Обеспечение
прав национальных меньшинств в соответствии с международными стандартами и
международными обязательствами Российской Федерации, наталкивается на серьезные
трудности из-за правовой неурегулированности статуса национальных меньшинств,
коллизий между федеральным и региональным законодательством, неразвитости институтов гражданского
общества, ксенофобий и отсутствия толерантности в обществе.
Регулирование
и защита прав национальных меньшинств находится, по российской Конституции, в
ведении федеральных властей, а защита прав национальных меньшинств - в
совместном ведении федеральных властей и властей субъектов Федерации. Отдельные
права национальных меньшинств декларируются в нескольких десятках федеральных
законов, однако федеральный закон, регламентирующий статус и права национальных
меньшинств в России до сих пор не принят.
В
отсутствие внятного федерального законодательства субъектам Федерации сложно
устоять перед принятием законодательства о национальных меньшинствах,
включающего те или иные нормы, идущие вразрез с Конституцией России,
федеральным законодательством и международными обязательствами Российской
Федерации. Большие возможности дискриминации национальных меньшинств открывает
законодательство субъектов Федерации, регламентирующее вопросы миграции,
регистрации проживания и пребывания, слабо урегулированных федеральным
законодательством.
Законодательная
дискриминация национальных меньшинств резко сужает возможность их легального
существования, возводит барьер между ними и большинством, способствует их латентной самоорганизации.
Присоединение
России к европейской Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств
(1998), мотивировавшееся законодателем как средство защиты прав соотечественников
в новых независимых государствах, еще более осложнило ситуацию. В Конвенции
зафиксированы и нормы, отсутствующие, либо слишком общо сформулированные в
федеральном законодательстве. Соблюдение Россией обязательств по выполнению
Конвенции, пока носящее достаточно формальный характер, может натолкнуться на
серьезные препятствия. Во первых, непонятно, кого относить к национальным
меньшинствам: ни в одном международном договоре, включая Рамочную Конвенцию,
термин “национальное меньшинство” не определен. Другая трудность - недостаточно
четкое разграничение компетенции федерального центра и регионов.
Субъекты
Федерации, по российской Конституции, вправе принимать законы и иные
нормативные правовые акты по предметам совместного ведения, не противоречащее
федеральным законам, а также по вопросам своей компетенции. Согласно
Конституции, “регулирование и защита прав национальных меньшинств” находится в
ведении Российской Федерации, а “защита прав национальных меньшинств” - в
совместном ведении Федерации и ее субъектов [1]. Российские
регионы широко пользуются своим правом законотворчества, зачастую вторгаясь в
сферу компетенции федерального центра.
Реализация отдельных прав национальных
меньшинств, зафиксированных в Конвенции, чревата конфликтами интересов различных
этнических групп, обострением межнациональных отношений. Конфликты такого рода
особо вероятны в субъектах, этнический состав которых претерпел значительные
изменения в результате массовых миграций последнего десятилетия, депортаций или
перекройки административно-территориальных границ.
Еще
большие проблемы возникают в связи с подписанием Россией Европейской хартии
региональных языков или языков меньшинств (2001). В отличие от Рамочной конвенции, Хартия предполагает принятие
четких и недвусмысленных обязательств по использованию языков меньшинств на
конкретных территориях Российской Федерации.
Формируемое
в субъектах Федерации правовое поле и, особенно, практика регулирования прав
национальных меньшинств, находятся под влиянием общественного мнения, для которого
характерны ксенофобии и отсутствие толерантности. В ближайшее время не следует
ожидать кардинального изменения сложившихся стереотипов общественного сознания
по отношению к национальным меньшинствам: часть населения, и это подтверждается
многочисленными социологическими обследованиями, видит в них конкурентов, а
не людей, нуждающихся в защите.
В
условиях выбора между обеспечением политической стабильности и обеспечением
прав и свобод человека, включая и права национальных меньшинств, ряд регионов делает
недвусмысленный выбор в пользу стабильности.
Высока
вероятность грядущей этнической
мобилизации и поляризации общества. В то же время опасность эскалации
конфликтов на этнокультурной, этносоциальной и этнотерриториальной почве
представляет непосредственную угрозу социально-политической стабильности
Российской Федерации, реформированию ее социально-политических и экономических
институтов.
Эффективным
средством предотвращения конфронтации на почве реализации прав национальных
меньшинств является мониторинг ситуации в субъектах Федерации. Такой
мониторинг, полезный для ассоциаций и объединений национальных меньшинств,
других НПО, органов государственной власти регионов и органов местного
самоуправления, специалистов, будет способствовать просвещению НПО,
взаимопониманию между властными структурами и институтами гражданского
общества.
Настоящий
мониторинг привязан к обязательствам России, вытекающими из ее присоединения к
Рамочной конвенции и вероятному вступлению в силу Европейской хартии о
региональных языках. Учитывая особенности ситуации, акцент сделан на тех
сферах, в которых России наиболее сложно обеспечить права национальных
меньшинств: участие в государственном управлении и общественной жизни,
использовании языков национальных меньшинств, в области образования, получения
и распространения информации, культуры и др.