6. Роль и значение наблюдения на выборах
Граждане стран развитой демократии в настоящее время редко подвергают сомнениям результаты выборов. Развитие демократии в них шло таким образом, что честность выборов постепенно стала гарантироваться всей демократической системой власти, развитыми структурами гражданского общества, свободой средств массовой информации, реальными гарантиями тайны переписки и т.п. Демократические процедуры смены власти, отработанные десятилетиями и даже столетиями, действуют настолько эффективно, что сомнения в результатах выборов возникают довольно редко. Но так было не всегда.
Одно из самых грубых искажений результатов голосования произошло на президентских выборах в Либерии в 1927 году, когда президент Чарльз Д.Б. Кинг был переизбран, получив, по официальным данным на 234 тыс. голосов больше, чем его конкурент Томас Дж. Фолкнер. Искажение результатов выборов проявилось, в частности, в том, что президент Кинг претендовал, таким образом, на большинство голосов, превышавшее более чем в 15,5 раз общее число избирателей в его стране.
В России, к счастью, столь грубых искажений результатов голосований на выборах не зарегистрировано, но, к сожалению, случаи фальсификации, как процедуры, так и итогов выборов нередки. В частности, неоднократно подвергались сомнениям результаты выборов в Государственную Думу РФ 1993, 1995 и 1999 годов, выборов Президента РФ 1996 и 2000 годов. В некоторых случаях суды различных инстанций, в том числе и Верховный Суд РФ, рассматривали дела о фальсификациях выборов.
Известны также случаи фальсификации официальных сведений о кандидатах в бюллетенях для тайного голосования, подменяющие социальный статус кандидата, являвшегося знаковым для его избирателей. В период проведения агитации за кандидатов и избирательные объединения на российских выборах федерального, регионального и местного уровней часто применяются методы недобросовестной рекламы, публикуются компрометирующие их сведения, которые впоследствии оказываются ложными. Практически на всех этапах проведения выборов производятся как незначительные, так и весьма существенные нарушения.
Ниже описываются возможности применения законодательства о выборах в Российской Федерации для осуществления наблюдения за выборами депутатов Государственной Думы РФ и Президента РФ. Приводятся сведения о целях и задачах наблюдения за выборами, их социальной роли и значимости, основных принципах организации наблюдения, а также об основных приоритетах наблюдения.
6.2. Право на независимое наблюдение
В течение последних ста лет наиболее авторитетные международные организации, в частности, Организация Объединенных Наций, Организация Американских Государств, Организация африканского единства и Организация (ранее Конференция) по безопасности и сотрудничеству в Европе и некоторые другие, утвердили определенные нормы, обязательные для стран-участниц, касающиеся прав человека.
В большинстве соответствующих документов однозначно признается всеобщее право граждан на участие в управлении своей страной через выборы ее руководителей путем тайного голосования.
Всеобщая Декларация прав человека и различные международные договоры закрепляют право граждан принимать участие в управлении своей страной, как непосредственно, так и через своих представителей, избранных в ходе свободных выборов. Статья 21 Всеобщей Декларации гласит, что в основе власти правительства лежит воля народа, и что эта воля должна находить выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или равнозначных ему форм, обеспечивающих свободу волеизъявления.
В соответствии с тенденцией, возникшей в последние годы, в некоторые документы международных организаций включены положения о праве наблюдателей осуществлять контроль избирательного процесса и результатов выборов. Поскольку такие документы являются международными и применяются в большинстве стран мира, правовые нормы, содержащиеся в них, являются в определенной степени универсальными и могут применяться в России.
В подтверждение приведем положение статьи 15 Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 года, о том, что “общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы”. Более того, в соответствии со следующим положением той же самой статьи “если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора”. Таким образом, Конституция Российской Федерации устанавливает, что приоритет правовых норм международного сообщества, к которым присоединилась Россия, выше приоритета не только российских законов, но и российской Конституции.
Другие международные документы закрепляют и развивают данное право на наблюдение. Международные документы по правам человека дают четкое определение права на участие в государственном управлении, а также избирательного права. В этих документах не ставится под сомнение роль наблюдателей на выборах, как гарантов обеспечения соответствующих прав граждан.
В Статье 7 Копенгагенского документа от 1990 года Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (ныне это Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе – ОБСЕ) содержится призыв к странам-участницам разрешить работу на национальных выборах международных наблюдателей, а также наблюдателей из числа собственных граждан. Таким образом, официально признается значимость роли, наблюдателей в обеспечении проведения демократических выборов. Соблюдение данных принципов находит отражение, как в повседневной практике суверенных государств, так и в программах, проводимых межправительственными и неправительственными организациями.
6.3. Цели и задачи независимого наблюдения
На любых национальных выборах государство осуществляет наблюдение и контроль процедуры их проведения. Но поскольку выборы должны реализовывать право граждан на участие в управлении своей страной, наблюдение со стороны государства должно дополняться независимым наблюдением выборов. Таким образом, важнейшим признаком независимого наблюдения является его осуществление вне руководства органами государственной власти, а также не в интересах какой-то одной, даже возможно очень влиятельной, политической силы.
Основной целью независимого наблюдения выборов является обеспечение целостности избирательного процесса. Такая необходимость существует независимо от того, где проводятся выборы: в государстве с давно сложившейся демократической системой и сильными демократическими традициями или в стране, недавно вставшей на путь демократического развития или еще только переходящей к демократии. Время и затраты, связанные с организацией и обеспечением работы наблюдателей, как правило, оправдываются решением целого ряда сопутствующих задач.
В странах, переходящих к демократии, роль, которую играют наблюдатели на выборах, особенно важна для убеждения скептически настроенной общественности в важности избирательного процесса, необходимости и целесообразности участия каждого избирателя в голосовании, а также в возможности проведения в стране демократических выборов без существенных нарушений и осуществления честного подсчета голосов избирателей. Очень часто в таких странах опыт политического участия неразрывно связан с практикой нарушений прав человека, фальсификаций итогов выборов, военным или авторитарным правлением. В таких условиях особенно важно утвердить и закрепить в общественном сознании основополагающие понятия и нормы гражданской ответственности, помочь гражданам преодолеть чувство тревоги и обеспокоенности за справедливость выборов.
Атмосфера гласности, созданная при организации наблюдательной кампании, в сочетании с деятельностью наблюдателей в ходе предвыборной борьбы, их присутствие на избирательных участках в день голосования повышают уверенность общественности в справедливости выборов и способствуют более активному участию граждан в избирательном процессе. Отчеты и доклады, опубликованные группами наблюдателей, могут содействовать проведению политических преобразований, обеспечить установление более справедливых и честных процедур выборов.
Выступая в качестве арбитров, наблюдатели могут помочь в разрешении спорных вопросов, возникающих в ходе предвыборной кампании и подведении итогов выборов. Присутствие наблюдателей на избирательных участках предупреждает фальсификации, различные нарушения процедуры проведения выборов и снижает вероятность непреднамеренных организационных и административных оплошностей и ошибок. Работа наблюдателей в наиболее отсталых по своему развитию районах также позволяет предотвратить запугивание или принуждение избирателей в ходе предвыборной кампании и в день голосования. Кроме того, наблюдатели следят за процессом подсчета голосов, обеспечивают параллельное подведение общих итогов голосования или используют иные способы и методы контроля. Таким образом, наблюдатели являются беспристрастным источником информации, на основе которого могут быть сделаны оценки и заключения относительно подлинности официальных итогов выборов.
Оценки, сделанные независимыми наблюдателями после окончания выборов, могут сказаться на отношении кандидатов к законности избирательного процесса в целом. Положительная, в общем, оценка будет способствовать признанию результатов выборов всеми партиями и большинством граждан. И наоборот, критические и негативные заключения независимых наблюдателей могут привести к непризнанию результатов выборов и дадут возможность оспорить их в судебном порядке.
6.4. Категории наблюдателей за выборами
Наблюдать за выборами федерального или регионального уровней могут как российские, так и международные и иностранные наблюдатели.
Статья 30 Федерального Закона Российской Федерации “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” № 121-ФЗ от 24 июня 1999 года содержит нормы, регламентирующие деятельность международных и иностранных наблюдателей на этих выборах. Международные наблюдатели направляются в Россию от международных организаций, а иностранные – от государственных и негосударственных организаций, а также от частных лиц из других стран.
Международные и иностранные наблюдатели обязаны получить приглашения из России для участия в наблюдении за выборами депутатов Государственной Думы РФ.
На основании норм упомянутого выше Закона после официального опубликования решения о назначении выборов приглашения международным и иностранным наблюдателям могут быть направлены только:
Предложения о направлении приглашений могут быть поданы международными и национальными правительственными и неправительственными организациями, а также частными лицами, имеющими признанный авторитет в области защиты прав и свобод человека и гражданина. Государственная Дума направляет приглашения в соответствии с предложениями каждого из избирательных объединений, избирательных блоков, имеющих фракции в Государственной Думе.
Деятельность международных и иностранных наблюдателей в Российской Федерации производится на основании аккредитации, которую осуществляет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Аккредитация международных и иностранных наблюдателей производится на основании приглашений.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации выдает каждому международному и иностранному наблюдателю удостоверение установленного образца в соответствии с представленными им документами, удостоверяющими наличие у него приглашения. Такое удостоверение дает право международному или иностранному наблюдателю осуществлять свою деятельность в период подготовки и проведения выборов. Фактически аккредитованные международные и иностранные наблюдатели получают равные права по осуществлению наблюдения за выборами с российскими наблюдателями.
Аналогичные нормы содержит и статья 22 Федерального Закона Российской Федерации “О выборах Президента Российской Федерации” № 228-ФЗ от 31 декабря 1999 года.
Российские наблюдатели несколько условно могут быть разделены на четыре основные категории. Каждая категория наблюдателей выполняет свою роль в процессе наблюдения за выборами и потому имеет отличающиеся от других категорий обязанности. Работа международных и иностранных наблюдателей дополняет деятельность российских наблюдателей, и не может заменить ее в отсутствии чрезвычайных обстоятельств в стране.
Кратко охарактеризуем категории российских наблюдателей. Прежде всего, наблюдать за выборами обязаны члены избирательных комиссий всех уровней. В понятие “члены и работники избирательной комиссии” входят члены и аппарат Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий территориально-административных образований и участковых избирательных комиссий, где непосредственно происходит голосование и подсчет голосов. Работа беспристрастных, опытных, хорошо обученных членов и сотрудников избирательных комиссий на всех административных уровнях обычно уменьшает необходимость в организации всеобъемлющей кампании по наблюдению за выборами. Хотя данные должностные лица в принципе отвечают за организацию и проведение процесса выборов, им также вменяется в обязанность гарантировать соблюдение избирательного законодательства России и соответствующих норм международного права. Таким образом члены избирательных комиссий всех уровней осуществляют государственное наблюдение выборов.
В то же время в силу определенных объективных причин, члены и сотрудники аппарата избирательных комиссий не всегда могут должным образом проводить наблюдение за ходом выборов, особенно это характерно для стран, находящихся в процессе перехода к демократии, где демократические процедуры еще только складываются. Во-первых, члены и сотрудники аппарата любой избирательной комиссии, как правило, отвечают за организацию и проведение избирательного процесса, поэтому им бывает нелегко объективно оценить свою собственную работу. Во-вторых, во многих странах должностные лица исполнительной власти, органов юстиции или высокопоставленные партийные работники назначаются на должности в различных инстанциях избирательной системы. Их партийная принадлежность и политические предпочтения могут вызвать вопросы по поводу возможного давления со стороны властей или объективности их позиции, что не позволяет относить таких лиц к беспристрастным и нейтральным наблюдателям. Несмотря на это, члены избирательной комиссии могут и должны играть важную роль в наблюдении за ходом выборов.
Второй категорией наблюдателей на выборах являются представители политических партий и общественно – политических движений. Даже в странах с сильными демократическими традициями в день выборов представители политических партий находятся практически на каждом избирательном участке. Присутствие наблюдателей от политических партий не только препятствует и предотвращает возможную фальсификацию результатов голосования и другие правонарушения, но и демонстрирует избирателям силу партий, их организационные возможности. Такое психологическое воздействие может принести политическим партиям дополнительные голоса избирателей, что чрезвычайно важно на выборах в условиях острой конкуренции. Наблюдатели от партий, работающие непосредственно на избирательных участках, являются также источниками важной информации о явке избирателей. Своевременность получения такой информации бывает подчас критически необходима политическим партиям для обеспечения высокого результата на выборах. Весьма важной для политических партий является также информация от наблюдателей о результатах голосования после того, как избирательные участки будут закрыты.
Наблюдатели от политических партий, однако, представляют интересы выдвинутых их организациями кандидатов. В случае возникновения спора или какого-либо несоответствия установленным нормам и правилам такие наблюдатели естественно, встают на защиту интересов своей партии и своих кандидатов. В условиях существования множества политических партий с различными, подчас противоположными позициями, информация, собранная и распространенная политическими партиями, может быть воспринята как необъективная и не заслуживающая доверия. Таким образом, наблюдатели от политических партий и общественно – политических движений имеют непосредственный интерес, иногда официально заявленный, а иногда – и нет, в конкретном исходе выборов. Для осуществления объективного и непартийного наблюдения за выборами необходимо привлекать другие категории наблюдателей.
Третьей категорией наблюдателей на выборах являются представители средств массовой информации федерального, регионального и местного уровней. К ним относятся телевидение, радио, газеты и журналы, а также, в последний период, информационные издания в сети ИНТЕРНЕТ. Представители средств массовой информации не только освещают избирательную кампанию и сообщают итоги выборов, но и разрабатывают механизмы для оперативного выяснения и обнародования результатов голосования. Представители средств массовой информации, в частности, расследуют заявления и жалобы о правонарушениях, проводят и публикуют опросы общественного мнения накануне выборов, в день голосования (обнародовать результаты такого опроса можно только после окончания голосования по всей стране) и после дня голосования. В случае проведения первых в истории страны выборов, особенно в тех странах, где государство владеет или осуществляет жесткий контроль над основными средствами массовой информации, избиратели и оппозиционные партии, как правило, убеждены, что средства массовой информации не стоят на нейтральных, беспристрастных позициях. В некоторых случаях средства массовой информации отказываются распространять соответствующую неангажированную информацию о выборах. Кроме того, многие средства массовой информации сами включаются в избирательные кампании на стороне тех или иных политических сил и отдельных кандидатов. В этих случаях их представители также не могут служить источниками объективной информации о выборах и их итогах.
Четвертой категорией наблюдателей на выборах являются представители независимых общественных организаций. Вполне понятные пристрастия членов и сотрудников аппаратов избирательных комиссий, наблюдателей от политических партий и представителей средств массовой информации обусловливают необходимость осуществления контроля на выборах и независимыми общественными организациями. Отметим, что по российскому избирательному законодательству наблюдатель для работы в какой-либо избирательной комиссии должен быть назначен каким-либо избирательным объединением или зарегистрированным кандидатом, и иметь соответствующее письменное удостоверение. В противном случае он не получит возможностей контроля подсчета голосов и подведения результатов выборов, т.е. возможности и права наблюдения и контроля выборов у наблюдателя без соответствующего удостоверения ничем не отличаются от возможностей и прав любого другого избирателя и гражданина. Поэтому независимые общественные организации могут успешно осуществлять наблюдение и контроль выборов только на этапах объявления даты выборов, регистрации кандидатов и избирательных объединений и предвыборной агитации.
Участие наблюдателей от независимых общественных организаций в проведении голосования и подведении итогов выборов возможно лишь при условии заключения ими соглашений об определенном сотрудничестве с теми или иными избирательными объединениями и отдельными кандидатами. Таким образом, российское законодательство о выборах полностью исключает возможность независимого наблюдения хода голосования и подведения его итогов. Надежды российского законодателя на то, что наблюдение на этих этапах, осуществляемое различными наблюдателями в интересах различных политических сил в итоге приведет к формированию объективной информации о выборах, к сожалению, не всегда оправдываются. Известны случаи, когда интересы политических сил при всей их противоположности, все же позволяют им договариваться и действовать в ходе наблюдения на выборах в общих интересах, которые нередко противоречат интересам избирателей на точное выполнение процедуры голосования и честный подсчет голосов.
В соответствии с нормами международного права представители независимых общественных организаций, как правило, не должны иметь целей и не должны осуществлять действий, направленных на победу или поражение на выборах какого-либо избирательного объединения или кандидата. Работа независимых наблюдателей в этом случае должна проводиться в поддержку ценностей демократии и процедуры демократического избирательного процесса, независимо от того, кто окажется победителем, а кто проигравшим. Группы независимых наблюдателей во многих странах мира продемонстрировали, что, невзирая на личные симпатии и прошлую партийную принадлежность их членов, они вполне способны принимать участие в таких важных политических мероприятиях, какими являются выборы, сохраняя за собой высокую репутацию беспристрастных и объективных наблюдателей.
В большинстве случаев независимые общественные организации проявляют больший интерес к самому процессу, нежели к итогам выборов. Так происходит и в других странах, а не только в России, где как уже отмечалось, возможности наблюдения на избирательных участках для независимых общественных организаций ограничены законом. Соответственно, если независимые общественные организации разработают эффективную структуру наблюдения, их оценка избирательного процесса может считаться более надежной и достоверной, чем заключения, предоставляемые избирательными комиссиями, члены которых, в основном, являются государственными чиновниками, или доводы, сделанные партиями, выдвинувшими своих кандидатов. Кроме того, группы независимых наблюдателей являются эффективным средством организации и вовлечения в избирательный процесс тех слоев общества, которые не желают или боятся занять чью-либо сторону при проведении данного очень важного политического мероприятия. К сожалению, в силу отмеченных выше особенностей наблюдения на выборах, осуществляемого независимыми общественными организациями, их информация о ходе голосования и о подведении итогов выборов, чаще всего бывает фрагментарной, относящейся к отдельным избирательным участкам или округам. Поэтому и выводы независимых общественных организаций с их оценками хода голосования и итогов выборов, как правило, не могут быть достаточно полными и определенными. Практика показывает, что многое на этих этапах выборов остается недоступным для наблюдения независимыми общественными организациями.
Независимым группам избирателей постоянно приходится доказывать свою добросовестность, беспристрастность и объективность. В большинство таких групп в странах с развивающейся демократией, входят граждане, которые много лет своей жизни отдали борьбе с правящим режимом за демократические преобразования и права человека. В то же время, эти группы способны предпринять определенные действия для того, чтобы подтвердить и продемонстрировать непредвзятый, объективный характер своей деятельности и обеспечить беспристрастное отношение членов своей группы к выборному процессу.
Наблюдатель – это гражданин, который отдает свое время политической партии, избирательному объединению или блоку, членом которой он является, или независимому кандидату в депутаты, от имени которого он действует, или общественной неполитической организации для того, чтобы по возможности объективно и беспристрастно выполнить работу по наблюдению за выборами, находясь в избирательной комиссии федерального, регионального или местного уровней или в помещении для голосования соответствующего избирательного участка в день выборов с начала голосования до окончания оформления документов об итогах голосования.
Наблюдатель – это одновременно и контролер, и свидетель. Он является свидетелем событий, которые происходят в течение дня голосования на избирательном участке, на который он направлен. Он имеет право и обязанность оформлять свои свидетельства о нарушениях в ходе выборов в виде заявлений и актов и направлять их соответствующим должностным лицам.
Наблюдатель является и контролером потому, что к его задачам относится и обеспечение возможностей гражданам Российской Федерации, членам участковых и избирательных комиссий других уровней, избирательным объединениям и блокам, политическим партиям и движениям, а также кандидатам в полной мере использовать предоставленные им законодательством Российской Федерации права при соблюдении определенных этим законодательством обязанностей.
6.6. Как работают независимые наблюдатели
Опишем теперь несколько основополагающих принципов, которые, возможно, помогут независимым общественным организациям и их членам успешно проводить кампанию по наблюдению за выборами.
Задача первостепенной важности заключается в том, чтобы создать и закрепить за собой репутацию объективного расследователя, стать надежным источником информации в отношении всех мероприятий и процедур, связанных с выборами. Наблюдатели должны стремиться оставаться объективными и беспристрастными во всех случаях. Наблюдателям крайне желательно воздерживаться от публичного выражения своих пристрастий и симпатий к той или иной политической партии или кандидату, особенно при проведении наблюдения.
Наблюдатели должны выполнять свою работу исключительно добросовестно и тщательно, с объективных позиций следить за ходом выборов и анализировать действия участников избирательного процесса, протоколировать все раскрытые ими факты нарушений. На основе личных наблюдений и информации, полученной из других надежных источников, могут быть сделаны общие выводы и заключения о выборах. Наблюдателю не следует полагаться на непроверенные источники информации, проводить неполные, односторонние или неточные расследования, делать поспешные выводы и публиковать их, так как каждый из таких шагов подрывает доверие к процессу наблюдения за выборами, как к таковому. Наблюдатели должны во всех случаях пытаться отделить объективную информацию от информации субъективной, а также протоколировать все свои наблюдения, что позволит проверить раскрытые факты нарушений.
От того, как организация, осуществляющая наблюдение, будет использовать полученную фактологическую информацию, зависит доверие к общей оценке выборов, сделанной такой организацией. Таким образом, наблюдателям целесообразно использовать в своих суждениях о выборах умеренные и взвешенные оценки, избегать крайностей в суждениях и раскрывать только факты нарушений без собственных оценочных комментариев. Раскрытые факты нарушений, если они публикуются или обнародуются каким либо иным способом именно в конструктивной, а не исключительно в критической форме, способны оказать более существенное воздействие на общественное мнение, чем неконструктивные публикации.
Наблюдатели могут еще больше укрепить доверие к себе, если изначально обнародуют цели и методы проведения наблюдения, а также опубликуют факты, раскрытые в ходе работы. Информирование общественности, средств массовой информации, органов власти и политических партий о намерениях и методах работы групп наблюдателей позволяют уменьшить подозрения и недопонимания со стороны данных институтов и общественности в целом.
Осуществляя наблюдение за выборами, необходимо всегда помнить о необходимости соблюдения следующих правил:
6.7. Два основных подхода к наблюдению и контролю выборов
В современной практике избирательных кампаний уже сложилось два основных подхода к наблюдению и контролю выборов. Первый из них, который условно может быть назван юридическим, предполагает, что наблюдать следует исключительно за нарушениями избирательного законодательства. Следование юридическому подходу предполагает, что нарушениями могут считаться только те действия или бездействия участников выборов, которые могут быть явно квалифицированы как нарушения норм избирательного и иного законодательства Российской Федерации. К избирательному законодательству Российской Федерации, как известно, относятся Конституция Российской Федерации, Федеральные Законы о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, о выборах Президента Российской Федерации, об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и некоторые другие. Отдельные санкции за нарушения избирательного законодательства приведены в Гражданском и Уголовном Кодексах Российской Федерации.
Преимущество юридического подхода заключается в том, что наблюдение и контроль выборов ограничиваются рамками современного правового поля, что позволяет ограничить субъективизм и ангажированность действий наблюдателей и членов избирательных комиссий. Но это же обстоятельство следует признать и недостатком юридического подхода, поскольку, в частности, не признаются нарушениями действия субъектов избирательного процесса, проводящиеся с нарушениями норм морали и нравственности, приводящие к манипулированию общественным мнением с несоблюдением общепринятых норм и правил и многие другие. В результате законодатель не получает достаточно достоверной обратной информации от наблюдателей: какие правовые нормы реально работают на выборах, а какие – нет, какие правовые нормы на деле способствуют проведению демократических выборов, а какие – нет, какие изменения в нормы избирательного законодательства наиболее актуальны в настоящий период. Эти и многие другие проблемы либо остаются вне внимания законодателя, либо оцениваются исключительно субъективно.
Второй подход к наблюдению и контролю выборов, который условно может быть назван социальным, предполагает, что наблюдению подлежат все нарушения на выборах, в том числе и те, которые законом никак не квалифицируются или не обязательно квалифицируются как нарушения. Такой подход к определению нарушений более субъективен, чем юридический, но позволяет учесть нормы общественной морали и нравственности, которые не всегда отражены в законодательстве. Кроме того, именно в рамках такого подхода появляется возможность убедить общественность в принципиальной возможности проведения честных, открытых и демократических выборов, результатам которых может доверять абсолютное большинство наших граждан.
Никакие законодательные нормы не приведут общество к доверию к результатам выборов, поскольку такое доверие является скорее моральным выбором, чем стремлением подчиниться закону. Более того, подчинение нормам закона в условиях неверия в справедливость выборов будет только усугублять проблему доверия к ним. Именно такого рода процессы происходят в настоящий период в России: избирательное законодательство все более детализируется, в него вводятся все более жесткие санкции за несоблюдение законодательных норм, но нарушений и фальсификаций на выборах не становится меньше. Одной из важнейших причин такого положения является неверие большинства граждан в процедуры и результаты выборов.
Социальный подход к наблюдению и контролю выборов позволяет связать цели и задачи этой деятельности с решением задач построения в России реальной демократии, расширения участия граждан в политике, формирования структур гражданского общества и т.п. В рамках социального подхода наблюдение может строиться не просто как система пресечения нарушений и фальсификаций на выборах, а как отработка процедур проведения честных выборов, постепенно убеждающих большинство граждан, что честно избирать выгоднее, чем нечестно, что народ имеет реальную возможность хотя бы раз в 4 года кардинально повлиять на власть и стратегию развития региона и страны в целом.
Социальный подход к наблюдению и контролю выборов предполагает также, что все действия и бездействия любых участников избирательного процесса, которые представляются наблюдателю заслуживающими внимания, становятся известными органам власти и управления, в первую очередь, избирательным комиссиям, милиции, судам и прокуратуре, средствам массовой информации и широкой общественности. Квалификацию таких действий или бездействий должны давать юристы, являющиеся специалистами в области избирательного и конституционного права, причем юристы не должны удивляться тому, что именно наблюдатели и простые граждане считают нарушениями на выборах. Юридическая аргументация того, что является, и что не является нарушением, должна быть не только юридически обоснована, но и убедительна для большинства граждан. В этом случае наблюдение и контроль выборов может реально способствовать открытости выборов и всех, связанных с их проведением процедур, открытости любой информации о том, как реализуется выбор большинства граждан, за исключением информации, признанной секретной на основании соответствующих законодательных норм.
Убежденность всех участников избирательного процесса, что выборы должны и могут быть чистыми и честными, является важнейшим условием достижения этой честности и чистоты выборов. Пока же в России скорее получается так, что участники выборов стремятся нарушить правила их проведения, а органы власти, избирательные комиссии в первую очередь, и наблюдатели пытаются поймать их на этих нарушениях. Результат хорошо известен – нарушения были, есть и будут продолжаться.
6.8. Что следует контролировать на выборах
Повышенное внимание к вопросу о справедливости и честности выборов влияет на объемы деятельности наблюдателей на выборах. В настоящий период деятельность не может сводиться к работе только в день выборов. Эффективный процесс наблюдения за ходом выборов предполагает проведение более масштабных мероприятий, которые начинаются с разработки положений о проведении выборов, и заканчиваются расследованиями заявлений и жалоб о правонарушениях, допущенных в ходе избирательной кампании и выборов в целом.
При определении правовых норм проведения выборов в законодательстве многих стран предусматривается установление момента, начиная с которого наблюдателям предоставляется возможность воздействовать на различные компоненты избирательного процесса для обеспечения справедливости выборов. Политические партии и независимые группы наблюдателей часто пытаются пересмотреть содержание законов о выборах. Споры и дебаты вокруг избирательного законодательства предоставляют средствам массовой информации отличную возможность проведения информационной кампании о значимости предстоящих выборов.
Обычно в законах о выборах определяется, кто имеет право выступать в роли наблюдателей, какими правами наделяются такие лица, и какие ограничения устанавливаются на их деятельность. Этот вопрос всегда был источником существенных разногласий во многих странах. До проведения общенациональных выборов в Румынии в 1992 году, например, вопрос аккредитации независимых местных групп наблюдателей был основным в спорах о целесообразности принятия нового закона о выборах, так как правящая партия стремилась ограничить доступ на избирательные участки, разрешив присутствие на них в день выборов только наблюдателям от политических партий. В конечном итоге благодаря совместным усилиям местные наблюдатели были официально признаны, их законный статус был утвержден на местных и общенациональных выборах в Румынии в 1992 году.
Работа наблюдателей, независимо от того, представляют они политические партии, средства массовой информации или являются независимыми, должна активно проводиться в течение всей предвыборной кампании, в день голосования и при подведении итогов выборов. Когда определены правовые нормы работы наблюдателей, группы наблюдения должны осуществлять контроль различных процедур на выборах. В частности, необходимо особое внимание уделить контролю таких процедур, как:
Особое внимание наблюдателям необходимо сосредоточить на действиях выборных должностных лиц, баллотирующихся на очередной срок, органов охраны правопорядка и средств массовой информации, контролируемых правительством и крупными финансово-промышленными группами, так как данные институты могут злоупотреблять своим статусом и положением для того, чтобы оказывать воздействие на широкие группы избирателей.
Процесс голосования и подсчета голосов обычно находится в центре внимания наблюдателей. Для координации работы наблюдателей в день голосования необходимо разработать план действий с учетом числа наблюдателей, имеющегося в наличии транспорта и других средств. Подготовка наблюдателей, а также разработка эффективного механизма сбора информации также являются важными мероприятиями при организации надежного контроля избирательного процесса.
Наблюдение в день голосования может содействовать достижению объективности, справедливости и честности выборов. Присутствие наблюдателей на избирательных участках в день голосования в самых разных районах и населенных пунктах Российской Федерации позволяет:
Социальный подход наблюдения за выборами предполагает в дополнение к перечисленным выше процедурам, регулирующимся нормами избирательного законодательства, также осуществление наблюдения и за следующим:
Этот список, безусловно, может быть расширен и дополнен конкретными направлениями наблюдения, которые сами наблюдатели считают значимыми. Контроль исключительно результатов голосования на выборах может дать искаженные сведения о честности и чистоте выборов: процедура голосования может быть проведена в точном соответствии с законом, но к этому дню избирателей уже тем или иным способом могли вынудить голосовать, например, против их собственных интересов.
6.9. Дополнительные возможности контроля выборов
Законы о выборах депутатов Государственной Думы РФ и Президента РФ предоставляют некоторые возможности контроля голосования и подсчета избирательных бюллетеней на избирательных участках, которыми пока наблюдатели редко пользуются. Знание этих возможностей и умение их использовать в процессе наблюдения позволит значительно улучшить контроль соблюдения норм избирательного законодательства на тех этапах выборов, где пока еще производится немало манипуляций бюллетенями и фальсификаций итогов выборов. Для краткости дальнейшего изложения будем называть эти возможности дополнительными.
Эти дополнительные возможности доступны членам участковых избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Они появились в тех вариантах избирательных законов, которые были введены в действие перед выборами депутатов Государственной Думы РФ 1999 года и Президента РФ 2000 года.
Важнейшими из этих возможностей являются:
Члены территориальных избирательных комиссий и избирательных комиссий более высокого уровня с совещательным голосом имеют также право на получение протоколов подсчета голосов избирателей в электронной форме из Государственной автоматизированной системы “Выборы”.
6.10. Как реализовать дополнительные возможности контроля выборов
Современное законодательство о выборах федерального уровня дает право кандидату в президенты или его доверенному лицу для уровня территориальных и участковых избирательных комиссий назначить в каждую избирательную комиссию не только наблюдателя, но и своего члена этой комиссии с совещательным голосом. Члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса может назначить исключительно сам кандидат или его доверенное лицо, а общественные организации такого права не имеют. Общественные организации, входящие в состав избирательных объединений, могут назначать в избирательные комиссии только наблюдателей, обладающих меньшими правами, чем члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса.
Член участковой избирательной комиссии с правом совещательного голоса в соответствии, в частности, со статьей 16 п.13 Закона “О выборах Президента Российской Федерации” имеет равное с действительными членами этой комиссии право знакомиться с любыми бюллетенями и пересчитывать их. Причем, наблюдатель этим правом не обладает. Правда, если пересчет проводит член комиссии с совещательным голосом, то этот пересчет не может считаться официальным и окончательным. Но выявить возможную фальсификацию он все же может позволить.
На выборах депутатов Государственной Думы РФ членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса назначают зарегистрированные избирательные объединения и кандидаты в депутаты, а на выборах Президента РФ – кандидаты в Президенты РФ, причем такое назначение в участковые и территориальные комиссии могут произвести и их доверенные лица.
Назначение членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса производится задолго до дня голосования. Соответствующая избирательная комиссия регистрирует члена комиссии с совещательным голосом после получения письменного согласия избирателя быть членом комиссии с совещательным голосом, двух фотографий размером 3х4 см и уведомления комиссии о назначении в нее члена с совещательным голосом, подписанное кандидатом или его доверенным лицом. Этого требует специальная инструкция Центральной избирательной комиссии РФ, которая определяет и формы необходимых для регистрации документов и удостоверения члена комиссии с совещательным голосом.
6.11. Как можно полностью проконтролировать подсчет голосов
Подсчет избирательных бюллетеней по окончании голосования на избирательном участке можно с точным соблюдением требований законодательства о выборах полностью проконтролировать, если в процессе контроля члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса используют свои полномочия, описанные выше.
Статья 69, пункт 1 Закона “О выборах Президента Российской Федерации”, в частности, гласит, что “подсчет голосов избирателей осуществляется открыто и гласно непосредственно членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса. Лицам, указанным в пункте 5 статьи 21 настоящего Федерального закона, должна быть предоставлена возможность присутствовать при подсчете голосов избирателей и наблюдать за подсчетом”. К таким лицам относятся члены избирательных комиссий с правом решающего и совещательного голоса, зарегистрированные кандидаты, их доверенные лица, наблюдатели, иностранные наблюдатели и представители средств массовой информации.
Эти же лица вправе присутствовать и при непосредственном подсчете голосов (статья 69, пункт 11). Непосредственный подсчет голосов избирателей проводится по находящимся в ящиках для голосования избирательным бюллетеням членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса (статья 69, пункт 10).
“Непосредственный подсчет голосов избирателей проводится в помещении для голосования на местах, оборудованных таким образом, чтобы к ним был обеспечен доступ членов участковой избирательной комиссии как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса. Членам участковой избирательной комиссии, за исключением председателя (заместителя председателя) и секретаря участковой избирательной комиссии, запрещается при подсчете голосов избирателей пользоваться письменными принадлежностями. При этом все присутствующие должны иметь возможность наблюдать за действиями членов участковой избирательной комиссии” (статья 69, пункт 12).
Далее в той же статье 69 Закона “О выборах Президента Российской Федерации” подробно описывается процедура непосредственного подсчета голосов избирателей. Очень важно, чтобы при этом строго выполнялись следующие положения Закона.
“Члены участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса сортируют, раскладывая в отдельные пачки, избирательные бюллетени, извлеченные из переносных и стационарных ящиков для голосования, по голосам, поданным за каждого из зарегистрированных кандидатов, и по голосам, поданным против всех кандидатов, одновременно отделяя избирательные бюллетени неустановленной формы и недействительные избирательные бюллетени. При сортировке избирательных бюллетеней члены участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса оглашают содержащиеся в избирательном бюллетене отметки избирателя и представляют избирательные бюллетени для визуального контроля всем присутствующим. Одновременное оглашение содержания двух и более избирательных бюллетеней не допускается” (статья 69, пункт 16).
“После сортировки избирательных бюллетеней производится подсчет голосов избирателей по избирательным бюллетеням установленной формы. Не менее чем два члена участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса подсчитывают избирательные бюллетени отдельно по голосам избирателей, поданным за каждого из зарегистрированных кандидатов, и по голосам избирателей, поданным против всех кандидатов. Полученные данные после оглашения заносятся в строку 18 и последующие строки протокола об итогах голосования, а также его увеличенной формы” (статья 69, пункт 17).
“С рассортированными избирательными бюллетенями вправе визуально ознакомиться члены избирательной комиссии с правом совещательного голоса, наблюдатели, иностранные (международные) наблюдатели под контролем членов участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса” (статья 69, пункт 21).
Член участковой избирательной комиссии с правом совещательного голоса пользуется всеми правами наблюдателей, в частности, в соответствии со статьей 21, пунктом 11, подпунктом д) он вправе “наблюдать за подсчетом числа избирателей, внесенных в списки избирателей, избирательных бюллетеней, выданных избирателям, погашенных избирательных бюллетеней; наблюдать за подсчетом голосов избирателей на избирательном участке на расстоянии и в условиях, обеспечивающих обозримость содержания избирательных бюллетеней; визуально знакомиться с любым заполненным или незаполненным избирательным бюллетенем при подсчете голосов избирателей; наблюдать за составлением избирательной комиссией протокола об итогах голосования и иных документов в период, указанный в пункте 5 настоящей статьи”.
Эти законные права наблюдателей и членов избирательной комиссии с совещательным голосом будут соблюдены лишь в том случае, если подсчет бюллетеней будет происходить последовательно, пачка за пачкой. Только в этом случае все наблюдатели могут убедиться в том, что в каждой пачке именно то число бюллетеней, которое вписано в протокол, что все они заполнены одинаковым образом, т.е. за одного кандидата или против всех кандидатов, что ни один из них не является недействительным из-за дополнительных пометок или по другим причинам и т.п.
По Закону избирательная комиссия не имеет права ограничиться показом бюллетеней при их сортировке и подсчетом рассортированных бюллетеней без контроля со стороны наблюдателей и членов комиссии с совещательным голосом или одновременно несколькими группами членов комиссии. Ссылки на усталость и требования территориальной комиссии быстрее прислать им протокол не могут служить основаниями для членов участковых избирательных комиссий для выполнения подсчета голосов по упрощенной схеме с нарушением норм Закона.
Нарушение закона с целью ускорить подсчет голосов может привести к судебным искам. В соответствии с положениями статьи 81 пункта 3 суд соответствующего уровня правомочен отменить решение избирательной комиссии об итогах голосования на избирательном участке, если будут доказаны факты нарушения правил подсчета голосов избирателей и определения результатов выборов, и “если эти действия (бездействие) не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей”. Таким образом, любой из проигравших кандидатов может обратиться в суд с требованием признать итоги голосования на соответствующем избирательном участке недействительными и имеет возможность выиграть этот судебный процесс.
В соответствии с положениями статьи 16 пункта 13 подпункта г) член избирательной комиссии как с правом решающего, так и с правом совещательного голоса вправе знакомиться, в том числе, с избирательными бюллетенями и протоколами голосования, в том числе и на электронных носителях и получать их копии. Таким образом, члены комиссии с совещательным голосом, как и члены комиссии с решающим голосом, имеют право знакомиться с любыми избирательными бюллетенями, то есть пересчитать каждую пачку под контролем членов комиссии с решающим голосом. Этот пересчет не может считаться официальным и окончательным, поскольку официальный подсчет вправе вести только члены комиссии с решающим голосом. Но выполнение такого пересчет поможет убедить наблюдателей от всех кандидатов в точности и правильности официального подсчета.
Достижение чистоты и честности выборов во многом определяется уровнем уверенности избирателей и всех граждан в том, что выборы в стране являются именно такими. Они скорее придут к такому выводу, если убедятся, что процедурам проведения выборов и их результатам можно доверять. И это доверие к выборам является скорее моральным выбором, чем стремлением подчиниться закону.
В достижении общественного доверия к выборам и их результатам очень велико значение наблюдателей, особенно независимых наблюдателей. Именно они способны обеспечить соблюдение прав граждан на участие в управлении государством с помощью выборов. Именно они способны проконтролировать действия власти на выборах и добиться отсутствия на них фальсификаций и подтасовок, которые выгодны тем или иным представителям и структурам власти, а также политическим силам.
Независимое наблюдение стало необходимым субъектом выборов во всех современных демократических государствах. А в России независимое наблюдение имеет особенное значение: оно имеет возможности убедить всех остальных участников выборов, что на них необходимо соблюдать закон и нормы морали, потому что никакие нарушения не останутся незамеченными, а нарушения закона неизбежно приведут к соответствующим наказаниям. И если нарушать законодательство станет невыгодно никаким участникам выборов, то они неизбежно станут честными, открытыми и демократическими в их современном понимании.