных законов?
В основной своей части формулировки корректны, нормы законов соответствуют принятым стандартам.
3. Как Вы оцениваете политическую, экономическую и социальную обоснованность следующих норм Федерального закона № 149-ФЗ:
“Регулирование использования информационно-телекоммуникационных сетей, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц, осуществляется в Российской Федерации с учетом общепринятой международной практики деятельности саморегулируемых организаций в этой области. Порядок использования иных информационно-телекоммуникационных сетей определяется владельцами таких сетей с учетом требований, установленных настоящим Федеральным законом” (ст. 15, п. 2).
“Особенности подключения государственных информационных систем к информационно-телекоммуникационным сетям могут быть установлены нормативным правовым актом Президента Российской Федерации или нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации” (ст. 15, п. 6).
Обозначенные нормы в большей степени подчинены требованиям политической конъюнктуры, нежели социально-экономически обоснованы. Ссылка на общепринятую международную практику определяет весьма широкий спектр правоприменения, в то же время подчинение государственных информационных систем непосредственно Президенту и Правительству РФ вполне логично вписывается в доктрину построения “информационной вертикали власти”. С точки зрения экономики, данные законодательные нормы, как и любые ограничительные государственные действия, принесут, скорее, больше вреда, чем пользы. Для общества, в целом, введение указанных норм грозит сужением информационного поля, что, соответственно, не может являться достаточным поводом для их экономической и социальной обоснованности.
1. Как Вы оцениваете политическую, экономическую и социальную обоснованность следующих норм Федерального закона № 152-ФЗ:
Создание уполномоченного органа “по защите прав субъектов персональных данных” (ст. 23).
“В целях обеспечения реализации прав субъектов персональных данных в связи с обработкой их персональных данных в государственных или муниципальных информационных системах персональных данных может быть создан государственный регистр населения, правовой статус которого и порядок работы с которым устанавливаются федеральным законом” (ст. 13, п. 4).
Распространение норм закона на системы сбора, хранения, обработки и использования биометрических данных (ст. 11).
“На основании и во исполнение федеральных законов государственные органы в пределах своих полномочий могут принимать нормативные правовые акты по отдельным вопросам, касающимся обработки персональных данных. Нормативные правовые акты по отдельным вопросам, касающимся обработки персональных данных, не могут содержать положения, ограничивающие права субъектов персональных данных. Указанные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию, за исключением нормативных правовых актов или отдельных положений таких нормативных правовых актов, содержащих сведения, доступ к которым ограничен федеральными законами” (ст. 4, п. 2).
Государство в очередной раз получает дополнительную и, фактически, неограниченную возможность контролировать своих налогоплательщиков за их же счет. Политически эти решения обоснованы, мотивация ясна и понятна. Для бизнеса, в целом, применение этих норм принесет лишнюю нагрузку, экономические преимущества весьма туманны. Общество приобретает очередную призрачную надежду на укрепление собственной безопасности, при этом теряет в правах на частную жизнь. Таким образом, политическая обоснованность на лицо, экономически и социально указанные нормы обоснованы не в полной мере.
1. Насколько нормы этих федеральных законов соответствуют общепринятым нормам международного права?
Нет ответа.
2. Насколько действием норм этих федеральных законов будут обеспечены и защищены социально-экономические права российских граждан?
В большей степени будут ущемлены, чем защищены. Усилится государственный контроль за информационными потоками, частной информацией, падет “последний бастион свободы слова” — Internet. Ни с позиции экономических, ни с позиции социальных прав большинство граждан России не выиграет. Ущерб существенно превысит возможные выгоды.
3. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы этих федеральных законов, интересам каких социальных групп они противоречат?
В явном выигрыше остаются органы государственной власти, для общества недостатки превышают преимущества, экономические субъекты пострадают больше всего.
4. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм этих федеральных законов, а какие проиграют?
Операторы информационных (и особенно информационно-телекоммуникационных) сетей получают новую головную боль и более высокие издержки. Как следствие, это приведет к возможному перераспределению рынка, усилению позиций крупного и лояльного существующей власти капитала. Потребители же однозначно “уходят в минус”, вследствие повышения стоимости услуг, сужения ассортимента, снижения качества предоставляемой информации.
5. Как введение в действие норм этих федеральных законов повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Негативное влияние норм этих федеральных законов будет проявляться на экономическом развитии страны постепенно, по мере укрепления “информационной вертикали власти”. Особенно ощутимым их воздействие окажется в период падения цен на энергоносители до критического для российского бюджета уровня.
6. Каковы будут социальные последствия применения норм этих федеральных законов на уровне местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Особенного всплеска социальных эмоций применение норм этих законов в нашей стране не вызовет, особенно на местном и региональном уровнях: не тот масштаб последствий. Опосредованно же влияние негативных факторов будет усиливать общее недовольство неэффективностью государственного аппарата.
Елена Калиновская, аналитикобозреватель газеты “Коммерческие вести”, г. Омск
1. Насколько актуально, необходимо было принимать новые законы об информации и о персональных данных?
Необходимо, так как прежний закон был достаточно расплывчатым.
2. Насколько нормы этих федеральных законов юридически корректны, согласованы с Конституцией РФ и нормами других федеральных законов, а также насколько они соответствуют стандартам стиля и редакторского оформления федеральных законов?
Считаю, что стиль и редакторское оформление вполне приличные. А вот насчет юридических норм, то мне не нравится, что в государственных органах я могу получить ограниченный объем информации, касающийся только меня. А если мне интересно, сколько чиновник зарабатывает?
3. Как Вы оцениваете политическую, экономическую и социальную обоснованность следующих норм Федерального закона № 149-ФЗ:
• “Регулирование использования информационно-телекоммуникационных сетей, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц, осуществляется в Российской Федерации с учетом общепринятой международной практики деятельности саморегулируемых организаций в этой области. Порядок использования иных информационно-телекоммуникационных сетей определяется владельцами таких сетей с учетом требований, установленных настоящим Федеральным законом” (ст. 15, п. 2).
“Особенности подключения государственных информационных систем к информационно-телекоммуникационным сетям могут быть установлены нормативным правовым актом Президента Российской Федерации или нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации” (ст. 15, п. 6).
Я не вижу препятствий для этих норм. Они вполне обоснованны и политически, и экономически и социально.
1. Как Вы оцениваете политическую, экономическую и социальную обоснованность следующих норм Федерального закона № 152-ФЗ:
Создание уполномоченного органа “по защите прав субъектов персональных данных” (ст. 23).
“В целях обеспечения реализации прав субъектов персональных данных в связи с обработкой их персональных данных в государственных или муниципальных информационных системах персональных данных может быть создан государственный регистр населения, правовой статус которого и порядок работы с которым устанавливаются федеральным законом” (ст. 13, п. 4).
Распространение норм закона на системы сбора, хранения, обработки и использования биометрических данных (ст. 11).
“На основании и во исполнение федеральных законов государственные органы в пределах своих полномочий могут принимать нормативные правовые акты по отдельным вопросам, касающимся обработки персональных данных. Нормативные правовые акты по отдельным вопросам, касающимся обработки персональных данных, не могут содержать положения, ограничивающие права субъектов персональных данных. Указанные нормативные правовые акты подлежат официальному опубликованию, за исключением нормативных правовых актов или отдельных положений таких нормативных правовых актов, содержащих сведения, доступ к которым ограничен федеральными законами” (ст. 4, п. 2).
Не думаю, что создание еще одного государственного органа обоснованно. У нас достаточно государственных органов, которые работают с персональными данными граждан. И нормативные акты тоже не обоснованны, возникает такое ощущение, что в любой момент появится документ, который в чем-то тебя ограничит. Думаю, что должны быть постоянные законы, и ими и должны все пользоваться.
1. Насколько нормы этих федеральных законов соответствуют общепринятым нормам международного права?
Не думаю, что стопроцентно соответствуют, нигде не прозвучало, что гражданин имеет право на получение информации. Хотя ссылки на международные нормы есть, поэтому законы соответствуют международной практике процентов на 70.
2. Насколько действием норм этих федеральных законов будут обеспечены и защищены социально-экономические права российских граждан?
Хочется надеяться, что права будут обеспечены в полном объеме. Однако все зависит от правоприменительной практики. Ее пока нет, и я сомневаюсь, что она будет эффективной.
3. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы этих федеральных законов, интересам каких социальных групп они противоречат?
Что касается первого закона, то его нормы соответствуют, если можно выделить такую группу, — пользователи Интернета. Второй закон затрагивает всех, и его нормы соответствуют всем гражданам.
4. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм этих федеральных законов, а какие проиграют?
Я не знаю, кто от этого выиграет, но вот предприниматели, чей бизнес связан с Интернетом, могут проиграть. Никто ж не знает, как будет применяться этот закон.
5. Как введение в действие норм этих федеральных законов повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
Не думаю, что данные законы могут как-то повлиять на экономику.
6. Каковы будут социальные последствия применения норм этих федеральных законов на уровне местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
В ближайшее время вряд ли что-то изменится, ведь базы данных как продавали, так и продают. Исчезнут ли это явление в будущем, сказать сложно. В нашей стране все возможно.
Законы об информации
и о персональных данных нарушают права граждан и препятствуют развитию постиндустриальной экономики в России
Владимир Римский, заведующий
отделом социологии Фонда ИНДЕМ
Предложение оценить нормы и возможную практику их применения для Федеральных законов № 149-ФЗ “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” от 27 июля 2006 года, который вступил в действие с 9 августа 2006 года, и № 152-ФЗ “О персональных данных” от 27 июля 2006 года, который вступил в действие с 26 января 2007 года, не вызвало большого интереса у экспертов. Всего было получено четыре анкеты экспертов с оценками этих законов. Позиции всех экспертов представлены выше, они содержат весьма существенно различающиеся оценки норм и возможной практики их применения для обоих законов. При этом в некоторых случаях эксперты не обосновывали свои оценки или были настолько кратки в своих суждениях, что их целесообразно дополнить как некоторыми обоснованиями, так и некоторыми иными оценками для того, чтобы расширить спектр возможных экспертных оценок по теме проведённой экспертизы. Некоторые из этих дополнений приводятся ниже.
Актуальность принятия Федеральных законов № 149-ФЗ об информации и № 152-ФЗ о персональных данных именно в середине 2006 года может оцениваться с позиций граждан, бизнеса и государства. Отношения между гражданами по поводу работы с информацией с помощью современных информационных технологий пока довольно успешно регулируются неформальными договорённостями и добровольными ограничениями. Эти договорённости и ограничения практически не препятствуют свободному доступу к информации с помощью систем паролей и прав доступа в сети Интернет, в компьютерных системах, базах данных и т.п. Периодические хакерские атаки на коммерческие, муниципальные и государственные информационные ресурсы российских граждан не очень волнуют, потому что практически не затрагивают их материальные интересы. Но нарушения безопасности государственных, муниципальных и коммерческих информационных ресурсов наносят или могут наносить существенный материальный ущерб своим владельцам, поэтому для них, в отличие от граждан, введение в действие Федерального закона № 149-ФЗ об информации весьма актуально.
Организация взаимоотношений граждан в информационной сфере постоянно меняется и закрепление каких-то практик этих взаимоотношений в форме правовых норм неизбежно приведёт к ограничениям доступа граждан к информации, что противоречит части 4 статьи 29 Конституции РФ о том, что “каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом”. Правозащитники в этой юридической норме считают наиболее важным право свободно работать с информацией, а органы государственной власти и частного бизнеса — необходимость определить законные способы такой работы. Поскольку в российской политической системе самыми сильными лоббистами являются органы государственной власти и представители крупного бизнеса, именно они и определили средства и методы регулирования законности работы с информацией и информационной деятельности вообще. И эти лоббисты определили понимание свободы работы с информацией как возможность ограничения этой свободы только федеральными законами (ст. 3 Федерального закона № 149-ФЗ), при этом законодатель не связал себя никакими ограничениями по нормам этих федеральных законов. Такая ситуация позволяет органам государственной власти и крупному бизнесу вводить практически любые ограничения информационной деятельности в нашей стране, представляя их как законные.
Следовательно, от введения в действие норм Федерального закона № 149-ФЗ об информации выиграют органы государственной власти, отчасти и муниципальной, а также представители крупного бизнеса. Граждане от введения в действие этих норм проиграют, потому что эффективность информационной деятельности с использованием современных информационных технологий существенно снижается с введением ограничений в доступе к информации, в пользовании ей и т.п. В частности, нормы части 1 статьи 12 Федерального закона № 149-ФЗ в соответствии с концепцией этого закона предусматривают “создание условий для эффективного использования в Российской Федерации информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети “Интернет” и иных подобных информационно-телекоммуникационных сетей”. Но сеть Интернет является глобальной, её государственное регулирование должно либо точно соответствовать нормам международного, вырабатываемого негосударственными некоммерческими организациями, либо отсутствовать. Только в этих случаях граждане России смогут наиболее эффективно пользоваться услугами сети Интернет. Любое национальное регулирование её использования будет фактическим ограничением свободы доступа граждан к информации.
В современном глобализирующемся мире свобода доступа граждан к информации является одним из важнейших ресурсов развития национальных экономик. Более всего свобода доступа к информации способствует развитию малого бизнеса в информационной сфере и в сфере услуг, который в постиндустриальной экономике способен иногда конкурировать даже к крупными транснациональными компаниями, существенно повышать уровни своей капитализации и внедрять самые современные технологии. Такие возможности эффективной коммерческой и некоммерческой информационной деятельности у отдельных граждан и малого бизнеса появляются вследствие нематериального характера информационных продуктов и крайне низкой стоимости его тиражирования. Фактически, в постиндустриальной экономике наибольшие затраты приходится осуществлять для создания образцов информационных продуктов, а широкое их тиражирование позволяет получать очень высокие доходы, которые должны не только покрывать затраты на создание образцов, но и приносить высокие прибыли в бизнесе и высокую эффективность в некоммерческой деятельности.
Нормы Федерального закона № 149-ФЗ об информации вводят разнообразные возможности ограничений доступа к информации и её распространения. В этом законе используется принцип собственности на информацию, реализуемый её обладателем, фактически не отличающийся от принципа собственности на объекты материальной природы. Но информация и информационные продукты являются объектами нематериальной природы, требования обеспечения исключительных прав собственников на информацию на практике будет приводить к существенным ограничениям или даже запретам для других лиц на использование этой информации. Материальными являются только носители информации. И нормы Федерального закона № 149-ФЗ об информации будут полностью выполняться только при отождествлении информации с её носителями. В этих случаях всегда будет возможность контроля создания и распространения информации, сравнительно легко будет устанавливаться право собственности на неё, права доступа к ней и т.п.
В современной сети Интернет информация, как правило, не имеет собственников, кроме случаев введения ограничений доступа к тем или иным её ресурсам. Пользователи сети Интернет посещают большинство её сайтов бесплатно и без иных ограничений, используют полученную из них информацию с любыми интересующими их целями. Такой режим информационной деятельности в сети Интернет возможен только в силу того, что эта глобальная сеть не принадлежит никому и услуги в ней предоставляются бесплатно для любых пользователей. Плата за доступ в сеть Интернет — это единственное, что требуется от большинства пользователей для подключения к ней — введена лишь для того, чтобы заинтересовать частный бизнес и обеспечить широкое распространение доступа в эту сеть. Требование российского законодательства о необходимости определения собственника информации и обладателя каждого информационного ресурса противоречит принципам развития сети Интернет и современной постиндустриальной экономики. В подтверждение приведём только один пример: часть 2 статьи 10 Федерального закона № 149-ФЗ требует, чтобы “информация, распространяемая без использования средств массовой информации”, включала средства идентификации её распространителя, что не всегда выполняется в сети Интернет, и, следовательно, будет незаконным для российских граждан. Следовательно, преимущества от использования сети Интернет и постиндустриальной экономики, особенно, когда Россия вступит во Всемирную торговую организацию, будут получать другие государства, их граждане и представители их или международного бизнеса.
Актуальность введения в действие Федерального закона № 152-ФЗ “О персональных данных” для большинства граждан пока просто отсутствует, потому что такие данные используются только ими и государственными органами для целей учёта, контроля и обеспечения безопасности. Все эти цели использования своих персональных данных большинство российских граждан понимает и принимает, доверяя государственным и муниципальным органам их сбор и использование. Коммерческое использование персональных данных только в последние годы вызывает некоторую озабоченность у экономически активных российских граждан, потому что позволяет частному бизнесу проводить для них не всегда желательные адресные рассылки рекламной информации, контролировать их покупательское поведение и т.п. Заинтересованы в правовом контроле своих персональных данных также высокопоставленные государственные и муниципальные служащие, политики, представители крупного и среднего бизнеса, известные общественные деятели и деятели культуры и искусства. Но регулирование сбора и использования персональных данных является довольно сложной проблемой, которая пока нигде в мире не получила удовлетворительного технологического решения. Нормы российского законодательства в этой сфере могут помешать развитию современных технологий обеспечения прав и свобод граждан при сборе и использовании их персональных данных.
Нормы Федерального закона № 152-ФЗ “О персональных данных” не обеспечивают уважение и защиту частной жизни граждан. Так в соответствии с положениями статьи 18 этого закона субъект персональных данных может и не знать, что данные о нём собираются, такие сведения предоставляются по запросу этого субъекта, который может такой запрос и не направить оператору. К некоторых случаях федеральными законами допускается сбор персональных данных вообще без уведомления об этом их субъектов. Статья 12 Федерального закона № 152-ФЗ “О персональных данных” не предусматривает контроль субъектов персональных данных при их трансграничной передаче. При высоком уровне коррупции в России такой сбор персональных данных и их трансграничная передача способны усилить возможности государственных и муниципальных органов, а также частного бизнеса по вмешательству в частную жизнь граждан: персональные данные можно собирать, потом за взятки использовать на выборах или в коммерческих целях, перепродавать за границу, а гражданам иногда вообще не сообщать, какие сведения о них собраны и хранятся, передаются за границу, а чаще всего сообщать это, но с большими задержками, чтобы успевать реализовать коррупционные интересы. Центром такой коррупции может с высоким уровнем вероятности стать уполномоченный орган по защите прав субъектов персональных данных, которым по нормам этого закона является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере информационных технологий и связи. Таким образом, Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации получает в соответствии с нормами этого федерального закона дополнительный источник коррупционного обогащения своих руководителей и служащих, ведь до этого никакого органа, концентрирующего контроль за всеми персональными данными в стране не было.
В соответствии с нормами части 5 статьи 14 Федерального закона № 152-ФЗ “О персональных данных” субъект персональных данных может быть лишён права ознакомления со своими персональными данными, если, в частности, “предоставление персональных данных нарушает конституционные права и свободы других лиц”. В этих случаях не предусмотрены никакие объяснения, поэтому практически во всех случаях, когда операторы не захотят по тем или иным соображениям знакомить граждан с собранными о них персональными данными, они смогут это обосновать нарушениями прав и свобод других лиц. Что это за лица необязательно будет объяснять, следовательно, реальной защиты частной жизни граждан уже по одному этому основанию Федеральный закон № 152-ФЗ “О персональных данных” не обеспечивает. Более того, создаваемый с соответствии с нормами части 4 статьи 13 этого федерального закона “государственный регистр населения, правовой статус которого и порядок работы с которым устанавливаются федеральным законом” может создать дополнительные возможности органов государственной власти для постоянной слежки за теми или иными гражданами, что противоречит обеспечению их гражданских прав и свобод.
В целом, по-видимому, социальные последствия введения в действие Федеральных законов № 149-ФЗ “Об информации, информационных технологиях и о защите информации” и № 152-ФЗ “О персональных данных” будут скорее негативными, чем позитивными. Но эти последствия будут в течение относительно длительного периода восприниматься большинством граждан как малозначимые в связи с проблемами обеспечения жилья, здоровья, образования детей и собственного, т.е. материальных интересов. Но опасность последствий введения в действие этих федеральных законов в том, что когда нематериальные интересы окажутся также значимыми для граждан в связи с развитием некоторых секторов постиндустриальной экономики в России, скорее всего, окажется, что нематериальными ресурсами, в частности, информацией, информационными продуктами и персональными данными, распоряжаются крупные собственники, а приватизация этих ресурсов практически невозможна, поскольку они реализованы в крупных компьютерных сетях.
Стенограмма конференции
в Фонде ИНДЕМ
10 февраля 2007 года
Первое пленарное заседание
Сатаров Георгий Александрович
Задача, заявленная в этом проекте, — попробовать привлечь к обсуждению текущего законодательства экспертов из регионов. Это первое. Второе — попытаться установить некие горизонтальные связи между ними и экспертами в Москве. В процессе реализации этого проекта и в процессе размышления над некоторыми будущими проектами Фонда ИНДЕМ к этому добавилась еще одна задача — интеллектуальная децентрализация и федерализация страны. Мне приходится много ездить по регионам и общаться с людьми, и я отчетливо понимаю, что экспертный потенциал регионов вполне сопоставим с экспертным потенциалом Москвы, но осознается это довольно слабо и используется чрезвычайно слабо. Вообще наше представление, наша модель собственной страны — “центр — периферия” — для любой другой, тем более, для такой большой — чрезвычайно вредная, она в интеллектуальной сфере остается, и с этим надо что-то делать. Частично и в решение этой задачи мы пытаемся внести какой-то вклад этим проектом.
Я очень признателен экспертам из регионов и экспертам из Москвы за то, что они откликнулись на наше предложение и готовы поработать с нами. Наша работа будет построена следующим образом: сначала будет маленькое пленарное заседание, нам Николай Юрьевич немножко расскажет свои изыскания про нынешнюю Думу, как она политически устроена, как голосуют депутаты, его разработка основана на методике, которая в ИНДЕМе использовалась столько, сколько существует сам ИНДЕМ, это анализ поименного голосования, анализ расстановки сил на основании поименного голосования. Потом мы перейдем к обсуждению экспертных заключений по отдельным законам. До обеда у нас будет одна сессия, посвященная избирательному законодательству. А поскольку эта тема любима всеми, Владимир Львович предложил, чтобы в этом поучаствовали все, кто сочтет это интересным.
После кофе-брэйка мы делимся на две секции, как указано в программе. Потом у нас будет обед. Потом мы еще раз поделимся на две секции. Затем соберемся на заключительное пленарное заседание, обменяемся впечатлениями, результатами работы.
Благовещенский Николай Юрьевич
Георгий Александрович уже сказал, что подобного рода анализом голосований ИНДЕМ занимается с начала существования. Ваш покорный слуга особенно плотно стал работать с картами в Государственной думе 3-го созыва. Что наиболее интересно, когда строишь эти карты? Реальный механизм взаимоотношений между фракциями, между депутатами очень четко проявляется. Если фракция голосует консолидировано, депутаты этой фракции находятся в одном участке. Если происходит раскол, если депутат начинает голосовать как-то самостоятельно, это немедленно сказывается на его позиции. Представления депутатов обычно реализуются в точках на плоскости. Это означает, что в Государственной думе присутствует, как правило, два основных фактора политического размежевания. В Государственной думе 3-го созыва такими факторами были лояльность и оппозиционность по отношению к власти, а второй фактор был идеологический. Условно говоря, эталонными представителями такого фактора были, с одной стороны, “Яблоко” и СПС, а с другой — ЛДПР и “Народные депутаты”, и этот фактор назывался “либералы-государственники”. Фактор, суть которого в том, что государственники отдают предпочтение законам, в которых так или иначе усиливается роль государства.
Что произошло в результате выборов в Государственную думу 4-го созыва? Либеральные партии не прошли в Думу. Фактически то политическое пространство, которое мы имели в Государственной думе 3-го созыва, когда, с одной стороны, не было, по крайней мере, до определенного момента, жесткого большинства и были представлены все наиболее значимые точки зрения, политического пространства, политического дискурса, то то пространство, которое сложилось в итоге выборов в 4-ю Государственную думу, оказалось неполным, и эта неполнота состояла как раз в отсутствии либеральных партий. Когда мы совместно с Центром “Мемориал” анализировали год работы Думы, у меня возникло такое определение: “полуторамерное пространство” Государственной думы в том смысле, что одно измерение оказывается неполным. На карте июня 2004 года еще до крупных законов о монетизации и крупных политических законов с отменой выборов губернаторов и других достаточно спокойная картина, фактор либералов сохраняется, но видно, что внизу находится пустота. О чем, в конечном счете, это говорит? О том, что те законы, которые будут инициироваться Государственной думой, и не только Государственной думой, а теми силами, которые стоят за фракциями, за партиями Государственной думы, они будут иметь соответствующую направленность. В данном случае ожидалась направленность специфическая, с усилением роли государства, опасность в данном случае возникала для более свободных выборных процедур. Три года работы, которые мы наблюдаем, мы видим, что каждый год принимаются какие-то новации, ограничивают те или иные возможности, в том числе избирательного законодательства. По-другому я это пространство еще называл “пространство политических демонстраций”.
В силу того, что “Единая Россия” контролирует конституционное большинство голосов, другие политические силы могут занимать любые позиции, голосовать как угодно, но на результат это никак не повлияет. С другой стороны, сама “Единая Россия” оказалась в довольно сложном положении, поскольку любой раскол в “Единой России” чреват для них непредсказуемыми последствиями, и, таким образом, непонятно, как даже какие-то альтернативные суждения, какие-то альтернативные решения выносить наружу. В каком-то смысле такая ситуация вредит в том числе и “Единой России”.
Если говорить о том, что происходило за эти два год, то понятно, что это, скорее, демонстрация, но в то же время, если говорить о наиболее крупных и важных преобразованиях, которые происходили в Думе на политической карте, они были связаны с давлением на оппозицию. Если вспомните 2004 год, то основной удар приходился на КПРФ, из нее выделили часть депутатов, которые, в конечном счете, вышли из нее (Семигин и др.). И это несмотря на то, что никаких оснований для изменения политических позиций, собственно, не было. Это подтверждается тем, что независимые депутаты (серые квадратики) находятся близко к КПРФ.
2005–2006 год — это в основном пертурбации, которые связаны с “Родиной”. Вначале от “Родины” откололи кусок, из которого образовали фракцию ФПСР, которая на карте декабря 2005 года находится в центре, а центр — точка наибольшей неопределенности позиции. Если депутаты или фракции находятся с краю, это свидетельствует о том, что они обладают выраженной позицией.
Помимо наступления на оппозицию, идет повышение партийной дисциплины, причем это отражается как на карте, так и в тех протоколах с приведенными голосованиями, которые они нам присылают. Последние инновации: они эти протоколы стали делать по фракциям, и, глядя на “простыню”, очень удобно контролировать, кто голосовал не так. Чем дальше, тем больше растет партийная дисциплина, или, скажем так, техника голосования за товарища совершенствуется.
Голубой цвет — ЛДПР, красный — коммунисты, коричневый я приписал “Родине”, для Бабурина я решил малиновый. Насколько это соответствует сути фракции, я оставляю на ваше усмотрение. Серые “мышки” — независимые. Например, здесь есть “серая мышка” Невзоров, карточка которого находится у Плигина. Если депутат меняет свою позицию, если начинает голосовать самостоятельно, то это сразу проявляется, сразу же заметно. Другое дело, что трудно становится такому депутату. В 5-й Думе я не могу такого представить, поскольку был принят закон об избирательном законодательстве.
Та политическая программа, связанная с политической системой, которая была реализована 4-й Думой, — это программа ЛДПР. В свое время и с выборами по партийным спискам, и с назначением губернаторов давно и последовательно выступал Владимир Вольфович Жириновский.
Реплика: КПРФ стала либералом в результате.
Вы знаете, я с некоторой осторожностью так не называю, но объективно, в силу того, что КПРФ находится в оппозиции, они, будучи даже самыми большими государственниками, вынуждены следовать своим реальным интересам, а реальный интерес — чтобы оппозиция обладала реальными правами.
В последние два года основная пертурбация — это проект по управлению “Родиной”. Если вначале от них откололи кусок, то сейчас, после того как Рогозина сняли с руководителей “Родины”, никаких собственных причин разногласий позиций этих двух искусственно созданных групп нет. Более того, “Родина” обрела свою социальную нишу в лице “Справедливой России”, и, в конечном счете, вполне закономерно то, что НПСР и “Родина” сейчас практически близки по своим голосованиям. Показательно, что они оказываются близко к КПРФ. Один из возможных сценариев, который вырисовывается там, зачем и была создана “Родина”, — это чтобы создать конкуренцию для КПРФ и на выборах оттянуть у них голоса.
Вопрос. Невзоров как-то совсем ушел “в тень”.
Ответ. Он в “Единой России”.
Вопрос. Но он по-другому изображен. Это с чем-то связано?
Ответ. Формально он не входит во фракцию “Единая Россия”.
Вопрос. А то, что ЛДПР стала не кучкой?
Ответ. Очень занятная позиция. Возможно, надо перепроверить, не было ли переходов в последнее время. По поводу “не-кучки”: я еще раз перепроверю, но вот эта отдельная точка — Жириновский. Дело в том, что он сейчас сидит постоянно в президиуме и поэтому может себе позволить голосовать так, как считает нужным, а не так, как нужно проголосовать его фракции. Его фракция голосует очень четко: итоговое голосование по законопроектам — она голосует “за”.
Подведем итоги: специфика политического пространства 4-й Думы в том, что пустота в либеральной части карты и наличие концентрированного большинства предопределяют некоторую повестку дня, определенный уклон в законодательстве, в тех нормах, которые предлагаются и реализуются в конечном счете. Это, конечно, представляет проблему, в том числе и для общества. Как мне представляется, налаживание экспертных процедур, оценка деятельности, вытаскивание в обсуждение тех решений, которые предлагаются, как раз является актуальной задачей, чему и посвящен наш проект.
Вопрос. Интересно из ваших данных получается. Шли разговоры о том, что в “Единой России” либеральное крыло, демократическое, здесь же все в одном цвете.
Ответ. Год назад была история, когда кто-то вбросил идею, а потом быстро выступили и сказали, что “медведям крылья не нужны”. Здесь есть двойная проблема: даже если бы они хотели разделиться, но они боятся раскола, для них это очень опасно, последствия такого раскола могут быть непредсказуемыми.
Сатаров. Теперь у нас Аркадий Ефимович расскажет об избирательном законодательстве в 2006 году, как бы предвосхищая уведомляя нашу следующую секцию.
Любарев Аркадий Ефимович
(Выступление было отредактировно автором в виде вышеопубликованной статьи стр. 27)
Сатаров. По поводу замечательной нормы с негативной агитацией: разъяснение понятия “негативной агитации” будет дано?
Любарев. Это я использую термин “негативная агитация”. Там в законе написано, по-моему, три признака того, что запрещается. Норма описана, хотя нельзя сказать, что все четко.
Сатаров. Как раз это меня и интересует, насколько четко это описано.
Любарев. В вопросах агитации вообще трудно что-либо четко описать.
Секция поправок в федеральное законодательство о выборах
Римский Владимир Львович
Сначала несколько слов о том, как бы хотелось видеть эту секцию. Мы мыслили эту работу как некую экспертную сессию. Смысл, на мой взгляд, заключается не в том, что мы пытаемся друг друга в чем-то убедить или отстоять свою точку зрения. Все точки зрения считаются априори правильными, потому что все присутствующие имеют на это право. На мой взгляд, мы должны делать следующее: мы должны по возможности понимать эти точки зрения. Пока в той экспертизе, что была проведена, обоснование разных позиций не очень получилось. Я бы очень призвал к тому, чтобы как можно четче, конкретнее были именно обоснования, почему мы именно так оцениваем ту или иную норму. И здесь такое пожелание: по возможности попытаться оценить все эти нормы с позиции наших граждан, потому что позиция других социальных групп, как я это представляю, существенно лучше обоснована, у них есть некий штаб лоббистов, есть эксперты, которые работают по заказам. Я имею в виду администрации разные, крупный бизнес, некоторые некоммерческие организации, о чем тоже можно поговорить, если интересно. Но сами избиратели, к сожалению, таких лоббистов, или обоснователей, лишены. Давайте попробуем оценить с их позиций, что для них это значит. В принципе, я допускаю, что и ничего не значит, нечего участвовать в этих выборах, потому что все равно это ничто не изменит. Кстати, социологические исследования показывают, что таких довольно много становится. Что, с позиций экспертного сообщества, мы можем на это предложить, что можем сказать в качестве аргументов? Например, если вы считаете, что все-таки надо ходить на выборы, давайте обоснуем, почему гражданин готов ходить на выборы.
Я бы предложил вот что сделать в самом начале: у нас есть листочек “экспертиза № 1”, там были вопросы, которые задавались, и ответы тех, кто у нас уже ответил. Давайте сначала оценим эти вопросы и эти ответы и это зафиксируем. Потом давайте дополним, если есть другие формулировки вопросов, если есть вообще другие вопросы, на которые здесь никто не отвечал, и это обсудим. И в самом конце давайте попытаемся сделать некий общий вывод, к чему мы в итоге обсуждения пришли.
Любарев.
Здесь выносились на обсуждение три новеллы, из которых одна была принята в первом чтении, потом она стала другой, поэтому я там просто добавил перечень новелл, которые бы я стал обсуждать. Во-первых, отмена строки “против всех” — я бы поправил, что это на всех выборах, а не только на федеральных, как здесь написано. Императивный мандат опять-таки не только для депутатов Госдумы, но для депутатов всех уровней. И не просто во фракцию, как у нас было в 2005 году, но даже и в другую партию вступить теперь закон запрещает. Досрочное голосование они все-таки не стали возвращать, в том законе речь только идет об отказах в регистрации за экстремизм. Плюс отмена порога явки, лишение пассивного избирательного права довольно больших групп граждан, запрет партиям выдвигать членов других партий, ужесточение порядка регистрации, запрет на негативную агитацию в телеэфире и запрет перекачивать деньги через некоммерческие организации.Что касается вопросов, то мне казалось, что вопрос, каким политическим силам это выгодно, он вместе с социальными группами в основном группируется. Плюс: 8 октября неинтересно обсуждать — интересно обсуждать 11 марта.
Вот такие мои предложения по корректировке вопросов.
Римский. Давайте мы пойдем по этим вопросам. Первый вопрос: насколько вообще было необходимо введение этих норм законодательства в расширенном варианте, как Аркадий Ефимович сейчас сказал? При этом давайте, по возможности, смотреть позиции нашего самого обычного избирателя.
Исакаев Габдулла (Курган, движение “За честные выборы”).
Я полагаю, что любой нормативный документ, любой закон, проходящий через Думу, должен проходить определенную процедуру, а именно: первая стадия нормотворчества — это исследование развитие этих правоотношений, как они сложились, и закрепление их в нормах закона. Если эти правоотношения противоречат интересам общества, то они вообще не должны попадать даже в качестве предложения в Думу. Этой процедуры, как я понимаю, вообще нет в нашей Думе, поэтому говорить о том, насколько это было необходимо, смысла нет, потому что таких исследований, насколько это необходимо с точки зрения общественного интереса, нет. Исходя из этого, по своим умозрительным представлениям, насколько я общаюсь с избирателями, я прекрасно понимаю, что необходимости такой не было, потому что графа “против всех” была единственным способом выразить гражданину свою гражданскую позицию как избирателя. Его этого лишили. Для той ситуации, когда государство все время ужесточает право выбора, то есть сужает границы возможности выбора. На мой взгляд, однозначно не было такой необходимости, потребности в этих изменениях.
Касаясь других изменений, я не буду повторять, все достаточно очевидно, исходя из тех же позиций, понятно, что государство двигает постепенно к тому, что оно не является механизмом, защищающим гражданина, а является самодостаточным устройством, которое использует граждан, в том числе избирателей, как расходный материал для своего самоутверждения, увеличения своей мощи и т.д. на международном и внутреннем политическом рынке.
Римский. Все согласны с такой формулировкой или есть какие-то вопросы или другие мнения насчет актуальности этого вопроса?
Вопрос. Вы говорите, что необходимости не было в этих изменений. Но как же не было, если государство совершенно четко все эти меры предпринимает в целях реализации того самого устремления подчинить себе все?
Исакаев. Я и говорю, что государство, с точки зрения общества, должно быть механизмом осуществления своих прав, ведь гражданин осуществляет свои права с помощью государственного механизма, а здесь ставится все с ног на голову, то есть государство использует народ как расходный материал.
Катаев Дмитрий Иванович (Москва). Я обратил внимание на исходные позиции, что считать необходимостью. Необходимость, с точки зрения бюрократии, государства — вы абсолютно правы, я согласен, это движение в заданном направлении. Хотя, честно говоря, необходимости в этом уже нет, и так достаточно гарантий у бюрократии, но всегда приятно еще покрепче “завинтить”. Могу привести такой пример: в Москве органы местного самоуправления, районные депутаты, на 90% состоят из “Единой России”, которые, естественно, голосуют, как надо, тем не менее, недавно отобрали у местных депутатов последнее реальное право в Москве — согласовывать градостроительные проекты. Зачем? Для пущей надежности. Так и здесь. Так что, смотря из какой логики исходить.
Мне кажется, единственная наша реальная задача, которая может принести какую-то пользу, — именно показать, что все эти изменения избирательного законодательства преследуют одну цель — лишить граждан реального избирательного права. Примеры приводить, наверное, не надо, но я бы хотел обратить внимание на одно важное основание и для отмены графы “против всех”, и отмены барьера явки: эти две меры полностью снимают с власти ответственность просто за организацию выборов. Ведь единственная обязанность власти — организовать выборы, дать возможность людям высказать там свою позицию, кандидатам себя показать и т.д. Очень часто было, что кандидат, набравший большинство голосов, не преодолевал барьер “против всех”, например, на довыборах в гордуму года два или три назад. Происходило это, прежде всего, потому, что избирателей лишали информации: приходили дворники, срывали все листовки, люди не знали, за кого голосовать, и голосовали против всех. Теперь этот фактор снимается. Ты не знаешь, за кого голосовать, — ну и черт с тобой, не ходи. Вот и все. И всякие другие фокусы, вроде того, что было лично со мной, когда меня зарегистрировали за 4 дня до выборов. Вообще-то нормальный избиратель в нормальной стране в этих условиях на выборы не пойдет, потому что вместе со мной еще два кандидата были зарегистрированы, то есть нас трое основных, по сути дела, кандидатов, кроме кандидата “Единой России”, были зарегистрированы за 4 дня до выборов. По сути дела, выборы были сорваны.
Вопрос. Может, нашим гражданам это и не нужно?
Ответ. Спасибо, что задали этот вопрос. Действительно, готов поспорить с кем угодно на что угодно, что ближе к выборам в Государственной думе развернется очень широкая кампания, что это все ерунда, что это никому не нужно, что, как бы вы ни проголосовали, все равно ничего не изменится. Эта кампания пойдет на самом высоком уровне именно для того, чтобы снизить явку и, соответственно, повысить акции “Единой России” или этих двух партий, может быть.
Исакаев. Кто занимался выборами, тот слышал про “шарлоттский проект” (США). У нас — все с точностью до наоборот по сравнению с тем, что происходило. Там государство было озабочено тем, что люди не ходят голосовать, и государство выделило деньги для того, чтобы этот проект внедрить и преодолеть пассивность избирателей. Сначала они формулировали вопросы избирателей, что они хотят от власти, а потом заставили кандидатов отвечать, и это широко распространялось во всех средствах массовой информации. Вот — подход государственного мужа, который знает, что народ спросит с власти за то, как она правит. А у нас — с точностью до наоборот: они уверены, что народ с них никогда ничего не спросит, поэтому можно ограничивать, ограничивать и ограничивать.
Римский. И все же — почему? Как мы оцениваем, откуда это берется? Просто народ такой плохой?
Любарев. Есть часть народа, которая всегда ходит на выборы, есть часть, которая никогда не ходит на выборы. Есть часть, которая ходит на одни выборы и не ходит на другие, иногда ходит, иногда нет.
Римский. Почему все соглашаются?
— А кто спрашивает согласия?
Римский. Это другой вопрос. Но, по данным социологии, практически никто не возражает против этих изменений — не пишут письма в партию, не приходят в Государственную думу.
— Да потому что уже махнули рукой.
Римский. Я попытаюсь объяснить, почему я так вопрос задаю. Смотрите: наши граждане во многих случаях очень активно добиваются реализации своих прав.
— Извините: не во многих, а в некоторых.
— Исключительно.
— В этом все дело.
Римский. Ну, хорошо. Я так скажу: когда они пытаются что-то отстоять, как правило, отстаивают свои личные права. Здесь — некое коллективное право граждан как избирателей. Давайте найдем какую-то формулировку, почему получается так, что это коллективное право фактически никто не отстаивает. Нет ни силы такой, ни общественной организации, которая активно пытается что-то сделать.
Катаев. Я вам отвечу вот каким примером. Сейчас активно раскручивается партия Миронова “Справедливая Россия”. Хоть в одной дискуссии вы слышали, чтобы был задан такой вопрос: “А вы, Сергей Михайлович, как голосовали в Совете Федерации по ключевым законам?” Я, по крайней мере, такого вопроса ни разу не слышал. Он парламентарий, конгрессмен. Это — первый вопрос, который должен быть ему задан. И, кстати, это хорошо бы как-то популяризовать. Но ни разу не спросили, настолько традиционно отношение вот к таким институтам в нашем обществе — абсолютно безразличное. Примерно так же, как к бюджету. Другой пример, но абсолютно такой же.
Римский. Ну а почему? Действительно, я согласен с вашей оценкой. Но почему так происходит?
Иванова Галина (Новосибирск). Не могу не включиться: “ГОЛОС” в регионах активно разворачивает просветительскую работу в том плане, что спрашивает народ, что они знают и насколько знают об изменениях избирательного законодательства. Проблема и ответ на предыдущий вопрос в том, что практически 60 и более процентов вообще не знают об изменениях закона. Это относится и к помощникам депутатов, как ни странно. Мы приглашаем постоянно на свои “круглые столы” людей, которые относятся к когорте профессионалов, но которые на наших мероприятиях с ужасом узнают: а как, что, теперь не важно, сколько людей придет? И это — помощники депутатов. Если брать рядового гражданина, который погряз в решении своих социальных проблем, ему ни времени, ни сил не достает на то, чтобы участвовать в избирательном процессе.
Римский
. Не знаю, как наше сообщество — согласится или нет, но, на мой взгляд, это не ответ на вопрос. Ну, и что? Вы констатируете, что они не знают, но почему же они не пытаются узнать?Рудницкий (Новосибирск). Я хочу вспомнить: у нас, в Советском Союзе, была такая фрондирующая “Литературная газета”, и она однажды поместила материал, как-то отвечающий на ваш вопрос. Почему советологи предрекают разрушение Советского Союза в ближайшие полгода, а он стоит и стоит, уже 70 лет простоял? Ответ был очень простой: если бы делали с гражданами в Америке, во Франции, в Англии, в Германии, еще где-то полпроцента того, что делают в Советском Союзе, то правительство стояло бы столько, сколько надо, чтобы выйти на улицу — открыть дверь и выйти. Смели бы сразу! Советские граждане приучены молчать во всех случаях. Их долго приучали — и приучили. Поэтому если не будет мор, не будет совершенно чего-то невозможного — они не выйдут. А если будет — они тоже не выйдут, потому что у них сил не будет. Я считаю, что это очень правильный ответ на ваш вопрос.
Это я процитировал, а теперь свое мнение скажу. Здесь было сказано, что выборы тяжело больны. Я считаю, что больна наша власть. Объясняю, почему. Нужно или нужно им это безобразие? Я, на самом деле, считаю, что им это не нужно. У них уже конституционное большинство есть, регионы соревнуются, кто больше среднего наберет у “Единой России”. Новосибирская область ниже среднего набрала — Толоконский получил за это выговор. На самом деле, больна власть. И она не понимает, что делает. Она рубит сук, на котором сидит. Но выход-то может быть разный — граждане выйдут или Россия развалится. И у меня, к сожалению, мнение такое, что вероятность второго направления крайне высока.
Мне кажется, мы должны обсудить еще одно обстоятельство. На самом деле, наше обсуждение изменений законодательства носит схоластический характер по одной простой причине, что оно систематически не выполняется. В избирательном законодательстве суды используются для полной профанации. Лично я обращался в Верховный суд по поводу нарушения законодательства избирательной комиссией. Верховный суд ответил: у вас право кинуть в урну бюллетень осталось? Все остальное — не ваше собачье дело. А решение Верховного суда имеет общероссийское значение. Все избирательные комиссии теперь так могут рассуждать. Я думаю, что это обстоятельство нам обязательно надо как-то обсудить.
Катаев. Буквально это же самое я хотел сказать по поводу Жилищного кодекса. Я смотрел ответы и вопросы по Жилищному кодексу, и все они: как подействует такая-то норма, как подействует такая-то? Да самое главное-то дело в том, что ни одна из них не выполняется. В избирательном законодательстве все-таки, я бы сказал, чуть-чуть ситуация в этом отношении лучше, все-таки меньше грубейших нарушений, и они не носят тотально-массовый характер. Но дух нарушается, безусловно. Если мы еще будем обсуждать более подробно некоторые вещи, я потом скажу, чем именно нарушается дух Конституции в избирательном законодательстве, но главное, на что мы должны обратить внимание, — это на правоприменительную практику. У нас некий законодательный фетишизм, если так можно выразиться. Мы слишком много надежд возлагаем на законодательство. Я, когда обсуждаю Жилищный кодекс с людьми, пытаюсь им объяснить, что да, конечно, надо какую-то норму отменить, изменить и т.д., но, в конце-то концов, главное — каких депутатов вы выберете и какие там будут правительства.
— Теперь получается, что не главное.
Лев Московкин, парламентский корреспондент “Московской правды”.
Я практически не согласен ни с чем, что здесь звучало. Я очень благодарен за организацию этого проекта, потому что, будучи постоянно в Думе и задавая Миронову вопрос, как он голосовал, я могу сказать: это не правда, что его никогда никто ни о чем не спрашивает. Я, в частности, задаю ему вопросы очень неприятные о его авторитаризме. Все-таки оказалось, когда пришлось писать заключение на законопроекты, что я очень много пропустил, в частности, пропустил строительство вертикали по типу той же самой ГНК, наркоконтроля и избирательных систем. Что касается поправок в выборы: Вешняков остро заинтересован в честных и чистых выборах, потому что он продвигает конвенцию на Запад, и учтите, пожалуйста, что то, что мы думаем, что в Америке выборы происходят чисто и честно, что там государство о чем-то думает, — это просто потому, что мы так думаем. Не надо забывать, что американцы перевели в практическую плоскость свои международные обязательства по наблюдению за выборами только спустя 10 или 11 лет после того, как они эти обязательства на себя взяли. И вскрылось такое, что страшно подумать. Наши выборы намного честнее, и конвенция Вешнякова не продвигается на Запад вовсе не потому, что в этой конвенции что-то не так, а потому, что наше законодательство лучше. А что касается всех этих поправок, что сейчас внесены, разумеется, они внесены в пользу административного ресурса “Единой России”, но здесь нужно понять, что, когда наблюдаешь это изнутри, видно, что оппозиционности у “Единой России” намного больше, чем у миноритариев — они просто в тисках зажаты.
Вопрос. Что за оппозиционность такая?
Они думают, и они говорят оппозиционно, я это вижу.
— Но голосуют-то!
Такой остроты, которая есть на площадке обсуждения “Единой России”, нет больше нигде.
— А за пределами площадки?
За пределами площадки так, как они голосуют, абсолютно правильно замечено, что Думу буквально спасают, если бы они принимали законы не так, как нужно (я не буду сейчас расшифровывать этот термин), вы же понимаете, что Думу бы просто снесло к чертям собачьим! Это не мое мнение, это то, что я вижу. Бывают даже такие парадоксальные вещи: Медынский подписал поправки в пользу правительствадля того, чтобы привлекать журналистов писать об этом.
— Ну и зачем?
Чтобы они не прошли в пользу правительства.
— То есть журналисты могут на это повлиять? Поясните, пожалуйста.
Журналисты как могут повлиять? В новой Думе кардинально изменилась работа с информацией, прежде всего, с журналистами. Если нас раньше гоняли, и аккредитация служила не больше, чем пропуском на объект, то сейчас там созданы все условия, и по понедельникам нас собирают, дают вводную на всю неделю. Говорят, мол, ребята, пишите, хоть что-нибудь пишите, ради Бога. Вчера я столкнулся вот с чем. Вы знаете, что вчера отклонили подряд шесть законопроектов с поправками в Жилищный кодекс? Представил их на отклонение Гребенников. Я потом к нему подошел, взял у него интервью и говорю: “Я понимаю, что ваша доля трудная, но когда будут настоящие поправки, которые обещает Хованская и Гончар?” — “Не скоро, потому что реально принять трудно”.
— Избирательное законодательство галопом принимается.
— Как и любое другое.
Но я-то об этом пишу! Вы говорите, сколько поправок принято, а когда вечером, в 8 часов выходит Вешняков из зала, и подходят к нему два человека (опять же Московкин и Родин) и спрашивают, а он рассказывает о том, что там было, потому что он заинтересован, чтобы об этом писали, а интереса — никакого, как вчера к этому Жилищному кодексу. Вам не понравится, что я скажу, но я отвечаю на вопрос, поставленный Римским. Действительно, падение интереса к выборам есть, этот процесс глобальный, и мы здесь вовсе не пионеры. Это просто такой процесс. Это то же самое, что мы думаем, что в Америке демократии больше, просто потому, что мы так думаем. Это процесс, который в эволюционной биологии очень хорошо известен, он описан по материалам работ Четверикова Тимофеем Ресовским, как волны жизни. Возможно, что завтра маятник качнется обратно. Это то же самое, что покраснение, побледнение и т.д. Были центробежные процессы в империи, сейчас начались центростремительные. Это того же рода явление.
Римский. Все-таки у меня вопрос: вы сказали, что Вешняков заинтересован, чтобы пресса о нем писала, а в конце своего выступления говорите, что подходят только два человека. На самом деле, таких публикаций маловато. Нет ли здесь противоречия в ваших суждениях, как вообще вы это оцениваете? Влияет пресса или не влияет и как влияет? Заинтересован Вешняков или не заинтересован? Что он ждет от журналистов, от вас, например?
Московкин. Вешняков, разумеется, заинтересован в том, чтобы писали как можно больше, но для того, чтобы создавать информационные поводы, для того чтобы информация продвигалась в публичное поле, для этого надо найти ту форму, которую люди подхватят. Здесь есть очень острое расхождение, оно типично для катастрофического периода состояния общества, между толерантностью и актуальностью. Просто классический пример. Шесть лет назад я обнаружил подлог в бюджете: почему-то была изъята незаконным образом так называемая “поправка Зубова” об ограничении годового роста тарифов. Тарифы рванули. Это многократно было описано, так же как и “записка о взрыве”, спустя полтора года. Почему не обратили внимание? Неактуально, неинтересно работать этим людям! Попробуй работать журналистом в этой стране! Они не вмешиваются в свои внутренние дела. Наплевать!
— Влияют журналисты или нет?
Влияют! Потому что власть остро заинтересована в том, чтобы раскачать, привлечь внимание. Спасибо Сатарову и вашей компании, потому что мне удалось через вас описать выборы как генетическое оружие. Изменилась генетическая конституция электората.
Рудницкий Александр (Новосибирск). Скажите, пожалуйста, все-таки в условиях, когда конституционное большинство обеспечено существующей системой, в чем необходимость этих поправок? Уже обеспечено для власти конституционное большинство с избытком, в чем необходимость ограничения прав избирателей? Вы можете сказать?
Московкин. На этот вопрос вы сами ответили. Это действительно делается для административного ресурса.
Рудницкий. Я сказал, что это вредно для партии власти, а вы утверждаете, что это надо. Я спрашиваю: для чего? Вы же, как ученый, понимаете, что есть оптимальный уровень в любом процессе, правильно? Оптимальный уровень — когда достигнуто конституционное большинство с запасом, он есть.
— С точки зрения прочности власти.
Да-да. И я спрашиваю: для чего дальше “против всех” и т.д. до бесконечности, разваливать всю систему избирательную?
Московкин. На этот вопрос уже отвечено. Я могу только повторить то, что сказал Николай Благовещенский с утра. Действительно, “Единая Россия” очень боится внутреннего раскола, и об этом непосредственно, прямыми словами говорил Андрей Исаев, один из идеологов этой партии: “Если мы потеряем конституционное большинство (а мы постоянно балансируем на грани), то мы будем погружены в популизм, мы не сможем решать основные проблемы”. Основные проблемы, которые сейчас им приходится решать, — это паразитарное настроение в обществе. Слишком много у нас инвалидов, пенсионеров. Страна не работает. Как только они попадают за пределы конституционного большинства, этот вопрос они поставить уже не могут.
Катаев. Я все-таки хотел бы ответить на поставленный вопрос совсем по-другому. Что там внутренние переживания “Единой России”, они существуют в каждой фракции, даже в самой маленькой, которая ничего не означает. Внутренние проблемы существуют, но дело не в них совсем. Дело в логике развития системы. Извините за такую страшную аналогию, но возьмем 30-е годы. Было там господство какого-то клана (не важно сейчас, какого) в Кремле, но начали стрелять, начали уничтожать и т.д. Во вред себе же, безусловно, и этот вред с войной чуть ли не оказался фатальным. Оказался, по сути дела. И сейчас происходит то же самое. Система после некоего порока идет вразнос, уже неуправляемая. Это логика развития уже системы, а не какого-то там руководства.
(?) А тут я уже не соглашусь, вы меня извините, причем категорически не соглашусь. Говорить о том, что та система власти, которая сегодня в России установлена, идет вразнос, например, отказ в регистрации этих, которые за экстремизм, он совершенно необходим для этой власти, потому что эта власть строилась таким образом, что сначала, дискредитируя демократические, либеральные ценности, естественно, набрал обороты национализм, естественно, очень много достаточно популярных в народе политиков только на этой символике и держится. Теперь надо забить этих. Вспомните (мне ближе всего миграционная тема) ДПНИ. Началось с чего? В 1999 году все средства массовой информации вдруг хором обсуждали, дискутировали. Я читал газеты и удивлялся, мне звонили журналисты, спрашивали: “Как вы отвечаете на вопрос, что делать с нарастающим потоком нелегальной миграции?” Это после кризиса 1998 года, когда нелегальной миграцией уже не пахло давно. Никакой миграции уже не было, была убыль трудоспособного населения. На этой почве вырастает ДПНИ. Теперь они своего добились, то есть теперь у нас нелегальной миграции в стране, собственно, нет и не будет. Фактически они легализовали рабство натуральное, и сегодня вдруг выясняется такая картина, что Россия становится временной страной. И те же патриоты, которые вчера говорили о замещающей миграции и т.д., что придут мигранты и они нас всех выживут, теперь говорят о другом: ай-ай-ай, приходят временные люди, которые не будут обустраивать Россию как свой дом, для них Россия становится совершенно временной страной, мало того, они нас делают временными, потому что с ними по-другому мы конкурировать не сможем. А ДПНИ ухмыляется, потому что, собственно, их создали для этого.
— Кто создал?
Та самая власть, про которую вы говорите, что идет она вразнос. Да не идет она вразнос. Каждый шаг хорошо продуман, и каждый шаг очень хорошо сбалансирован.
— Но они-то не являются экстремистами?
— Кто они?
— ДПНИ, например.
— Что значит экстремисты-националисты?
— Вы начали с того, что в этой логике надо ограничивать экстремизм.
— А как вы понимаете экстремизм? И как понимает власть?
Дело не в том, как я понимаю, а дело в том, что власть искусственно выращивает экстремизм, а потом она его ограничивает.
Римский. Зачем, почему?
Потому что иначе-то устойчивости не добиться: динозавру, как всегда, нужен хвост.
— Оно начнет расти само, причем начнет расти так, что народ сам восстановит свою власть. Свою, другую.
Любарев. Три момента я бы хотел отметить. По поводу интереса власти, что у них, дескать, и так уже все схвачено. Видно, что власть нервничает. Сейчас у них конституционное большинство, но что так будет после следующих выборов, они не уверены и пытаются сделать так, чтобы и после следующих выборов они контролировали Думу. Надо сказать, что проблемы есть и внутри власти, безусловно. Держать в повиновении “Единую Россию” — это тоже у них проблема. Вообще я на главный вопрос, с которого мы начали, сказал бы так: что эти новеллы (далеко не все, но многие) –, это, действительно, попытка решить реально существующие проблемы. Другое дело, что решаются они не в интересах граждан, а в интересах бюрократии. И третий момент — по поводу журналистов (о чем дискуссия возникла). Интерес журналистов — один, но над журналистом стоит редактор. Газеты действительно пишут о многом и реальные проблемы освещают, а телевидение, которое более массово, совсем другое, оно эти проблемы замалчивает. Над редакторами стоит власть. Интерес избирателей и их информированность искусственно властью манипулируются. Вот, мне кажется, в чем проблема.
Римский. Все-таки поясните, что это за проблема, которую реально хочет решить власть таким способом. В данном случае — избирательным законодательством.
Любарев. Например, проблему с протестом избирателей. Не все у нее получается, не всегда выбирают тех, кого она хочет.
Вопрос. Действительно ли власть у нас настолько проницательна и всевидяща, что все это спланировано, или все это идет самотеком и инстинктивно?
Катаев. Я как раз об этом и хотел сказать. У нас во власти на верхнем уровне весьма квалифицированные люди, которые знают, чего хотят. По крайней мере, я по московской власти и по федеральной сужу. Вопрос в другом. Думаю, мы все согласимся, что при всех противоречиях власть является корпорацией, классом, со своими определенными интересами, которые она отстаивает и которые от интересов общества, мягко говоря, весьма отличаются. При всех внутренних противоречиях. Так вот, единой политики у этой корпорации нет, а есть отдельные квалифицированные, толковые …
Римский. Вы себе не противоречите? Вы говорите: есть единая корпорация, но нет единой политики.
Катаев. Не противоречу. У стаи есть единые интересы? Есть, хоть и неосознанные, это стихийно вырабатываемые направления.
Римский. Но есть единые направления?
Катаев. Есть, конечно. Это — отделиться от общества и заграбастать (извините за такое популистское выражение) как можно больше, гарантировать воспроизводство своей власти и т.д. Это, безусловно, есть. И на этом сходятся интересы разных кланов. Возьмите клан московский и федеральный, и тут несколько, и там несколько, но, во-первых, тут существует московский и тут существует федеральный, хотя и тут, и там несколько, и между ними тоже есть противоречия, и в то же время стратегически они, конечно, едины сейчас. И так, я думаю, по всей России. Я повторяю: власть идет вразнос уже как бы на автомате, на стихийном процессе, но этот стихийный процесс имеет свою направленность вполне определенную.
Кузьмина Людмила Гавриловна (Самара). Задавали вопрос: а почему народ? Мне кажется, что у него нет каналов. Я представляю себя, условно говоря, в подъезде. Вот я возмутилась тем, что законодательство не так изменили, узнала из телевизора. Государство должно мне обеспечить какие-то каналы связи, по которым оно реагирует. Каналов связи нет. Политические партии могли бы быть этими каналами, понятно, что их нет, может быть, и не было, я уже так думаю. И будут ли, кроме “Единой России”? А почему я так думаю? Я приведу пример. Я как общественная организация подала в суд по поводу внесения поправок в закон местный — распределения мандатов по нескольким … Обзвонила все политические партии. Все! Притом, что я всех лично знаю, если не очень плотно, то меня знают. И попросила: пожалуйста, поддержите! Вначале я звонила мелким партиям и говорила: это в ваших интересах, в частности, ЛДПР. КПРФ — в ваших интересах. Пожалуйста, поддержите, по одному иску параллельно подайте в суд. Не хотите подать иски — просто придите в суд. Нет, никто мне не обещал этого. Звонила в либеральные партии — “Яблоко” и СПС. Ответ либеральных: если рассмотрение вашего иска в суде будет назначено позже, чем нас зарегистрируют, — мы придем, а так — лучше не травмировать, вдруг обидятся.
Вы думаете, они очень заняты вашим отношением к себе? Что вы! Они заняты собой. То есть каналов нет. СМИ, я считаю, не являются каналами. А вот по поводу того, как власть хочет (это я оппонирую маленькой ремаркой к парламентскому корреспонденту), так как власть хочет, всем неинтересно, я думаю, что и эволюционные волны — не тот вопрос. У государственных институтов есть какие-то задачи и цели? Или только следовать этим волнам? У государственных институтов есть цели и задачи, они их не выполняют.
Несколько слов скажу об актуальности вводимых законодательных изменений. Конечно, актуально для правящей группы, объединившейся в некую легальную организацию, которую назвали “Единая Россия”, и неактуально для развития общества. Поскольку государственные институты объединились в этой чиновничьей партии “Единая Россия”, то они подумали, что в этом их цель — самовоспроизводство вместе с этой партией.
Римский. Что же наши граждане ничего не делают, чтобы каналы появились? Может, им это и не нужно? Потому что если от граждан нет запроса на такие каналы, то кто им эти каналы будет делать? Зачем это кому-то еще, кроме них, нужно?
Кузьмина. Вот, я, гражданин, очень хочу канал, и очень много делаю, и канал появляется.
Римский. Вы в личном качестве делаете этот канал?
Кузьмина. Я делаю ровно столько, сколько я могу в рамках своей общественной организации. Я о другом хочу сказать: изначально государственные институты образованы для реализации прав, законных интересов граждан. Они это не собираются делать. Как гражданин-то с ними справится — с этой машиной, которую обслуживают тысячи человек, десятки тысяч?
Римский. Я рискну кратко ответить. Гражданин один никогда ничего не сможет сделать, сделать могут только ассоциации граждан. На самом деле, у нас эта тема тоже еще никак не звучала. Почему все-таки граждане неактивно объединяются в некие ассоциации, которые пытаются все-таки влиять на партии или администрации разные? Мое мнение, если кратко говорить: у нас просто потеряно понимание того, что такое общественная проблема, и коллективное решение этой общественной проблемы.
— А кем потеряно?
Потеряно практически всеми. Проводились социологические исследования, что это понимание того, что такое общественная проблема, иногда несколько искажено, но все-таки как цельность, если я увидел, что у нас, например, что-то в жилищном законодательстве мне лично мешает, я это буду решать не для себя, а вообще в принципе буду делать так, чтобы все уже не попадали в такую ситуацию. Вот таких людей, по всем социологическим вопросам, менее 1 процента выборки. Это меньше погрешности ошибки, поэтому могу констатировать, что как социальное явление понимание общественной проблемы и коллективного решения общественной проблемы отсутствует. Технологии известны, технологии описаны, у нас даже были такого рода успешные примеры в нашей же, российской истории. Взять, например, “Общество потребителей”. Кто когда думал, что у нас будет такой закон? Появился закон, появилась защита потребителей. Хуже, лучше, но реально люди свои права защищают. С проблемами, естественно, но это есть. Сделана система. Активные люди подумали, нашли поддержку, сделали систему, и теперь все коллективно пользуются. Вот такого эффекта не получается в избирательном законодательстве.
(?) Это очень просто. Вы четко показали, что когда закон — тот же самый о защите прав потребителей — не затрагивает политических интересов власти непосредственно — пожалуйста, реализуйте. Я по себе знаю: если я организовал движение за честные выборы, то бьют меня во всех средствах информации, порочат, я из судов не вылезаю, проверка на экстремизм и т.д. Дают понять, что если вы будете участвовать в какой-то общественной организации, то вы будете экстремистом, вы будете преследуемы и т.д.
Римский. Тогда продолжу свою мысль, чтобы обострить вопрос. Насколько я понимаю, движение за права потребителей и начиналось специально, люди сели и подумали, как бы сделать так, чтобы это прошло. И поняли то, что вы сейчас сказали: ни в коем случае нельзя, чтобы это как-то, хоть даже намеком относилось к политике. Давайте сделаем такой процесс, чтобы никто не боялся. И вы должны делать то же самое. И это возможно, это вопрос технологии: как сделать то, что вам нужно, не получив ответного воздействия тех, кто вам противостоит. Это вопрос технологии, на мой взгляд.
Жигульский Роман (Москва). Может быть, моя мысль покажется параноидальной, но, наблюдая за тем, что творится в сфере законотворчества и вообще в нашей стране, у меня создается впечатление, что идет целенаправленная дискредитация демократических институтов власти. Видимо, существует какая-то сила, которая хочет дискредитировав демократические институты полностью, привести страну к диктатуре. Сейчас возможно, идет подготовка к этому и расчет идет на то что, осознав бесполезность и политическую импотенцию всех трех ветвей власти законодательной, исполнительной и судебной народ, вероятно, возжелает и с удовольствием поддержит диктатуру уже в массовом порядке. Видя, какие принимаются законы, понимаешь, что происходит геноцид малого бизнеса в России, я сам предприниматель и ни один закон в сфере предпринимательства меня не устраивает. Законы, которые нам нужны — не принимаются. Избирательное законодательство, насколько я понимаю, это настоящий кошмар. Не ходить на выборы — плохо, ходить голосовать — бесполезно. Что делать — непонятно. В моем понимании, обывателя, возникает такой вопрос: зачем мне такая демократия? Пусть лучше придет сильный дядя и наведет, наконец, порядок, не нужен нам ни единоголосующий парламент, ни продажные суды. На юридических факультетах в ВУЗах студентам объясняют, что демократию всегда сменяет диктатура, и этот процесс спиралевидный. Наверное, в России сейчас наступает виток диктатуры. Это мое мнение.
Катаев. Я в подтверждение сказанного приведу такой пример, который немножко противоречит тому, что я только что говорил. Я говорил о стихийности процесса деградации власти и укреплении деградации одновременно. Вот пример, который, к сожалению, почему-то недостаточно озвучивается, а он очень яркий: после выборов 2003 года в Госдуму буквально дня через два-три собрались напротив Кремля наш великий политтехнолог и наши известные политологи. Меня тогда еще приглашали, потому что ценили мою оппозиционность Лужкову, но недооценивали, наверное, мою оппозиционность президенту. Потом перестали приглашать. Так вот, поскольку это было сразу после выборов, кто-то — не организаторы — распространил очень интересный листочек — официально утвержденная схема, идеология избирательной кампании “Единой России” к тем выборам, причем утвержденной где-то летом еще, до выборов. И там было нарисована очень красивая в таких бюрократических документах картинка. Цель была поставлена такая: СПС и КПРФ (обратите внимание на парочку!) ответственны за весь предыдущий бардак или что-то такое, не помню точно, как было сказано, но, в общем, за все предыдущее безобразие, которое унаследовала нынешняя власть. И этот тезис выдерживается последовательно, как вы видите, очень широким кругом политологов и журналистов на протяжении не только 2003 года, но и после того. Очень органичен, конечно, этот тезис — перевалить всю ответственность на предыдущие силы всевозможные. Так что в данном случае как раз абсолютно сознательно, это политический факт, то, о чем вы говорите.
Римский. Чтобы закончить с этой актуальностью, все же, смотрите: есть эта технология, вроде бы она достаточно успешная, а зачем нужно тогда еще раскачать избирательное законодательство? Технология-то срабатывает, вы только что об этом сказали.
Катаев. Это, я считаю, уже стихийный процесс.
Любарев. “Единая Россия” сколько получила процентов на выборах в Госдуму? 37%. И имеет 2/3 мандатов. И это — до изменений избирательного законодательства. Редкие регионы, где они получают больше 50% голосов, а мандатов они получают почти везде больше 50%.
Римский. А зачем еще дальше усугублять?
Любарев. Потому что все с большим напряжением достигается этот результат.
Римский. Я предлагаю еще два вопроса, которые нам надо осветить. Каковы будут последствия действия этих норм на выборах 11 марта, и, соответственно, выборов декабря этого года в Государственную думу. И все-таки у нас с вами не прозвучала, быть может, юридическая оценка: как все же мы с вами оцениваем эти нормы? Они в целом соответствуют Конституции, не соответствуют Конституции? Как чисто юридически это надо оценивать? Это совершенно нормально? Вправе органы власти это вводить или, мы бы считали, нет? Не в плане оппозиционности, а в плане констатации.
Московкин. Дело в том, что в регионах проблем с выборами несоизмеримо больше, чем в центре. И столько же проблем у журналистов, которые работают в законодательном собрании. В Мосгордуме, кстати, и на выборах, и в самой Мосгордуме журналистов лишали аккредитации, а в Мосгордуме просто выгнали, и ничего не страшно. Федеральная власть очень сильно заинтересована, чтобы было как можно меньше нарушений на выборах в регионах. Когда было убийство кандидата в мэра в удаленном дальневосточном городе, они все так засуетились там, потому что это был очень серьезный удар. Что касается экстремизма, вы практически сами ответили. Из Думы было видно, но мы не знали, как писать. Волна под маркой Кондапоги, которая прокатилась по всей стране, — это чисто предвыборная вещь, чтобы раскачать аудиторию.
— Злонамеренная провокация?
Конечно! Медийная катастрофа. Что интересно: когда прошли отравлении алкоголем на фоне общего снижения смертности от алкогольных отравлений в стране благодаря 42 ПЗ, это было задумано чисто как бомба очередная под 42 ПЗ об урегулировании рынка алкоголя, но она сработала в точности, как Кондапога, прошла параллельно. Отвечая на вопрос, зачем власти это нужно: власть хочет строго решить ту проблему, которая поставлена, то есть преодолеть интересы к выборам, иначе крикливое меньшинство навязывает свою волю молчаливому большинству. Власть не думает о людях, она думает о себе, потому что если будет молчаливое большинство на фоне резкого возрастания базовой тревожности (такое веяние времени), оно просто взорвется. Так было в 2005 году: ощущение наступления революции было очень острым — сработал 122-й закон.
Что касается журналистов, я скажу, как есть: у меня проблем с редактором практически нет. Когда начинали, он мне говорил: пиши про Думу, что они все там дураки. Сейчас говорит: Лева, мы тебе доверяем. Я привлекал интерес читателей. А вот что удивительно и для вас, наверное, неприятно: больше всего проблем было с СПС и с “Яблоком”, меня не пустили на их мероприятия, мол, “Московская правда” неправильно пишет. Извините: “Единая Россия” себе такого не позволяет говорить! Это факты. Что касается “Яблока”, я полгода думал, как написать, что мне известно о смерти Щекочихина — об отравлении таллием, ведь это я же первый написал в “Московской правде”. И когда я это опубликовал, меня подвергли во фракции обструкции, я туда зайти не мог.
Калиновская Елена (Омск). Мы когда к пресс-секретарю “Единой России” обращаемся, она говорит, что не может с журналистами общаться, ей запрещено.
Иванова. Мне хотелось бы сказать вот про такой аспект: когда мы в общем говорим, что власть заинтересована в том, чтобы ущемлялись избирательные права граждан, мы как бы говорим в целом. А я хочу отметить тенденцию, которая у нас в регионе неожиданно обозначилась. Мы проводили целую серию дискуссионных клубов по изменениям трудового, избирательного законодательства. Что нас поразило как организаторов и участников? Это то, что власть, которая входит в избиркомы в лице первых руководителей, в один голос с большинством участников “круглого стола” единодушно сказала, что последние изменения избирательного законодательства ими оцениваются негативно, потому что они признают, например, что графа “против всех” — это хороший стимул для дальнейшей работы. Когда никто не ходит на выборы и на явку не нужно работать, это тоже плохо. Мы наблюдаем изменения в обществе и в самой власти. Кстати, и Вешняков в последнее время очень резко изменился, неожиданно он стал делать такие заявления, которые невозможны были два года назад. Даже внутри власти, которая слепо подчинялась тому, кому это было нужно, теперь есть некое течение, которое в другую сторону идет. Про это нельзя не сказать. Мы об этом все говорили, но, например, меня эта тенденция очень удивила, когда в нашем Новосибирске высокопоставленные представители избиркомов сели вместе с нами и стали утверждать, что они против того, что все нововведения происходят в авральном режиме и в качестве образца берется опыт европейских стран. Выиграют или проиграют граждане от избирательных нововведений — мы так и не сошлись во мнении. Одни сказали, что выиграют, а другие, что проиграют.
Римский. А ваши оппозиционеры — они что-то сделают?
Иванова. А кто наши оппозиционеры?
Катаев. Одну маленькую реплику на то, что вы сказали. Вы очень правильно подметили, вы прочитайте Лужкова — тоже оппозиционер, больше некуда. При этом ваш представитель в Совете Федерации проголосовал, как надо (я не знаю, но я уверен), ваш депутат в Госдуме проголосовал, как надо.
Иванова. У нас Насташевский — против, он независимый.
Катаев. Ну, пардон. Но шесть других — да. Поправляюсь: те ваши депутаты, которые представляют вашу власть региональную, проголосовали, конечно, как надо. Ваша избирательная комиссия, такая оппозиционная, сделает все, что требуется, когда дойдет дело до выборов.
— Это уже вертикаль избирательная.
— Это они обязаны.
Иванова. Это есть. Тем не менее, в регионах очень боятся протестного голосования, в нашем еще относительно “красном поясе”, эти все новые законы не помогут.
Римский. Чего они боятся тогда?
Калиновская: У нас всегда КПРФ побеждала. У нас губернатор сидит 15 лет, мы все говорим: когда же он уйдет? Когда, говорят, “Единая Россия” проиграет, его уберут. Поэтому власть боится. Поэтому у нас не “Единая Россия” идет сейчас на выборы — у нас идет “Омская инициатива”, какая-то общественная организация, вообще непонятно, какой проект. “Единая Россия” ушла куда-то в тень. У нас за “Единую Россию” никто не будет голосовать, у нас протестное голосование.
Исакаев. Кстати, по “Единой России” я тоже подчеркну: у нас, в Курганской области, больше половины населения в сельских районах живет, уже разочаровались в этой “Единой России” однозначно. Перед тем, как муниципальные выборы проводить, провели опрос, какие шансы, и они отказались светиться, что именно они выдвигают данного кандидата в районе, шел кандидат как будто лично сам, по самовыдвижению. То есть они боялись проигрыша в выборах, если они скажут, что они поддерживают данного кандидата. Но они все силы бросили на его победу.
Любарев. Они еще сохранили законы, которые предполагают мажоритарную систему. Там, где есть возможность выйти, как независимый, зачастую это уход от “Единой России”.
(?) Помните, была такая партия, она называлась “Наш дом — Россия”? Дело в том, что эти партии, когда надо и как надо, они создаются. Вопрос в том, сколько они могут присвоить власти для власти, которая, собственно, их формирует. При том, что источником власти у нас остается народ. Роман правильно сегодня сказал. Есть источник власти — народ. Естественно, власть этого источника реализуется через этот сложный механизм, и на каждом этапе уворовывается. Воруют, начиная с президента и кончая постовым, по чуть-чуть узурпируется.
— Это называется “присваивается”.
Ну да, присваивается. Теперь уже наворовано столько, что, собственно говоря, и смысла-то нет во всей этой системе как таковой. Вот почему я соглашаюсь с Романом: народ, собственно говоря, ждет момента, когда “а ну их всех, будет один диктатор, по крайней мере, у него не украдут”.
Римский. На этих выборах что-то такое произойдет?
Нет. Я больше вам скажу: совершенно неважно, кто будет после Путина, потому что та система, которая уже выстроена и будет строиться дальше, для него вообще безразлична. Концентрация власти уже такова, мало того, эти информационно-коммуникационные технологии, которые фактически концентрируют власть в эту единую сетевую систему, когда вы общаетесь с ЗАГСом, а одновременно вы имеете дело с налоговым органом, с милицией и т.д. — со всей машиной сразу, и им уже не нужно, чтобы вы пришли к каждому порознь, иначе они бы о вас не вспомнили в старые времена. Теперь вы приходите, и у них обмен идет и без вас, теперь вы вообще им не нужны. Мало того: вы будете жить так, как они обменяются. Они обменяются данными, и где-то там вам назначат встречу без ваших документов.
(?). К сожалению, у нас не сформировалась культура участия в общественных объединениях, потому что заложено в нашей структуре, помимо государственной машины, участие граждан в политических партиях, в общественных организациях, фондах, движениях. Это у нас не сложилось, потому что получается, что общественная организация у нас — это несколько человек. Я — общественное движение, я — ассоциация. Либо руководитель организации, руководство не стремится к популяризации, чтобы граждане каким-то образом участвовали в этих делах, либо гражданам это не надо. В партиях то же самое. Ко мне никогда не приходили, не говорили: “Вступай в такую-то партию”. Этот институт не работает просто потому, что если властные институты себя как-то предлагают, взаимодействуют с гражданами, как им надо, а эти институты не работают. Мне кажется, причина в этом.
(?). А вы слышали, как я сказал, как эта культура государственная воспитывается? Если ты не в рамках государственной общественной организации, то тебя прессуют по всем статьям и демонстрируют всем другим гражданам, что их ждет, если они пойдут самостоятельно в другие организации. Поэтому эта культура у нас под запретом, она государством априори исключена из обращения. В Швеции каждый гражданин в среднем состоит в 15 общественных организациях.
Римский. Сначала шведы задумались, почему так плохо живется: наша страна северная, ресурсов никаких — что же, мы пропадать должны? И решили — пропадать не будем! И поэтому у нас как раз должна быть и партия, которая думает о народе, и народ должен активно в этом участвовать, и давайте какие-то социальные программы развивать. Вот так это все шло, не с другой стороны. Именно сами граждане стали требовать, чтобы так было.
— А вы знаете, сколько времени нужно в Швеции, чтобы один владелец дома продал другому покупателю? Полгода плюс судебное заседание.
Катаев. Когда был Гражданский конгресс в декабре, я был сопредседателем секции по социальной политике, и для начала мы решили выделить те темы, которые надо на этой секции обсуждать, потому что, естественно, все обсуждать невозможно. И первый наш вывод был, что этих тем столько, что мы сравнили это с агонией организма, когда не отдельный орган болит, а уже болят все органы, организм перестает функционировать. Мы уже несколько лет находимся в той стадии, когда у нас количество проблем, острых причем, превышает физические и интеллектуальные возможности и прессы, и людей на чем-нибудь сосредоточиться. Это качественно иное состояние, мы не можем за какую-то проблему взяться, Жилищный кодекс, например, или выборы, и ее последовательно решать. Помните, как когда-то “Литературная газета” два месяца мусолила какую-то проблему, когда “если бы директором был я”? Этого у нас уже совершенно не может быть. Надо искать, наверное, какие-то новые формы, и общественные организации в том числе, потому что сейчас у нас гражданское общество слишком структурировано по проблемам: кого экология интересует, кого — гараж в соседнем дворе. Кого — ничего, о тех я уже и не говорю. Но даже те, кого что-то интересует, они настолько разобщены, не говоря уже о том, что не имеют выхода ни в прессу, никуда, что вроде бы активных людей не так уж мало, как кажется, но они очень раздроблены.
Римский. Именно поэтому в странах Европы, особенно в Скандинавских, о которых мы упоминали, граждане являются членами многих организаций. Потому что, во-первых, они хотят участвовать в решении многих проблем, во-вторых, эти организации все-таки выходят на некий уровень обобщения, они понимают, что есть некоторые общие проблемы и для экологии, и для жилищного законодательства. Мы, на мой взгляд, до сих пор никак не можем на уровне гражданского общества соединиться где-то. Те, кто занимаются экологией, те, кто занимаются правами человека, и те, кто занимаются проблемами жилищной сферы, не могут понять, что есть какие-то общие проблемы. Как только они станут это понимать, это и будет настоящая политика. И тут же они сами подставляются. Как бы придумать такую схему цивилизованного развития гражданского общества, чтобы можно было выделять эти общие проблемы и этим заниматься, но чтобы не попадать сразу под пресс власти?
Исакаев. Наглядный пример: сейчас суета вокруг Гражданского форума. На Первом Гражданском форуме Нина Беляева собиралась создать переговорную площадку и разработать закон об общественной экспертизе. Он, как никогда, нужен, потому что общественным организациям можно совместно с государством приложить усилия по контролю нормотворчества именно в рамках этого закона. И была развалена именно эта переговорная площадка, она уничтожена. Сейчас они пиарят второй форум. Пиарят только для того, чтобы опять сделать вид, что у нас гражданское общество развивается. На самом деле, самую принципиальную структуру, которая помогла бы формировать гражданское общество — переговорную площадку для создания закона об общественной экспертизе — зарубили на корню. Беляева демонстративно вышла оттуда, так же как и Алексеева Людмила, сказав, что эта пиар-акция не для нас, мы не хотим играть в поддавки с этой властью.
Любарев. Я бы высказался с осторожным пессимизмом, в том смысле, что то, что мы хотим, оно даже если будет, будет очень нескоро, потому что все настолько запущено, что быстро не изменится. Относительно участия граждан, Лев выступал как биолог, а я как химик скажу: у реакции химической есть энергетический барьер, чтобы она прошла, нужно этот барьер преодолеть. Также по объединению граждан: государство сейчас выстроило такие барьеры, что их или не удается преодолеть или удается только тогда, когда уж очень припечет.
Янин. Я считаю, что ваша оценка очень близка моему ощущению. С одной стороны, мы видим хаотичность действий, и непонятно, зачем такой кусок пирога — не прожуешь. С другой стороны, нужно помнить о том, что государство вмешивается в жизнь человека все больше и больше. Зачем это делается — непонятно, потому что управление, конечно, теряется.
Катаев. Не зачем, а почему.
Янин. Да, почему. Потому что управление теряется, и те попытки, которые сейчас предпринимаются, например, сделать налоговую инспекцию клиентоориентированной, или стандарты по выдаче паспортов, административный регламент — это попытки повлиять на то, чтобы эта машина как-то функционировала в более-менее приличных рамках, потому что люди видят очень большую разницу. Нельзя считать, что настолько все критично: они идут в супермаркет, они идут в турагентство, они могут купить себе один из 17 видов колбасы — у них есть выбор, есть стандарты, они ездят за рубеж. И когда они сталкиваются с машиной, все равно в сознание у них что-то западает. Люди сейчас не ждут более получаса, они легко уходят из супермаркета, но они ждут два-три часа в налоговой, и эта прививка антигосударственная приводит к тому, что появляется новый бренд. Это очередное манипулирование, и оно происходит потому, что люди сейчас уже умеют сравнивать, они не дураки. Мне кажется, они уже начинают выбирать. Эта теория национального выбора, которую начинало “Общество потребителей”, мы сразу сказали: красные, белые, зеленые — нас не волнует. Теория выбора одна: твои свойства — мои деньги, я выбираю сугубо рационально. Ее нужно трансформировать, чтобы люди научились покупать очень сложный товар, со своими потребительскими свойствами, со своей упаковкой, со своими сроками годности, там масса чего. Вы можете изложить ваши вещи на языке, доступном потребителю, и тогда он выберет какие-то формы консолидации, потому что сейчас все очень очевидно, иначе не было бы попыток. Я не говорю, что они будут удачными, но попытки предпринимаются по облагораживанию. Альтернатива этому — манипулирование, которое успешно идет в России.
Катаев. Недобросовестная реклама, если говорить этим языком.
Янин. Недобросовестная реклама, обещания какие-то, обновление ассортимента. Это все работает в условиях массированной рекламной кампании, но все равно нельзя продавать достаточно плохой товар достаточно долго. У товара должна быть какая-то усредненная характеристика, он не должен быть совсем плохим, он должен быть средним, если не высшего качества. И здесь какой-то товар нужно вместе формировать, а людей надо учить выбирать товар.
— Это и есть просветительство, которого у нас не хватает.
Катаев. Это первое выступление оптимиста сегодня.
Алещенко Виталий (Омск). Выступали биологи, выступали химики, теперь с позиции экономистов. С моей точки зрения, произошел кризис перепроизводства власти. В настоящее время власти очень много, но она очень плохая, отсюда предложение значительно превышает спрос. Тот же Вешняков, бедняга: ну хоть что-то возьмите, я могу вам так, могу эдак. Но спроса на эти услуги нет. Спросы на услуги государства, то есть те пункты, которые должны выполняться. Обществу нужны услуги государства как защитника общественных интересов. Они боятся милиции больше, чем криминала, от которого та должна их защищать. Они боятся Советскую армию больше, чем НАТО. Общество воспринимает в настоящее время власть как какое-то неизбежное зло, которое само по себе есть, ему что-то нужно отстегивать, оно само по себе существует. Проблема в том, что переизбыток некачественной власти очень велик. Когда ее слишком много, настает кризис. Если перенести законы экономики на законы политики, перспектива какая? Для экономиста очевидно — будет кризис, никуда от этого не деться, если не начать системную, стратегическую работу.
Секция изменения законодательства о регулировании миграции и иностранной рабочей силы
Петросян Маргарита Ефремовна
(Выступление было отредактировно автором в виде вышеопубликованной статьи стр. 101)
Сатаров. Давайте тогда перейдем к обмену опытом.
Горешвили Давид (Москва) (руководитель еще не зарегистрированного общества защиты прав потребителей информационных услуг)
Начну, пожалуй, с общего. Мы говорим о нескольких законах — законах, которые меняют половину законодательства, я не знаю, что даже не меняется: и закон о праве граждан на свободное передвижение, и закон о правовом положении иностранных граждан, и закон о порядке выезда, и закон о внутренних войсках (на него обращаю особое внимание). Они внесли изменения, которые прямо говорят о выделении внутренних войск в некий отдельный орган. Внутренние войска фактически выводятся из прямого подчинения органам внутренних дел и становятся отдельным органом.
Петросян.
Это очень важно, но не относится к нашей теме.Горешвили
. Если говорить непосредственно о теме, то фактически опять создается отдельный орган по контролю и надзору в сфере миграции. Поправки все выкидывают органы внутренних дел из всех других законов.Горешвили. Одним словом, создается некая сетевая модульная система, где функции будут делегироваться между этими органами. Еще одно: информационно-коммуникационные технологии власти позволяют играть этим.
По поводу упрощения процедуры: я не вижу там никакого упрощения. Реально я вижу некое облегчение. Тут можно было бы говорить об упорядочивании. Но как я могу назвать упрощением то, что раньше для мигранта, который имел право на безвизовый въезд, основанием для нахождения в России, собственно, был этот его безвизовый паспорт и межгосударственное соглашение. Сегодня благодаря этим поправкам миграционная карта фактически стала правоподтверждающим документом, дающим право на нахождение. То есть мы имеем натуральную визу, просто получаемую в облегченном порядке.
Сатаров. Как это влияет на положение мигрантов? На примере?
Горешвили. Насчет внутренних войск — никак, просто это надо было делать отдельным законом, а насчет миграционных карт — напрямую влияет, потому что, если раньше гражданину Украины достаточно было, что у него был паспорт, и он уже имел право на безвизовый въезд, потому что он гражданин Украины, у которой с Россией есть межгосударственное соглашение и т.д., то сегодня документом, подтверждающим это право, является не только паспорт, но и виза.
Сатаров. Причем здесь внутренние войска?
Горешвили. Ни при чем, но они всунули их в этот закон.
Сатаров. Это проблема юридической техники.
Петросян. Закон о правовом положении иностранных граждан не отменил безвизовый въезд, он лишь ввел миграционные карты.
Горешвили. Но в него внесена поправка
Петросян. Но что это меняет с точки зрения миграционных карт?
Горешвили. Меняет с точки зрения права, потому что документ, который не имел раньше правообразующего значения, приобрел его. Вот и все.
Петросян. Миграционная карта не имеет никакого “правообразующего значения”, она подтверждает факт въезда.
Горешвили. Документ — дающий право. Раньше этот документ не упоминался среди документов, дающих право.
Следующее изменение — это приравнивание граждан России и иностранных граждан в части регистрационного учета, потому что появляется новый орган. Обратите внимание на то, что закон о свободе передвижения (ч. 5, ст. 3) изменился именно в том что, кроме органов внутренних дел, который сегодня есть контролирующий орган, он и всегда был контролирующим органом, добавляется новый орган — тот самый уполномоченный орган по контролю за миграцией. Реально граждан России теперь контролируют два органа, хотя формально сегодня они совмещены в один.
Вопрос. Граждане России причем?
Горешвили. А притом, что вносятся одновременно изменения в закон о праве граждан на свободу передвижения. Фактически создается единая система управления миграционными потоками, куда интегрированы как граждане России, так и иностранные граждане. Реальная задача, которая здесь решена, это задача борьбы с так называемыми нелегальными мигрантами, потому что фактически ДПНИ своего добилась — теперь легальных мигрантов станет больше. А прав у них станет меньше. Что при этом у нас происходит с трудовыми отношениями — вас это интересует, как я понимаю?
Петросян. А почему прав у них станет меньше? Вы можете обосновать свою точку зрения?
Горешвили. Я не хочу пересказывать вас.
Петросян. Не надо пересказывать меня. Мне интересна Ваша логика.
Горешвили. Потому что все эти нормы фактически направлены на то, чтобы человек мог устроиться на работу, на которую он сюда приезжает, но никогда потом не смог обустроиться в России. Фактически это — способ привлечь временное население. То есть этот закон регулирует трудовую миграцию, в первую очередь, он направлен на это, он для этого сделан. Все остальные вопросы фактически остались за бортом.
Петросян. Вы хотите сказать, что усложнился порядок получения разрешения на временное проживание? Напротив, во всяком случае, если говорить о тех, кто въехал в безвизовом порядке. Сократился срок рассмотрения заявлений, появилась возможность представлять некоторые документы не до, а после принятия заявления, наконец, отпала необходимость предварительного подтверждения дохода. И если Вы думаете, что это детали, не имеющие существенного значения, то глубоко заблуждаетесь. В Москве, например, при подаче заявления от мигранта требовалось подтвердить наличие у него суммы, составляющей 36-кратную сумму месячного прожиточного минимума, что-то около двухсот тысяч рублей. Я уж не говорю о том, что первоначальные поправки отменяли квоты — главный камень преткновения. Другое дело, что декабрьскими поправками квоты были восстановлены, но это отдельный разговор. Но все-таки была сделана попытка рационализировать легализацию. Вы согласны со мной?
Горешвили. Да.
Петросян. Тогда почему вы считаете, что получить разрешение на временное проживание стало труднее?
Горешвили. Подача не только облегчена, там обязателен прием, документ должны принять.
Петросян. Это же не ухудшение по сравнению с тем, что было?
Горешвили. Как было раньше? Один раз он подал, и дальше ему выдается разрешение на три года. Теперь он каждый год обязан доказывать доход.
Петросян. Вы ошибаетесь, обязанность ежегодного подтверждения дохода была прописана в законе и раньше — при прохождении ежегодной перерегистрации. Так что в этой части ничего не изменилось.
Сатаров. Может, кто-то еще выскажет свое мнение?
Московкин. Я хочу сказать, о том, что говорилось при обсуждении этих законов в Думе. Честно говоря, я их прозевал, потому что Плигин как-то очень быстро оттараторил и удрал. Но общая схема такая: по модели ГНК, очередному лично знакомому Путину человеку отдается в налог некая сфера, и здесь вы абсолютно неправы, потому что ГНК, по свидетельству того же Плигина, завалило суды десятками тысяч липовых исков. Там сидят опытнейшие люди и ищут дырку в законе.
Еще раз повторяю: есть модель Госнаркоконтроля, с нее все началось. Там сидят опытнейшие люди, это первая структура, подчиняющиеся вертикально непосредственно федеральному центру, никому больше. Там сидят опытнейшие люди и ищут дырки в законах, кого бы еще привлечь — ветеринаров, сельскохозяйственников, кого угодно, только чтобы брать взятки и создавать пиар. И эта модель не дает покоя судебным приставам, Росрегистрации, проведению ЕГЭ и ФМС. Именно для этого ФМС выделили из МВД, и это стало очередной раковой опухолью. Эта структура отпущена в свободное плавание. Что туда напихали — это другой вопрос, но важно, что они будут сидеть и придумывать по той же модели, как это сделано с ГНК. Они получают над этими мигрантами полные права. Единственное, в отличие от других названных вещей (что было с судебными приставами, мы знаем, какой у них был пиар и что они творят), это проект “Новый избиратель” (не знаю, правда или нет, но что я слышал в Думе, то я и писал, протестов не поступило: есть такой способ выяснять правду). Получается целая прослойка к выборам, которой нужно манипулировать еще и по этой линии — как им голосовать.
Вопрос. А мигранты причем?
Московкин. Притом: получается некая прослойка послушно голосующих людей в дополнение к сумасшедшим.
Горешвили. Это не политический ресурс, это экономический ресурс. Мощнейший экономический ресурс. Те поправки, о которых мы сегодня говорим, фактически позволяют назначать субъекта и отправлять туда сколько угодно людей. Назначать сферу деятельности как на территории России, на территории конкретного субъекта, так и какой-то конкретный возраст.
— Может, они имели в виду, что эти люди там власть сменят?
Петросян. А как все-таки обстоит дело в регионах?
Алещенко Виталий (Омск). Крупный по численности город в России плюс приграничная территория: до Казахстана — 300 км, до Новосибирска (ближайшего города) — 700 км. В связи с этим какая у нас ситуация? Начнем с того, что существующим положением дел, тем, которое было до внесения этих поправок, были в той или иной мере заинтересованы практически все стороны. В первую очередь, был заинтересован местный бизнес. Как известно, основная часть трудовых мигрантов использовалась в неквалифицированном рабочем труде. У нас два основных потока. Первый — из Казахстана.
Сатаров. Какова динамика этого потока? Интенсивность падает или как?
Алещенко. Основной поток из стран бывшего Советского Союза примерно до 1998 года сформировался. Сейчас уже приезжают родственники тех родственников, которые переехали с первой волной миграции.
Петросян. А тем людям, которые приехали до вступления в силу Закона о правовом положении иностранных граждан, удается легализоваться?
Алещенко. У нас казахская нация является по численности второй после русской. С точки зрения легализации, особенно из стран бывшего СНГ, там все более или менее в порядке.
Петросян. Я спрашиваю об этом вот почему. Ни основной закон, ни поправки к нему не решили проблему легализации тех, кто въехал в страну до 2002 года, а таких было больше 10 миллионов. За годы, прожитые в России, все они в большей или меньшей степени интегрировались в общество: работали, дети ходили в школу. Кое-кто из них получил гражданство (до 2000 года это было сравнительно просто). Но далеко не все это сделали: у нас ведь народ не любит суетиться, пока гром не грянет. И все эти люди, не имеющие российского гражданства, по Закону о правовом положении иностранных граждан (статья 37) стали нелегалами. С работы их повыгоняли, регистрировали не больше, чем на три месяца, и то при предъявлении миграционной карты. А чтобы получать миграционную карту, надо было раз в три месяца выезжать и въезжать заново (или покупать миграционную карту на вокзале, пока это было возможно). Словом, возникла ситуация совершенно иррациональная, не говоря уж о ее гуманитарном аспекте. Потом удалось добиться каких-то паллиативных решений — не на уровне закона, а на уровне ведомственных разъяснений — на основании которых они могли добиваться выдачи разрешения на временное проживание. Но эти разъяснения не доведены до сведения людей, которых они непосредственно касаются. И сотрудники миграционной службы на местах далеко не всегда об этих разъяснениях им сообщают: либо не знают, либо игнорируют. Так что для большинства из них легализация остается по-прежнему большой проблемой.
Поэтому мне хотелось бы знать, решается ли и каким образом эта проблема в вашем регионе? У вас им удалось легализоваться?
Алещенко. Те, которые приехали давным-давно, они живут целыми кварталами. У них свои люди есть в милиции, в миграционной службе.
Петросян. Но у них есть гражданство?
Алещенко. Есть всякие. Те, кто успел подсуетиться, те более или менее спокойно. Те, кто по каким-то официальным параметрам не прошли регистрацию, конечно, имеют проблемы, но их интересы лоббируются и достаточно успешно. С точки зрения притязаний, гонений на них — этого нет. Вторая интересная тенденция, которая выяснилась в последние три года, — это китайцы. Китайцы интересны тем, что они очень стремительно распространяются. Мы напрямую с Китаем не граничим, тем не менее. Там ситуация такая, что их достаточно активно привлекают в качестве трудовой силы, причем идет поддержка и со стороны самих предпринимателей, и наиболее крупные предприниматели, как и в других регионах, имеют поддержку во властных структурах. Эти каналы более или менее существовали, существуют, развиваются и т.д. В ситуации, которая была, были заинтересованы и предприниматели, которые получали дешевую рабочую силу, в результате могли дешево строить, дешево продавать; были заинтересованы региональные власти, которые во весь голос кричат, что мы строим социальное жилье и т.д.
В то же время робкие попытки привлечь самих мигрантов, либо организовать свой бизнес, либо чуть-чуть расширить свою сферу влияния натыкаются на жесткое сопротивление. Тут уже на полную мощь выступает административный ресурс, все эти драконовские методы и т.д. Весь бизнес, который удается местным китайцам создавать, во-первых, он очень анклавный: выращивают они арбузы — там работают только китайцы, построили они завод по производству тапочек — там работают только китайцы, возят они только китайцев и т.д. И все в один голос говорят о том, что в тех правилах, которые существовали, более или менее были заинтересованы все, потому что сейчас нарушается стабильность. Труд очень низкоквалифицированный, низкооплачиваемый и создает продукцию, решающим фактором которого является цена. Любая дестабилизаций этой ситуации мгновенно отражается на издержках, мгновенно отражается на ценах той продукции, которая создается, соответственно, на ее конкурентоспособности. Поэтому в проигрыше получаются опять все: и предприниматели, которые там работают, и китайцы, которые там работают, и власти, у которых сокращается какая-никакая налогооблагаемая база, рабочие места и т.д.
Вопрос. А в чем здесь дестабилизация?
Алещенко. Как только начинается очередная ломка сложившейся системы, это в той или иной мере приводит опять к увеличению коррупционных сборов, к увеличению расходов на легализацию законными или незаконными способами и т.д.
Петросян. Реальная конкуренция существует между местным населением и приезжими?
Алещенко. Здесь — нет. Более того, если уходят китайцы, на их место никто не приходит. Они создают под себя производство, создают под себя же рабочие места. Когда они уходят, местное население ничего не делает.
Хочу привести пример. Я, когда вчера к вам летел, в самолете читал свежий номер “Коммерсанта”. Там статья о том, что, когда были события в Кондапоге, когда президент громко стукнул кулаком и сказал, мол, давайте на рынках разберемся, введем квоту для российских производителей, московские власти взяли дружно под козырек и ввели 50-процентное квотирование на рынках для российских предпринимателей. В результате позавчерашним решением правительства они это отменили, потому что 70% мест на рынках — пустые. Соответственно, сокращается предложение, увеличиваются цены.
Сатаров. Это было постановление правительства Москвы, которое было еще до федерального постановления, оно касалось того, что 50% на муниципальных рынках должно быть зарезервировано под местных фермеров и под местные хозяйства. Потом появилось квотирование на рынках, и параллельно был принят закон о розничных рынках, который тоже можно рассматривать как шаг к ликвидации рынка как субъекта хозяйствующей деятельности. Первый удар был — это убрать оттуда трудовые ресурсы, потому что всем очевидно, что не будут рынки восполнены. Москва еще более-менее благополучный город, потому что в Москву могут приехать люди из других областей, более бедных, но в другие города, например, в Омск, едут китайцы, таджики, узбеки. Кто туда поедет работать? Там явно будет дефицит и замедление развития. А второй удар — это фактически планы по переоснащению, переустройству рынков, по-моему, до 2012 года, т.е. судьба рынков довольно пессимистичная.
Горешвили. Как вы думаете, какое итоговое ведомство российское ведает информацией о рынках в режиме еженедельных совещаний? Онищенко.
— Они, кстати, устанавливают квоту на рабочую силу розничной торговли алкоголем, фармацевтики и рынки.
— В январе они еженедельно проводили мониторинг ситуации на рынках, где Онищенко сводил информацию ФМС, МВД, налоговую и непосредственно ту, что они собирали на местах, то есть они были сводной структурой. Конечно, ФМС абсолютно не понимает, что сейчас происходит на рынках, потому что это не их вопросы. Онищенко заявляет, что (если на русский перевести) все, что до Урала — все нормально, все что после Урала — там есть некоторые проблемы временного характера. Но это официальная версия. Насколько она правдива? Судя по тому, что Москва вчера решила о том, что квотирование не дало эффекта, это все свидетельствует о том, что, видимо, и федеральные квоты могут быть отменены, потому что это не в условиях такого дефицита. Где они восполнят полтора миллиона людей?
Петросян. Я думаю, они постепенно все сведут на нет.
Горешвили. Еще один интересный факт. Это ведомство еще и Общество защиты прав потребителей курирует, и я раз в два дня смотрю их сайт. У них вышло письмо об упорядочении деятельности поликлиник в области выдачи справок для мигрантов. Там нельзя получить право на работу, не принеся справку о своем состоянии. И после того, как была запущена эта система, поликлиники во многих регионах были просто парализованы, потому что такого наплыва посетителей никто не ожидал. Все это не для нашей системы здравоохранения. То есть у них возникла проблема уже при выдаче справок. Как они будут ее расшивать — непонятно, потому что очереди никому не нужны, и, мягко говоря, популярности это властям никак не прибавляет.
Петросян. По идее, новации в миграционном законодательстве должны привести к тому, что трудовая миграция будет выведена из серого, неформального сектора, что следует оценивать положительно, поскольку это предполагает хотя бы минимальную социальную и трудовую защиту трудящихся мигрантов. Одновременно это предполагает уплату работодателем налогов за своих рабочих, а это большие налоги, и страховых взносов. Так что работодатели довольно много потеряют на этой легализации. Ведь проблема не в том, что, как говорят обыватели, “понаехали и не хотят платить налоги”. Я думаю, что мигранты готовы платить налоги в обмен на правовую определенность своего положения и социальную защиту.
А вот работодатели — они готовы мириться с неизбежными потерями? Как Вы полагаете, они пойдут по легальному пути или все обернется увеличением суммы взяток?
Алещенко. Можно исходить из формальной точки зрения, а можно исходить из реального положения дел. С формальной точки зрения то, что вы рассказали, очень красиво все получается. Реально сложившаяся ситуация была выгодна всем — и тем, кто давал работу, и тем, кто работал, и тем, кто курировал сверху.
Сатаров. А чем это было выгодно тем, кто работал?
Алещенко. Появляется возможность выбора.
Сатаров. Это у нанимателя. А у наемного работника?
Алещенко. Они хотят легализоваться. Им выгодно легализоваться.
Жигульский. Не при тех налогах, которые сейчас на иностранцев. Сейчас предпринимателю невыгодно их легализовать. Насколько я знаю, предприниматели их сейчас просто выкидывают, потому что с ними геморроя больше — платишь 800 тысяч штрафа, если что не так, а неизвестно, что не так будет, и еще платить за них 30% налогов, как мне бухгалтер сказал.
Петросян. Это не с самих иностранцев, а с работодателей.
Жигульский. А платит работник. Мы с них удерживаем все эти налоги. Мне бухгалтер сказал, что нам невыгодно держать иностранцев, а выгоднее держать русских.
— Может, подоходный налог у них не 13%, а больше.
Петросян. Получается, что это в каком-то смысле невыгодно и самому работнику.
— Как только начинается легализация, так слишком много проблем возникает.
Сатаров. Они становятся неконкурентоспособными на рынке труда?
Жигульский. Да. Их выкидывают.
Петросян. Это лишнее подтверждение того, что к ним относятся, как к скотине.
Горешвили. Первый шаг был разумен, что надо их легализовать. Другое дело, что нужно было экономически стимулировать, чтобы они имели общие права на рынке труда, чтобы платили столько же, сколько и россиянину.
— Тогда у них точно шансов не будет.
Сатаров. Тогда они становятся уже напрямую конкурентами россиянам.
Петросян. Насколько мне известно, социологический опрос показал, что 70% российских граждан не намерены браться за неквалифицированную работу.
— Пока у них есть другая работа.
Петросян. У нас нехватка рабочих рук. Она началась с 2001 года. Пока нет реальной конкуренции, по-моему, нигде.
Горешвили. Реальная конкуренция начнется, когда всерьез заработает наша образовательная реформа — двенадцатилетка и т.д.
Петросян. Так у нас и сейчас 2/3 тех, кто выходит на рынок труда, имеют либо высшее, либо среднее специальное образование.
Горешвили. Пока да. Но когда эти двенадцатилетки при низкой социальной защите, особенно в регионах, при том что доучиваться обязательно, потому что работодатель, принимая на работу гражданина России, не обязан спрашивать, есть ли у него высшее образование, и, тем более, не обязан обеспечить его образование, как это в советские времена было — рабфаки, вечерние школы и т.п. При одновременной объективной нехватке трудовых ресурсов этих детишек просто будут выталкивать на рынок труда недоучками.
Петросян. Возможно, вы правы, но я не специалист в этой области и не берусь об этом судить. Хочу сказать о другом. Не знаю, как в регионах, но в Москве, как правило, приезжего, российского гражданина, не зарегистрированного в Москве или даже зарегистрированного, но на непродолжительный срок, на легальную квалифицированную работу не берут. И это несмотря на то, что в Трудовом кодексе отказ в трудоустройстве по критерию регистрации квалифицируется как дискриминация и запрещается. Российских граждан! Что уж тут говорить об иностранцах?
Сатаров. Не берут на работу кто?
Петросян. Работодатели.
Сатаров. Это не совсем так.
Петросян. Я знаю молодую женщину, которая была студенкой-заочницей юридического вуза. Она обратилась по объявлению в один из московских судов, где была вакансия на какую-то мелкую должность, кажется, секретаря судебного заседания. По всем критериям она этой должности соответствовала, но была зарегистрирована по месту пребывания. И на этом основании ей отказали. В судебном учреждении! Пришлось их пристыдить с помощью цитаты из Трудового кодекса. В результате ее хотя и не взяли на работу, но записали в резерв. Но когда речь идет о частном предпринимателе, попробуйте доказать, что он отказал именно на этом основании.
Сатаров. У частного предпринимателя другой подход: если ему нужен этот кадр — он его возьмет.
Петросян. Если очень нужен — возможно. Но если речь идет о рядовом работнике, да еще в мелком или среднем бизнесе, работодатель не станет портить отношения с московским начальством.
Сатаров. Приехал человек, зарегистрировался по такому-то конкретному адресу в Москве, что не проблема — через знакомых, через кого угодно, и все — достаточно этого.
Петросян. Проблема — что на три месяца.
Сатаров. Нет-нет, нет этой проблемы.
Жигульский Роман (Москва). В розничном торговом бизнесе сложилась ситуация, когда были введены квоты на использование иностранной рабочей силы при продаже алкоголя, фармацевтики и на рынках. Рынки меня не касаются, фармацевтика тоже, а с торговлей алкоголем я прямо столкнулся. Я обзвонил пять-шесть знакомых предпринимателей, для них это оказалось серьезной проблемой. Что было раньше? Раньше 50% персонала в их магазинах, как правило, были иностранной рабочей силой. Сейчас получается так, что в своих магазинах они не имеют права ставить иностранцев на кассы, через которые этот алкоголь проходит. Мои коллеги просто в шоке. Естественно, получить разрешение официально не получается — квота ноль. Позднее вышли разъяснения Роспотребнадзора, в которых разъяснили, что все-таки иностранцы могут работать в таких мультитоварных магазинах, но только в том случае если они напрямую не контактируют с алкоголем. Маразм полный! Эти политические игры негативно отражаются на всей отрасли — розничной торговле.
Петросян. Даже не политические — еще грязней и гнусней.
Жигульский. Но я думаю, что тут подсуетились именно крупные сетевые структуры, потому что они свои проблемы с трудовыми ресурсами решают как-то по-другому, а мы, малый бизнес, очень серьезно от этого пострадали. Сейчас более-менее адаптировались.
Горешвили. Когда приняли этот закон о торговле на рынках, сказали, что очень это выгодно крупным сетям, потому что они все, во-первых, закроются, а во-вторых, они к ним придут работать, потому что в супермаркете ты можешь грузчиком, на рынке — нет.
Жигульский. Моя версия такая: в стране не хватает трудовых ресурсов, и таким образом заинтересованные лица пытаются решить вопрос именно трудовых ресурсов, то есть они пытаются из отрасли торговой и рынков перекинуть их в отрасли строительства, производства и еще куда-то. Им это выгодно. В то же время это выгодно и крупным сетям. Чем это выгодно? Закрытие рынков и мелких независимых розничных предприятий приведет неизбежно к изменению денежных и покупательских потоков. Из наших маленьких магазинов они перейдут в оставшиеся торговые сети. Получается, что с помощью перераспределения трудовых ресурсов решаются вопросы уничтожения конкуренции и концентрации рынка. Причем здесь Роспотребнадзор — Онищенко, почему он устанавливает квоты?
Сатаров. Санитар леса.
Винюков. Я живу рядом с Преображенским рынком, пользуюсь им. С холодами, до холодов резко усилились пустоты на нем. Тамбовские бабушки у нас были, тамбовские машины стояли, стоят, некоторые тамбовские машины с грузинским экипажем, тем не менее, они стоят, а вот остальные ряды, где был чистый перекуп, — с баз продавали, их действительно почистили. И рынок пустой. Больше, чем наполовину пустой. И второй момент — по поводу выгоды миграции для больших фирм: у меня родственники работают на “Сименсе”, текучка постоянная. У меня дипломница из Краснодара, она работает в “Райфайзене” 12 часов в сутки, сколько денег ей платят, я не знаю. В “Сименсе” знаю, что платят половину от старого персонала. Зачем москвичи работают за 700 долларов, калужцы — за 400. Это выгодно даже таким гигантам, как “Сименс”.
Сатаров. Правильно ли я понял, что, пытаясь защитить москвичей, они ударили по ним?
— Однозначно.
Жигульский. Рынки вообще были головной болью лет семь назад. Понятно, что там “черный” оборот приличный, конкурировать по налогам невозможно. У них были преимущества, связанные с тем, что меньше на доллар отстегивали взяток, но инвестировать нужно и в строительство, и в налоги что-то платить. Вот и решили начать с самых слабых.
Сатаров. Логика этого вытеснения понятна: закрывается крупная ниша для малоквалифицированной рабочей силы, это переходит в другое место, откуда вытесняют следующий слой квалификации, и, как эффект домино, это добирается до…
Горешвили. А параллельно решается вопрос торговых центров.
Сатаров. Мой любимый вопрос: можно ли здесь увидеть какие-нибудь позитивные эффекты или это невозможно?
Горешвили. Почему? Экономический эффект хороший. Политический — жесткий.
Петросян. Что вы называете экономическим эффектом?
Сатаров. Я не для Онищенко и Путина — я для граждан.
Горешвили. Для граждан ничего положительного я не вижу.
Петросян. Обыватель считает, что это хорошо.
Алещенко. У нас был торговый город (он так назывался) — рынок, там торговали вещами отовсюду наши, россияне. Ничего с ним не мог поделать даже крупный бизнес, который строил рядом гипермаркеты. Хотели его убрать административный решением из центра города непонятно куда, но порядка 20 тысяч человек вышли на улицы — оставили все. Огромный рынок посреди города. Два года назад образовался китайский рынок — альтернативный. Приезжали китайцы, которые привозили товар. Раньше они с поездов продавали, потом вот такой специализированный торговый город. Это настолько понравилось горожанам, что этот торговый город сам по себе стал хиреть, стал мало кому нужен. Как только вышла новая норма о том, что с 15 февраля прекращают они свою работу на рынках, у нас весь город был занят только одним делом — скупали все, что только могли, не меряя, набирая про запас на следующую зиму.
Сатаров. Китайцы, которые приехали в это время торговать, получили подарок — наварили на обороте просто немерено.
Петросян. На обороте-то, может, но на цене они потеряли.
Сатаров. На обороте и нужно зарабатывать.
Алещенко. Но по всем опросам народ против того, чтобы китайцев убирали.
Сатаров. Это местные опросы были?
Алещенко. Конечно.
Сатаров. А азербайджанцы как переварили?
Алещенко. А у нас их мало, у нас в основном казахи, а они миролюбивые.
Сатаров. С казахами всегда считались, это нормально было. Еще с советских времен, потом перешло на российские времена.
Петросян. У вас настроения “понаехали и все отняли” сильные?
Алещенко. Нет. Порядка 80 наций у нас в регионе.
Сатаров. Я могу сказать, что, по нашим данным, проблема, создаваемая миграцией, волнует не более 7 процентов населения России, все остальное навеяно либо неграмотной социологией, либо телевизором. Реально гораздо спокойнее люди к этому относятся. Интересный сюжет получается. Мне дико интересен вывод о трех-четырехходовых последствиях.
Горешвили. Еще очень интересно, почему им разрешат работать дворниками. Потому что сейчас в Москве дворники — это неграждане, как правило. Во-первых, им это очень удобно, потому что их крышуют, их никто не проверяет, им дают подвал, где они спят, живут, тем самым они обеспечивают доступные жилищно-коммунальные тарифы. Им наверняка платят “в черную”. Заметьте, вся сфера ЖКХ очень серьезно зависит от узбеков, таджиков, кто там работает. И им разрешили там работать, слава Богу.
Сатаров. Московские власти?
— Нет. Федеральные не тронули, я бы так сказал. Они могли бы сказать: ты и дворником работать не можешь.
Сатаров. Я вроде бы придумал, как нарисовать механизм этой цепной реакции, который бьет, на примере Москвы, по квалифицированному легальному москвичу, который работает на какой-нибудь IBM. Как удар по рынку бьет и по этому. У меня только предварительный вопрос: верно ли следующее положение, что между юридическим статусом человека как трудовой силы, от полного неквалифицированного нелегала до высококвалифицированного москвича, и низшей трудовой по уровню дохода, по уровню квалификации, которую он занимает, есть некое соответствие? Оно не абсолютно точно однозначно, но есть некое соответствие. Грубо говоря, чем ниже и ненадежнее твой юридический статус, тем ниже уровень твоей работы. Правильно?
Алещенко. Да, по крайней мере, оплаты.
Сатаров. Тогда механизм может выглядеть просто. Понятно, что он не взаимно однозначно соответствует, но картинка тогда получается дико простая (рисует схему).
Это — юридический статус, это — схема занятости (зарплата, уровень квалификации). Понятно, что не однозначно соответствует: часть отсюда может быть здесь, часть отсюда — здесь. Но в целом, статистически есть такое соответствие. Что сделала власть? Она для некой группы людей выбила часть сферы их занятости. Понятно, что эти люди никуда не денутся, они перейдут сюда, и, поскольку они дешевле, чем эти, они вытеснят отсюда часть людей. Это работает, как домино.
Петросян. И это приводит к общему понижению компетентности.
Сатаров. Это приведет к большей конкуренции там, где до сих пор высококвалифицированные россияне чувствовали себя спокойно. А если увеличится конкуренцию, подешевеет рабочая сила, это может ударить по зарплате. Это удар по доходам наиболее квалифицированной рабочей силы.
Горешвили. Это глобальный мировой процесс. Никогда американские корпорации не заявляли: работайте больше за лишние деньги, а сейчас, когда огромное количество людей не в профсоюзе, масса временных контрактов — это тот же процесс.
Петросян. Это общая закономерность.
Янин. Они уходят в другие отрасли.
Сатаров. Все равно это будет похожий эффект для всех отраслей. Забавно. А такой проверочный вопрос: сейчас уже говорят, что якобы стабилизировались цены на рынке жилья в Москве. Это не может уже работать эффект появления новой рабочей силы? Или это свои процессы отдельные?
Петросян. Сомневаюсь в том, что цены стабилизировались. Но если даже так, думаю, там работают другие факторы.
Секция изменения законодательства
об обороте алкогольной продукции
Винюков
. Тема — “Алкоголь”. Самые стойкие вызвались участвовать в этой теме. Моя задача — чисто модерирование, может быть, приглашение к участию. Тон нам задали прошлые образцовые обсуждения. Анкета, которая рассылалась, и на нее отвечали все, с результатами (они висели на сайте) ознакомились, сейчас что-то распечатали в срочном порядке, можно посмотреть. Есть какие-то пожелания и изменения к той схеме, которую нам задал Владимир Львович Римский? А схема такая: проход по этим вопросам, насколько они полны, насколько можно было их расширить, что оправдано, что не оправдано, и, в конце концов, подведение итогов. Есть возражения по схеме? Нет. Тогда, пожалуйста, кто хотел бы первый начать эту нашу экспертную сессию по этому конкретному вопросу.Сразу по вопросам анкеты пойдем или в круговом порядке? Давайте по вопросам анкеты. Первый вопрос, насколько я помню — кому выгодно? Насколько актуально?
Московкин. По вашему вопросу могу сказать, был ли там подвох ко второму чтению. Я сейчас, к сожалению, не помню, думаю, что, скорее всего, не было, потому что там был такой детектив! У нас работает очень сильный эксперт по алкоголю, непосредственно в Думе, отслеживает эти дела. Только благодаря этому нам удалось отслеживать, что там происходит, потому что скрестилось интересов очень много. Если первоначально перед принятием будущего 102-го закона о госрегулировании алкооборота в конце 2005 года скрестились исключительно интересы МЭРТ и Минсельхоза. Это известные факты, я их повторю. Минсельхоз Гордеев заинтересован в сохранении коррупционного инструмента квот до 4 рублей за литр, то МЭРТ боролся за контроль, эта схема была настолько развита, что через контроль решили эту схему сломать, это стоило дорогих усилий законодателей, потому что почти 100 раз закон был отсрочен. Один из последних проектов — непосредственно на пленарном заседании. Это было впервые для нас, парламентских журналистов, после большого перерыва, потому что мы привыкли, что решение будет таким, как нам говорили. А тут мы написали все, я успел позвонить в редакцию и сказать, что закон сняли, не приняли — и публикацию сняли, а “МК” так и вышел, что закон приняли, ничего не смогли сделать. Потом его все-таки приняли, но при обсуждении все прозвучало.
Винюков. Прошу прощения, вы продолжаете какую-то двустороннюю дискуссию, отвечаете на вопрос, о котором я не в курсе.
Московкин. Я отвечаю на вопрос, который вы поставили — кому выгодно? Дальше, после того, как законопроект неоднократно торпедировали, проявились те силы, я их даже могу называть
Винюков. Вот-вот-вот!
Московкин. Если даже перечислить те силы, которые были завязаны в интересах этого закона, это не так быстро будет, но они все проявились при обсуждении и продолжали проявляться дальше при торпедировании закона. В частности, заметьте, что, например, Грибов, владелец украинской фирмы “Немиров”, заявил, что такой-то закон, поправки Госдума примет сразу в трех чтениях. Не получилось, потому что мы написали, что украинский хвост виляет всей думской собакой. Но это был только один момент. А потом перед уходом из Думы Драганов внес в интересах Минсельхоза законопроект о госмонополии на алкоголь, после этого его убрали из Думы. А ЕГАИС (Единая государственная автоматизирования информационная система контроля за оборотом алкоголя), который делается ФСБ первично, передали от ФНС, то есть игра идет. Напоследок я хочу сказать, что не раз задавал вопросы тому же председателю парламентской комиссии Александру Торшину об алкогольной теме и о теракте в Беслане. Вот что у меня осталось. Если бы не теракт в Беслане, сломать эту коррупционную систему было бы невозможно — спирт турецкий и грузинский через Беслан не перестал бы поступать. 102-й закон изменил всю схему алкогольного рынка, я в этом уверен.
Винюков. Еще кто-то разделяет эту позицию?
Горешвили. Вы говорите, что пункт 15, подпункт “б” по отмене лицензий был пролоббирован “Немировым”? 102-й отменил импортные лицензии.
Московкин. “Немиров” хотел марки наклеивать у себя на украинских заводах. А отмена лицензий? В том законе не было этого.
Горешвили. Есть, у меня записано — п. 15, п/п “б”.
Московкин. 102-й своим чередом, но там же было много поправок, последние были приняты в том же году.
Горешвили. Получилось так, что 102-й закон, чтобы сломать коррупционную систему, которая действовала по квотам на спирт, создали еще более коррупционную систему.
Московкин. Я бы так не сказал, потому что стало сегодня лучше.
Алещенко. Кому лучше?
Московкин. Во-первых, легально отечественные мощности заработали. Предприниматели стали лучше понимать, что у них происходит на заводах. Конечно, алкогольный рынок воспринял все это очень болезненно, потому что с него вымыло огромное количество мелких производителей, но рынок стал чище, прозрачнее. И заводы, которые работали через реэкспорт фальшивый, они заработали в открытую, им левый спирт перестал поступать.
Горешвили. Сейчас поступает, но то, что поступает, идет совершенно “в черную”, и никакой ЕГАИС не сможет это контролировать.
Винюков. Вопросы? Ответы? Продолжаем обсуждение.
Московкин. Мое мнение: принятие этого закона было совершенно неактуально для бизнеса, просто в тот момент был достаточно устоявшийся человеческий рынок, производители уже не нуждались ни в каком переделе, кроме крупных, у которых интересы — еще более укрупниться и забрать больше рынка. Передел на алкогольном рынке был выгоден совсем крупным игрокам и, видимо, государству: они, видимо, рассматривали контроль за алкоголем как дополнительный рычаг на бизнес и дополнительный доход в казну. Но не только в казну, что самое интересное, они не учли, что и … пытались контролировать, ни к чему хорошему это не привело, потому что он тоже требует затрат. Получается так, что затраты, которые идут на контроль, они все равно перехлестнут финансовый результат, который получится в итоге.
Горешвили. А с чего ты взял, что это все вводилось в целях экономии каких-то средств, уменьшения затрат и т.д.?
— Не только.
Горешвили. Откуда идет миф о том, что закон был принят для того, чтобы уменьшить издержки, увеличить экономическую эффективность или что-то в этом духе?
— А кто так утверждал?
Винюков. Закон был не нужен бизнесу — я так понял.
— У государства одна из целей — фискальная, наверное, контроль.
— Передать в свои структуры, лишний ручеек.
— Контроль за чем?
— За оборотом алкоголя.
— Контроль за предприятиями.
— Контроль за налогами — одно, а контроль за отраслью — это другое.
— Видимо, считают, что это тотальный контроль, но в итоге все равно ничего не получится.
Винюков. Получится или не получится — это следующий вопрос. Сейчас вопрос: кому выгодно? Было мнение, что кто-то из крупного бизнеса лоббировал. Есть мнение, что крупный бизнес лоббировал.
Московкин. Я вообще не это говорил. Действовала схема Минсельхоза. Контролировал алкогольный рынок Минсельхоз через квотирование, как раз работал чисто коррупционный механизм.
Винюков. Но его нужно было усилить?
Московкин. Его надо было сломать.
Винюков. Кому надо было сломать?
Московкин. Я много раз это выяснял. Действовал МЭРТ, его поддерживал вице-премьер Жуков, но у меня было впечатление, что за МЭРТом кто-то стоит. 102-й закон представлял замминистра экономразвития Андрей Шаронов. Но Шаронов у нас все представляет: и Лесной кодекс, и Водный кодекс. Я так и не понял, кто за этим стоит. Видимо, была такая установка все это сломать. Против Шаронова выступали коммунисты, они сорвали голосование по закону, когда добились отсрочки, но не потому, что поддерживают МСХ, а защищают красных губернаторов, у которых заводы работали налево.
После этого произошло странное: коррупционное квотирование было заменено на контроль, и это правда. И предприниматели стали лучше понимать, что у них вообще происходит на рынке. Закон сработал несмотря на то, что он многократно торпедировался, начиная с изменения дизайна марки, когда Владиславом Резником была внесена поправка уже после того, как часть тиража новых марок была напечатала.
Винюков. Давайте все-таки вопрос — выгодно или не выгодно? Сработало — это уже второй вопрос. Вы все-таки думаете, что цель была у МЭРТа сломать коррупционное квотирование?
Московкин. Делало это, скорее всего, ФСБ. Они делали ЕГАИС просто. Еще раз говорю: за этим стоят большие геополитические интересы. ФСБ заинтересовано и в Абхазии, и во всем на свете. Нужно было ослабить Грузию, прежде всего. Через Грузию к нам стремился поток спирта, просто трубопроводы лежали.
Горешвили. Самый простой способ — закрыть границу.
Московкин. Самый простой способ — устроить теракт в Беслане, что они и сделали. 102-й закон был бы невозможен, если бы не теракт в Беслане.
Горешвили. Кто устроил теракт в Беслане?
Московкин. Никто же не спорит, что Беслан — это водочная столица России. До сих пор. Как говорил Митрофанов, там личные дворцы побольше этой школы взорванной (там же выше Москвы интеллектуально-культурный уровень).
Винюков. Вполне может быть. Ну так, все-таки МЭРТ, Грузия или ФСБ? Кто заинтересован? Антигрузины?
Московкин. В этом я не уверен. Антигрузины — может быть, но я думаю, что это все-таки ФСБ. Но, может, я не прав, потому что они так легко это отдали ФНС.
Горешвили. Они ничего не отдали. Я могу вам пояснить, каким образом они ничего не отдали. Все очень просто: ЕГАИС — это часть большой инфраструктурной системы контроля, которая отслеживает каждую бутылочку, вплоть до акта продаж. Буквально в 2008 году начнут вводиться эти электронные паспорта, дистанционно считываемые. Естественно, первый рынок, который позволит контролировать покупателя, в соответствии с законом, потому что до 21 года продавать будет нельзя, первым будет алкогольный рынок. Это очень просто и понятно, гораздо понятнее, чем взрывы в Беслане и что бы там ни было еще. Что касается АТЛАСа, как структуры, которая все это дело создала, ведь основные проблемы у них возникли не на стадии, когда внедрялась сама система, а на стадии именно аппаратно-программного обеспечения этого дела, потому что все это нужно было состыковать с кучей других систем учета, включая налоговую. Кстати, одна из причин, по которой они передали все налогам, потому что через налоги за нами с вами идет наблюдение. Здесь вопрос прямой, потому что вы все время говорите о прозрачности.
Московкин. Стало лучше, конечно.
Горешвили. А насчет смертности от алкоголя? От какого алкоголя? Не от полипропиленовых спиртов, которые просто физически вынудили вмешивать там, где раньше были совершенно экологически безопасные. Мы боремся за охрану среды, мы боремся за все что угодно, говорим о том, что, видите ли, вот этот ДСП нужно покрывать пластиком, чтобы не испарялось, и т.д. Любой яд, который вмешивается, причем искусственно, это преступление. Сегодня государственная политика направлена на то, чтобы в бытовой химии, где угодно использовались вещества более дорогие, менее экологичные, более ядовитые, там, где спирт у нас — самый лучший обезжириватель. Я, конечно, могу взять ацетон, но от него голова болит, когда он испаряется, а спирт — хорошо. Ни с точки зрения экономики, ни с точки зрения экологии, ни с точки зрения здоровья — здесь надо что было делать? Запретить использование полипропиленовых спиртов везде, где это возможно. Или других спиртов — денатурата или чего-то еще.
Московкин. А их не запретили.
Горешвили. Почему?
Московкин. Там очень много служб вмешалось. Задача была — разделить спирт технический и пищевой. Есть продукция двойного назначения. Насколько я понял, это миф, что смертность повышается, она снижается, даже с учетом этих отравлений, о чем Онищенко с Зурабовым нам тогда сказали.
Горешвили. Использование более ядовитого вещества снижает смертность? Если тот, кто использует, тот же запрещает и разрешает…
Московкин. Вы как хотите, но я сказал то, что я сказал, не надо меня интерпретировать. Общая картина смертности — все-таки шло к снижению, а эти отравления — это не нарушение закона, что там использовался такой спирт. Я сам не пил, не знаю. В Москве этого не было, а по городам России, наравне с Кондопогой, как сказали Зурабов и Онищенко, это было сознательной диверсией. Причем абсолютно во всех точках России спирт попадал такой, отравленный, из разных источников, сделанный по одному ТУ.
Горешвили. А в каком желтом издании работает Зурабов. Это чиновник. Если чиновник говорит, что совершена диверсия, у него, как минимум, должно быть заявление о возбуждении уголовного дела по этому поводу.
— А если он не возбуждал, то — преступник.
Горешвили. Это даже не клевета, а непонятно что.
Московкин. Вы знаете, когда пришел Онищенко, когда я последний раз его слышал, это высоко грамотный человек. И то, что у нас такой грамотный человек работает во главе такого ведомства — иначе надо на это смотреть. Нарушения прав потребителей фантастические просто, я регулярно бодаюсь по этому поводу с председателем СПРФ Петром Шелищем. Это к вопросу о том, что Римский говорил о правах потребителей. Ни хрена это не работает! Они поднимают только такую тему, как птичий грипп. У нас во главе Роспотребнадзора стоит очень высокограмотный человек. Он про все знает — и про плазмиды бактерий, и про этот грипп чертов. Он, когда последний раз был на заседании группы Валерия Рязанского про алкоголь, его там пытали так же, как вы меня, он встал там, как Матросов, грудью на амбразуру: “Я прошу вас — ни шагу назад, парфюмерам были даны преференции 15 лет, они свой шанс не использовали. Чтобы не было жидкости двойного назначения!”
Горешвили. Почему?
Московкин. Потому что это такой закон. А дырки в 102-м законе — для парфюмеров. Защитник прав потребителей Шелищ встал на защиту права пить одеколон — настаивал при обсуждении будущего 102-го ФЗ на дополнении к рвотному битрексу мягкой денатурирующей добавки цитрофлекс.
Винюков. Еще кто-то по этому вопросу — о выгодности — хочет сказать?
Московкин. Я высказываю свою точку зрения. Если смертность снижается — что я могу сделать?
Горешвили. А за счет чего?
Московкин. 102-й закон.
Винюков. В том числе за счет 102-го закона.
Горешвили. Всех посадить в тюрьму — и преступности не будет.
Сатаров. Будет — в тюрьме.
Горешвили. В одиночки всех. В одиночные камеры.
Винюков. Кто-то еще не согласен с тем, что снижается? Есть еще на эту тему?
Петросян. Я не согласна абсолютно.
Винюков. Что снижается? У вас есть какие-то фактические данные, опровергающие это?
Петросян. Во-первых, я живу рядом с рынком. Я не вижу, что там снижается. Что-то я не вижу, чтобы там продавались только качественные напитки. Я вижу причину именно ту, которую я письменно и обозначила: некие государственные структуры лоббировали некие свои интересы. Первый интерес был — это действительно введение ЕГАИС, поэтому там все это и происходило. Как мы умеем делать, таи и сделали. И там пошли нестыковки. Я вижу в этом один интерес. И второй интерес — это все-таки чтобы рынок алкоголя не был столь распылен между гражданами, как он был распылен. Он должен быть у двух-трех человек, либо имеющих государственные должности, либо крышевание от них. Ничего другого я, к сожалению, не вижу. Ни со смертностью, ни с чем.
Винюков. По-моему, с выгодой мы все?
Сатаров. Я от этой темы далек, но, по-моему, то, что я хочу сказать, какое-то отношение сюда имеет. Я бывал в конце ноября — начале декабря в Краснодаре и с удивлением увидел, какое там разнообразие и высокое качество местных вин. Меня, кстати, там угощали хорошо, был повод попробовать. Но просто, уезжая, зашел в пару магазинов, чтобы с собой привезти — глаза разбегаются, по сравнению с тем, что есть в Москве. И когда я об этом заговорил, не один человек, причем независимо друг от друга, стали объяснять, что краснодарские вина в Москву не пускают. Не пускают самым криминальным образом — не законом, а просто бандитским способом. Если какой ресторан, не дай Бог, закажет в Краснодаре — ничего хорошего его не ждет потом. Я думаю, Краснодар — не единственный пример, раз такое происходит. Мне интересно: этот закон и все происходящее имеют какое-то отношение к таким региональным не монополиям, а наоборот? И что можно пытаться с этим сделать, кроме в средствах массовой информации что-то такое?
Алещенко. Хочу немножко видоизменить вопрос: не то, кому это было актуально, а то, для кого это было не актуально точно? Так вот, для региональных производителей эти изменения не были актуальны точно. В нашем регионе существуют два крупных производителя — компания ОША и компания “Омсквинпром”. Кстати, продукцию “Омсквинпрома” знает и Москва: водка “Пять озер” продается в Москве, говорят, достаточно хорошо. И пара-тройка — среднего уровня производителей (понятно, что у нас производство не столь широкое, как в Краснодаре, но, тем не менее, что-то было). Так вот, к чему приводят изменения, которые мы обсуждаем — 102-й и 104-й законы? В первую очередь, здесь следует сказать о том, что идет явно монополизация рынка. Монополизация со стороны Центра, со стороны крупных компаний при одновременном вытеснении или выкупе (как хотите это назовите) региональных мелких и средних компаний. Московские производители то, что произошло на алкогольном рынке за Уралом после 1 июля 2006 года, оценивают таким образом: из 400 игроков крупных на рынке останется не более 120–150, из них 8–10 будут производить 80% всей продукции. То есть это просто гипермонополизация.
Сатаров. А импортные куда входят? Они входят в эти 8–10, или это совсем отдельно?
Алещенко. Это все вместе.
Сатаров. Производить — в смысле продавать? Я хочу уточнить.
Алещенко. Да. Вот вчерашний “Коммерсант”: другой водочный магнат — алкогольный завод ??? Здесь на примере ликеро-водочного завода напрямую рассказывается, кто, когда покупает и почему покупает. За последние полгода в Сибири уже третья крупная компания, которая федерального значения, она пришла в Сибирь, причем пришла не со своими брендами, не со своими имиджами, а пришла с одной простой целью — купить мелкий, средний бизнес, который действовал в этой сфере. После алкогольного кризиса 2006 года, который привел к банкротству небольших предприятий, все компании начали это скупать. Те, которые не купили предприятия, в массовом порядке начинают искать способы продажи. Вот это те самые последствия, то, что реально происходит. Причем, это Омск, седьмой по численности город в России, “Омсквинпром” — достаточно крупный производитель, 10% его продукции идет на внутренний, региональный рынок, 90% продукции Омска идет за пределы региона. Это крупная компания, в самом Омске она держит, наверное, половину рынка местного. Это крупная по сибирским меркам компания, ее отношение к этому однозначное: трудности специально создаются искусственным путем, но мы не боимся, мы идет своим путем. Но это более-менее крупное предприятие.
Жигульский. Хочу добавить. 102 закон отменил статью 15 171-ФЗ: это отмена аккредитации для организаций в сфере оборота алкоголя, то есть получается, что производитель может выставлять свою продукцию в любом регионе, продавать там без создания акцизных складов, без лишних затрат на акцизные региональные марки и т.д. Теперь уже региональные власти не могут влиять на вхождение в регион какого-то производителя из другого региона. Это положительный момент, для оптовиков и производителей, расширяющих географию поставок своей продукции, но, соответственно, это минус для регионального производителя, в чей регион входит из другого региона производитель и для розничной торговли в целом. Как мне кажется, отмена аккредитации перенесла весь пресс контроля за оборотом алкоголя с оптового звена на розничное. В Москве, как и по всей стране, отменили аккредитацию, соответственно отменили и акцизные склады, с которых правительство Москвы раньше получало хорошие деньги. Эти деньги шли, в том числе и на контроль за алкогольным рынком контролируя около сотни алкогольных компаний, бюджет получал неплохой доход, теперь им приходится только в Москве контролировать почти 15 тысяч магазинов, то есть контроль перешел на розницу. Соответственно и те деньги которые они получали от акцизных складов теперь пытаются получить с нас. Если раньше мы могли нормально работать, то сейчас на нас обрушился вал проверок и всевозможных требований и именно из-за этой поправки в законе. Для оптовиков это стало положительным моментом, нас же это просто сгубило. На розницу повесили 60 тысяч рублей в год за лицензию, а еще установили тотальный контроль со стороны департамента потребительского рынка. И примерно так в каждом регионе.
Сатаров. А вам не кажется, что это та же самая борьба с делянками, на которых едят, пасутся? Верх, как вы сказали по Москве, отдали одним, а розницу — на вас кормиться будут региональные.
Жигульский. Да, поближе к народу.
Сатаров. И чем ниже, тем делянка уже и меньше, и там сопротивление увеличивается этой травы.
Винюков. Я правильно понял, что о нуждах потребителей можно не говорить? Каким-то производителям, каким-то властям стало лучше, каким-то хуже.
Алещенко. Я специально захватил вырезку: “Казахстанскую водку ловят центнерами” Это наше местное издание. Деловое издание, а не желтая пресса. Мы являемся приграничной областью, от нас до Казахстана — 300 км, вдвое меньше, чем до крупнейшего города — Новосибирска. Вот кто выиграл, по крайней мере, у нас — казахстанский производитель водки.
Сатаров. Они Грузии перекрыли, видимо, а…
Алещенко. Дело в том, что это все идет нелегально, контрабандно. Это идет контрафакт.
Сатаров. Я о том и говорю, что из Грузии контрабандную трубу перекрыли, хотя бы отчасти, как я понимаю, а из Казахстана зато она заработала на большую мощность.
Алещенко. Конечно.
Сатаров. Одним разрешили, а другим запретили. Что, никто не знает об этом? Знает. Никто не получает с этого? Получает.
Алещенко. Со всего получает, конечно, только с Грузией высшие политики кто-то с кем-то не договорился, а здесь происходит тихо.
Винюков. Значит, с потребителями и с защитой российских интересов — по второму вопросу вроде бы тоже высказались. Ну, а юридически насколько хорошо проработаны эти нормы? С юридической точки зрения, какие-то новые мысли, кроме тех, что были изложены в анкетах, есть? Появилось что-то новое?
Янин. Получилось так, что юридические нормы были не проработаны, а предоставлены широкие полномочия для региональных властей и для правительства РФ. Все это привело к тому, что те стали интерпретировать закон уже по-своему. Я провел экспертизу норм, касающихся ограничения времени на реализацию алкогольной продукции, на коррупциогенность. То есть я выбрал статьи из закона федерального, закона № 64 Москвы, постановления правительства Москвы, распоряжения префектуры и показал, каким распоряжением это вылилось на уровне управы района чем это обернулось простому предпринимателю. Получилось так, что широкие полномочия, которые получили субъекты РФ и правительство РФ данные им законом федеральным: “Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать дополнительные ограничения на рыночную продажу алкогольной продукции” привели к тому, что в Москве запретили ночью продавать алкоголь только маленьким магазинам — до 500 кв. метров. Оказывается для того чтобы продавать алкоголь ночью площадь магазина должна быть больше 500 кв. метров и иметь зал самообслуживания — т.е. классический супермаркет. Получилось так, что Московские чиновники использовали эту статью федерального закона в своих корыстных целях и лоббировали, соответственно, интересы крупных торговых сетевых компаний, в которых скорее всего имеют свой интерес. В результате в проигрыше остались мы — небольшие магазины меньше 500 кв. м. И этим болен весь закон. Любая норма позволяет иную трактовку либо несет в себе широкие полномочия для региональных властей и правительства.. Статьи закона должны быть более четко прописаны, регулировать отношения субъектов рынка и государства должен закон федеральный, а не подзаконные акты и региональные законы.
Янин. Это уже регионалы пролоббировали.
Винюков. Да. Я по Москве сделал экспертизу. Они же всегда боролись с рынками, с мелкими. Это лишний шаг в их пользу. А с экономической точки зрения проработанность норм — что-то добавилось к тем, что было высказано? Есть что-то по этому поводу дополнительное из наболевшего?
Алещенко. Я смотрел на сайте, там по данному изменению написано, что дополнительных затрат не требуется. А что касается непосредственно самих производителей, их затраты никто никогда не считает и считать не собирается.
Винюков. Это понятно.
Алещенко. Поэтому там эта система привела к еще большей коррупциогенности. Дело в том, что тот порядок, когда непонятно, когда заработает эта система, как, кто первым получит эти марки, кто первым узнает и т.д. Опять же на примере нашей крупной компании, по каким-то неведомым причинам у нее первой оказались эти марки.
— Крупная — потому и первая.
Горешвили. А на заводе “Кристалл” в Москве — не было.
Алещенко. У нас генеральный директор говорил: “Для нас этот “кризис” пошел в плюс, потому что мы за это время успели расширить каналы”.
Горешвили. Одновременно были перекрыты каналы импорта, перекрыты были, именно потому что у них не были установлены эти акцизные дела, что бы Саакашвили не трендел с этим молдавским лидером, тут вопрос не политический, а просто глупость грузинских властей, потому что, когда это все внедрялось, я прекрасно понимал, почему это все идет, что надо устанавливать раньше и каким-то образом. Почему у японцев получилось? Японские вина пошли сразу.
Сатаров. Подсуетились?
Горешвили. Они изначально были состыкованы сразу, с самого начала, собственно, у них оборудование там стояло.
Винюков. Они готовили оборудование задолго, не сразу же это закупалось.
Сатаров. Ну, естественно.
Винюков. Значит, они знали о нем раньше.
Горешвили. Японские вина пошли раньше других, это вы можете найти в прессе легко. Естественно, отечественным производителям это дало хорошую фору. С одной стороны, их прижали, а с другой стороны, они получили приоритет, потому что понятно, что кого будут ограничивать в первую очередь, не своего же? Пострадал потребитель, как всегда, в итоге, потому что водка исчезла — помните, был момент?
Московкин. Весь этот кризис проявился именно для мелких производителей, их вывел с рынка, а для самой водки-то кризиса не было.
Винюков. Если у “Кристалла” не было марок — это разве мелкий производитель?
Московкин. С марками история совершенно мутная.
Горешвили. На самом деле, директор “Кристалла” не подсуетился и не договорился вовремя с Атласом, ему поставили позже. Вот и вся песня.
Сатаров. Это инструментальный вопрос. А то, что малый бизнес снять. А вообще-то за малый бизнес, это основа экономики, но в этой конкретной отрасли — может, это и к лучшему? Считайте, что я провокационный вопрос вбрасываю. Все-таки, наверное, а малом бизнесе больше всякой контрафактной продукции, всякой грязи и т.д., особенно у производителей. И у торговли левой, неучтенной продукции в малом бизнесе, наверное, больше, чем в большом супермаркете.
Жигульский.Когда в “Крокусэкспо” в конце 2005 года проходила конференция участников алкогольного рынка, я задал вопрос Валерию Драганову: почему вы убрали из участников розничного алкогольного рынка именно индивидуальных предпринимателей? Он сказал: индивидуальные предприниматели — самый криминогенный слой. На самом-то деле это не так. Может быть, на заре капитализма в начале 90-х и было такое, но за последние годы ситуация изменилась, поставки во все легальные розничные точки, имеющие лицензии идет легальная, безопасная для жизни людей продукция от легальных поставщиков, которых контролирует государство. Не надо контролировать магазины, все розничные предприятия берут продукцию у одних и тех же поставщиков: и “Перекрестки”, и маленькие магазинчики берут ее в одном месте.
Сатаров. Из одной бочки.
Жигульский. И контроль, на мой взгляд, надо было ставить, не запрещая индивидуальных предпринимателей, не идти по пути наименьшего сопротивления, не сокращать их в 10 раз, а надо было контролировать опять же оптовиков и производителей. Провели поправки в закон об исключении индивидуальных предприниматели — владельцы крупных розничных сетей. Своими действиями лоббисты и законодатели нанесли огромный ущерб экономике страны и вызвали справедливое недовольство предпринимателей, о чем говорят многочисленные акции протеста и митинги против 102-го закона. Огромное число предпринимателей понесло немалые финансовые потери, ведь без лицензии оборот магазинов снижался на 30–50%, а только в Москве 5000 предприятий потеряли лицензии после 1-го июля 2006 года.
Сатаров. И все-таки я защищаю свою провокационную линию. Вот такой тезис: да, допустим, все идет из одной бочки, но мы-то сейчас говорим, травится народ не теми 95 процентами, которые из этой бочки, а травятся теми пятью процентами, которые из совсем другой бочки. Грязи в малом бизнесе все-таки, наверное, больше.
Жигульский. Посмотрите, что произошло: сокращая сеть официальных алкогольных дилеров, мы уступаем место как раз теневым дилерам, таким образом, мы наоборот ухудшаем ситуацию. Мой друг недавно ездил на охоту за 200 километров от Москвы. Он говорит: раньше там семь магазинов работали, и все алкоголь продавали, люди были довольны, сейчас только один магазин работает. В поселок в выходные приезжает машина, там продают по 25 рублей какое-то пойло. Я, говорит, и смотрю, что-то все люди желтые ходят, с желтым лицом, у них, видимо, пошли с печенью какие-то проблемы. Вот к чему привел 102-ой закон! Это в селе, в Москве, конечно ситуация иная и суррогат не продают и люди более материально обеспечены.
— В Москве разве таких желтых нет?
Сатаров. Вот я и говорю, к чему приводит замена официальной сети на нелегальную.
Жигульский. Человек может случайно выпить какую-то гадость. Я к чему это говорю? Я противник самого разделения продукции двойного, тройного назначения. Я понимаю, что если изъять пищевой яд — это хорошо, а добавить яд в непищевое — это я не понимаю. Есть вед дети, которые опять же случайно могут выпить.
Московкин. Мы десятый раз возвращаемся к одному и тому же месту.
Жигульский. Потому что это больное место!
Московкин. Но это разговоры на уровне: я не понимаю, как это национальная рознь в Кондопоге? Да и не понимай дальше! Это было организовано. Точно так же — отравление алкоголем.
Жигульский. Кто организовал, тогда давайте докопаемся.
Московкин. Тот, кто увеличил количество ядовитых веществ.
Жигульский. По вашей логике, это розничные.
Московкин. Это не моя логика, это я слышал из трех источников. В Госдуме известно все, на самом деле. За две-три недели до публикации, иногда за три дня обычно бывает известно. Как украинская ракета сбила самолет — бывает известно заранее, пока не дозреет общество, чтобы это было сообщено. Сначала передали по таким каналам, потом пришел Онищенко, потом Зурабова поймали. Зурабов от меня бегает, как заяц, после Митволя, Хинштейна. Просто убегает, я с трудом его догоняю. Последнее, что он нам сказал охотно, это шесть конкретных фирм с отравленным алкоголем, в ответ на ваш вопрос, это сознательная диверсия, и это, опять же, предвыборный смысл.
Винюков. Возможно, предвыборный смысл мог иметь место, но мы говорим, что условия для этого были созданы законом, наверное?
Московкин. Нет. Наоборот, потому что есть закон Митрофанова: Чем лучше вы примете закон, тем больше будет соблазна справиться с вами без закона.
Петросян. Поскольку я все-таки в алкоголе не сильна, но как человек, который участвует в процессах и наблюдает их, я все-таки вижу действительно предвыборный смысл, но только несколько более глобальный, чем вы. Предвыборный смысл таков: каждый человек, мелкооптовый, индивидуальный предприниматель в большей степени гражданин, чем человек, который никто или человек, владеющий гигантской сетью, потому что он вписан во власть и имеет возможность лоббировать. А здесь граждане, которые неподконтрольны. Я вижу в этом смысл как раз, причем, последовательно осуществляемый в ряде лет и в ряде принятых в последнее время законов. Убрать гражданина мыслящего, чтобы мы не задавали вопрос, почему закон о выборах не отстаивают. Чтобы не было таких граждан, не только отстаивающих законы о выборах, но и отстаивающий законы в той отрасли, в которой они работают.
Винюков. Я с вами спорить не буду, это мнение общее.
Сатаров. Это то, что мы утром обсуждали: это целенаправленная, организованная кем-то политика или это стихийная равнодействующая разных сил, или то и другое.
Петросян. Либерально-демократическая партия Жириновского какое имела отношение к либерализму и демократии, когда она создавалось? Это примерно то же.
Винюков. Когда они ее создавали, они знали, для чего ее создавали.
Петросян. Конечно. Они вышли на рынок политических услуг со своим продуктом. Что не запрещено, то разрешено, вот они и делают. Правда, у них каждый раз, если вы заметили, меняется проект, вот он имеет начало — вот конец. Переименовываться неудобно, а так бы они периодически были монархистами, еще кем-то.
Винюков. Следующий вопрос: каковы будут последствия этих норм законодательства? Они чем-то чреваты. Интересы социальных групп мы уже обсудили. Каковы последствия применения норм на уровне городов, местных сообществ, регионов, федерации?
Горешвили. Я четко вижу, как следствие — это увеличение степени контроля над гражданами, в первую очередь. Они хотят контролировать в итоге потребителя, поэтому вся цепочка нужна, это же командная экономика строится. Им совершенно все равно, в чьих руках деньги. Так же как Мао не отбирал в свое время. В китайскую революцию он же не отбирал ни у кого, просто владельцев крупных предприятий (они до сих пор частными остались) позвали и сказали: ребята, план мы вам спускаем, директоров назначаем, ассортимент утверждаем, кто недоволен — пуля в затылок. И все. Крупные предприятия Китая всегда были частными.
Винюков. Это процесс, а последствия?
Горешвили. Я вижу последствия, что алкогольный рынок наиболее зарегулирован всякими нормами, в том числе и запретами для потребителей, а значит, через этот рынок начнет отрабатываться технология — раз, второе: это очередная успешная попытка достраивать информационно-коммуникационные властные управленческие сети за счет потребителя. Ведь ему навязали Интернет? Навязали, потому что куда он денется — он продавать хочет? Так как у школы украли деньги, когда им Интернет проводили, вместо того чтобы учителям поднять зарплату и т.д. То есть увеличиваются сами сети за счет самых разных привлеченных средств. Все в выигрыше.
— Все кто увеличивает сети — те в выигрыше.
Жигульский. Так как происходит концентрация рынков, естественно, там меньше предприятий, они там более крупные. Чем это грозит? Диктатом цен, тех, оставшихся от крупных монополистов, естественно, для потребителей это обернется повышением цен. Пойдет именно корпоративный диктат.
Винюков. Заявленные цели достигнуты не будут?
Петросян. Заявленные цели закона — они ложны, наверное, достигнуты не будут.
— Это чисто популистские лозунги.
Московкин. Что будет в будущем — непонятно. После истории торпедирования закона непонятно, что будет с ЕГАИС, там пока работает в ручном режиме. ЕГАИС была введена, в отличие от ГАС “Выборы”, без тестирования. Если Вешняков пробил даже некоторые законы сквозь полную информационную блокаду, ради именно того, чтобы работала система оповещения о выборах, то здесь сломали, то что было, счетчики-то уже стояли, их сломали. Сломали такую коррупционную систему! Еще раз: от 2 до 4 рублей за литр. Это все сломали и прокололись на дешевке. Каждое предприятие должно было еще выложить несколько тысяч законных и несколько тысяч незаконных за обучение на этом ЕГАИС за то, за се. В общем, за то, чтобы его контролировали, он должен был еще кучу всего выложить, кучу действий совершить, а он не знает, будет он сегодня работать или нет, или кончится краска для штрих-кодов. И дальше произошло вот что: когда забрали из Думы Драганова, а Драганов был гений лоббизма, он как флюгер: откуда подует. У нас с ним был такой момент: мы заметили, что после Нового года вдвое занижена налогооблагаемая база по алкогольным акцизам. Я его спрашиваю, а он: “Кто это сказал?” Я ссылаюсь на эксперта Петрухину. “Да, это интересно, к этому надо прислушаться. Обратитесь к помощнику”. И называет конкретного человека. Помощнику я посылаю письмо, он мне в хамской форме отвечает, что они разобрались, и дальше следует текстуха. Я через две недели подхожу к Драганову: “Как же так?” Он запрокидывает голову носом в небо и, как магнитофон, — текстуху помощника.
Винюков. Естественно: официальная позиция.
Московкин. Потом он внес закон о госмонополии взамен утраченного квотирования. Это должна быть уже третья попытка госмонополии в советское время. И дальше я заметил такую вещь, то до того, как Грызлов посадил Федорова, а это сначала был просто ноль полный во всех вопросах, абсолютно управляемый человек, он на все вопросы отвечает тремя словами: “Пока еще не решено”. Я начал говорить про госмонополию, про то, про се, что Гордеев купил себе место в генсовете “Единой России”, чтобы продвигать свою госмонополию, дальше мне говорят: “Ты что, идиот? Ты обрати внимание, как Грызлов говорит о теме алкоголя, он так завязан на это!”.
Винюков. Какая польза от всего этого? Потому что народ считает, что любое перетряхивание водочных королей справедливо, нужно этих богатеев, жирных котов трясти, трясти и трясти, пусть они платят. Народ не понимает, что это он будет оплачивать это удовольствие. Он, может, даже готов оплатить это удовольствие за то, что он выиграет, он увидит, что у кого-то что-то отняли. Поэтому, может, социальная — из популистских положительных мер, с точки зрения выбора? Это, наверное, они себе поставят плюс, а не в минус — “Единая Россия” и все, кто к этому закону имел отношение?
Сатаров. Если бы у нас выборы проходили в соответствии с законом, тогда они, наверное, они могли бы подать этот закон так
Винюков. Они, наверное, впишут в плюс это: народ наказал убрать — и мы убираем. Или я ошибаюсь?
Московкин. Вряд ли они себе это в заслугу будут ставить, смотрите: Драганова-то они как быстро убрали. Они понимают, что 102-й закон — это провал и в социальном плане, и в экономическом.
Петросян. Боюсь, что их не беспокоит социальный план, потому что потребитель того, чего они, как вы говорите, потеряли, — мы, а мы их не интересуем. Их интересует совершенно другой уровень проблем, которые они как раз и решили этой монополизацией. Я думаю, что пока нефтяной бюджет большой, можно огреть всех.
Горешвили. Насчет провала: почему-то мне вспомнилось, что когда вводили ИНН (и были противники не только из православных, и было много всяких вопросов, особенно по части предпринимательских дел), им говорили: не будет больше контрафактных дисков, все будут учтены. Теперь у каждого предприятия есть ИНН — куда им деться? (я про частный бизнес вообще не говорю). Контрафактные диски лежат, все, как было, все так и осталось. Когда в прошлом году принимали закон о персональных данных, я просто разрывался, парламентские слушания устраивал, чего только не делал! Говорили, что мы базу данных этих иначе не можем поймать. Хорошо, вот он вступил в январе, я недавно был на “Горбушке” — продают!
Сатаров. Одни производят — другие ловят.
Горешвили. Я это к чему говорю? Когда вводился ИНН, мне так же, как и предпринимателю, говорили: провал это полный! Сегодня на налоговой системе, на пенсионной системе завязано: единый социальный налог платишь из зарплаты — а куда ты денешься? Лучше не становится от этого. И сказать о том, что это провал? Не было там ни одного провала. Все это благополучно, всегда находятся заинтересованные люди, которые платят, в данном случае это могут быть крупные предприятия, может, какая-нибудь бесланская мафия или кто угодно, в чьих интересах можно провернуть то, что хочешь ты. Собственно, эта политическая идея и продолжается. Потом можно “замочить” того, кто это проплатил.
— Не знаю, раньше водку продавали по 35 рублей, сейчас она меньше 70 не стоит.
Горешвили
. “Замочить”, понятно, я говорил не о…Сатаров
. Жизнь дорожает, порядок дорогого стоит.Винюков. Давайте подытожим на этой, более-менее оптимистичной, ноте, что порядок, может быть, навели и, может, не очень неудачно.
Сатаров. Малый-то бизнес, как я понял, полностью придавлен.
Винюков. Ну, так это в общем русле.
Сатаров. Придавлен потребитель. И отравление-то идет не из-за алкоголя, а из-за продукции, употребляемой вместо алкоголя.
Московкин. Есть одна проблема, которую я поставил, но не добился никакого ответа. Кроме отравлений, я заметил, что с конца советского времени — с перестройки — пошел очень плохой спирт. Он него не умрешь, но я собаке глаза промыл (сделал борный спирт на этом) — у нее глаза буквально вылезли от аллергии. И у меня такое впечатление, что вся водка, независимо от марки, от качества. Мы буквально недавно обращались в Думу: у вас такие предприниматели стоят — Пекарев, хороший эксперт, неужели вы не можете заказать хороший анализ и узнать, что у вас это водке есть? И знаете, что оказалось? На меня орали, кричали, а потом вдруг случайно вижу: купили водку в магазине, принесла она на анализ, тот понюхал, говорит — это хроматограф отравит, это не запрещенный, кстати, вот и весь анализ. Еще до 102-го закона в Думе была выставка контрафактной продукции двойного назначения — жидкостей, которые для мытья окон используются. Я понюхал — чистейший ректификат! А сюда в водку хороший спирт не пускают. Вот такое у меня мнение сложилось.
Винюков. Если в общем, по-обывательски, то понятно: с перестройкой наступила свобода — какая-то, кому-то, первым делом пали ГОСТы, и пали для пользователя. А дальше начинается: зачем же обновлять линии. Так что вы правы, мое мнение тоже такое — водка была лучше. В том смысле, что ею не отравлялись.
Алещенко. Проблема, которую мы решаем, похожа на анекдот последний: решена жилищная проблема в Москве: правительство объявило, что теперь цена за квадратный метр не будет увеличиваться — будет уменьшаться квадратный метр.
Секция норм Жилищного Кодекса РФ
Римский
. Мы уже говорили, что стенограмму полную надо присылать, но, если хотите, можете только свою часть прочитать. Потом это будет размещено на сайте, а из стенограмм и наших экспертных заключений мы сделаем некую брошюру. Экспертная оценка.— Выборного процесса?
Римский. Не только выборного.
Катаев. Это все ваши фонды нездоровой инициативы, или есть какой-то верховный жрец-заказчик и он же инвестор?
Римский. Нет.
— Инициатива, подкрепленная инвестором.
Римский. Она подкрепленная, конечно. Это грант, но грантодателя это совершенно не интересует. Более того, я вам могу сказать, что очень трудно это получать сейчас, потому что все говорят: “Единая Россия” управляет всем процессом, зачем оценивать это законодательство, все и так понятно”. Больших трудов стоило сказать: “А вот со стороны граждан никто не оценивает. Вообще есть некие мнения, которые нигде не публикуются. Мы бы хотели это представить”. Нам поверили.
Катаев. В виде исключения.
Римский. В виде исключения, буквально. Конечно же, мы, я в том числе, очень заинтересованы в том, чтобы это дело получилось, я бы хотел, чтобы такая работа продолжалась. У нас, к сожалению, редко бывают такие конференции. Просто потому, что трудно найти кого-нибудь, кому это нужно. Я очень рад и вам большая признательность, что вы пришли и поучаствовали в этом деле. Но мало таких людей остается. Еще раз, в порядке введения: допустим, жилищный кодекс, например, сейчас мы его начнем разбирать. Если это на уровне политических деклараций — это очень нужно, но это не к нам, в частности, не ко мне. А когда начинаешь объяснять, как граждане оценивают жилищный кодекс, как они пытаются адаптироваться в этой новой ситуации — говорят: да они неправильно поступают, они должны по-другому. Это просто ужас какой-то! Причем, это люди достаточно высокие, которые советуют тем, кто принимают реальные решения. Они говорят: надо их научить. Правильно, я согласен. Только чему?
Катаев. Это первый вопрос. А второй вопрос: пока учишь — жить-то как?
Римский. Не надо никак, надо сразу согласиться на то, что предлагается, и тогда вроде как проблема будет решена. Поэтому, к сожалению, политическим партиям это не интересно, органам власти это не интересно.
Римский. У меня предложение для начала заслушать Дмитрия Ивановича. Просто перескажите ваше основное отношение к последним изменениям Жилищного кодекса, чтобы у нас реперные точки возникли, и мы по ним дальше — согласны, не согласны, и почему.
Катаев. У меня проблема с этим заданием, прежде всего, такая, что я не готов просто перечислить эти изменения за последнее время. Я могу комментировать только одно изменение, и это, скорее, даже не изменение Жилищного кодекса, а изменение закона о его введении в действие, кстати, здесь надо было бы, наверное, говорить об обоих, они неразрывны.
Римский. Может, это упущение, но я не стал.
Катаев. Это мелочи. Последнее, принятое в декабре, решение о том, что установить предельным сроком перехода к тем самым знаменитым конкурсам по определению управляющих организаций — никому не надо объяснять, что это такое, все в курсе? — 1 мая 2008 года. 1 мая 2008 года должны завершиться конкурсы по выбору управляющей организации во всех субъектах федерации.
Римский. Это уже после переноса срока?
Катаев. Я именно об этом говорю — последнее изменение. Предыдущие были в этом году, но я как-то не очень их отследил, потому что они были не бог какие принципиальные, как мне кажется, они для меня упаковались в общий текст, и я их не могу выделить. Скажу сразу: закончить надо 1 мая 2008, а вот начать можно хоть с 1 января этого года. Насколько я знаю, никто с 1 января не начал, хотя профессиональная оппозиция, которой лишь бы прокукарекать, они, конечно, сразу закричали: вот, мол, прекращаются собрания по выбору управляющей организации, вы больше ничего не можете, больше ничего не смеете!
Римский. У них там свой интерес.
Катаев. Да. И завтра, может, будет объявлен этот самый конкурс или даже результаты конкурса. Это, конечно, полная чушь. Ни один реально субъект федерации не готов пока еще проводить эти конкурсы, и я подозреваю, что не скоро будет готов, даже если захочет, потому что это требует серьезной подготовки, нормативной базы, организационной и пр. Какой — я попозже скажу. Кроме того, насколько я знаю, ни один всерьез не хочет сейчас их начинать. Здесь, я считаю, совпали интересы граждан и власти оттянуть эти конкурсы. Вот по какой причине: интересам граждан это соответствует просто потому, что это реальность выбрать способ управления, управляющую организацию, чего до сих пор не было, да и сейчас еще нет — реальной возможности осмысленно выбрать, этот выбор организовать толково и реализовать. Ее не было в Москве, нет и сейчас, очень подозреваю, что и в других субъектах тоже. Я общаюсь с другими субъектами. Во вторник закончился семинар в Голицыне, где из десятка субъектов Федерации были представлены некоммерческие организации, которые работают в сфере жилищно-коммунальной реформы. Там в основном речь шла об управляющих организациях и об информировании граждан. А позавчера я имел честь выступать в школе, которую организовал бывший конгресс муниципальных образований (сейчас местное самоуправление, тема не такая модная, вот они переключились на жилищное самоуправление). Там человек 60 сидели в зале примерно из 30 регионов. Я попросил поднять руку, кто знает конкретные случаи, когда многоквартирный дом получил тот самый участок земли, на котором расположен… — знаете эту формулу, да? –дом и необходимые для его существования помещения. Два человека из этих 60 подняли руки, и оба оказались из Саратова, причем даже не из самого Саратова, а из Саратовской губернии.
— Речь идет о территории вокруг дома или о подвальных помещениях?
Катаев. Нет, подвальные помещения как раз абсолютно ни при чем, только о земле. Но земля не только под домом, но и рядом с домом, хотя в данном случае без разницы. Вот, у них это дело как-то двигается. Я с ними еще свяжусь и поинтересуюсь. Прошлым летом я точно такое же проделал на заседании комиссии Общественной палаты по программе доступного жилья. Я задал в точности такой же вопрос, и тоже два человека подняли руку, правда, не знаю, откуда они. Может быть, и те же, из того же самого Саратова. И это из всего большого зала, а там гораздо больше, чем 60 человек, было: там человек 200 было. Это к вопросу о том, как реально продвигалась реформа последние месяцы.
А между тем, коли уж зашла речь о земле: один из принципиальных документов при передаче дома в управление кого бы то ни было — ТСЖ или управляющей организации — это перечень общего имущества: чердак, технический подвал, колясочная, вентили какие-нибудь, бойлерная, если она относится к дому (в разных регионах по-разному), лифт и, в том числе, земельные участки. А что значит земельный участок в перечне общего имущества? Это его границы, его кадастровый номер. То есть это уже собственность оформленная, иначе это не считается. Так вот, в перечне общего имущества земельный участок есть, а в натуре их практически нигде нет. А между тем, есть постановление федерального правительства (по-моему, она называется “О порядке передачи дома в управление”), в котором сказано: к 1 июля 2007 года завершить выделение (может, я не очень точно цитирую), в общем, всяких сервитутов и проч. Говоря простыми словами, в каждом микрорайоне надо нарисовать коллектор, то есть та земля, которая либо чисто городская, муниципальная или какая-либо, во всяком случае, не совсем ваша; внутриквартальные дороги, детский сад, допустим, школьный участок.
— Кто это должен делать?
Катаев. В разных регионах разные, но, в общем, власти должны делать за свой счет. Это должно быть совершено к 1 июля. А это значит, допустим, что к 3 марта 2007 года уже что-то должно быть сделано? Интересно, у кого что сделано. А вот к 1 июля 2008 года уже все эти участки при каждом доме должны быть нарисованы, оформлены и т.д. Сразу вопросик такой возникает у тех, кто вчитывается: управления должны быть с конкурсом завершены и т.д. к 1 мая 2008 года, а участки, которые должны быть в перечне общего имущества, должны быть завершены к 1 июля. Как они будут с этим разбираться? Самое простое — это вместо 1 июля написать 1 мая, но для этого требуется подписать постановление федерального правительства. Думаю, что до 2008 года они это сделают.
Это просто такая иллюстрация состояния дел. На самом деле, все еще гораздо сложнее. В Москве в первые годы было полное молчание на этот счет, никто ничего не говорил, не писал, не было никаких постановлений, несмотря на то, что в 2005 году все это должно было закончиться (к марту 2006 года, по-моему). В 2005 году в Москве, да и на федеральном уровне, не было сделано ровным счетом ничего. На выходе, по крайней мере, внутри, может, что-то и было, какие-то проекты.
В 2006 году лед все-таки тронулся, с полуторагодичным опозданием. В Москве вышло большое постановление правительства об управлении многоквартирными домами (какого-то января 2006 года), потому летом вышло очень большое постановление о передаче земельных участков в собственность гражданам — тоже фундаментальное, очень большое, с одной только маленькой отсылочной нормой. Вы знаете, по закону о введении в действие, что на земельный участок многоквартирного дома надо решение общего собрания назначить. Как там сказано, любое лицо, и это любое лицо обращается с заявлением о формировании земельного участка. Понятно, что не с голым заявлением надо идти, а еще к нему что-то приложить, кроме взятки. А что приложить, в этом московском постановлении сказано, надо написать в 3-м квартале 2006 года. Постановление — летом, а список документов — в 3-м квартале. Когда я чиновников спрашиваю, говорят: написали. — А где написали? — Не знаем.
Начался 2007 уже, а этого перечня нет. Следовательно, ни одно собрание не может подать ни одно предусмотренное законом заявление на тот самый земельный участок. Ну, ладно, земельный участок — это отдельная больная тема, но тот же самый перечень, список собственников, без которого собрание невозможно провести, потому что ведь голосуют квадратными метрами, потом, надо знать, собственник он или наниматель. Если наниматель, то его квадратными метрами голосует представитель муниципалитета или представитель государственной власти.
Я могу привести массу случаев, когда нормальные, инициативные, грамотные люди обращались в управы, туда, сюда: дайте нам список собственников. А где же его взять? Дайте нам перечень общего имущества! Ни черта им не давали. Под разными предлогами. Одним говорили: а у нас уже есть инициативная группа, мы вторую не создаем. — Как не создаем, мы имеем право, в законе ограничения нет. — А вот не создаем вторую инициативную группу, не имеем права.
На самом деле, они категорически не правы. В Хорошевском районе главе управы Козлову депутат городской думы Митрохин направил шесть депутатских запросов, чтобы тот выдал список собственников только. Не только Козлову, еще и префекту. Префект направил Козлову письмо строгое, еще какие-то там были указания. Кроме того, в том самом постановлении правительства Москвы об управлении домом говорится, что обязаны обеспечить управы и пр. Только после того, как был якобы выбран способ управления, инициативная группа получила этот список собственников. Уже после того, как поезд ушел.
— А кем выбран?
Катаев. Жителями. Собранием. Заочным собранием, заочным голосованием. Причем этот микрорайончик, там несколько домов, они хотят ТСЖ организовать, я его использую как модельный. И вот начинаю перечислять, как оно было там. Во-первых, людей пугали тем, что, если они создадут ТСЖ, они лишатся полностью городских дотаций, субсидий. Листовочка такая была, где сопоставлялись ТСЖ и управляющая организация.
— Частная компания?
Катаев. Частная. И выписано: если ТСЖ — то 100% платежей, 0% городских дотаций, а если это частная компания — 70% городских дотаций. Потом были листовки, которые просто сравнивали этих инициаторов ТСЖ с Леней Голубковым, не верьте, мол, этим прохиндеям. Что это за частная компания? Разумеется, руководитель там — от бывшего РЭУ, какие-то еще два человека, 8,5 тысяч рублей уставной капитал, и когда они пошли по их юридическому адресу, это оказалась частная квартира, в которой ни сном ни духом об этой компании не слышали. Но глава управы стеной стоял, поддерживая эту компанию. Причем как стоял? Когда все-таки это собрание — так называемое заочное голосование — проходило, представитель города голосовал квадратными метрами города за эту частную компанию, а не за ТСЖ, хотя и Лужков за ТСЖ, и правительство федеральное за ТСЖ. Это еще показывает, насколько эта знаменитая административная вертикаль работает. Глава управы ведет себя совсем не так, как ему предписано.
Теперь этот самый список собственников, который они, в конце концов, выковыряли, когда поезд ушел. В списке собственников, естественно, город, его квадратные метры, а в этих квадратных метрах — технический подвал, которым город не имеет права голосовать. Это общее имущество, которым не голосуют. Голосуют только собственным имуществом. В итоге 53% квадратных метров участвовали в голосовании, и 51% квадратных метров из тех 50-ти проголосовали за эту частную компанию. Если вычесть квадратные метры технического подвала, то, естественно, от этого голосования ничего не остается.
— По-моему, это незаконно вообще.
Катаев. Абсолютно. Там сюжет — одно на другом. Сначала неинформированность людей: если бы люди заранее знали, что город твердо выдаст им дотации, субсидии, не было бы места для этого шантажа. Дальше — если бы им объяснили, как надо разбираться с управляющей компанией, на что смотреть, на что не смотреть. Дальше им объяснили бы разницу между ТСЖ и управляющей компанией. Дальше им объяснили бы, какие нужны документы, как к ним относиться и т.д. Ничего этого не было, и сюжет этот сработал так, как сработал.
Теперь следующая волна идет и в Москве, и у вас, вероятно, тоже. Считается, что почти все дома выбрали способ управления и управляющую организацию — как правило, свои прежние ДЭЗы, МУПы и т.д. Теперь подписываются договора управления. Я их уже насмотрелся тоже, потому что некоторые начали уже давно, а большинство их сейчас подписывают. Свеженькие мне скоро принесут, там тоже интересные вещи про них рассказывают. Кстати, московское правительство выпустило примерный договор управления.
— Типовой?
Катаев. Не типовой, а примерный.
— Что значит примерный?
Катаев. Типовой — это значит, ты его берешь и подписываешь, ничего не меняя. Примерный — это значит, что тебе рекомендуют его принять за образец, но ты можешь, в принципе, совсем другое написать или здесь что-то изменить, потому что это договорные отношения. По Гражданскому кодексу, это отношения между управляющей организацией и тобой как собственником. По идее, никто тебе здесь не указ, кроме закона, конечно. Таким образом, есть в Москве примерный договор управления, есть немножко или сильно отличающийся от других субъектов федерации. Полгода назад их еще не было, а сейчас уже есть. Естественно, в нем не должно быть, по крайней мере, пропусков, потому что в примерном договоре московском, естественно, оставлены пропуски, которые нужно заполнить конкретно на месте. Как правило, их приносят на подпись, даже не заполняя эти пропуски, то есть фактически карт-бланш предлагают подписать. При всем том, что этот московский договор управления довольно квалифицированный, там кое-чего не хватает. Естественно, не хватает того, что нужно именно жителям.
— Например?
Катаев. Например, наш общественный совет прорабатывал список из полутора десятков наименований, я несколько приведу. Кстати, здесь мою статью “Дом наш” всем раздали, там все перечислено, тем более, я не буду все перечислять. Например, такой совершенно очевидный пустяк, что у каждого дома должен быть свой субсчет. Пожалуйста: ты можешь рассчитываться через управляющую компанию и там через информационно-расчетный центр, но чтобы у дома был свой субсчет: сколько внесено, сколько дотаций, и куда они все пошли. Тогда это уже прозрачно. Второй — отчет. В некоторых договорах, которые раньше предлагали, отчеты управляющей компании публиковались раз в три года, раз в пять лет, Жилищный кодекс требует отчета ежегодного. Но это мало, что ежегодного, ведь отчет тоже разным может быть, значит, он должен быть подробно описан в договоре. Лучше всего просто приложить примерный отчет с теми вопросами, на которые обязательно надо ответить. За сколько дней он предоставляется до собрания? Кому он предоставляется? В каком количестве экземпляров? Одно дело — ты можешь придти в управу и ознакомиться, как писалось. На самом деле ты ничего не можешь, а если и пойдешь, то ничего не поймешь.
Значит, ты должен его получить, вникнуть, но дальше ведь, будь ты хоть доктор каких-нибудь исторических наук, ты же не разберешься в этом отчете, это ж экономист должен разбираться.
— Экономист тоже не всякий.
Катаев. Не всякий, согласен. Ладно, если дом выбрал ТСЖ или он этот ТСЖ способен грамотно создать. Флаг в руки — очень хорошо. Но таких немного, процентов 10 максимум. А большинство-то выбрали эти самые управляющие организации. Значит, с одной стороны — управляющие организации, где худо-бедно, но все-таки профессионалы, в свое рабочее время за зарплату заинтересованные кровно в чем? В том, чтобы охмурить этого самого жителя или, по крайней мере, чтобы не возбуждать его излишнее любопытство. С другой стороны — доктор исторических наук, который всей душой хочет разобраться, человек грамотный, но не в этих делах.
К чему я веду? Жилищный кодекс совершенно обходит вопрос о том, кто должен представлять жителей в отношениях с управляющей организацией? ТСЖ — там более-менее ясно. ЖСК — почти то же самое. А обычный рядовой дом? Этот вопрос оставлен и, наверное, даже правильно оставлен, потому что нет на него ответа. Как устроитесь, так и устроитесь. Мы, конечно, рекомендуем: создавайте хотя бы домком или комитет общественного территориального самоуправления. Звучит это не очень солидно, но дальше все зависит уже от людей, кто туда придет, на каких условиях. И в договоре управления тоже надо записать, к примеру, что три члена домкома получают зарплату такую-то из фонда зарплаты управляющей организации, которая собирается со всеми-всеми управленческими расходами, потому же они реально участвуют в управлении. Если вы хотите от них работы, причем нудной, постоянной, а не раз в год, то давайте платить им. Дальше этот самый домком должен иметь право войти в состав конкурсной комиссии или тендерной комиссии, когда выбирается подрядчик, скажем, на благоустройство двора или вывоз мусора.
Главная коррупционная составляющая сейчас — эти самые конкурсы. Реально они нигде не проходят, откаты составляют до 70%, насколько я знаю, то есть эффективность использования наших денег — 1/3. Значит, войти в состав этой конкурсной комиссии будет не так-то просто. Значит, это надо, по крайней мере, записать в договор. То же самое касается комиссии по приемке, особенно после капитального ремонта.
Вот такие вещи в рекомендациях для договора. Все это нужно до людей донести, и все это можно в течение предстоящего времени делать. По крайней мере, в Москве, судя по всему, конкурсы управляющих организаций будут назначены с 1 января 2008 года. Сейчас бюрократия будет к ним готовиться. Жители не то чтобы готовиться должны, а желательно все-таки до этих конкурсов разобраться.
Потом сложнейшая проблема — как быть с нынешними ДЭЗами? Допустим, они уже выбраны в качестве управляющей организации, допустим, все там в порядке с этим голосованием, а если не в порядке, то можно исправить, в конце концов. Допустим, ДЭЗ — управляющая организация, но он же права не имеет по Гражданскому кодексу.
— Выбран как управляющая организация.
Катаев. Это муниципальное учреждение, которое не имеет права существовать, если оно управляет хоть одним частным квадратным метром.
— Почему? На основании чего?
Катаев. По тому же Гражданскому кодексу.
— Это норма Гражданского кодекса?
Катаев. Норма Гражданского кодекса. Муниципальное государственное учреждение, предприятие не вправе управлять частным имуществом.
— Тем не менее, жилищный кодекс говорит, что любая форма собственности.
— У нас сделали государственное унитарное предприятие.
— Это другое дело.
Катаев. До сих пор все эти ГУПы управляли московскими домами явочным порядком незаконно. На этот счет есть представление прокуратуры. Прокуратура свою галочку поставила и тоже глаза закрыла, потому что деваться-то некуда, практически надо же управлять домами. На бумаге-то все можно запретить. Но сейчас этот вопрос во весь гигантский рост стоит.
— Норму эту помните в Гражданском кодексе?
Катаев. Я вам скажу, у меня записано. Сейчас московское правительство выпускает все-таки постановление об акционировании ДЭЗов. И хотя 100% акций будут принадлежать городу, это уже не ГУП. Народ к этому относится категорически отрицательно. Во-первых, что дальше будет с этими акциями? Продадут или еще дальше выпустят эмиссию этих акций, и они перестанут быть государственными? Все-таки народ у нас сейчас больше доверяет государству, как он его ни ругает, но частным компаниям доверяет еще меньше. И, наверное, не без оснований.
— Ну, если 8 тысяч уставный капитал!
Катаев. О них говорить нечего, они незаконны. Вообще частным компаниям доверяют меньше. Хотя во всем мире частные компании, управляющие домами, считаются эффективнее, и я тоже так считаю, но должен пройти какой-то переходный период, когда риски действительно повышенные. И как здесь быть? Наверное, все-таки переход от государственных к частным должен быть осторожным, постепенным.
Может, вы слышали, что в Москве местного управления фактически нет, хотя на уровне районов оно необходимо, просто как воздух, потому что есть масса местных проблем, которые рассасываются, ответственностью полностью пропадает, пока до городского уровня доберешься. Но пока у местного самоуправления в Москве нет никаких реальных полномочий. И вот возникла идея: 49%, 51% акций передать местному самоуправлению. Но опять встает вопрос: как они пойдут их приватизировать, продавать эти акции?
— Пойдут.
Катаев. Пойдут. Как с этим быть? А можно ли это законодательно ограничить? А бог его знает! Во всяком случае, что явно можно, это можно в договор вписать какие-то условия, которые, если меняется форма собственника, или предполагается эмиссия этих самых акций, или еще какие-то вещи, которые надо продумать, то договор просто пересматривается, с участием, естественно, жителей со стороны собственников.
— А кто может быть инициатором пересмотра? Это тоже важно.
Катаев. А просто: “В таком-то, таком-то случае договор утрачивает силу и должен быть возобновлен”. Я согласен, что есть, над чем подумать. Еще одна проблема — капитальный ремонт. На капитальном ремонте я остановлюсь, потому что дальше лучше всем вместе обсуждать. Два критических момента — земля и капитальный ремонт. Начнем вот с чего: та норма в Жилищном кодексе, что государство не обязано делать капитальный ремонт, хотя и имеет право, а собственник обязан, собственник отвечает за имущество — это ведь не норма — это ведь не норма Жилищного кодекса. Хотя все за это по-черному ругают Жилищный кодекс, но это норма Гражданского кодекса, которая существует бог знает сколько лет. Когда коммунисты, допустим, кричат: “Долой Жилищный кодекс, капитальный ремонт украли!”, так его ведь украли уже много лет назад, они просто этого не заметили. И когда они мне говорят подобное, я говорю: ребята, гражданский-то останется. Давайте долой — так все. А лучше не долой все, а изменить там что-нибудь.
В Москве, по крайней мере, с этим более или менее формально благополучно. 17,5 млрд рублей на 2007 год московский бюджет выделяет на капитальный ремонт, и эта сумма, с учетом инфляции, стабильна уже довольно много лет, с 2000-го примерно года. Все равно этих денег мало, но уже эти деньги сравнимы с тем, что нужно. По оценке, нужно 22 миллиарда, но 18 и 22 — близкие вещи. Проблема не в деньгах, а в том, как они используются. И на этот счет существуют две диаметрально противоположные точки зрения. Первая, условно говоря, левая (я не люблю такого деления на левые и правые, но в данном случае оно имеет место быть): государство обязано выполнить свои обязательства по капитальному ремонту, и после этого мы готовы взять дом в управление. То есть плохой дом не хотим, хороший готовы. Абсолютно нормальная человеческая точка зрения. Правая точка зрения: вы, ребята, вообще-то правы, но давайте учтем, что уже бог знает сколько лет государство деньги либо не выделяло, либо толку с них не было, и никогда государство вам дом в порядок не приведет.
— Там, где начальство живет, приведет.
Катаев. Поэтому сначала надо брать домоуправление, какое есть, как ни страшно — а это страшно действительно, но при том, что государство признает свою обязанность и выложит на стол программу погашения этой задолженности. Мы принимаем дом, вы даете нам программу, и по этой программе мы когда-нибудь — через год, через пять — получаем деньги, добавляем свои и сами используем их на капитальный ремонт с эффективностью в три раза больше, чем это сделали бы вы. Ради эффективности-то вся реформа и происходит. Это вот о капитальном ремонте две разных точки зрения. Сходятся они в том, что государство должно признать свою задолженность. При том, что реально оно может сказать, что да, задолженность эту мы реально погасить не в состоянии, это просто экономический факт. По разным оценкам, 3 триллиона рублей, а это два годовых бюджета, нужно на погашение этой задолженности. Нереально. В этом сходятся эти две точки зрения.
— У государства — нереально, а у жильцов — реально?
Катаев. Очень важно, что жильцы их используют гораздо эффективнее, сколько бы их ни было, чем меньше, тем эффективнее. А главное вот что, оно касается не только капитального ремонта, а вообще всех государственных дотаций, субсидий, инвестиций даже в какой-то степени в жилищно-коммунальное хозяйство: естественно, стремление государства переложить это на собственников, на жителей. С точки зрения либеральной и просто экономической, это правильно, но с одной только существенной оговоркой, которой, кстати, и либералы многие — не все, но многие — придерживаются: да, вы перекладываете это на жителей, при этом и уровень жизни чтобы рос.
— Чисто демагогия.
Катаев. Нет, это не демагогия. Представьте себе: вам повышают квартплату на 1000 рублей в месяц, при этом повышают пенсию на 1200 рублей в месяц. Вы поворчите, но смиритесь, правильно? Если вам повысили квартплату на 1000 рублей, а пенсию на 1200 рублей через полгода или даже на полгода раньше — это совсем другая ситуация. Почему наши власти никак не могут увязать эти два процесса? В принципе, уровень жизни ведь растет, даже у пенсионеров. Ну, может чуть-чуть отстает от инфляции. Увязать бы их — и гораздо меньше было бы проблем.
— Это касается текущих расходов, а капитальный ремонт — это дополнительные расходы, и уже задолженность есть.
Катаев. Капитальный ремонт — это очень дополнительные деньги.
— Есть расчеты, сколько, если переложить на граждан?
Катаев. Я сказал — 10 триллионов рублей. Если их разделить на 10 лет, а больше, наверное, не простоят дома, которые уже сейчас нуждаются в ремонте, получается триллион рублей в год.
— Это на Москву?
Катаев. Нет, на Россию. В России ситуация гораздо хуже, чем в Москве. Разделите триллион рублей на, грубо говоря, 100 миллионов граждан, если не ошибаюсь, по 10 тыс. рублей с носа в год. То есть деньги неподъемные. И, вообще-то говоря, я собираюсь с нашими экономистами говорить — с Ясиным, с Гайдаром, они все летают где-то в эмпириях, я им хочу сказать: вот, ребята, абсолютно реальный вызов времени, объективной экономики, кого хотите, господа Бога, на который у меня нет ответа, где взять эти деньги?
— Хотя бы скажите цифры точно.
Катаев. Точно никто не скажет, в данном случае как раз важен порядок, потому что он так велик, что в два раза больше, в два раза меньше, сейчас роли не играет.
О земле. Если говорить о Москве, я прикидывал: московский строительный комплекс получает от московской земли в день 10 млн долларов сверхприбыли. Не доходов, а именно сверхприбыли.
— Еще раз: кто получает 10 миллионов?
Катаев. Московские инвесторы, московский строительный комплекс. Как они их меж собой делят, мне, честно говоря, наплевать. Но не городу они достаются, я имею в виду прибыль именно инвестиционного комплекса. В других регионах не такая, конечно, вопиющая ситуация. Что для меня было каким-то откровением, а потом я понял: даже в далеких, даже в малых городах эта проблема существует, потому что, как ни мал город, у него тоже есть центр, денег у него, маленького города, нет на расширение инфраструктуры, потому в центре все равно очень дорогая земля, просто деваться некуда, отойти некуда — дальше тайга начинается. Так что эта проблема существует везде. И, как я уже рассказывал вначале, никто землю не отдает. А брать ее надо, во-первых, потому, что 10 млн долларов в день — это все-таки деньги, на них можно в той же Москве пенсионерам удвоить, утроить доплаты знаменитые московские или можно построить четыре хороших развязки транспортных. То есть за несколько лет можно было бы обеспечить транспортную инфраструктуру города, развязать эти пробки, только используя те деньги, которые достаются сейчас, как сверхприбыли, строительному комплексу. Но по этой самой причине их никто москвичам не отдает. Я живу в микрорайоне, который почти полностью подлежит реконструкции, я живу в ЖСК, в пятиэтажке, ее тоже должны сносить. Мы долго добивались, чтобы нам сформировали земельные участки (правда, плохо добивались: у меня руки не доходят, а наш председатель ЖСК не очень грамотный), но сейчас мы с ними вроде стыкуемся, наконец. Почему мы с ними стыкуемся? Потому что недавно мы узнали, что уже наш микрорайон размежевали, но размежевали не под наши пятиэтажки, а под те будущие дома, которые там должны быть построены. Нам уже не нужно, нам хватит трех аршин, как говорится. Вот это московская земельная тема.
Римский
. Еще один вопрос: перевод жилого помещения в нежилое — как-то это регулируется, есть здесь проблемы? Как-то прокомментируйте.Катаев
. Я не очень в этой теме, она очень объемистая, ею надо специально заниматься, поэтому я решил, что я ею заниматься не буду, только немножко наслышан, не больше вас, наверное. Конфликтная, коррупционная тема, конечно.Римский. Как-то она регулируется?
Катаев. Регулируется, конечно. И законодательством, и в жилищном кодексе глава есть или статья, и московские постановления есть, между прочим, довольно грамотные. И проблемы есть, потому что я сам жил под квартирой, под которой делали евроремонт, и у меня стена ненесущая просела, и вот такая трещина между стеной и потолком. Под ней стену убрали, естественно, перекрытия немножко просели. Проблема существует. Когда народ обижается, что, вот, забюрокраченные и т.д., я бы на это не обижался, потому что действительно, вопрос-то не только лично мой, когда я перестраиваюсь, но и моих соседей тоже. И муниципалитета тоже. А что берут на этом — а где не берут? Я думаю, здесь не больше, чем везде.
Римский. Я понимаю, но здесь есть еще один аспект: говорят, что жители многоквартирных домов должны как-то зарабатывать, частично на капитальный ремонт, может быть, на какие-то текущие ремонты. Смотрите, что говорится: ну и купите себе людей, которые проведут фонды на ремонт и т.д. Но это неудобно. Люди живут, а у них там, хорошо если на первом этаже, хотя и там неудобно, а бывает, что и не на первом, парикмахерская, допустим.
Катаев. Парикмахерскую я бы не разрешал на пятом этаже. То, о чем вы говорите, это перевод жилого помещения в нежилое. Сам этот процесс решают действительно чиновники. Жители данного дома к этому отношения не имеют, и, наверное, это неправильно, наверное, надо им предоставить право выкупить эту квартиру как квартиру.
Римский. Хотя бы на равных основаниях.
Катаев. Ну да. Согласен, есть такая проблема, но сказать по ней больше ничего не могу. По идее, договор купли-продажи тоже ведь какой-то типовой или примерный, он должен предусматривать обязательство покупателя не переводить в нежилое помещение.
Римский. Реально переводят, и влияние жителей — даже общих собраний — нулевое.
Катаев. Согласен. А что касается использования общего имущества, то здесь, в общем-то, вопрос решенный, и решенный в пользу жителей — формально, на законодательном уровне. Кстати, весь мой длинный рассказ является иллюстрацией к тому, что я уже утром говорил, и не я один, что у нас сейчас проблема не столько законодательства, сколько в его применении, в его реализации. Конечно, есть проблемы в законодательстве, но главное сейчас — правоприменительная практика. Ничто не мешает московской власти, любой другой отдать землю жителям — не отдают никак.
— Почему не отдают?
Катаев. Потому что деньги большие, лучше самим распоряжаться. 10 млн долларов в день земля приносит.
Калиновская. У нас оформляют в Омске без проблем. Там возникает другая проблема: там оформлен председатель ТСЖ, и он нам же, жителям, сдает землю под автостоянку.
Катаев. Деньги кому идут?
Калиновская. Ему.
Катаев. Ну, это немножко другое.
Калиновская. Это мошенничество.
— Нет, это не мошенничество.
Катаев. На кого оформлена земля?
Калиновская. Земля оформляется в общую собственность.
Катаев. Ну, значит, собственник хотел так, и тогда это абсолютно нормально.
— Если эта земля относится к этому строению, я совладелец этой земли, совладелец того же подвала, мы должны совместно это использовать.
Катаев. Все это — общедолевая собственность, доход от нее тоже является общедолевой собственностью. Можно принять решение, что он распределяется между жителями пропорционально квадратным метрам, но это глупо было бы, наверное, потому что не так уж много достанется каждому, так что гораздо разумнее принять решение, что он идет, например, на содержание дома вплоть до накоплений на капитальный ремонт, хотя накопления — это отдельная тема. Нормальная совершенно вещь. Скажем, реклама на доме, там даже делать ничего не нужно, там нужно только кран повернуть, куда эти деньги идут. Автостоянка — там, конечно, сложнее, но совершенно нормально, что для людей, которые там держат свои автомобили, можно дифференцированную плату внести — за “Мерседес” одни деньги, за старый “Запорожец” другие, хотя это не совсем справедливо, но можно, ваше право, и, наверное, правильно будет, — тоже пустить на содержание дома. И если вы создаете неудобства другим, у которых машин нет, то нормально, что если вы доплатите немножко.
Калиновская. У нас, наоборот, не хотят землю оформлять. Жители не понимают. Они говорят: знаете, что теперь налог будет на землю?
Катаев. Тоже абсолютно правильно, но, во-первых, он пока еще небольшой, во-вторых, платной автостоянкой вы его отбиваете элементарно. В-третьих, говорят: он будет расти. Правильно, а вы выбирайте таких депутатов, которые не будут его увеличивать, ведь это местный налог. А вот эта связка, что можно выбрать депутатов, которые не будут увеличивать налог и еще что-нибудь другое, эта связка не работает абсолютно.
Иванова (Новосибирск). Живу в товариществе собственников жилья уже 10 лет. Так получилось, что прежний управляющий был перспективным и дальнозорким чиновником, который вовремя сориентировался, когда еще нигде не было кондоминимума ТСЖ “Уют”. Что я хочу сказать? Есть вопросы решенные и нерешенные. Есть неготовность жильцов и нулевой уровень грамотности у большинства. В первоначальном уставе было прописано, что все решает управляющий. Наш следующий управляющий, который до недавнего времени стоял у руля, в принципе, стал заинтересованным человеком и в личных корыстных целях стал решать вопросы, не ставя никого в известность. И стоило огромного труда убрать этого управляющего, потому что это делается на общем собрании, а собрать общее собрание двух огромных домов, чтобы был кворум, оказалось нереальным. Но я-то говорю про другое: жильцы на сегодняшний день понимают, что можно сдавать территории под домом, можно что-то благоустраивать. Речь зашла о том, как может влиять, если, например, парикмахерская. Конкретно рассматривался вопрос и как раз в пользу одной из жительниц, которая жила над парикмахерской, на втором этаже. Она и вышла в правление с тем, что она против того, что под ней с 10 утра до 9 вечера жужжит, шумит. И на собрании ее интересы имели вес по сравнению с тем, что другим и мне, например, удобно иметь парикмахерскую в доме.
— И что решили?
Иванова. Решили, что не будет парикмахерской. А вы говорите, что такого не бывает.
— А как вы решили, что если там сидит собственник, и он говорит: моя собственность, что хочу, то и делаю.
Иванова. У нас ТСЖ, мы сами собственники, и собрание решает. Это к тому примеру, к которому апеллировали. Но я хотела сказать про другое. Год назад сибирские регионы активно занимались проектом “Активные граждане — прозрачная власть”, вовлекая граждан во всевозможные проблемы территорий. Одной из главных проблем как раз было внедрение Жилищного кодекса. В Новосибирске мы собрали большой городской форум по жилищной реформе, пригласили кучу специалистов, депутатов наших.
— Народ пришел?
Иванова. Народ пришел. Власть отрапортовала, что она людей информирует, все здорово, а мы как гражданское общество сказали: слушайте, вот мы — граждане, рядом с нами — граждане, и никто ничего не знает. Давайте соберем всех заинтересованных, включая правозащитные организации, юристов, которые очень ревностно к этому отнеслись: как это, какой-то “ГОЛОС” собирает кого-то, когда мы тут всех просвещаем. Но, когда народ пришел и у нас получился очень доверительный разговор, открылась масса проблем, на которые не закрывают глаза депутаты, не все же депутаты под себя гребут, есть те, которые реально готовы работать. И проблема оказалась в том, что этого самого договора, про который вы говорите на уровне Москвы, у нас до сих пор нет. Возникла проблема с жильцами общежитий в связи с внедрением Жилищного кодекса. Надо признать, что ТСЖ — это очень хорошая кормушка сейчас, в том числе и для депутатов, которые оказались не у дел. Вы хорошо говорите: надо брать землю. Сейчас эта земля активно прибирается к рукам управляющими компаниями и депутатами, которые были когда-то депутатами, которые понимают всю важность, которые собираются идти во власть. На незнании населения теперь выигрывают те, кто имеет доступ к информации. Ко многим управляющим компаниям имеет отношение либо бывший депутат, либо настоящий депутат, либо его окружение. Уже это все поделено. Меня беспокоит другое: я вижу безграмотность народа, который приходит на общие собрания, и я им пытаюсь объяснять, но народ не хочет разбираться. Вы говорите, это должно оплачиваться. Но сегодня рядовой житель этого не понимает. До недавнего времени я входила в состав правления, потом туда делегировала мужа. Муж стал председателем, который вместе с членами правления целый год разбирались с тем, как убрать управляющего, потому что управляющий был неуправляем, он работал по своим законам и плевать хотел на все. Это проблема, которая тоже не прописана.
Катаев. Эту проблему прописать невозможно, как семейные отношения невозможно прописать. Я постоянно это слышу. Какая проблема существует? Действительно, есть дырка в законодательстве о государственном контроле за тем, как идут дела в ТСЖ и ЖСК. Как есть законодательство об акционерных обществах, так же должно быть государственное законодательство — контроль за ТСЖ и прочее. Хотя я знаю такие случаи, когда и собрание прошло, и собрался кворум, и председателя сместили, и под зад коленкой ему дали, а он, паразит, печать не отдает. И суд занимает его сторону, потому что он давно вписался в это самое.
Иванова. Наш управляющий ушел, создал управляющую компанию на стороне, и все окружающие дома, от своего незнания, идут туда, чтобы создавать ему вот этот капитал.
Калиновская. Я еще хотела сказать про государственный контроль. Например, у нас жители жалуются в прокуратуру, а прокуратура вообще никак не реагирует. Есть, например, закон о долевом строительстве. У нас, в Омске, сейчас прошли проверки договоров долевого участия. Почему нельзя проверять договоры управления?
— Можно, конечно.
Катаев. Нужно.
Калиновская. Управляющие компании ищут лазейки в Жилищном кодексе. Это касается формулировок основных понятий в жилищной сфере. Например, вместо договора управления договор формально называется договором обслуживания жилья. А раз так, то управляющая компания заявляет, мол, у нас не по Жилищному кодексу договор называется, значит, у нас не должно быть четыре обязательных пункта, как написано в Жилищном кодексе. Они как хотят, так и называют договор. По долевому участию прокуратура поставила точку. Надзорные органы сказали: как хотите, так и обзывайте ваш договор, он все равно попадает под закон о долевом участии. Так необходимо сделать и с договорами управления жилыми многоквартирными домами. Иначе получается: если у вас не написано два слова “договор управления”, то управляющая компания его как хочет, так и пишет.
Катаев. Существует небольшая сеть в Интернете, “Коммуналка” называется, в которой пишут в основном люди о конфликтах в ТСЖ, ЖСК и проч. Если вы мне пришлете ваш адрес, я вам просто дам ссылку, чтобы войти в эту сеть. Там много интересного. А вообще это палка о двух концах. Нам все кажется, что мы сейчас царю-батюшке пожалуемся, он придет и порядок наведет. Он наведет порядок: он снимет того управляющего, который в вашу сторону ворожит, а ему не нравится, и поставит того управляющего, который будет ему взятки давать. Вот результат государственного участия.
— В Москве сколько времени занимает получение свидетельства на право собственности квартиры! И сколько они будут заниматься проверкой всех этих договоров.
Рудницкий (Новосибирск). Несколько проблем возникало, я хочу по очереди о них сказать. Во-первых, по поводу участия партии в этом процессе. Тут неоднократно упоминалась Хованская. Я с большим уважением отношусь вообще к этой женщине и к ее деятельности в области ЖСК, но должен сказать, что, на самом деле, решаются очень важные частные проблемы. И это очень важно, но, когда она вынесла на Думу свои поправки, и они вроде бы проходят, обращаться с глобальной проблемой о недостатках этого закона уже как бы становится невозможным, потому что ты автор этого закона. И в этом смысле, мне кажется, есть очень много проблем.
Начну я немножко издалека. По радио я слушал, как рассказывал какой-то компетентный человек про конференцию по коррупции. В России проходила конференция по коррупции, и он рассказывал, мол, что у нас все возмущаются, ведь коррупция есть во всем мире. Правда, он потом поправился: в развитых странах от 0,5% до 2% ВВП, а у нас в 100 раз больше, а так — то же самое. Вот, мы говорим про бесправие, в частности, о Жилищном кодексе, но я хочу обратить внимание, что бесправие, такое же глобальное, такое же гомерическое, как и во всем остальном. Вот, телефонные тарифы. Телефонная компания в одностороннем порядке говорит: вот вам четыре тарифа, вы выбираете любой, а если не выберете — вот этот ваш. И точно так же здесь получается. Я считаю, что беспрецедентная ситуация, когда говорят, что, вот, ребята проголосуют, как управлять твоей квартирой. Простите, я собственник или не собственник? А если собственник, то почему дяди — грамотные, безграмотные — или мэрия должны определять? Я считаю, что это — самая главная проблема этого закона. Я говорил на том совещании, что это — коллективизация, но на самом деле это еще гораздо хуже. В коллективизацию жилье не отнимали, единственное, что оставалось, это жилье. Теперь жилье отнимают. Там за этим стоял интерес государства (уничтожить крестьянство), а здесь стоит интерес чиновников. Наш мэр все время говорит: да, плохой кодекс, но надо его выполнять, куда нам деваться. У нас уже примерно 80% приняли решение в пользу управляющей компании, и очень этим мэрия довольна, потому что, как нам сказала Галина Анатольевна, все эти управляющие компании, в общем, из одного роддома.
Римский
. Я резюмирую: проблема в том, что не дают самим выбрать вариант, вы можете выбирать только то, что вам предлагают.Рудницкий
. Гораздо хуже: кодекс вообще не предоставляет жителям возможности выбрать. Рассказываю: в Академгородке устроили заочное голосование, распространили какие-то анкеты. У нас 30% неприватизированного жилья — 30% голосов есть. Дальше: собирают 21% анкет, 51% проголосовал — совершенно не важно, за что 21% проголосовал, потому что 30% — это большинство, а у остальных они и не собирают. Это, на самом деле, прямой обман.— Вы можете собрать остальные.
Рудницкий. Насчет того, что я могу: я говорю, как сделано у нас. Теперь отвечу на ваш вопрос. У меня сосед, я его спрашиваю: “Ты зачем подписал эту бумажку, можешь мне объяснить?” “А чего, — говорит, — они нас обслуживали и будут обслуживать”. Я говорю: “Они вас обслуживали, а теперь будут управлять твоим жильем! Ты можешь сказать, что через два года управления жильем станет с твоей собственностью?”
Калиновская. Что может произойти? Я не понимаю. Есть свидетельство о праве собственности. Что может произойти?
Рудницкий. Я под фундамент заложу золотые кирпичи, все это оформлю, а потом скажу: “Ах, вы хотите меня через год переизбрать? Пожалуйста, золотые кирпичи мне оплатите, и тогда я уйду”. Если я управляю вашим жильем, я беру под ваше жилье обязательство, а потом я исчезаю куда-то. В пределах 10 тысяч я ответил — а стоимость миллионная одной квартиры.
Калиновская. Мы же заключаем договор и в договоре предусматриваем ответственность управляющего.
Римский. Автоматически эта ответственность не реализуется, значит, вы пойдете либо к тем же чиновникам, либо в суд, и затратите намного больше денег, нежели просто уедете из этой квартиры.
— Закон о защите прав потребителей не защищает от этого закона.
Катаев. Здесь очень много намешано и абсолютно правильного, и абсолютно неправильного. Начну с Хованской, уж коли вы с нее начали. Я полностью поддерживаю те поправки, которые она вносит, и это абсолютно не исключает того, что в другой раз она, может, проголосовала бы, она, кстати, и вносила другой Жилищный кодекс альтернативный, его даже до голосования не допустили, но она разрабатывала, так что поверьте, что это ее никак не связывает. Так же, как и меня в московской городской думе не связывало: я проголосовал сегодня за какие-то поправки, которые я считаю полезными в плохом законе, а завтра я, может, за хороший закон проголосую, одно другому никак не мешает. Говорит это опять же только о том, что, сколько бы мы ни барахтались в своем ЖКХовском болоте, все равно главное-то выходит на высокие, немножко другие уровни — какие депутаты, какой Гражданский кодекс и т.д. Первое.
Второе: насчет того, что отнять квартиру и т.д. Это немножко из области страшилок все-таки. Может быть, какие-то схемы есть, пока я их не могу назвать. Они, на самом деле, нереальные в большинстве своем. Я разговаривал с людьми, которые преподают законодательство, они говорят: да, мы хорошо видим, что среди слушателей есть люди, которые пришли на эти курсы специально за тем, чтобы найти лазейки и потом через эти лазейки украсть, их по вопросам вычислить нетрудно. Это факт, и не надо голову прятать в песок, что этого нет. Но все-таки эта схема малореализуема, для того и надо договор отслеживать. Если вы подпишите договор с пустографками или не глядя, наверное, нарветесь.
— Если я не подпишу договор, меня его обяжет подписать мэрия.
Катаев. Никто вас не заставит подписать договор с пустографками. Никто не заставит, это незаконно. Допустим, все правильно, они собрали 51%, мы сейчас не говорим об этом. Вас это обязывает к чему? Вас это обязывает подписать договор. Так договор! А то, что вам принесут с пустографками, это вас никто не заставит подписать, никакой суд. Если они вам принесут договор на подпись, вы можете сказать: “А он другой. Мне показывали в управе договор с другим текстом”. Никто, никакой суд вам не докажет, что он был тот же самый, потому что вы на нем своей подписи не поставили, когда смотрели.
— Вы о разных вещах говорите.
Катаев. Нет. Дело в том, что мы с вами переходим в область юридических ухищрений, как можно отнять квартиру или как можно этому противостоять. Я повторяю, что я не спорю с тем, что вы очень много резонного говорите, но на все эти вещи есть свои ответы, но они требуют работы. Мы все время тоже пытаемся то ли хороший закон к плохой власти приспособить, то ли хорошую власть приспособить к, извините, плохим гражданам — пассивным, неграмотным, как хотите, называйте.
— Ваша экспертная оценка? 180 квартир. Подписали так, как я сказал. Мне принесли договор не с пустографками, но там кабальные условия, я это вижу. Я его обязан подписать, потому что или мэрия решила, или 51% решил. И я должен подписать на обслуживание именно с этой компанией. На других условиях не предоставляют мне обслуживание. Сколько процентов населения этих квартир смогут противостоять этому юридически грамотному давлению? Один — найдется. А если вы скажете — 10 процентов, я скажу, что вы преувеличиваете.
Катаев. Когда я читал эти вопросы, в частности, полезны или не полезны эти нововведения, у меня один общий ответ: эти нововведения полезны тем, что они через объективные потребности разбудят социальную активность — то, о чем вы говорите, потому что другого пути к этому нет.
— Можно, я пример приведу? В советское время в Сибирском отделении Академии наук, которое владело квартирами, сделали очень просто. Вот квартира — 30 кв. метров в ордере, а 5 кв. метров — сибирскому отделению. А дальше говорят, что распоряжаться этой собственностью, независимо от пропорций, они могут только совместно. Дальше: я хочу обменять свою квартиру в город, мне говорят: согласуйте с сибирским отделением. И сибирское отделение мне предлагает совершенно невозможный вариант, а других вариантов без его разрешения я не могу обсуждать. Так же и с управляющей компанией. Если управляющая компания вкладывает какие-то другие средства, а я ей такое право дал, то после этого мне скажут, что уже не 32 кв. метра у вас, а уже 60, теперь у вас стала общая собственность, идите в суд и разбирайтесь. А суд проплачен будет не жильцом.
Катаев. Я вам расскажу историю примерно годичной давности. Мне принесли договор — не московского правительства. Это даже не примерный договор, а проект договора, который ДЭЗ “Управление высотными домами” на улице Косыгина предлагал жителям. Там было написано: управляющий управляющей организации оформляет земельный участок. Я подумал: надо же, как здорово, какой продвинутый управляющий. А дальше там написано: имеет право достраивать, пристраивать, перестраивать на этом земельном участке, и то, что он построил, становится его собственностью. Я пальцем поводил по этим строчкам, мы все посмеялись.
Московкин. Проблема, которую вы поставили — ТСЖ — очень старая. Если на общефедеральном уровне это организовать можно как-то плохо, то на местном уровне еще с советских времен известно, как это делается. Когда писался жилищный кодекс, в комитете Крашенинникова было проведено огромное количество заседаний, и опять та же самая история — на все заседания из журналистов приходил только я один. Я очень хорошо помню, как это все обсуждалось. И ваша хваленая Хованская билась, чтобы провести обязательные ТСЖ. Ее сломали, убрали закон о ТСЖ, введя в Жилищный кодекс главу о ТСЖ. Крашенинников настоял, чтобы была альтернатива управлению многоквартирным домом, он устоял перед тем, чтобы это была безальтернативная норма — ТСЖ, там тарифы в 2–3 раза выше для юридических лиц, это самое главное. Это было два года назад. Самое главное, что жилищный кодекс в своих основных нормах не заработал, потому что 40 подзаконных актов так и нет, но что интересно, в некоторых своих нормах, в частности, гениальном прочтении приватизации, он заработал за год до того, как он должен был быть введен в действие.
Я несколько лет бодался с Крашенинниковым: “Когда вы будете принимать законы, которые действуют?” Он то от меня бегает, то благодарит за то, что журналисты настырные, но он единственный человек, которому реально стыдно. Вчера обсуждали шесть законопроектов региональных законодателей, их специально вынесли на обсуждение блоком, авторы законодательных инициатив не явились в Думу. Это было сделано чисто в думских делах, чтобы проверить реакцию и журналистов, и аудитории на эти проблемы, что их надо решать как-то. Самая острая — не ТСЖ, а выселение детей: развелись, и ребенка признают бывшим членом семьи, и на улицу, причем далеко не из бедных семей. Хованская выглядела на трибуне очень достойно. Дальше — управление нежилыми помещениями, что вы регулярно ставите. Затем перепланировка и некоторые другие вещи. Еще коммуналки — тоже Хованская выглядела очень достойно. Но Гребенников, которого бросили на амбразуру, он пытался доказать, что это не в этом законе, что это не проблема жилищного кодекса.
Вы говорите: жители не знают. Я столкнулся с тем, что депутаты не знают! Я не буду сейчас, чтобы не размазывать, рассказывать, с какой проблемой я столкнулся, но … сказал одно, Хованская — другое, подтвердив, что проблема страшная. Единственный человек нашелся — Гребенников, которого вынуждены критиковать, потому что его партия бросает на непопулярные проекты. Он сказал: это рейдерский захват жилья, закон вообще ни при чем, работает бездействие правоохранительных органов. Вот в чем дело. И вы знаете, действительно: ментура вообще не работает. Что касается земли, то здесь идет игра, отдать землю в пользование — это идея МЭРТа, их задача была — собирать налог. Но никто ни за что не отдаст землю в собственность.
Теперь что касается поправок. Протокольное поручение о том, чтобы принять поправку в жилищный кодекс Хованской, Гончара и некоторых других депутатов до 15 марта, и они это протокольное поручение не то что не приняли, его даже не подготовили, потому что Олег Морозов сказал, что если вы его подготовите, то палата примет в приоритетном порядке. Они даже не подготовили. Когда Гребенников вышел, я взял у него еще одно интервью, поблагодарил, что он первым поднял тему рейдерского захвата жилья. Потом я его спрашиваю: когда будет этот закон с поправкой в Жилищный кодекс? Он говорит: боюсь, не скоро. И объяснил, почему. Им легко — тому же Гончару, Хованской — прокукарекал, а там хоть не рассветай. А когда доходит до дела, они сидят в этом комитете (там же никакого пиара нет) и пытаются довести эти нормы до того, что может быть принято. Не получается у них.
Римский. Этот рейдерский захват жилья, получается, никак не регулируется законодательством. В чем здесь проблема?
Московкин. Получается, никак.
Римский. Заканчиваем. Если есть финальные соображения, какие-то замечания, самое время выступить.
— Я не услышала ответа на вопрос, насколько актуально принятие нового Жилищного кодекса.
Московкин. В чем состояла цель Крашенинникова, когда этот Жилищный кодекс обсуждался? Его задача состояла не в том, чтобы были приняты хорошие нормы, там было не до этого, а чтобы не было принято заведомо ужасающих норм. При мне страховщики пробивали после ОСАГО обязательное страхование жилья. Еще был бы один побор.
— Я правильно поняла, что принятие жилищного кодекса очень актуально и благодаря Крашенинникову мы его получили?
Московкин. А Хованская пробивала обязательность ТСЖ и еще одну норму (в пользу Лужкова) — строительство коммерческого жилья за счет муниципального. И Крашенинников все это отразил.
Катаев. Во-первых, строительство муниципального жилья за счет бюджета — это действительно давняя идея Хованской, потому что она считает, что жилье должно быть не только социального найма на льготных условиях, но и коммерческое.
— Нормальное.
Катаев. Нормальное, да. Права она или не права — это другой вопрос. Просто я объясняю, о чем речь идет. Про ТСЖ: я был в конце октября — начале ноября в Польше на недельном семинаре, там они на несколько лет впереди нас идут, они же в очень аналогичной ситуации находились, и там законодательство такое: как только в доме, который был муниципальным, приватизирована одна квартира, он становится ТСЖ.
— Ого!
Катаев. Что это значит? Что жители-собственники либо должны избрать правление, либо, если они это в определенный срок не сделали, им назначается управляющий, потому что дом без управления быть не может, это все понимают. Ничего страшного в этом нет. Я не говорю, что у нас надо сделать точно так же — у нас слишком много крика будет, но, в принципе, ничего страшного в этом нет, просто разные траектории реформы, лучше, хуже — это уже другой вопрос. Теперь ваш абсолютно резонный вопрос, которым вы напомнили интегрально: я считаю, что жилищный кодекс, конечно, был необходим и необходим давно, другое дело, что разрабатывать его и вводить надо было абсолютно не так. Это первая реформа, которая у нас буквально в доме происходит. Это даже ближе к нам, чем приватизация начала 90-х годов. Поэтому надо было все бросить на дискуссии, на обсуждение, отработать концепции сначала, и потом уже принимать закон. 3 тысячи поправок остались за бортом у Крашенинникова. Он что-то хорошее внес, я охотно верю в это, но 3 тысячи поправок остались за бортом, даже толком не обсужденные, потому что физически невозможно было их за то время обсудить. А принять надо было к декабрю, а зачем к декабрю — хоть убейте, не пойму. Можно было спокойно к следующему, или еще к следующему декабрю. Как, оно, кстати, и получилось, ведь реальное его введение началось через год.
Теперь о качестве его. Я его делю на две части: та часть, которой больше занимается Хованская, — это предоставление жилья, оплата жилья — я бы за нее не голосовал, будь я депутатом, она ультралиберальная, и она страдает одним очень большим недостатком. Самый острый момент, о котором вы говорили, это когда собственник вышвыривает бывших членов своей семьи, причем Хованская наверняка говорила об этом на комитете. Верховный суд заявил, что могут быть бывшие дети. Понимаете абсурдность? Но этот абсурд устраняется почти на уровне грамматической ошибки, его легко вычленить из закона, он не связан со всем телом закона. Тем не менее, я бы не голосовал за эту часть. А вот та часть, которая касается реформирования отношений собственности, я бы за нее голосовал все-таки, хотя недостатков в ней тоже пруд пруди, потому что при всем том, что вы говорите — рейдерская схема возможна, тоже их нужно устранять как-то, она все-таки не тупиковая, она продвигает гражданско-правовые отношения в эту сферу. Не то чтобы это продвижение болезненное, но у нас по-другому не умеют. Можно было сделать его менее болезненным за счет того, что растянуть подготовку, но теперь уже не сделать.
— Как вы считаете, ответственность управляющих компаний в этом кодексе соответствует ответственности жильцов?
Катаев. Нет, не соответствует.
— А как же вы за нее проголосуете?
Катаев. Включите в договор.
— Я говорю о другом: что жильцов кодекс принуждает к чему-то, а другая сторона в совершенно безответственном положении, и я считаю, что это недостаток закона. А можно ли этот недостаток закона изменить, если я договорю с управляющей компанией?
Катаев. Тут вы правильно говорите. Согласен: несимметричная позиция.
Калиновская. Меня очень беспокоит один момент: когда только начиналась дискуссия вокруг жилищного кодекса, были регионы, которые были более продвинутые, и регионы, которые в полной дыре в этом вопросе. Сейчас я наблюдаю вялотекущий процесс, который, на мой взгляд, опасный.
Катаев. Шоковая терапия — плохо, а вялотекущий — еще хуже.
Римский. Из этого есть очень простой выход: надо сначала организовать практику и дать всем активным сделать, как у них получается, не навязывать из Москвы. Если у них получается — приезжайте, посмотрите, поучитесь и уже фиксируйте в законе ту передовую практику, а не то, что вы придумали, что ломает эту практику. Почему ситуация, как вы говорите? Потому что те, кто вылез вперед, оказалось, что они не туда вылезли: это все не нужно, живите по-другому. Теперь они сидят и ждут: как им расскажут, так они и сделают.
Катаев. Но ведь ТСЖ-то существуют!
Римский. Они должны по-другому это оформлять.
— А если в результате этой практики значительное число владельцев лишатся их?
Римский. Рейдерство надо отдельно разбирать, это просто редкое нарушение закона, и оно не должно быть связано с этой практикой.
Катаев. Я только могу повторить, что, наверное, какие-то юридические механизмы рейдерства реального есть, но это не будет массовым явлением ни в коем случае, так же, как выселения, о которых мы говорим. Страшная вещь для того, на кого это упало, но массовым это все-таки не будет.
— Этот закон касается всех и каждого, и мои наблюдения показывают, что информирование было абсолютно неадекватным самой проблеме, то есть информирования не было. Есть еще понятие принудительного информирования, и я думаю, что и оно должно было быть включено. Мы от них ожидаем активности, но я все-таки убеждена, что они не обязаны быть активными, чтобы опережать в активности государственные органы, потому что они никогда это не смогут сделать.
Заключительное пленарное заседание
Сатаров.
Наша задача сейчас — обменяться впечатлениями от результатов. Я начну с нашей, которая только что закончилась. Мы обсуждали поправки, связанные с миграцией. Обсуждение было довольно живое, далеко не всегда эксперты сходились во мнении, но, в конце концов, мы вышли на основной субъект — это последствия принятия этого закона, и когда мы их начали обсуждать, тут проявились наиболее интересные вещи.В конце концов, мы говорили о таком аспекте всей этой отрасли законодательства, как трудовые ресурсы. Что с ними должно происходить в результате принятия этих новых законов. На доске картинка вот какая: левый столбик — это юридический статус, внизу — полные нелегалы, на которых направлено это законодательство, наверху — легальные, “хорошие” москвичи (омичи и т.п.). Правый столбик — условно говоря, уровень занятости: зарплата, уровень квалификации и т.д. Мы исходили из того, что есть неоднозначное, но все же есть некое соответствие между степенью легальности и уровнем занятости. Внизу правый квадратик заштрихован.
Что это означает? Это означает, что из соответствующей ниши занятости, которую занимали нелегалы, их вытеснили. Что будет происходить дальше? Они ведь никуда не денутся, они потеряют возможность, допустим, торговать на рынке, но зарабатывать-то им надо! Это значит, что они переместятся в другие трудовые ниши, например, они пойдут в строительство или куда-нибудь еще, что является более высокой ступенькой. Это значит, что, перейдя туда, они там создадут дополнительную конкуренцию и начнут тех, кто обладает более высоким юридическим статусом, тоже начнут вытеснять. Ниже они не могут пойти — там пустота. В результате повышенной конкуренции это вытеснение доберется до самого высокого уровня — уровня легальных граждан, высококвалифицированных, занятых хорошо оплачиваемой работой, и там повысится конкуренция. К чему это приведет? Это должно приводить к тому, что будет сокращаться их зарплата. Раз конкуренция выше — то зарплата ниже.
То есть, вытеснив азербайджанцев, осетин или кого бы то ни было с одной конкретной, но большой, ниши на нижнем уровне переместится наверх, и вся эта затея бьет по всей иерархии, включая тех, кто на самом верхнем уровне, кто ворчит: “Понаехали тут”. Не говоря о том, что уже начались подобные эффекты на рынках и т.д. — это все банально. Но, в принципе, это та самая ситуация, когда начинается эффект домино, дающий негативный эффект по всей вертикали. Это был финал обсуждения. Но, обсуждая шаг step a step эффекты рынка труда, мы пришли к такому заключению.
Потом за чаем мы зафиксировали то важное обстоятельство, что есть некие общие болезни российского законодательства. Есть чрезвычайно важная, болезненная тема — миграция. Ни в 2004 году, когда принимали новый закон, и сейчас, когда вводили поправки, имеющие чрезвычайно серьезные последствия, не проводилось никакой аналитики. Это типичный случай — появление таких эффектов, который мы тут нарисовали за два часа работы, специально не нацеливая себя на это. Но просчитать, промоделировать действие закона, который ты хочешь принять, — вроде бы нормальная, естественная вещь.
Я не могу забыть своих впечатлений от документов под названием “Проект закона Х”, который получает американский законодатель. Там том аналитики в два раза толще, чем том самого закона.
Петросян. Могу это подтвердить. Одно время я занималась изучением американского права и много перечитала американских законов. Надо сказать, что это непростое чтение, но зато американские законы — это действительно законы прямого действия, которые не нуждаются в подпорках в виде подзаконных актов. Там разъяснено все, каждое исключение оговорено, так что неоднозначное толкование исключено. Это результат огромной подготовительной работы экспертов, и я назвала бы это культурой законотворчества.
Московкин. Я хотел бы еще раз подчеркнуть, что законы ФМС прошли косяком, и это наш прокол — парламентских журналистов, мы их пропустили, честно сказать. Потом еще вдогонку шли поправки, как вы правильно сказали. Я все-таки стою на своем: когда принимались эти миграционные законы, цель была вовсе не та. Вы очень грамотный человек, очень хорошо анализируете, но цель-то была другая. Цель была — строительство еще одной вертикали к добавлению к тому, что есть. Путин получает на откуп целую сферу. Это апробировано на Госнаркоконтроле, потом пошли судебные приставы. И сюда входит проект “Новый избиратель”.
(?) По алкогольному закону не было так много аналитики, схемы не рисовали, но выводы почему-то условные. Строили вертикаль, пытались найти пользу. Было ли это кому-нибудь полезно? Конечно. Нашли, кому полезно — крупным бизнесменам, безусловно, пришлось по душе, выгода определенная есть. Малый бизнес опять ущемили — статус и в общем русле. Пользы для граждан никто не увидел.
Московкин. Как же так — не увидели?
Виноват. Видели пользу для граждан, но как-то увидели не все. Новаций здесь не было — вроде снижения смертности. В целом та экспертиза, которая была, опровержения не получила, существенных добавок вроде бы не было. Все, что высказывалось раньше, было опубликовано и нашло подтверждение и на этой экспертной сессии.
Римский. Сначала несколько слов о каких-то общих итогах трех секций — избирательное законодательство, проблемы туристического бизнеса и жилищно-коммунальный комплекс. Фактически мы обсуждали не столько Жилищный кодекс, сколько общую совокупность норм, регулирующих современное состояние жилищного комплекса.
Во всех случаях оказалось, что важны не только, часто не столько сами нормы закона, сколько исполнение или неисполнение этих норм закона, которые регулируются значительно сложнее по той простой причине, что очень низок уровень активности граждан. В тех случаях, когда они пытаются проявлять свою активность, как правило, получается решение своих личных проблем, а вот решение проблем каких-то общественных им сложнее дается, потому что нет практики, нет отработанных технологий именно коллективных решений. Получается, что для граждан здесь вполне рациональным является поведение — ожидать, какое решение предложит орган власти, например, с тем же Жилищным кодексом. Не выбрали управляющую компанию — сидим и ждем. Нам скажут, что надо выбирать — и то даже процесс не начнется, по крайней мере, меньшинство будет искать какие-то способы, чтобы получать информацию, самостоятельно выбирать, писать какие-то нормы в договор с этими управляющими компаниями, которые потом их защитят и т.д.
На мой взгляд, это вполне рациональное поведение, потому что все равно в большинстве случаев то, что предлагают граждане, никак не пройдет. У нас отсутствует то, что в американской терминологии называется “лоббирование общественных интересов”. Отсутствует практически полностью. При этом нормы законов (это мы не обсуждали, но, на мой взгляд, можно сделать такой вывод) делаются так: там декларации очень часто расходятся с реальностью, в частности, еще и потому, что во всех этих случаях не было реального прогнозирования последствий принятия тех или иных норм. Что произойдет, если убрать графу “против всех”? Что произойдет, если пропагандировать два или три возможных варианта управления многоквартирным домом? Что произойдет, на самом деле, не знает никто — ни экономисты, ни юристы, ни депутаты, ни сами граждане. И в этой ситуации такой получается вывод: законодательство меняется постоянно, т.е. стабильности в этом совершенно нет.
В Жилищном кодексе вроде процесс начинается, но только попробовали начать, как сразу ввели некоторые поправки, еще год подождали — снова ввели поправки, теперь перенесли срок, вроде бы надо начинать — поправки дальше будут продолжаться. Это не потому, что какая-то практика доказывает необходимость этих поправок, а просто даже попытка попробовать показывает, что это все нереально.
К сожалению (это я уже свое личное мнение выскажу), те поправки, которые вносятся, они тоже нереальны, потому что они исходят из логики, общей для всей страны. Что такое три модели управления многоквартирным домом для всей страны? Достаточно съездить в несколько разных городов, например, в Мурманской, Читинской, Ивановской области — попробуйте одинаково управлять, это совершенно нереально, это разные города, разные условия. Или Сочи, который все знают. Там сельская местность — это городская территория. Почему у них все рвется, ломается? Да потому что все совершенно по-разному. Рядом могут стоять не просто дома, а целые территории, которые живут по-разному, и управляться должны по-разному, но у них будут те же способы управления, которые есть в Москве. И понятно, что ни там, ни там не будет оптимального варианта, потому что он не годится как оптимальный ни в том, ни в другом варианте.
Несколько слов про выборы. Здесь мы все пришли к выводу о том, что фактически происходит отдаление граждан от политики через это избирательное законодательство. Им все больше и больше демонстрируют, что вообще-то их участие в этих выборах минимально. Самое главное — придти и бросить бюллетени (в скором времени — нажать кнопку). Все — больше делать ничего не надо!
Сатаров. Да и это уже не надо.
Римский. Пока вроде бы еще нужно, но процесс идет именно в этом направлении. Все остальное будет делаться органами власти. То есть органы власти забирают полномочий столько, что уже перестает работать соответствующая сфера ориентиров. Это я уже обращаюсь к мысли Дмитрия Янина про туристическую деятельность. На самом деле, очень все сходится, потому что, если граждане этим нажатием кнопки делегируют все полномочия органам власти, то дальше не будут решаться вопросы. Вот, мы разбираем конкретно ту же туристическую деятельность. Проблемы, причем достаточно серьезные, и то, что мы отмечали и что я считаю очень важным, — благодаря такому регулированию мы фиксируем отставание собственной страны, в данном случае, этой сферы экономики, от развитых стран, потому что туристическая деятельность может приносить много больше денег, благосостояние, развитие регионов. Но получается, что нам это не нужно. Мы отдаем регулирование чиновникам, и определенные преимущества будет получать крупный бизнес. А все остальное просто не нужно, инициатива не нужна, какие-то решения в пользу конкуренции за потребителя — все равно будут ездить, как выяснилось.
Наконец, про жилищно-коммунальный комплекс. Здесь, мне кажется, был самый конфликтный разговор. Много проблем самых разных, начиная от земли, на которой стоит этот дом, до того, что делать, если часть жильцов уже приватизировала квартиры, а другая часть нанимает муниципалитет, какие здесь возможны манипуляции. Обсуждались вопросы рейдерского захвата квартир, что, на мой взгляд, вполне реально, я знаю некоторые такие случаи.
Решений, к сожалению, пока нет. Какой будет практика — тоже не вполне понятно. Самое главное — то, что предлагается в нормах Жилищного кодекса, это тоже оказывается не решением проблемы. То есть мы видим, что то, что написано, оно, наверное, логично, с точки зрения юридической, с точки зрения того, что государство должно регулировать эту сферу деятельности. Когда мы пытаемся понять, как оно должно регулировать, тут сразу возникает прогноз, что при таком регулировании возникнут проблемы. Где описано решение этих проблем? Как я понял (может, я ошибаюсь), нигде не написано, как решать такие проблемы, и пока не видно, как бы появилось действительно реальное решение таких проблем.
Получается довольно сложная ситуация. Не решать проблемы жилищно-коммунальной сферы мы уже не можем, потому что большой износ старых зданий, сооружений, трудно строить доступное жилье, о котором много говорится в федеральных программах, трудно выделять землю под это жилье. Жилищная проблема как не решена, так и не будет в ближайшее время решена. В частности, непонятно, как и кем будет решаться проблема капитальных ремонтов. Ни законодательство, ни практика не отвечают на эти вопросы. Так что еще раз вернусь к тому тезису, с которого начинал: можно, конечно, обижаться на наших граждан, что они такие неактивные, неинформированные, ничего не хотят делать, но я призываю понять их позицию. Если компетентные, как у нас любят говорить, органы, если специалисты-эксперты не знают, как решать проблему, чего тогда ждать от граждан? Они просто убедились на практике, что то, что они могут предложить, просто не будет принято. Не потому, что это плохо или хорошо, а потому, что пока еще не решена главная задача. А главная задача, как я считаю, это передел собственности, он идет. До тех пор, пока он как-то не закончится, не станет более-менее стабильным, все решения, которые предлагают мелкие собственники, они никого не волнуют, это безнадежно.
Вот такой, к сожалению, неутешительный итог.
Московкин. Вопрос к организаторам: чем определялся выбор законопроектов? Потому что целый ряд не менее важных законопроектов (на мой, субъективный взгляд) остался за бортом — то же долевое строительство, что является пирамидами, отсрочка выбора управляющей компании и др.
Римский. К сожалению, должен сказать, что наши эксперты не очень активно отвечали на эти вопросы. В принципе, можно было больше законопроектов предлагать, но практика такая, что и здесь не так быстро проходило. По-моему, надо ориентироваться не на громкие законопроекты, потому что здесь ясно, что есть какой-то лоббист, который пробивает свой интерес. Помогать ему — в некоторых случаях можно, но вообще-то пусть он решает свои проблемы сам. Выбор был — где наиболее сильно затрагиваются интересы крупных социальных групп. Может быть, вам покажется, что туристическая деятельность к этому не относится, но, с моей точки зрения, относится, потому что есть некоторые регионы, у которых нет другого ресурса. Просто нет. Но если бы они имели возможность проявить инициативу, уверяю — в течение нескольких лет вы бы просто их не узнали. Есть такие примеры и в Юго-Восточной Азии, и в Европе, где угодно. Вы знаете город Мышкин? Знаете. Несколько лет назад его никто не знал. История начиналась очень просто. Несколько активных общественников подумали: мы, что, так и будем прозябать? Давайте найдем, на чем будем зарабатывать! Подумали, что у них, в принципе, есть только одно: название города, больше нет ничего.
Петросян. Ну почему же ничего? Выгодное географическое расположение, туристический маршрут. Грех не воспользоваться.
Римский. Когда все начиналось, у них не останавливался ни один теплоход, потому что не было пристани. И они разработали план. Сначала — название, кого туда привлечь. Некоторые деньги выделили мэрия, привлекли неких пиарщиков, они это уже более профессионально разработали. Сделали музей мыши, потом сделали музей валенок. Появились первые туристы. Мэр им поставил задачу: каждый турист должен оставлять типа 10 долларов. Он съехал на берег — и 10 долларов должен оставить нам. Не нынешний, а тот, который на самом деле все это сделал. (Кстати, тоже очень интересная ситуация: как только заработала схема, так его и скинули, потому что деньги появились, пришли другие, теперь у них заканчивается.) 10 долларов — не ему, не муниципалитету, а всем вместе — частным торговцам, тем, кто сдает какие-то комнаты, тем, кто ведет экскурсии, тем, кто выходит на пристань с гармошкой, привлекает и т.д. Когда эти деньги стали приходить, естественно, появилась необходимость увеличить поток этих туристов. Вот тогда они построили пристань. Деньги были муниципальные, при этом еще поучаствовал частный бизнес. После того, как они построили пристань, думаю, без определенной коррупции там не обошлось, они добились, чтобы теплоход у них останавливался на 4 часа. Стали останавливаться, и объем денег стал уже не 10 долларов, а 20. И так вот идет процесс. Вся страна их знает, и действительно Мышкин — более-менее приличный город.
Петросян. Коломна — еще более приличный город, старинный и прекрасно сохранившийся, но организованного туризма там практически нет, поскольку он в стороне от основного туристического маршрута.
Римский.
Я о другом: о том, что если вы привлекаете к себе туристов, вы не только на этом можете жить, но еще и развиваться. Потом развивайте, что хотите, ремонтируйте свои старые здания, привлекайте еще кого-то. Очень выгодно, кстати, добиться, чтобы о вас сняли какой-нибудь фильм.Римский.
Я же не говорю, что всем туризмом надо заниматься. Я говорю о другом: дайте возможность тем, кто хочет заниматься туризмом так, как они хотят. Вот именно этого и не получается.Московкин. Но ведь закон-то о туризме пробивался вовсе не для развития туризма, он просто делал еще одну вертикаль — для себя. И это получилось настолько скандально на фоне всех остальных, что даже с первого раза не получилось. Его пришлось отложить и уже в новом году провести закон.
Катаев. По поводу вертикали. Когда я иду мимо подмосковного особнячка стоимостью в пару миллионов долларов, у меня первое инстинктивное желание — если бы у меня была сейчас пушка, я бы… Но вторая мысль: в конце-то концов, он построил, помрет, а особнячок-то останется. Так и с этой вертикалью. Мало ли для чего человек строил, но построил все-таки, что-то же работает.
Московкин. Ваш пример убойный. Я раньше ездил на велосипеде по горам по Подмосковью, а сейчас иду вдоль железнодорожного полотна, и кругом заборы четырехметровые.
Римский. В ответ на вашу реплику: я пытался оценивать с позиций граждан. Не с позиции, кто там вертикаль строит, а с позиций граждан. А что плохого, если частный предприниматель начал заниматься туристическим бизнесом? Пусть занимается. Что он там насобирает? Какие это будут деньги? Но будет занятость, к нему будут приезжать люди. Там, кстати, очень часто выстраиваются личные отношения. Один раз приехали — в следующий раз приедут. Он облагородит свое здание, сооружение, куда и будет приглашать. Что плохого? А теперь это нельзя. Почему? Я бы это просто не регулировал. Да Бог с ним! Давайте регулировать то, что действительно серьезные деньги несет, какую-то опасность для страны. Вот тут вертикали самое место.
Сатаров. Я хотел бы вас всех поблагодарить. Мне кажется, что первый небольшой опыт активного и довольно разнопланового сотрудничества экспертов весьма плодотворен. Я благодарен московским экспертам, которые очень загружены, но в субботу с нами поработали, и это замечательно. Я надеюсь, что мы этот опыт обобщим, у нас будет некое издание, где ваши результаты будут представлены. Мы надеемся, что такого рода экспертное сотрудничество мы будем развивать и дальше. Спасибо вам большое!
Заключение
Г.А. Сатаров
Оценка результативности проекта
Самой главной неудачей проекта следует признать провал расчетов на его массовость. Предполагалось, что последняя будет формироваться в процессе реализации проекта как следствие достаточного общественного интереса к деятельности законодательных органов и принимаемым ими законам. Этого не произошло. Попытки проанализировать причины неудачи, консультации с коллегами и другими экспертами подтолкнули нас к следующим выводам.
Во-первых, ключевая причина, воспрепятствовавшая ожидаемому достаточно массовому привлечению к проекту его корреспондентов, состояла в резком падении интереса граждан к работе законодательных органов. Во-вторых, это падение интереса, в свою очередь, стало реакцией граждан на утрату законодательными органами (в данном случае речь идет, в первую очередь, о Федеральном Собрании РФ) предусмотренной Конституцией самостоятельности, ставшей следствием изменения политического режима в России на протяжении последних семи-восьми лет. Это предположение корреспондируется с доминирующей темой несамостоятельности Федерального Собрания, циркулирующей во многих СМИ. Подобные соображения возникали и при неформальных контактах с отдельными региональными экспертами. Логика их рассуждений понятна: бессмысленно тратить силы на анализ работы несамостоятельного органа власти, чьи представители равнодушны к общественному мнению, и чьи решения не слишком обязательны при реализации на практике. В-третьих, на стадии подготовки проекта трудно было оценить и учесть масштаб и неотвратимость обеих тенденций: утраты самостоятельности законодательных органов и падения общественного интереса к их работе. Тем самым, замысел проекта вошел в противоречие с ведущими, но недооцененными, тенденциями, что и определило его неудачу по одному из базовых показателей. В результате нам не удалось вовлечь в проект достаточное число региональных экспертов. Вовлеченными оказались только весьма профессиональные региональные эксперты с высоким личным уровнем мотивации. Массовые же акции, вроде планировавшегося голосования посетителей сайта по обсуждаемым законопроектам, оказались не актуальны из-за крайне низкого интереса к этим законопроектам.
Наряду с описанной неудачей проект оказался полезен в нескольких аспектах. Прежде всего, были установлены плодотворные контакты с московскими и региональными экспертами. Некоторые из этих контактов оказались полезными для других проектов Фонда ИНДЕМ, в частности для проекта “Преодоление бюрократических барьеров в паспортно-визовых службах Федеральной миграционной службы МВД РФ и ГИБДД МВД РФ”, финансируемого Фондом МакАртуров.
Важны были также опыт анализа и отбора законопроектов для обсуждения, опыт как очного, так и заочного обсуждения их. Интересные дискуссии сопровождали проведение финального семинара с участием региональных и московских экспертов. Мы полагаем, что интеллектуальный продукт, порожденный экспертизами законопроектов и семинаром, будет востребован в будущем.
Перспективы развития проекта
Анализ результативности проекта показывает, что его перспективы зависят от двух ключевых факторов: одного внешнего и одного внутреннего.
Внешний фактор — это политическая ситуация в стране, которая препятствует общественной активности, основанной на интересе к работе законодательных собраний. Этот фактор не может быть оценен как управляемый в рамках уставной деятельности Фонда ИНДЕМ. Можно было бы переориентировать проект на оценку деятельности президента РФ (его решений), к которой сохраняется интерес. Но в нынешних политических условиях такая активность может быть расценена как излишне политизированная. Отсюда вывод: проект в том виде, как он задумывался первоначально, должен быть заморожен. Вопрос о его возобновлении может рассматриваться только при изменении политической ситуации в стране.
Внутренний фактор — наличие развитой сети экспертов и корреспондентов Фонда ИНДЕМ. Из приведенного выше анализа следует, что надежды на развитие такой сети в процессе реализации проекта себя не оправдали. Отсюда естественный вывод — сейчас надо развивать такую сеть вне рамок проекта. Тогда в будущем, при благоприятных возможностях, связанных с первым фактором, возобновление и развитие проекта на базе существующей и функционирующей сети окажутся перспективными и эффективными.
Следовательно, необходимо предпринимать постоянные усилия по развитию сети на основе действующих проектов. Такую возможность предоставляет проект “Кафедра”. Кроме того, принято решение в рамках регулярной активности Фонда ИНДЕМ вести учет и базу данных экспертов и корреспондентов, появляющихся в поле зрения Фонда по любым проектам и в связи с любыми формами его активности. Для этого предполагается выделить специального сотрудника, ответственного за сбор и учет соответствующих сведений.
Негативный и позитивный опыт данного проекта, анализ этого опыта позволили сформулировать следующую идею, возможно, не очень новую. Эффективность проектов может резко повышаться от их “пакетной” реализации. Речь идет о проектировании реализации набора взаимосвязанных проектов, взаимодействующих друг с другом по разным основаниям. Причем, совершенно не обязательно, чтобы эти проекты реализовывались одной организацией. Они могут быть разные, но тесно координирующиеся.
Например. Расширение опыта общественной экспертизы законодательных органов на регионы России упирается в проблему закрытости их работы; в частности — крайне скудна практика открытых поименных голосований. Следовательно, можно представить себе проект, нацеленный на стимулирование повышения открытости законодательных собраний. Расширение практики открытых поименных голосований создает условия для обратной связи, основанной на регистрации индивидуальной и фракционную реакцию на общественную экспертизу.
Практика поименных голосований позволяет вести постоянный мониторинг голосований в законодательном собрании и оценивать работу депутатов с помощью несложных рейтингов. Примеры этого можно увидеть на сайте Фонда ИНДЕМ. Такой мониторинг мог бы быть предметом самостоятельного проекта в том или ином регионе.
Суть в том, что общественная экспертиза законопроектов многое теряет, если она оторвана от политического (в широком смысле) процесса в целом. Она становится интереснее, если она включается в комплекс, предусматривающий процедуры мониторинга, обратной связи, т.е. влияния, как это и должно происходить в демократии участия.
В силу перечисленных соображений, мы мыслим развитие данного проекта в благоприятном будущем именно как часть комплекса, который предполагается планировать заранее.
В той части, которая связана с развитием проекта в регионах, в такой комплекс мог бы оказаться включенным проект “Кафедра”. Общественная экспертиза законопроектов региональных законодательных собраний и сопряженная с этим активность, подобная перечисленной выше, могла бы стать одним из предметов деятельности региональных школ публичной политики там, где к этому был бы проявлен интерес.
Краткие сведения об авторах
Алещенко Виталий, старший научный сотрудник ИЭиОПП Сибирского отделения РАН, г. Омск.
Бородихина Л., эксперт Омской школы публичной политики — 2, г. Омск.
Вакурова Наталья, доцент Института социологии и управления персоналом ГУУ.
Винюков Игорь Александрович, руководитель проекта “Общественный Интернет-мониторинг и оценка деятельности Государственной Думы РФ в 2006 году” Фонда ИНДЕМ, г. Москва.
Горелишвили Давид, правозащитник, г. Москва.
Жигульский Роман Владимирович, генеральный директор ООО “Нойштрелиц”, координатор по розничной торговле Всероссийского движения “За честный рынок”, г. Москва.
Зеленчук Ирина, слушатель Омской школы публичной политики, г. Омск.
Иванова Галина, руководитель автономной некоммерческой организации “ГОЛОС”, г. Новосибирск.
Исакаев Габдулла Гафиулович, председатель областного движения “За честные выборы”, г. Курган.
Калиновская Елена, аналитик-обозреватель газеты “Коммерческие вести”, эксперт Омской школы публичной политики – 2, г. Омск.
Катаев Дмитрий Иванович, председатель Совета общественных экспертов по жилищному самоуправлению, депутат Московской городской думы, г. Москва.
Кузьмина Людмила Гавриловна, руководитель автономной некоммерческой организации “ГОЛОС”, г. Самара.
Любарев Аркадий Ефимович, руководитель Дирекции программ мониторинга избирательных кампаний Независимого института выборов, г. Москва.
Машенцев Денис, исполнительный директор Фонда поддержки гражданских инициатив “Саратовский информационно-ресурсный центр”, г. Саратов.
Московкин Лев Израилевич, парламентский корреспондент газеты “Московская правда”, г. Москва.
Петросян Маргарита Ефремовна, юрист-консультант программы “Миграция и Право” Правозащитного центра “Мемориал”, г. Москва.
Римский Владимир Львович, заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ, г. Москва.
Рудницкий Александр, г. Петрозаводск.
Сатаров Георгий Александрович, президент Фонда ИНДЕМ, г. Москва.
Семенчишин Александр Николаевич, Министерство строительства и ЖКК Омской области, г. Омск.
Суриков Вячеслав, слушатель Омской школы публичной политики, г. Омск.
Шейко Д., эксперт Омской школы публичной политики – 2, г. Омск.
Шинкевич С., эксперт Омской школы публичной политики – 2, г. Омск.
Янин Дмитрий Дмитриевич, председатель Правления Международной конфедерации обществ потребителей, г. Москва.