Тенденции развития федерализма в Российской Федерации

 

К лету 2002 года по заказу «Центра правовых проблем северных территорий» ИНДЕМ подготовил объемный аналитический доклад «Тенденции развития федерализма в Российской Федерации» (15 п.л.), на основе которого была проведена научно-практическая конференция (октябрь 2002 г.) и издана одноименная книга.

Доклад примечателен тем, что в нем органически соединены политологические и правовые аспекты рассмотрения федеративной проблематики. Но главное его достоинство в самом содержании.

Прежде всего, в докладе поднимается вопрос, служащий основой для всего последующего содержания, а, главное, от ответа на который зависит судьба России. Вопрос этот формулируется впрямую: «нужен ли федерализм России?». Нетрудно догадаться, что авторы дают утвердительный ответ. Но важно, какие аргументы привлекаются для этого и что такое вообще федерализм, что он несет обычному человеку.

Кажется, какой смысл вновь поднимать эту проблему, коль скоро Россия конституционно объявила себя федеративным государством. Но, во-первых, в нашем обществе не только бродят, но и в последнее время активизируются идеи о превращении страны в унитарное государство. А, во-вторых, даже если формально и не будет отказа от федерализма, он вполне может превратиться в артефакт, благодаря всевозможным институциональным и функциональным моделям, базирующимся на унификаторской идеологии. Эта идеология в силу непросвещенности общества и большой части элит многим представляется синонимом «сильного государства» (наподобие СССР). Но как раз судьба СССР должна была бы показать тупиковость унификаторской модели, обусловливающей феномен «колосса на глиняных ногах»: эти «ноги» еще могут выдержать удары, если управлять посредством страха. Но такая парадигма, как показывает весь исторический (далеко не только российский) опыт, не только не эффективна, но и невозможна в долгосрочной перспективе, ибо ни один тиран не живет вечно.

В связи с мировоззренческим вопросом о роли федерализма в российской судьбе в докладе предлагаются возможные сценарии развития в зависимости от отношения центральной власти к проблемам федерализма. Эти сценарии таковы.

«Вялая Россия» - сценарий, означающий фактически поражение модернизации и ведущий страну в исторический тупик. Но он наиболее вероятен, т.к. является относительно комфортным для элит, поскольку не требует крупных перемен и реформ.

«Мрачная Россия». Этот сценарий может соответствовать либо поражению модернизации либо, наоборот, такому этапу, когда диктатура используется как инструмент модернизации, представляющийся более привычным и удобным.

«Энергичная Россия». Рассматривается авторами доклада как успех демократической модернизации, в силу соответствия результата заявленным целям, а также в силу объективных причин (установление институциональной адаптивности).

«Распавшаяся Россия». Этот, наиболее драматичный, вариант рассматривается, разумеется, как нежелательный, но возможный выход из неустойчивого состояния, которым является транзит.

Сценарная разработка помещена в доклад не для «заполнения паузы», а именно для того, чтобы выявить и показать, какие шаги властей могут склонять страну к тому или иному сценарию, хотя, разумеется, ни один из сценариев не фатален.

Претендуя не только на анализ, но и на помощь в развитии федерализма, доклад содержит ряд вполне конкретных предложений. Наиболее ценные из них – предложения по созданию практичного механизма реализации совместной компетенции. Как известно, именно в отсутствии такого механизма кроется одна из причин постоянных конфликтов и взаимного недовольства между центром и регионами. Авторы не только проанализировали нормативно-правовую практику в сфере совместной компетенции по нескольким предметам ведения, но и дали развернутую концепцию законодательного регулирования механизма реализации совместной компетенции (отдельно для заказчика был представлен и соответствующий законопроект).

Наконец, авторы доклада дали и перспективные предложения по возможному изменению Конституции РФ в области регулирования федеративных отношений. Это не означает, что Конституция должна видоизмениться именно так, как предлагается в докладе. Но такой способ рекомендаций иногда оказывается более эффективным, чем обычные рассуждения, т.к. содержит готовые юридические формулы.