7. Законодательство о выборах и его применение
в 1999-2000 годах
7.1.1. Один из наиболее негативных моментов, выявившихся в ходе последних избирательный кампаний, – фактическая зависимость избирательных комиссий и их членов от исполнительной власти. Решительным шагом на пути ослабления такой зависимости могло бы стать исключение исполнительных органов из процесса формирования избирательных комиссий. Если бы весь состав избирательных комиссий назначали представительные органы, то это, конечно, не устранило бы совсем, но создало бы дополнительные препятствия для попадания в состав комиссий людей управляемых. Если эта мера покажется законодателю чрезмерно радикальной, можно было бы на всех уровнях ввести пропорцию, которая действует лишь при формировании ЦИК, где президент назначает одну треть членов комиссии, а парламент – две трети.
7.1.2. Присутствие в комиссиях достаточного числа заинтересованных представителей конкурирующих между собой партий
, несущих перед своими партиями, а не перед местным начальством ответственность (сейчас их инициативы нередко подавляются послушным большинством комиссии), – если и не абсолютная гарантия, то более надежный барьер на пути возможного сговора, спланированных фальсификаций и т.д. Поэтому чрезвычайно важно изменить закон так, чтобы все лица, выдвинутые партиями, имеющими фракции или установленное число депутатов в Государственной Думе или региональных собраниях, обязательно были бы назначены, какова бы ни стала их доля – половина, две трети или сто процентов.При этом, во избежание вытеснения в избирательных комиссиях представителей реально существующих политических сил членами от “карманных” партий следует установить определенную систему приоритетов. В соответствии с ней вначале заполнение комиссии должно идти за счет кандидатур, выдвинутых избирательными объединениями (блоками), представленными в Государственной Думе; оставшиеся вакансии заполняются выдвиженцами объединений (блоков), представленных в законодательном собрании соответствующего субъекта РФ, далее заполнение производится выдвиженцами представительных органов местного самоуправления.
7.1.3. Проколы в деятельности избирательных комиссий нередко проистекают не из злой воли, а от недостаточного уровня ответственности, инициативности и квалификации ее членов, присущего российскому человеку пренебрежения формальными правилами и процедурами. Кроме того, эти формальные правила настолько подробны, что даже желающий соблюдать их человек нуждается в специальной подготовке
. Сложившаяся практика ставит вопрос о подготовке будущих членов избирательных комиссий. Во время избирательной кампании нет времени и возможности заниматься обучением их членов. Заложенные в избирательных законах сроки формирования комиссий таковы, что вновь назначенные их члены обязаны “с колес” приступить к работе. А поскольку российское избирательное законодательство претерпевает немаловажные изменения к каждым следующим выборам, даже опыт работы в избирательной комиссии на предыдущих выборах может оказаться недостаточным.Поэтому представляется насущно необходимым обеспечить возможность будущим членам избирательных комиссий получать соответствующую профессиональную подготовку в рамках организованной государством системы обучения. Как минимум, это должно быть сделано для объединений, имеющих гарантированную квоту представительства в комиссиях. Очевидно, что все реально действующие политические силы будут заинтересованы в направлении на такое обучение своих волонтеров. На первых порах необходимо обеспечить
разработку и издание соответствующих учебных и методических материалов.7.1.4. Для повышения профессионализма необходимо также, чтобы деятельность членов комиссий была более престижной и лучше оплачиваемой, в особенности на низовых уровнях. Это обеспечит приток серьезных претендентов. Конечно, здесь встанет непростой вопрос о дополнительных ресурсах, но частично проблема может решаться за счет более рационального распределения выделенных сумм.
И при этом порядок такого распределения должен определяться коллегиально, а не служить инструментом воздействия председателя комиссии на её членов или вышестоящих комиссий на нижестоящие. Можно предложить и иные формы поощрения честно и успешно работающих членов комиссий.7.1.5. Ряд нарушений, допускаемых членами избирательных комиссий, карается серьезными уголовными и административными санкциями. В то же время никого эти санкции всерьез не пугают, поскольку правоохранительные органы практически не уделяют серьезного внимания расследованию преступлений против конституционных прав и свобод человека и гражданина.
В этой связи следовало бы заложить в законе и другие виды ответственности. Сейчас непременным условием расформирования комиссии является признание Центральной избирательной комиссией или комиссией субъекта Федерации недействительными итогов голосования или результатов выборов на соответствующей территории. Обратиться в суд с заявлением о расформировании избирательной комиссии не может ни ущемленный кандидат, ни партия, имеющая менее одной трети мест в представительном органе соответствующего уровня. Не вправе обратиться в суд с иском о роспуске окружной, территориальной или участковой избирательной комиссии и группа депутатов Государственной Думы любой численности. Норма о роспуске не распространяется на Центризбирком. В результате механизм роспуска комиссий, многие из которых допускали серьезные нарушения и даже злоупотребления, так практически и не заработал. Следует сделать этот порядок меньше зависящим от “корпоративной солидарности” избирательных комиссий. Это означало бы, в частности, что основаниями для судебного решения о роспуске избирательных комиссий могут быть серьезные нарушения ею закона, независимо от того, пришлось ли признавать недействительными итоги голосования или результаты выборов, а круг субъектов, инициирующих судебное разбирательство, должен быть расширен.
Не предусматривает закон и необходимого набора санкций к отдельным членам комиссий за нарушения. В последнее время стала усиливаться тенденция к неисполнению членами избирательных комиссий (особенно – участковых) своих обязанностей. Так, если прежде невыход на участки членов комиссий носил достаточно единичный характер, то в июле 2000 года на дополнительных выборах депутата Государственной Думы от Ингушского избирательного округа в день голосования на участки не явились практически все члены участковых избирательных комиссий.
Однако помимо таких экстраординарных случаев, встречается целый ряд практически ненаказуемых нарушений законодательства, допускаемых членами комиссий. В настоящее время наибольшее количество нарушений закона в деятельности избирательных комиссий связано с неисполнением этими комиссиями положений закона (недопуск наблюдателей, членов с правом совещательного голоса к наблюдению за деятельностью комиссии по организации голосования, невыдача копий протоколов об итогах голосования, расхождение в данных протоколов, представленных в вышестоящие комиссии, с данными копий, заверенных для наблюдателей непосредственно после подсчета голосов и т.п.). Члены комиссии, проводившие голосование вне участка и принесшие ящик с вброшенными бюллетенями, подчищающие документы или подписывающие незаполненные протоколы, председатель комиссии, ущемляющий права наблюдателей, и т.д. – не могут быть даже временно отстранены от работы в комиссии, хотя необходимость немедленной реакции в таких случаях очевидна. Сейчас законом предусмотрена единственная санкция к отдельному члену комиссии – прекращение полномочий в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда либо признание в судебном
порядке члена избирательной комиссии систематически не выполняющим обязанности. Сама по себе необходимость защиты членов комиссий от произвольного их отстранения не вызывает сомнения – и этот подход последовательно проводился с самого начала работы над нынешним корпусом избирательного законодательства. Однако он, как показала практика, требует дополнения нормами, вводящими ту или иную степень ответственности за произвол, за недобросовестное поведение самих членов комиссии, особенно если результатом явился срыв выборов. Введение такой ответственности, особенно если соответствующее преследование (административное или уголовное) смогут инициировать пострадавшие кандидаты (политические объединения), послужило бы еще одним весомым противовесом давлению исполнительной власти на членов избирательных комиссий.7.1.6. Многое зависит от того, кто возглавит избирательные комиссии. Нередки случаи, когда первое заседание и выборы председателя, заместителя и секретаря вновь образованной комиссии проводятся келейно, под руководством представителя администрации, при отсутствии тех членов комиссии, в ком видят потенциальных “возмутителей спокойствия”. Поэтому в законе необходимо тщательно отрегулировать то, как осуществляется оповещение всех членов комиссии, кто и как созывает первое заседание, кто его ведет до избрания председателя, каким должен быть кворум и порядок тайного голосования и т.д. Весьма желательно введение повышенных требований к кворуму первого заседания (на котором происходят выборы председателя, заместителя, секретаря). Например, проведение первого заседания допустимо, только если все члены комиссии были официально (т.е. с наличием документальных подтверждений) извещены о нем за определенный срок.
7.1.7. Квотирование представительства всех значимых политических общественных объединений в избирательных комиссиях при назначении их членов органами власти, хотя и важное условие независимости комиссий, не является универсальным способом достижения желаемого результата. Во-первых, сохраняется все-таки порочный круг, в котором власть назначает тех, кто помогает ей оставаться властью. Во-вторых, трудно законодательно зафиксировать все варианты отбора членов комиссий, учитывая то, что их количественный состав не может быть безразмерным, а персональные предложения общественных объединений в сумме могут оказаться как недостаточными, так и избыточными. В этой связи целесообразно было бы в экспериментальном порядке опробовать метод замещения мест в составе избирательных комиссий (прежде всего, конечно, низового уровня) посредством жеребьевки из состава определенного контингента, сформированного, скажем, из тех же представителей, предложенных общественными объединениями и иных лиц, прошедших соответствующую подготовку.
7.1.8. Исходя из практики прошедших выборов представляется, что для увеличения реальной независимости избирательных комиссий и устранения психологического давления на членов комиссий и избирателей следовало бы законодательно ограничить по времени присутствие на избирательных участках дольше, чем это необходимо для участия в голосовании, лицам, обладающим властно-распорядительными полномочиям. Аналогичные ограничения следует установить и на их присутствие на заседаниях избирательных комиссий любого уровня.
Информационное обеспечение избирательных кампаний, развиваясь в последние годы весьма динамично, поставило ряд трудноразрешимых проблем, которые оказались особенно обнажены во время избирательных кампаний 1999-2000 годов. Предметом споров стало само определение понятия “предвыборная агитация”.
Показателем сложности и болезненности упомянутых проблем служит, в частности, то, что в каждой следующей версии закона регламентация агитационной деятельности становилась все более детальной и строгой. Установленные нормы, однако, встречают возражения и со стороны тех, кто видит в усиливающейся регламентации покушение на гражданские права, и со стороны тех, кто требует решительно пресечь “своеволие” СМИ.7.2.1. В корректировке нуждается само определение предвыборной агитации
. Во-первых, формула, принятая в итоге напряженных обсуждений и споров, неравновесна: агитировать можно как за, так и против кандидатов, но только за участие в выборах. Аргументация сторонников такого ограничения сводится к тому, что агитация против участия в выборах носит антиобщественный характер. Но это не всегда бывает именно так: бойкот выборов нередко оказывался эффективным средством противодействия манипуляциям власти; представление, что к нему никогда не придется прибегать у нас силам, отстаивающим как раз общественные интересы, пожалуй, слишком оптимистично. Муссирующееся сейчас предложение законодательно запретить подобного рода агитацию представляется, по меньшей мере, сомнительным, поскольку в России (в отличие от ряда других стран) реализация активного избирательного права является именно правом, а не обязанностью и запрет агитации за отказ воспользоваться этим правом неправомерен. Кроме того, исключение подобного рода деятельности из законодательного регулирования – при отсутствии её явного запрета – может рассматриваться и так, что она агитацией не является и никакому регулированию не подлежит.Во-вторых, попытка дать наиболее полное определение агитации (“деятельность… имеющая целью побудить или побуждающая избирателей…”) привела к тому, что термином “предвыборная агитация” (формально) стала охватываться практически вся совокупность действий, связанных с информированием граждан о кандидатах (списках кандидатов), о партиях, их выдвинувших, и даже о ходе избирательной кампании. Назрела насущная необходимость законодательного разграничения понятий “предвыборная агитация”, “информация о ходе избирательной кампании” и “информация о кандидате, избирательном объединении или блоке”.
7.2.2.
В дальнейших уточнениях нуждается регулирование деятельности государственных СМИ во время избирательной кампании. Многочисленные и неизбежные, к сожалению, злоупотребления вытекают из того, что в нашей стране нет законодательного запрета на существование СМИ, финансируемых государством. Введение такого запрета во многом решило бы проблему, но так как такое решение на данном этапе представляется достаточно утопичным, приходится искать паллиативные меры, способные ограничить негативные последствия существующего положения вещей. Одно из таких предложений – введение законодательного запрета государственным средствам массовой информации в период избирательной кампании освещать не связанную с выборами деятельность кандидатов, избирательных объединений и блоков. Освещение же их предвыборной деятельности ограничить сообщениями в информационных и специальных, жестко регламентированных законом программах.7.2.3. Закон разрешает проведение агитации лишь с момента регистрации кандидатов, хотя очевидно, что уже сбор подписей (или мобилизация средств для внесения избирательного залога) не могут обойтись без агитации. Тем более не может не настораживать проявившееся сейчас у руководства Центральной избирательной комиссии желание сократить период проведения предвыборной агитации. Ведь чем короче период разрешенной агитации, тем больше влияние “административного ресурса”, в наших условиях почти не поддающегося контролю и ограничению. Было бы разумно разрешить то, что не удается запретить, то есть позволить кандидатам и партиям проводить агитацию с момента открытия счета. Формы проведения агитации на этом этапе можно было бы ограничить выпуском печатных агитационных материалов, предвыборными публикациями в партийной прессе и платными публикациями в негосударственных периодических печатных изданиях.
7.2.4.
Найти законодательные нормы, с одной стороны, пресекающие беззастенчивое использование “административного ресурса” для избирательного успеха облеченных (или протежируемых) властью кандидатов, а с другой – гарантирующие всем кандидатам, в том числе и должностным лицам, государственным служащим и т.д., реализацию их конституционных прав, непросто. Некоторые шаги законодателем в этом направлении уже сделаны. Представляется, что дальнейшее развитие закона в этой области должно учитывать следующие моменты.Во-первых, четкое разграничение между должностными лицами – кандидатами на выборах и их подчиненными. Кандидат, естественно, принимает активное участие в избирательной кампании, лишить его этого права означает лишить выборы всякого смысла. Возможно, следует более тщательно продумать уже содержащиеся в законодательстве запреты на использование им преимуществ должностного и служебного положения. На предвыборную деятельность подчиненных кандидату лиц можно наложить более жесткие ограничения, исключающие возможность бесплатного использования находящихся в их распоряжении государственных и муниципальных ресурсов (для некоторых категорий можно предусмотреть уход в неоплачиваемый отпуск на время избирательной кампании) без права пользования своими служебными кабинетами.
Во-вторых, не менее четкое разграничение между лицами, замещающими государственные должности в органах исполнительной власти, и депутатами законодательных органов (и их помощниками). Первые обладают властно-распорядительными функциями, вторые по характеру своей деятельности ведут постоянную политическую работу с гражданами, которая не может прерываться (а, напротив, интенсифицируется) во время избирательных кампаний.
В-третьих, все ограничения применительно к каждой категории субъектов агитационной (и шире того – избирательной) деятельности следовало бы сделать более детализованными, чем в действующем законодательстве.
7.2.5. Широкое распространение получил “вброс” негативной агитации о кандидатах и избирательных объединениях в обход закона. В последних избирательных кампаниях нарастала “война компроматов” с использованием зависимых от тех или иных участников избирательного процесса СМИ (разумеется, вне всяких квот, выделенных участникам избирательного процесса и оплаты из их избирательных фондов).
Пресечь все злоупотребления и эксцессы, связанные с проведением негативной агитации, вряд ли удастся в России, как не удалось сделать это в странах развитой демократии. Однако некоторые направления, в которых избирательное законодательство следовало бы усовершенствовать, наметить можно. Прежде всего, надо перестать закрывать глаза на реальность. Негативная агитация на выборах и референдумах существует и существовать будет. Лишить права на ее ведение нельзя не только официально зарегистрированных соперников, но и не выдвигающие собственных кандидатов организации, независимых экспертов, журналистов, да и рядовых граждан. Закон должен предусмотреть гарантии, формы и условия ее ведения. В этом случае, конечно, необходимо отразить в законе порядок идентификации авторов и заказчиков негативной агитации и контроля за ее оплатой. Необходимо дать гарантии тем кандидатам и объединениям, на кого негативная агитация направлена, что им будет предоставлена возможность ответа в тех же СМИ, в том же объеме, на тех же условиях и т.д. Предусмотренные законом санкции за нарушение этих норм следует основательно конкретизировать (прежде всего, для обеспечения реальной возможности реализации права на ответ) и, возможно, в случае установленной в судебном порядке злонамеренности (в первую очередь – заведомой ложности) ужесточить. Следует подчеркнуть, однако, что для пресечения злоупотреблений зачастую требуется не столько совершенствование законодательства, сколько строгое исполнение действующих законов.
7.3. Финансирование избирательных кампаний.
Устанавливая нормы финансирования избирательной кампании кандидатами и партиями, законодатель рассчитывал достичь двух целей: установлением порога расходов ограничить влияние больших денег, а детализацией правил и отчетности по поступлениям и расходам с избирательных счетов сделать финансирование прозрачным, обозримым для всех. На деле не удалось решить ни одну из этих задач. Эксперты свидетельствуют: реальные расходы на проходящих выборах отличаются от разрешенных не на проценты и даже не в разы, а на порядок или несколько порядков. Как следствие – избирателям остаются неизвестными реальные размеры расходов и, что особенно важно для принятия ими обдуманного решения, источники расходуемых кандидатами средств. Причем поскольку эти нарушения носят массовый характер, совладать с ними практически невозможно. Избирательные комиссии не в состоянии противостоять валу нарушений, а субъекты избирательного процесса не решаются обращаться в избирательные комиссии, даже когда видят, что их соперники допускают нарушения. Причина очевидна: при таком количестве нарушений почти любой из участников избирательного марафона не сомневается в том, что и на него можно принести вполне обоснованную жалобу. Возникает ситуация круговой поруки, сговора (пусть и молчаливого), что явно противоречит самой сути избирательного процесса как процесса
конкурентного. Еще хуже то, что таким образом полностью законопослушный кандидат (список) не имеет практически никаких шансов быть избранным. То есть фактически происходит отбор будущих законодателей и правителей на неуважении к законам.7.3.1. Можно ввести новые ужесточения в закон, мобилизовать армию контролеров, которая потянет за собой выборочные наказания (преимущественно неугодных властям кандидатов) и новую волну коррупции. Более разумным представляется тот же подход, который отстаивают сторонники снижения налоговых ставок: понизьте их – и большинство налогоплательщиков не пойдет на риск нарушения закона. По аналогии: установленные в законе лимиты расходов на выборы надо существенно поднять, если уж мы не готовы их вообще отменить. Но при этом еще более тщательно проработать вопрос о санкциях за нарушения. Если в итоге потолки окажутся такими, что можно будет победить на выборах, не выходя за их пределы и не используя, разумеется, административный ресурс, то можно ожидать, что система “круговой слежки” (взамен “круговой поруки”) кандидатов заработает применительно и к таким нарушениям. (Для сравнения можно указать, что на федеральных выборах в США, например, существуют ограничения на отдельные пожертвования, но избирательный фонд кандидата может быть сколь угодно велик.)
7.3.2. В ситуации, когда округа значительно отличаются друг от друга по числу избирателей и плотности их расселения, нельзя устанавливать единый для всех потолок расходов: существующий “уравнительный” принцип привел к тому, что в малонаселенных субъектах Федерации в более выгодном положении оказались кандидаты-“варяги”, имеющие высокие собственные возможности финансирования избирательной кампании.
7.3.3. Представляется абсолютно необходимой доработка норм уголовной и административной ответственности с точки зрения нарушения норм о финансировании предвыборной кампании в силу двух серьезных и взаимодополняющих обстоятельств. Во-первых, ответственность, устанавливаемая в рамках собственно избирательного законодательства, может носить исключительно политический либо специфически “избирательный” характер: кандидата (список) можно снять с регистрации, предупредить о снятии, лишить возможности пользоваться бесплатными эфирным временем, печатной площадью и т.п.. Если же выявленным непосредственным субъектом нарушения является не кандидат (а доказать вину стоящего за таким нарушителем кандидата или партии чрезвычайно трудно), то применить какие-либо санкции к нему практически невозможно.
Во-вторых, слишком высокая цена ресурса, распределяемого в ходе избирательной кампании. То есть – власти. В условиях, когда строительство либерального государства со сведенной к минимуму властью чиновников (даже выборных) идет крайне медленно, с остановками и попятным движением, цена власти очень велика. Поэтому велико и искушение нарушить закон. Ему должен быть противопоставлен достаточно сильный контрстимул.
7.4. Голосование и подсчет голосов.
Наибольшее число самых опасных нарушений приходится на день голосования и ночь после него.
7.4.1. Особая опасность кроется и в разрешении голосования до назначенного дня. Соблюдение требований закона при досрочном голосовании особенно трудно проконтролировать. По необходимости упрощенные его условия открывают значительный простор для манипуляций. Отмечены случаи, когда число избирателей, досрочно доставленных на избирательные участки заинтересованными лицами и организациями, достигало 30 и более процентов. В обновленных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента возможности досрочного голосования сведены к
минимуму (только на удаленных участках с небольшим числом избирателей). То же самое следует сделать на всех иных выборах. А если уж разрешать досрочное голосование отдельных избирателей, то стоило бы его сосредоточить (за исключением отдаленных районов) в территориальных избирательных комиссиях, где этот процесс все же легче проконтролировать, чем на участках.7.4.2. Другой важный канал управляемого голосования – голосование вне избирательных участков, на дому. Лучше всего было бы его вообще отменить. Но поскольку пока это нереально, необходимо и далее сжимать его жесткими условиями, пресекать возможности членов комиссии отправляться с незаполненными бюллетенями по домам. Можно, в частности, передвинуть прекращение приема заявлений о голосовании на дому с 16 на 14 часов, потребовав составлять акт о завершении приема заявлений с приложением реестра поступивших заявок, в котором должны быть указаны причины вызова в каждом случае, до выхода членов комиссии с переносными ящиками. Нелишне было бы также установить правило, по которому, если число проголосовавших досрочно или на дому превышает определенный процент от списочного состава, соответствующие бюллетени не просто помечаются, но подсчет итогов голосования по этим формам производится отдельно и фиксируется в
протоколе. Резкое расхождение полученных результатов с подсчетом по основному массиву будет привлекать внимание и сигнализировать о возможных подтасовках.7.4.3. Важно убрать с избирательных участков в день голосования руководителей местной администрации, которые, по многочисленным сообщениям, особенно в сельских районах, самим фактом своего присутствия оказывают психологическое давление на избирателей, не утвердившихся в своем выборе. Чтобы исключить подобную практику, надо ввести в закон запрет посторонним лицам постоянно находиться на избирательном участке, а начальствующему составу – выступать в роли чьих бы то ни было наблюдателей.
7.4.4. Критические часы всей избирательной кампании – подсчет голосов. Можно строго по закону провести все ее предшествующие стадии, но именно здесь получить искажение воли избирателей. В законе детально прописана очень сложная процедура работы с бюллетенями. Она настолько сложна, что почти нигде, по имеющейся у нас информации, не выполняется в полном объеме. Некоторые критики закона предлагают пойти еще дальше по пути регламентации процесса подсчета, не считаясь с тем, что это потребует еще нескольких часов работы. Но уставшие за день работы люди не в состоянии скрупулезно пройти все стадии предписанной процедуры, а неисполнение закона, притом массовое, порождает неуважение к закону, выборочную, по разумению исполнителей, реализацию его требований. По-видимому, придуманная законодателем процедура нуждается в некотором упрощении. Однако здесь следует все же проявить осторожность – предложения ЦИК по упрощению процесса подсчета голосов пошли слишком далеко, убрав те позиции протокола, которые позволяют выявить подтасовки.
7.5. Подведение итогов голосования, гласность и общественный контроль.
7.5.1. Следовало бы в Федеральном законе “Об основных гарантиях…” предусмотреть возможность, а на ряде региональных и местных выборов опробовать достаточно радикальное изменение: перенос основной работы по подсчету голосов из участковых в территориальные комиссии. Такая практика в мире существует: в Великобритании, США, других странах. Подобное решение имеет ряд очевидных преимуществ: подсчет, требующий большой сосредоточенности и внимания, ведут не утомившиеся за продолжительный рабочий день люди. В пунктах, общее число которых в десятки раз меньше числа участков, легче обеспечить и квалифицированную работу, и надлежащий контроль. Здесь могут быть применены стандартные алгоритмы подсчета по отношению ко всему массиву данных и т.д. Уязвимое звено этой системы – транспортировка бюллетеней и иной избирательной документации, возможность утраты, подмены ящиков с бюллетенями, облегчение масштабной фальсификации в случае сговора, круговой поруки, отсутствия контроля в комиссии, осуществляющей подсчет. Чтобы этого не происходило, можно продумать ряд
дополнительных гарантий в законодательстве. Подобные нормы могут быть построены, в том числе, с использованием кодированной нумерации бюллетеней.7.5.2. Широкое распространение приобрело исправление протоколов (а иногда и сводных таблиц) уже после того, как они подписаны членами участковой комиссии и их копии выданы наблюдателям. Расхождения между данными протоколов, полученных наблюдателями, и данными исправленных протоколов, которые суммируются на следующих стадиях подсчета, подчас оказываются довольно значительными. Поэтому в законе надо предусмотреть, что несовпадение данных в заверенных копиях протоколов, выданных наблюдателям, со сводными отчетными данными – безусловное основание для фронтального пересчета бюллетеней на избирательных участках, по которым такие несовпадения обнаружены. А в отношении избирательных комиссий, их руководителей и членов, повинных в нарушении, должны применяться санкции, предусмотренные законом. Естественно, должны быть опубликованы уточненные данные по итогам голосования на
территории, в регионе, в Федерации со всеми возможными последствиями для объявленных результатов выборов – вплоть до признания их недействительными.7.5.3.
Основанием для признания выборов недействительными на избирательном участке, территории и т.д. должно быть также явное, соответствующим образом зафиксированное нарушение прав членов избирательной комиссии и наблюдателей: воспрепятствование их работе, отказ в выдаче заверенных копий протоколов и т.п.7.5.4. Эффективным средством контроля и более того – предотвращения фальсификаций может стать простая и разумная мера – обязательный контрольный пересчет бюллетеней на определенном проценте избирательных участков, избранных по жребию. Пересчет должен производиться в условиях предельной открытости и гласности. При возникновении существенных расхождений с первоначальными данными пересчет следовало распространить на больший контингент участков – и так вплоть до фронтального пересчета на всех избирательных участках.
7.5.5. Сложность проверки работы избирательных комиссий нередко определяется тем, что даже значительный массив копий протоколов, доставленных наблюдателями в избирательные штабы кандидатов и партий, трудно состыковать с итоговыми официальными данными. Публикация этих данных до уровня участка – вопреки закону – во многих субъектах серьезно запаздывает или вообще не осуществляется, как это было, например, в Москве, потому что редакции газет отказываются предоставлять площадь для обширного табличного материала. Поэтому следует обязать избирательные комиссии соответствующего уровня (на федеральных выборах это комиссии субъектов Федерации) в сжатые сроки выпускать по итогам голосования непременно вплоть до участков сборники материалов хотя бы таким тиражом, чтобы они были доступны посетителям основных библиотек – общественных, университетских и т.д. и могли быть приобретены представителями партий, кандидатами, независимыми исследователями. Кроме того, сводные таблицы такого же содержания те же комиссии немедленно после подведения итогов голосования должны размещать на общедоступных сайтах в Интернете.
7.6. Избирательная система и партийное представительство.
В российском политическом пространстве все еще отсутствуют современные политические партии (за исключением разве что КПРФ), которые воспринимаются именно в качестве таковых достаточным числом избирателей. Характер голосования за партийные списки кандидатов показывает, что значительная доля избирателей делает свой выбор, ориентируясь не столько на программные положения объединений, сформировавших эти списки, сколько на привлеченные в них (особенно в манифестные тройки) персоналии либо на степень сопричастности соответствующего списка действующей исполнительной власти (как к федеральной власти, так и в регионе). И все-таки голосование за партийных кандидатов и партийные списки стало неотъемлемой чертой политической жизни.
Российский законодатель сделал уже немало, чтобы поддержать партийно-политическое структурирование общества, подтолкнул процессы его политического самоопределения и самоорганизации. И в законодательстве, и в общественной практике совершается переход от незрелой ситуации, когда субъектами на выборах выступали аморфные, часто неполитические избирательные объединения, к осознанию того, что выборы – дело партий, а не каких-либо иных общественных образований с неопределенными и расплывчатыми идеологическими ориентирами, созданных для реализации любительских и иных неполитических интересов, по профессиональным, этническим, религиозным и тому подобным признакам, по половой или возрастной принадлежности.
Законодательство, регулирующее участие политических партий в выборах (то есть как избирательное законодательство, так и собственно закон о партиях либо его субституты), должно, во-первых, создавать условия наибольшего благоприятствования для партий, имеющих широкую поддержку в обществе, во-вторых, способствовать их выделению из массы маловлиятельных, маргинальных квазипартийных образований-однодневок, лишь дезориентирующих и рассеивающих внимание избирателей, и в-третьих, учитывать незавершенность процессов политического структурирования нашего общества и, следовательно, не консервировать ситуацию, сложившуюся после парламентских выборов 1999 г. (которая уже существенно отличалась от расклада партийных сил в 1995 г.). Однако соблюсти баланс между этими, отчасти сталкивающимися друг с другом требованиями непросто.
7.6.1. В “президентском” законопроекте “О политических партиях”, принятом Государственной Думой в первом чтении к партиям, принимающим участие в федеральных выборах, предъявляются, в частности, два требования: минимум общей численности (10 тысяч членов) и наличие региональных отделений не менее чем в половине субъектов, причем в каждом из отделений должно состоять не менее 100 человек. На наш взгляд, подход, ориентированный на численность членов
партии неправилен. Сила и влияние партии определяются вовсе не количеством ее членов, а масштабами тех политических действий, которые партия может организовать и направить. В условиях демократической страны это, конечно, в первую очередь результаты выборов. Поэтому следовало бы разграничить условия регистрации партии, которые не должны быть чрезмерно жесткими, и условия ее допуска к участию в выборах различных уровней, которые могут содержать существенные квалифицирующие требования. Первые могут содержаться в законе о партиях, раз уж его принятие сочтено необходимым, а вторые – в собственно избирательном законодательстве.Кроме того, закон не должен закрывать возможность выхода на политическую арену новых партий, еще не успевших доказать свое влияние на выборах. Число же членов партии в субъектах, да еще в несколько сот человек – непригодный показатель, ибо с одной стороны, на него легко вывести совершенно виртуальные образования с помощью административного ресурса, денег и т.п., а с другой – он ориентирует действительно ответственные политические образования на форсированный рост членской массы “числом поболее, ценою подешевле”.
Стоит учесть и еще три легко прогнозируемых последствия. Во-первых, в условиях, когда количество членов в партиях станет юридически значимым, неизбежно давление местного начальства на “официальных” членов нежелательных в тот или иной момент для местного начальства партий. Причем в первую очередь оно будет оказываться как раз на наиболее желательных для любой реальной партии членов – тех, кто достаточно активен и вне партии, и/или на граждан, имеющих высокий уровень квалификации и работающих в таких структурах, которые наиболее зависимы от властей – предпринимателей, государственных и муниципальных служащих, преподавателей и студентов местных вузов и тому подобных. Именно на них будет легче всего оказывать давление. Во-вторых, после принятия такого рода закона могут появиться организации, которые поставят создание и регистрацию заготовок партий, партий “под ключ” на коммерческую основу. Можно даже предсказать, что значительную долю таких организаций составят как раз те, которые ныне и занимаются коммерческим сбором подписей “в поддержку” кого угодно. Наконец, наделение Минюста и других государственных органов правом контроля и проверки численности партий, их финансирования даст в руки исполнительной власти эффективный инструмент влияния на партийное строительство и вмешательства во внутрипартийные дела. Тем самым закон будет служить закреплению складывающейся “полуторапартийной” системы – квазипартии, создаваемой для себя властью, и коммунистической квазиоппозиции. Регулирование в этой области должно было бы идти в направлении, противоположном тому, в котором ориентирует подготовленный ЦИКом законопроект, – гарантировании гражданской самостоятельности партий, их защиты от давления и вмешательства как федеральных, так и (что особенно актуально) региональных и местных властей.
7.6.2. Чтобы интенсифицировать процесс партийного строительства, законодатель предельно облегчил формирование и выход на выборную арену своего рода протопартий – избирательных блоков. Он ввел для них комбинацию “кнута” (5% барьер) и “пряника” (облегченной процедуры создания блоков), совершенно откровенно направленную на то, чтобы побудить к объединению чрезмерно многочисленные на тот момент политизированные организации. Сейчас необходимость в заведомо облегченном порядке создания избирательных блоков становится все менее и менее актуальной. Сам по себе институт избирательных блоков существует в политических системах многих стран и может выполнять разные функции. Однако представляется целесообразным пересмотреть, в сторону ограничения, возможности их создания. Можно предложить совокупность следующих трех новелл в закон о выборах депутатов Государственной Думы.
Во-первых, потребовать, чтобы при формировании блока в его состав вошли одно или несколько объединений, имевших на предыдущих (одних или нескольких) выборах определенный, количественно обозначенный в законе уровень поддержки.
Во-вторых, повысить (как это сделано в ряде стран) величину барьера для блоков по сравнению с величиной барьера для “атомарных” объединений, идущих на выборы самостоятельно, не в составе блока; наиболее разумной величиной такого барьера может быть, на данный момент, величина 7% или близкая к ней.
В-третьих, повысить требования к регистрации избирательных блоков (по сравнению с избирательными объединениями), то есть – потребовать внесения в 1,2-1,5 раза большего избирательного залога или предоставления соответственно большего числа подписей.
Таким образом, сохраняя стимулы для предвыборного объединения близких по политическим позициям партий, законодатель как бы подтолкнет ассоциировавшиеся партии к тому, чтобы от составления избирательных блоков переходить к созданию более прочных и устойчивых политических объединений, удовлетворяющих условиям партийной регистрации.
7.6.3. Заслуживают известной корректировки и нормы, регулирующие составление списков кандидатов и последующее распределение мандатов. Избиратели, подписываясь в поддержку регистрации федеральных списков кандидатов, ориентируются (в первую очередь) на фамилии, указанные в соответствии с законом в начале списка. Воспользовавшись такой особенностью сознания избирателей, представители ряда общественных объединений ставили на первые места в своих федеральных списках лиц, известных в стране, но в действительности и не помышлявших всерьез о депутатской деятельности и выбывших из федеральных списков до или после дня голосования.
Поскольку фамилии кандидатов из лидирующей тройки указываются в каждом избирательном бюллетене по федеральному избирательному округу под наименованием избирательного объединения (блока), то эти сведения рассматриваются законодателем как дополнительная существенная информация, необходимая для идентификации избирателями федеральных списков кандидатов. Свободное же их выбытие дезориентирует избирателей.
В законе предусмотрено, что в случае отказа от мандата кандидата из лидирующей тройки после выборов соответствующее избирательное объединение лишается депутатского мандата, который передается иному избирательному объединению, стоящему на очереди в соответствии с установленной законом методикой распределения мандатов. Было бы логично даже усилить эту норму введением коэффициента, ибо ясно, что благодаря таким акциям за список проголосовало значительно большее число избирателей, чем приходящееся в среднем на одного “списочника”. Закон, правда, освобождает партию от потери мандата, если ее лидер, переходит не просто на иную должность, а предусмотренную Конституцией РФ, – президента, премьера, члена Совета Федерации и т.п. Однако для обозначения такого перехода законодатель опрометчиво использовал термин “замещение”. Имелось в виду действие, акция, совершенная после избрания. Однако Центризбирком истолковал этот термин как состояние, в
том числе и до выборов, позволяющее также сделать изъятие из общего правила, и никто не оспорил в суде такую трактовку. В результате по итогам выборов 1999 г. мандаты четырех лидеров из трех списков перешли к нижестоящим претендентам по спискам их партий. Норма, открывавшая возможность успешно выступившей на выборах партии передвинуть своих лидеров в исполнительную власть без потери мандата, была использована для сигнализации, что именно исполнительная власть в лице известных фигурантов стоит за спиной наскоро составленного списка, значительное место в котором занимают безвестные статисты. Во избежание повторения таких комбинаций следует подкорректировать текст закона, исключив возможность его такого толкования.
7.7. Механизмы и формы ответственности.
Законодательство, вводя ответственность за те или иные правонарушения, устанавливает, как правило, определенную градацию форм и степеней этой ответственности в зависимости от серьезности правонарушения и/или его последствий. Действующее избирательное законодательство, наряду с административной и уголовной ответственностью за различные злоупотребления и нарушения избирательных прав граждан, прописанных в обновленных статьях Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного кодекса, вводит по существу новый, специфический вид ответственности – ответственность субъектов избирательного процесса (кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков).
7.7.1. Основным дефектом веденного института такой – политической ответственности можно назвать практически полное отсутствие ее градаций. Практически имеется только одна форма, точнее степень такой ответственности, влекущая реальные последствия, – отказ в регистрации либо отмена регистрации, отказ в признании кандидата избранным. Практика показала явную недостаточность столь бедной системы санкций, необходимость выстраивания более градуированной шкалы.
Следовало бы дополнить закон целым рядом норм, ощутимо карающих за менее серьезные, но недопустимые нарушения. Можно предложить, в частности, следующие санкции.
Законодатель, конечно, должен определить инстанцию, наделенную правом налагать эти и, возможно, некоторые другие санкции. Хотя некоторые из них – при нарушениях, требующих оперативной реакции, – могут применять избирательные комиссии, в большинстве случаев (в первую очередь – отмена регистрации кандидата), по нашему мнению, это должно быть делом суда.
7.7.2. Практика показывает, что помимо самого кандидата (объединения, блока) вполне осознанные и умышленные нарушения совершают и лица (физические и юридические), не являющиеся субъектами избирательного процесса. Предусмотренный по отношению к ним набор административных и уголовных санкций представляется недостаточным и по охвату нарушений, и по строгости и дифференцированности наказаний.
Особенно актуален вопрос: как можно воздействовать на СМИ в ходе избирательной кампании, чтобы была обеспечена непредвзятость этого воздействия. Воздействие на СМИ проходило в основном по следующей схеме: по обнаружении нарушения ЦИК обращалась в Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств
массовых коммуникаций, а оно выносило (или не выносило) предупреждение. Но предупреждение уже само по себе является юридически значимым фактом: наличие ряда предупреждений может послужить основанием аннулирования лицензии у соответствующего СМИ или отказа в автоматическом продлении лицензии.Таким образом, в механизме воздействия на СМИ в ходе избирательной кампании оказывается задействованным орган исполнительной власти – министерство. Тем самым, даже при самом добросовестном поведении Центральной избирательной комиссии, значительно увеличивается общий объем “административного ресурса”, находящегося в руках исполнительной власти в ходе выборов. Вряд ли это можно признать приемлемым. Необходимо принять законодательные меры по ограничению “свободы воли” органов исполнительной власти при реализации санкций в отношении СМИ, а для этого заменить в описанной цепочке власть исполнительную властью судебной. В качестве одного из вариантов можно обсудить следующий: наделить ЦИК правом непосредственно выносить в соответствующих ситуациях предупреждения СМИ, но прямо указать в законе, что предупреждения эти вступают в силу только после их утверждения в суде.
7.8. Единое нормативное поле – Избирательный кодекс.
Корпус избирательного законодательства непомерно разросся. Несколько федеральных законов (а также Федеральный конституционный закон “О референдуме Российской Федерации”) местами дословно повторяют друг друга, местами пересекаются, а кое-где в явном или скрытом виде отличаются друг от друга в регулировании одних и тех же действий. Хотя законодатель стремился к унификации, законы подходили к финишу парламентских процедур в разное время, испытывали разные влияния и давления, да и законодатель стремился отразить в позднее принимаемых законах постоянно накапливавшийся опыт избирательной практики. Между тем, разночтения рамочного закона “Об основных гарантиях…”, нормы которого зафиксированы как приоритетные, и специальных избирательных законов уже порождали нежелательные коллизии. Существуют также сотни избирательных законов в субъектах Федерации, далеко не всегда коррелированных с федеральным законодательством и даже с Конституцией РФ, а подчас и вступающих с ними в противоречие.
Все это делает актуальным не раз прежде выдвигавшееся (и уже однажды рассматривавшееся Государственной Думой) предложение о сведении всего федерального законодательства, регулирующего подготовку и проведение выборов, в Избирательный кодекс. Сейчас, чтобы вернуться к идее Избирательного кодекса, существуют, по меньшей мере, два серьезных основания. Во-первых, законотворческая работа, проделанная со времен первой попытки создания Избирательного кодекса (выявившей всю глубину возникающих проблем), существенно облегчила возможность решения этой задачи. Ряд сложных вопросов, которые в том проекте не были решены или решались неудовлетворительно, в принятых законах решение нашли. Для создания кодекса существуют готовые блоки, из которых может выстраиваться здание. Во–вторых, в самое последнее время появились законодательные инициативы, прямо разрушающие достигнутое на этом пути. Так, авторы законопроекта об избрании российских депутатов Палаты представителей союзного российско-белорусского Парламента воспользовавшись тем, что в Федеральном законе “Об основных гарантиях…” ничего не говорится о распространении его действия на выборы в надгосударственные органы, ввели в него целый ряд положений, не только не согласующихся, но и прямо противоречащих указанному закону.
Структура Избирательного кодекса могла бы в основном воспроизводить ранее выдвигавшийся проект с учетом, разумеется, наработанного законодательного материала. Открывать кодекс должна общая часть, в основу которой может быть положен переработанный Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Соответственно, кодекс будет регулировать не только избирательные, но и некоторые референдумные процедуры. В связи с этим нормативную базу общефедерального референдума надо разделить: принципиальные вопросы инициирования и назначения референдума Российской Федерации, характера выносимых на такой референдум вопросов, юридическую силу принятого на нем решения в соответствии с Конституцией РФ оставить в подвергшемся сокращению и переработке федеральном конституционном законе, а общие для федерального, региональных, местных референдумов вопросы, прежде всего, организации, процедур, составления списков участников, формирования комиссий, проводящих референдум, порядка голосования и подсчета бюллетеней и т.д. – изложить в общей части кодекса, как это уже сделано в ФЗ “Об основных гарантиях…”.
Далее должны следовать части особенные, детально регулирующие проведение выборов на федеральном уровне: выборы депутатов Государственной Думы, Президента, членов Совета Федерации (когда, наконец, как можно надеяться, мы вернемся к их всеобщим выборам – порядку, действовавшему в 1993 году) и специфические особенности проведения федерального референдума. Возможно, чтобы не перегружать общую часть кодекса, стоит поместить еще одну особенную часть (или две части) – об общих принципах организации и проведения региональных и местных выборов. В результате нормативная база проведения всех выборов и референдумов будет консолидирована и унифицирована, а ее общие положения будут избавлены от повторений.