Послание и конституция

Мне кажется, оглашение очередного президентского послания в середине мая объясняется простыми расчетами. Нынешнее послание – четвертое для В.Путина (впервые с посланием он выступил в июле 2000 г.). А поскольку президентская легислатура у нас составляет 4 года, логично, чтобы послание 2004 года было оглашено уже вновь избранным Президентом России. Не случайно нынешнее послание представляет фактически отчет Президента за весь период правления.

Однако поставлю крамольный вопрос: заслуживают ли вообще послания того внимания, которое им уделяется, пусть и на короткий период?

Теоретически это – суперважный институт, т.к. согласно ст.84 Конституции, прежде всего в посланиях Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики России. И хотя нигде не сказано о юридической силе посланий, их императивность очевидна, как минимум, для Кабинета министров, т.к. нужно принимать во внимание другие полномочия главы государства (например, его право в любое время отправить Правительство в отставку). В этом смысле послания влияют и на судьбу депутатов, которые должны будут согласиться или нет с назначением нового премьера. Так что послания могли бы играть существенную роль. Но пока не играют. Иначе почему президентские приоритеты в очень слабой степени увязаны с приоритетами очередного федерального бюджета (отсутствие такой увязки, между прочим породило такой не предусмотренный Конституцией институт, как бюджетные послания? Или почему ни один Кабинет политически не был наказан за невыполнение (неполное или некачественное выполнение) президентских посланий?

Все это означает, что после 1994 г. (оглашения первого послания) сформировались молчаливые правила некоей игры: Президент провозглашает реформаторские идеи, а Правительство, формально откликаясь на них (даже составляя планы реализации), продолжает действовать в целом по своему усмотрению. Поэтому страна и мир смотрят на послания российских президентов, скорее, как на общеидеологические документы, нежели как на инструмент реальных преобразований.

Однако можно предположить, что в скором времени ситуация изменится. Не только потому, что с каждым новым посланием на фоне плохо реализованных прежних Президент все явственнее будет казаться бессильным повлиять на госаппарат (а какой Президент этого хочет), но и потому, что В.Путин дал сигнал о своей готовности формировать партийное Правительство. И вот тут-то, боюсь, нас ждут серьезные испытания как раз из-за формулы президентских посланий.

Если сравнить трактовку посланий в Конституции России с трактовками конституций других европейских стран, установивших схожую модель власти (смешанную форму правления), мы увидим, что лишь у нас да в Белоруссии глава государства определяет основные направления политики. В других странах Европы с аналогичной формой правления послания играют сугубо информационную, коммуникативную роль. И это естественно, поскольку там либо прямо записана обязанность президента формировать правительство на основе итогов парламентских выборов (например, в Болгарии, Македонии, Португалии), либо это предполагается косвенно, через описание взаимоотношений кабинета с парламентом (например, в Польше, Франции). Следовательно, при наличии ответственного правительства предоставлять президенту право определять направления политики грозило бы опасностью появления двух разных курсов развития. Почему же и здесь мы оказались в буквальном смысле “впереди Европы всей”?

Дело в нашей истории. Конституция РСФСР (РФ) 1978 г. даже после свержения коммунистического режима в 1991 году сохранила главный параметр советской модели – полновластие советов, в том числе установив, что Съезд народных депутатов определяет внутреннюю и внешнюю политику страны. Драматический конфликт между Президентом Б.Ельциным и депутатским корпусом в немалой степени был обязан именно противоречию между разделением властей и полновластием одного органа. Этот конфликт и сказался при подготовке Конституции 1993 года: ряд полномочий Съезда перешел к Президенту. В том числе определение основных направлений политики. Тем самым синдром борьбы с законодательным органом не дал возможности выстроить более сбалансированную систему сдержек и противовесов.

Пока, повторю, определение Президентом основных направлений политики не сильно сказывалось на реальной жизни. Однако при формировании Правительства парламентского большинства оно неизбежно даст о себе знать. Давайте смоделируем ситуацию.

Президент еще год назад упрекнул Правительство в отсутствии амбициозной цели. И, видимо, не надеясь, что таковая появится, сам поставил ее: увеличение ВВП в два раза за семь лет (преодоление бедности и модернизация армии возможны, скорее как результаты экономического роста, а не его источники). Из послания следует, что бурного роста ВВП можно добиться при проведении курса, который иначе, как либеральный, назвать нельзя: низкие и стабильные налоги, освобождение государства от избыточных функций, демонополизация, опора на частную инициативу. Я, правда, не убежден, что этого достаточно для “русского чуда”. Но сейчас разговор о другом.

Примерять на себя министерские посты нынче может, пожалуй, лишь “Единая Россия”. Но тут закавыка: до сих пор она как-то не была замечена в симпатиях к либерализму. Да и вообще центризм хорош, когда основные реформы уже проведены… Найдет ли Президент в этой партии фигуру, наподобие, скажем, П.Столыпина и сможет ли, как в свое время Император, доверить такому Правительству реформы и удвоение ВВП? А между тем задачи поставлены четкие и при этом вовсе не требуют ждать до 2010 года, т.к. позволяют запросто рассчитать ежегодную динамику и преодоления бедности, и роста ВВП. Следовательно – либо серьезный конфликт в правящей элите, либо фактический отказ от заявленных целей и новое разочарование общества. Так что конституционная формула посланий вовсе не так безобидна и периферийна, как это принято считать.

Сегодня популярен тезис: “Конституцию следует менять не когда можно, а когда ее нельзя не менять”. Но хочется спросить: “нельзя не менять” – это момент, когда вполне еще можно предвидеть последствия или когда уже грянул гром?

Михаил Краснов,

доктор юридических наук