Шварц О.А.

О СУДОУСТРОЙСТВЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В самой концепции демократии, то есть правлении большинства в рамках, установленных законом, заложен принцип разделения властей и та система «сдержек и противовесов», которая обеспечивает взаимозависимость и взаимоограничение трех ветвей государственной власти. Отправление правосудия в такой системе представляет собой отдельную сферу государственной власти, неподконтрольную и административно независимую от двух остальных ветвей. На судебную власть возлагается ответственность за беспристрастное определение тех самых «законных» рамок в ходе рассмотрения дел судами. «Если судьи при решении вопроса о том, чего требует закон в том или ином контексте, будут руководствоваться мнением общества, они, возможно, будут действовать демократично, но не беспристрастно. Нас совсем не удивляет, когда губернаторы и законодатели соизмеряют свои действия с тем, что они считают популярной на этот момент точкой зрения. Однако от судебной власти ожидается обеспечение равновесия, проверки законности работы правительства.»[1]

Концепция «господства права» или «правового государства» возникла в качестве идеи, гарантирующей, осуществления государственной власти легитимно только в соответствии с писаными и открытыми для населения законами, принятыми и исполняемыми согласно установленной процедуре. Этот принцип был установлен в качестве средства защиты от произвола власти. «Можно сказать, что уважение к закону, как выраженной воле тех, кто управляет обществом, является принципом, который люди стали считать неотъемлемым для эффективной и справедливой деятельности народного правительства. Однако уважение к закону будет существовать лишь до тех пор, пока он будет толковаться и применяться органами правосудия».[2] Таким образом, понятие «правового государства» предусматривает, что решения государственных органов всех уровней ограничиваются существованием судебного контроля, являющегося по отношению к ним вышестоящим, и уважение к которому гарантируется судами.

«Суд в современном государствоведении признается специализированным государственным органом, осуществляющим от имени государства функцию социального контроля при наличии конфликта между отдельными членами общества, между ними и государством, конфликта, возникшего в любой сфере жизни и деятельности человека, урегулированной правом.»[3] В правовом государстве судебная власть получает возможность блокировать или затруднять действие неразумных законов, угрожать власти исполнительной ответственностью за несоблюдение воли представительных учреждений, защищать права граждан от тирании политиков и чиновников, быть для других ветвей власти каналом обратной связи.

Однако, для превращения суда в такую стабилизирующую силу, способную защищать права и свободы граждан и оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов судебная власть должна обладать рядом гарантий. Эти гарантии закреплены, прежде всего, в ряде международных документов.

Судебное разбирательство должно быть подлинно справедливым. Право на справедливое судебное разбирательство закреплено в статье 14 Международного Пакта о гражданских и политических правах и в пункте 1 статьи 6 Европейской Конвенции по защите основных прав и свобод человека. Согласно толкованиям данной статьи в практике Европейского Суда по правам человека это право включает в себя три элемента: право доступа к правосудию, ряд требований в отношении организации и состава суда и процессуальные гарантии, касающиеся проведения судебного разбирательства.[4] При этом важным элементом права на судебную защиту и беспрепятственного доступа к правосудию является четкое закрепление и соблюдение судебной юрисдикции, а также право каждого на рассмотрение его дела в надлежащем суде и тем судьей, к компетенции которого оно отнесено законом. Следующим основополагающим элементом справедливости судебного разбирательства, определенным Европейской Конвенцией по правам человека, является ряд требований в отношении организации и состава суда. В соответствии с требованиями Статьи 6 суд (или трибунал) должен быть: а) независимым; б) беспристрастным; и в) учрежден в рамках закона. Органы, применяющие Конвенцию, истолковали эти слова как «в соответствии с национальным законом».

Учреждение системы судов государства традиционно является предметом конституционного регулирования, так как речь идет об обеспечении конституционных гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Реформирование судебной системы Российской Федерации в 1990-х годах

Первые реформаторы российской судебной системы пытались разрушить старое наследие. Их целью было создание честных, дееспособных и эффективных судов, действующих в такой системе, где ценились бы индивидуальные права и благосостояние, и которая защищала бы эти права от вмешательства назойливого и высокомерного государства. Такой замысел предполагал решение двух грандиозных задач. Во-первых, надо было перестроить структуру судов (создав новые суды с новыми полномочиями и/или модифицировав старые), и переформировать отношения между важнейшими участниками игры (судьями, прокуратурой, министерством юстиции и министерством внутренних дел). Во-вторых - что, наверное, было более тонкой задачей, - следовало обеспечить реальное разделение властей в обществе с доминированием исполнительной ветви.[5]

При этом перед страной стоял выбор - коренное преобразование судебной системы могло быть проведено:

· путем изменения по образу построения судебной системы России 19 века;

· путем изменения по образцу западных стран;

· путем изменения в соответствии с принципиально новыми моделями, учитывающими особенности новой России.

Опыт показывает, что порой необходимо следовать одновременно несколькими путями, так как именно комплексный подход определяет, в большинстве случаев, наилучший результат.

Рецепция правовых институтов vs. выращивание

В связи с постановкой столь глобальной задачи модернизации существующей системы перед авторами реформ всегда возникает проблема заимствования уже существующих в других государствах институтов либо опоры на традиционные институты своей страны и их кропотливое выращивание. По мнению Е.Гайдара, к примеру, сама идея, что институты нельзя заимствовать, их надо выращивать, представляется правильной. «На мой взгляд, когда мы обсуждаем проблему выращивания или заимствования институтов, речь идет о проблеме, которую надо решать и которая, по определению, неразрешима. Институты, то, что обеспечивает устойчивость, - это традиция… откуда вы, собственно, импортируете эту независимую, эффективно функционирующую судебную систему, за которой всегда стоит длинная-длинная традиция, традиция профессиональной этики, функционирующее гражданское общество, общественное мнение, которое ограничивает произвол, делает невозможным для судьи приятие приговора, который заведомо несправедлив, потому что ему после этого не подадут руки… И в общем все последние века – это попытка разных стран, разных национальных элит так или иначе решить неразрешимую задачу – задачу выращивания и заимствования институтов. Она, еще раз подчеркиваю, каждый раз уникальна, каждый раз творческая. Нет никаких гарантий, что национальная элита ее решит.»[6]

Известный правозащитник В.Абрамкин, также полагает, что главная проблема российской правовой системы состоит в том, что под ней нет основы - нашей традиционной культуры. «В нормальном варианте правовая система формируется на базе общинного правосудия, в котором изложены принципы обычного права, то есть права, основанного на обычае общинной жизни… Вообще, первый признак того, что народу пытаются навязать чужеродные для него принципы решения конфликтов (не «по правде», а по бумаге) - это огромные по объему тексты. Если право заемное, то оно требует огромного переводного материала. Выстроенное на чужих ценностях, право не может быть близко обычному человеку. Поэтому реальная жизнь в России строилась и строится на основе своей традиционной культуры и принципах общинного правосудия, а не на формальных правовых нормах.»[7] (При этом уважаемый правозащитник полагает, что гораздо ближе обычному человеку так называемая тюремная субкультура, которая обращается к самым глубоким слоям личности ее носителя, даже к пракультурным слоям, роднящим нас с приматами. Так, социальная организация стада приматов примерно соответствует той иерархической структуре, которая складывается в тюремном сообществе).

С другой стороны, правовые системы всех стран не существуют изолированно. Они взаимодействуют друг с другом, ведут нескончаемый культурный диалог. «Такая практика позволяет оценить собственный опыт правовой жизни, обрести зеркало для его рассмотрения, возможность развивать, совершенствовать отдельные элементы своей правовой системы, наполняя их новыми смыслами. При этом, если фрагментарная юридическая аккультурация - обычное явление, проистекающее из повседневных контактов представителей различных правовых систем, то тотальная рецепция - явление исключительное. Она всегда является результатом более широкого культурного заимствования, когда меняются все или многие важнейшие культурно-смысловые парадигмы сознания общества и принятые в нем практики социальной жизни.»[8]

Россия, включая ее непосредственных государственных предшественников, принадлежит к разряду стран, правовая система которых несколько раз менялась в результате тотальной рецепции. Однако это было не стихийное копирование чужих образцов жизни, чужих образов, а их сознательное и планомерное заимствование, выступающее как модернизация реципиента, самостоятельное приближение к эталонным образцам. Таким образом, рецепция чужого права для России выступала и выступает в качестве одного из основных способов модернизации общественного, в том числе правового, строя.

Рецепция западного права не является для Российской Федерации и ее соседей чем-то новым. Со времен Петра Великого и до последних лет советской власти западное право заимствовали и усваивали с различными результатами. Царь Петр положил начало этому процессу, среди различных европейских источников многое заимствуя из шведского права и административной практики. Его дело продолжила императрица Елизавета, обращаясь к бельгийскому и австрийскому законодательству, в то время как Екатерину Великую особенно заинтересовали теории итальянского криминолога Ч.Беккария.[9] «Однако на всех этапах рецепции западные правовые идеи пропускались через фильтр российской и/или советской политической культуры, модифицировались и осторожно приспосабливались к нуждам страны, как их понимали власти».[10]

Новый этап для взаимодействия различных правовых систем наступил с началом глобализации. Глобализация в качестве принципа культурного, правового, технологического, финансово-экономического развития разных стран утвердила унификацию, причем не только форм экономической активности, систем образования, способов менеджмента, научных знаний, даже потребительской культуры, но и права, а также государственных и политических институтов разных стран. Таким образом, Россия в конце ХХ века стала частью стремительно унифицирующегося в правовом отношении мира. Если еще в XIX веке в теории и в государственной практике торжествовала точка зрения, согласно которой национальное обладает приоритетом над международным, и суверенитет государства не должен ограничиваться, то в ХХ веке, фактически, утвердился принцип примата международного права над национальным. Как следствие, международное право превратилось в инструмент унификации национальных правовых систем.

Почти все постсоветские государства стремились и стремятся вступить в Совет Европы и в последующем в Европейский Союз (ЕС), поэтому им необходимо соответствовать правовым стандартам Совета Европы и ЕС. На взгляд восточноевропейского специалиста по конституционному праву, такие общеевропейские стандарты включают: а) демократическую систему органов государственной власти; б) гарантии соблюдения прав человека; в) признание закона основным регулятором отношений гражданина и государства и г) гарантии рыночной экономики.[11] Необходимость приведения национальных правовых систем в соответствие с указанными стандартами стала немаловажным фактором, определившим направление реформирования для постсоветских государств, и в том числе для России.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что опора на традиции и длительное выращивание собственных институтов, конечно, являются предпочтительными, однако сознательное и планомерное восприятие наиболее прогрессивного мирового опыта с учетом национальных особенностей, несомненно, способствует скорейшим изменениям и поступательному развитию в рамках мирового сообщества. «Однако при этом важен и нормативный план - выработанные принципы и концепции должны быть «вброшены» в профессиональную среду и приняты теми, кто призван обеспечивать правосудие. И наоборот, если вести речь только о теориях, то эти теории окажутся на профессорских полках, где и найдут свою смерть... Очень важно, чтобы общественность не помогала власти латать дыры старой системы, а заняла собственную позицию, встала на сторону новых подходов.»[12]

Реформы 1990-х

Сторонники судебной реформы понимали бесперспективность отдельных, не связанных между собой попыток корректировки действовавшего законодательства и то, что укоренившиеся ведомственные интересы будут тормозить реформирование судебной системы и правоохранительных органов. Нужна была осененная государством комплексная концепция судебной реформы. Осенью 1991 года ее представил в Верховный Совет РСФСР Президент Б.Ельцин. Обсудив ее Верховный Совет РСФСР постановил считать проведение судебной реформы необходимым условием функционирования РСФСР как демократического правового государства и одним из приоритетных направлений законопроектной деятельности. Одними из главных задач судебной реформы в Российской Федерации были признаны создание федеральной судебной системы и дифференциация форм судопроизводства. В результате проведения реформы предполагалось образование судебной системы, состоящей из федеральных судов, сохранение и расширение деления системы судов на органы общей юрисдикции и специализированные суды.

Первые практические шаги реформы были фактически сделаны уже в июле 1991 года с принятием законов «О Конституционном Суде РСФСР»[13] и «Об арбитражном суде»[14]. Создание Конституционного Суда стало беспрецедентным явлением для России. Советские суды никогда не имели полномочий по проверке законов или подзаконных актов на соответствие их Конституции, из-за чего конституционные права граждан оставались пустой декларацией.[15] Разработанный по европейским образцам Закон о Конституционном Суде впервые, еще до принятия Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» 1992 года, предусмотрел несменяемость судей, их неподотчетность никому, запрет заниматься политической деятельностью и работать по совместительству. Главная задача судей - определять конституционность международных договоров России, федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации и правоприменительной практики. Также впервые в данном Законе было провозглашено, что судьи должны руководствоваться исключительно Конституцией, а не решениями законодательной и исполнительной властей.

Не менее важным стало принятие в 1991 году Закона РСФСР «Об арбитражном суде». Действовавшие до того времени государственные и ведомственные арбитражи были, по сути, административными органами, которые не столько разрешали экономические споры между предприятиями, сколько «укрепляли» плановую государственную дисциплину. Их заменили арбитражные суды, в сферу действия которых попали почти все дела о хозяйственных (экономических) спорах, причем предприятия получили право оспаривать решения государственных органов в сфере экономики.

Принятие указанных двух законов продемонстрировало направление дальнейшего развития судебной системы России – по пути государств романо-германской правовой системы с внешней специализацией судов.

Таким образом, на повестку дня российской судебной реформы была поставлена задача разворачивания системы правосудия в самостоятельную силу, играющую роль одного из мощных балансов механизма сдержек и противовесов. Важнейшим достижением ее первого этапа стало закрепление ряда вышеперечисленных положений в новой Конституции Российской Федерации. Следует отметить, что именно в Конституции 1993 года впервые появляется глава под названием «Судебная власть», что стало несомненным шагом вперед по сравнению с ранее употреблявшимся термином «правосудие» в названии главы «Правосудие и прокурорский надзор» Конституции СССР 1977 года.

Как отмечает Е.Абросимова, данный этап является чрезвычайно важным, поскольку именно с момента обособления суда от системы законодательных и исполнительных органов и приобретения им институциональной и организационной независимости, собственно и можно говорить о судебной власти, а не о суде. «Поскольку в этих условиях суд помимо функции осуществления правосудия (то есть полномочий государственного контроля над социальными конфликтами, возникающими только между отдельными людьми и их объединениями в форме разрешения тех или иных судебных дел — гражданских или уголовных), характерной для любого типа государственной организации, неизбежно приобретает два других фундаментальных полномочия, несущих в себе качество государственной властности в собственном смысле этого слова:

- полномочиями судебного административного контроля или разрешения административных дел, то есть дел о незаконности деятельности органов исполнительной власти, и

- полномочиями судебного конституционного контроля или разрешения конституционных дел, то есть дел о неконституционности деятельности законодателя.»[16]

Система организации деятельности судебной власти отражена в структуре Главы 7 Конституции РФ. Именно там указывается главная и исключительная функция судов - осуществление правосудия, определяются процессуальные формы осуществления судебной власти посредством различных видов судопроизводства.

Статья 118 Конституции РФ закрепляет исключительное право суда осуществлять правосудие и не допускает переложения данной функции ни на один внесудебный орган государства. Исключительное право суда осуществлять правосудие исходит из того, что деятельность суда протекает в особом правовом порядке, создающим такие преимущества в рассмотрении и разрешении дел, которыми не располагает ни одна иная форма государственной деятельности. Этот порядок заключает в себе наибольшие гарантии для вынесения по делу законного и справедливого решения.

Система федеральных органов судебной власти, определение порядка их организации и деятельности отнесены Конституцией к ведению Российской Федерации. В систему этих судов входят Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд (статьи 125, 126 и 127 соответственно), иные федеральные суды (пункт “е” статьи 83, часть вторая статьи 128).

Конституция РФ не устанавливает структуру всей судебной системы, предоставляя решение этого вопроса федеральному конституционному закону о судебной системе, который должен установить соподчиненность ее звеньев, перечень федеральных судов, виды местных судов, их полномочия и структуру (часть третья статьи 118). Объясняется это тем, что к моменту принятия Конституции еще продолжалось реформирование судебной системы, не была закончена детальная проработка отдельных ее звеньев, отношений между ними. В таких условиях конкретное конституционное предписание сузило бы возможности для поиска и предварительной апробации различных вариантов построения судебной системы.

Полностью исключая возможность создания чрезвычайных судов (часть третья статьи 118 Конституции), федеральное законодательство о судоустройстве допускает известную дифференциацию судебных органов для рассмотрения различных категорий дел, т.е. определяет возможность некоторой специализации судов. Предполагается, что они будут различаться своей предметной подсудностью и процедурой судопроизводства.

Единство судебной системы обеспечивается: установлением системы федеральных судов Российской Федерации федеральным конституционным законом; соблюдением всеми судами установленных федеральными законами правил судопроизводства; применением всеми судами Конституции Российской Федерации и других федеральных законов, а также конституций, уставов и других законов соответствующих субъектов Российской Федерации; признанием и обеспечением обязательности исполнения вступивших в законную силу судебных решений на всей территории Российской Федерации; закреплением единства статуса судей и участия органов судейского сообщества в формировании судейского корпуса; финансированием органов судебной власти за счет средств федерального бюджета в установленном законом порядке. Конституционным закреплением системы судов устанавливается стабильность судебной деятельности и создаются дополнительные гарантии прав личности.

Принятым в 1996 году Федеральным конституционным законом РФ «О судебной системе Российской Федерации»[17] было определено, что судебную систему РФ составляют федеральные суды (в число которых законодатель включил все суды, действовавшие на тот момент на территории Российской Федерации), а также конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации. Таким образом, законодатель отнес судебную систему России к так называемой германской или централизованной модели, согласно которой суды субъектов федерации включаются в качестве составных элементов в единую национальную судебную систему. Следует отметить, что при таком подходе принцип федерализма практически не распространяется на одну из ветвей государственной власти, именно поэтому такую организационную модель часто называют «унитарной».[18] Такой подход был избран в целях защиты судебной системы от местных влияний и поддерживался судейским сообществом.

Рассматриваемый Закон закрепил порядок создания и упразднения судов. Так, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, созданные в соответствии с Конституцией, могут быть упразднены только путем внесения поправок в Конституцию Российской Федерации. Другие федеральные суды создаются и упраздняются только федеральным законом. Должности мировых судей и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации. При этом никакой суд не может быть упразднен, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия не были одновременно переданы в юрисдикцию другого суда.

Также Закон предусмотрел возможность учреждения специализированных федеральных судов, но лишь по рассмотрению гражданских и административных дел, памятуя об уголовных судах времен сталинских репрессий. Учреждение таких судов возможно лишь путем внесения изменений и дополнений в рассматриваемый Федеральный конституционный закон.

Впервые Закон о судебной системе по-новому закрепил вопросы обеспечения деятельности судов. Обеспечение деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда осуществляется аппаратами этих судов. Обеспечение деятельности других арбитражных судов осуществляется Высшим Арбитражным Судом. Обеспечение деятельности других судов общей юрисдикции осуществляется Судебным департаментом при Верховном Суде. Таким образом, еще до создания ряда органов, например Судебного департамента, законодатель указал направление дальнейшего развития в сфере обеспечения деятельности судов. В целях защиты судебной власти от финансового влияния со стороны органов исполнительной власти, в особенности на местах, обеспечение судебной деятельности было передано в ведение самих судов.

Проблемы взаимоотношений федерального центра с субъектами Российской Федерации в связи с построением судебной системы России

К 1998 году в дискуссиях о судебной реформе определение сущности судов субъектов Российской Федерации и их взаимоотношений с федеральными судами стало одним из важнейших вопросов. Хотя Закон о судебной системе, принятый в конце 1996 года, как уже отмечалось выше, решил этот вопрос, отнеся все существовавшие суды (за исключением конституционных/уставных) к федеральным и гарантируя субъектам Российской Федерации контроль над мировыми судами (хотя и финансируемым в части заработной платы судей из федерального бюджета), а также право создавать свои конституционные или уставные суды, и подтвердил право Президента РФ назначать большинство судей и гарантировать им защиту, предоставленную Законом о статусе судей (то есть невозможность увольнения за исключением оснований, наличие которых устанавливается квалификационной коллегией судей), политические лидеры некоторых республик не приняли положений закона 1996 года. Так, Башкортостан принял собственные законы о судах и судьях, которые противоречили федеральному законодательству в очень важных позициях. В соответствии с башкирским законодательством судьи в этой республике избирались не пожизненно, а на десятилетний срок, и республиканским законодательным органом по предложению президента республики. Проект закона о судебной системе Татарстана воспринял ту же модель. И, на какое-то время, башкирские руководители отказались направлять подобранных таким образом судей на утверждение Президента Российской Федерации, единственного лица, наделенного по закону правом назначать федеральных судей. В ответ на это, Верховный Суд России отменил все решения башкирских судей, назначенных в республике, на том основании, что эти судьи были «нелегитимны». Положение, которым руководствовались башкирские юристы, включая главу конституционного суда республики, при защите башкирских инициатив в судебной области, было соответствие этих инициатив двустороннему договору о разграничении предметов ведения, который республика заключила с Российской Федерацией в 1994 году.[19] Аналогичная ситуация сложилась и в Карелии.

С другой стороны лидеры некоторых субъектов Российской Федерации начали вновь ставить вопрос о перераспределении судов. На парламентских слушаниях, в ходе дискуссий была предпринята неудачная попытка оспорить положения Закона 1996 года о судебной системе, и вновь региональными лидерами был поднят вопрос о передаче вопросов формирования районных судов в ведение субъектов Российской Федерации.[20] В феврале 1999 года данный вопрос еще более остро был поставлен Президентом Республики Ингушетия Р.Аушевым, который объявил референдум по вопросу о праве Президента Республики Ингушетия назначать районных судей, прокуроров и руководителей органов внутренних дел. Положительное решение указанного вопроса на референдуме могло привести лишь к углублению кризиса между руководством национальных республик и центром, поэтому путем переговоров конфликт был сглажен, однако в результате Р.Аушев получил право не просто рекомендовать кандидатуры на указанные должности, как это предусматривалось на тот момент Законом о статусе судей, но и давать согласие на их назначение.

Вопрос распределения судов и структур судебной системы стал основополагающим вопросом на весенних 1998 года слушаниях в комиссии по подготовке проекта нового закона о судах общей юрисдикции, одного из ряда законов, необходимых для наполнения содержанием Закона 1996 года о судебной системе, который содержит лишь общие параметры судебной системы. На первых заседаниях рабочей комиссии был обнародован и обсужден целый комплекс вариантов. Хотя было очевидно, что комиссия вряд ли порекомендует передать существующие суды субъектам Российской Федерации (как требовал этого Башкортостан), был хороший шанс на то, что она поддержит создание новых судов субъектов Федерации, которые будут рассматривать апелляции на решения мировых судов, хотя бы в случаях, когда затронуто местное законодательство. Один из вариантов проекта пошел даже дальше, и позволил лицу, обжалующему решение мирового суда, выбирать между федеральным районным судом и местным апелляционно-кассационным судом.[21] Однако в результате каких-либо радикальных решений принято не было, и сохранился существующий порядок, что, конечно же, не ликвидировало существовавших разногласий. Как отмечал известный канадский ученый П.Соломон: «Несмотря на Закон 1996 года о судебной системе, основная форма существования судебной системы в России остается до сих пор неопределенной». [22]

Одним из ярких свидетельств этому стало рассмотрение в Конституционном Суде России запроса глав шестнадцати республик о проверке конституционности ряда положений Закона о судебной системе, а именно его статей 4, частей 1-4 ст., 13 части 6, 20 части 3 и 21 части 3. По мнению заявителей, названные положения препятствуют субъектам России самостоятельно образовывать собственные суды для осуществления судебной власти и этим нарушают принцип разделения властей на региональном уровне[23]. Конституционный Суд, отказав в принятии запроса к рассмотрению[24], прямо не ответил на это заявление. Однако из содержания определения Конституционного Суда с очевидностью следует, что Суд не считает возможным «поднимать» принцип разделения властей над прочими положениями основного закона. С точки зрения Суда, и в этом его следует полностью поддержать, конституционные нормы не могут рассматриваться изолированно друг от друга, вне общего конституционного контекста. Так, отвергая требование о признании права регионов на создание собственных судебных систем, Конституционный Суд указывает, что часть 1 статьи 77 Конституции России предполагает самостоятельное создание субъектами Федерации только законодательных и исполнительных органов государственной власти, но не судов; вопросы же судоустройства, полномочий, порядка образования и деятельности судов относятся к федеральному ведению и регулируются федеральным законодателем. Вместе с тем Конституционный Суд не исключил вообще создание судов субъектов Федерации. Он лишь отметил, что «Конституция Российской Федерации не содержит положений, которые обосновывали бы создание вместо федеральных судов, осуществляющих гражданское, административное и уголовное судопроизводство в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах (статьи 118, 126, 127 Конституции Российской Федерации), иных судов, не относящихся к судебной системе Российской Федерации». Отсюда можно сделать принципиальный вывод о том, что федеральная Конституция не препятствует образованию судов субъектов Федерации, действующих наряду с федеральными судами - важно только, чтобы региональные суды образовывались при наличии соответствующей федеральной законодательной основы.

Финансовая и административная независимость судов

Одним из главных факторов, ослабляющим независимость суда, является зависимость судебной системы от исполнительной власти в части ресурсов. Судебная система в России долгое время не имела «права кошелька». Вот как описывал эту проблему Председатель Верховного Суда Индии: «Судебная власть вынуждена действовать в пределах выделяемых средств в годовом бюджете. Она не может потратить лишнего цента, даже если это необходимо для оптимизации механизма правосудия и повышения его эффективности. Если судебная власть хочет внедрить современную науку и технологию в функционирование судебной системы, или расширить свои помещения, или назначить больше судей с целью ускорения рассмотрения дел, она не может сделать это, если исполнительная власть не предоставит необходимых средств. Исполнительная власть может «выкручивать руки» суду, если он ведет себя не так, как ей нравится, или если главный судья слишком независим и не вписывается в линию исполнительной власти по таким деликатным вопросам, как назначение судей.»[25]

Отправление правосудия как система требует административной независимости от иных ветвей власти. По мнению ряда американских юристов, формирование бюджета и расходов, назначение и контроль за судебным персоналом, а также расходы на рассмотрение дел должны находиться под судебным контролем. Это необходимо для предупреждения наложения санкций или раздачи наград в виде соответствующего распределения ресурсов, а также для обеспечения гарантий постоянного доступа в суды: «С первого взгляда кажется, что ни в какой мере указанный контроль за финансами и администрированием не угрожают судейской независимости. Но если данный предмет рассмотреть более подробно, по-моему, очевидно, что контроль за финансированием и администрированием в судебной системе позволяет предупредить исполнение тех особых функций, которые должна охранять независимость судейского корпуса, то есть право гражданина на скорое и беспристрастное судебное рассмотрение его обращения независимым судьей.  Если  в целях иллюстрации взять самый фантастический пример, исполнение судами норм права будет полностью сведено на нет отказом в назначении судей, обеспечении залов судебного заседания, где они могли бы заседать, или в подборе персонала для обслуживания судов.»[26]

Статья 124 Конституции России предписывает финансировать суды только из федерального бюджета, что имеет целью устранить опасность фактического подчинения судов органам представительной и исполнительной власти на местах. Лишь централизованное финансирование всех достаточно многочисленных и разноплановых потребностей (зарплата судьям и сотрудникам аппарата судов, строительство и ремонт судебных зданий, приобретение транспорта и оргтехники, оплата труда присяжных заседателей и т.п.) в состоянии оградить суд от местных влияний, поставить заслон, так называемому, «телефонному праву», унифицировать на должном уровне организационно-технический механизм осуществления правосудия.

Финансирование судов осуществляется на основе ежегодно утверждаемого законом федерального бюджета, проект которого готовится Правительством России и утверждается законодательной властью. Федеральным конституционным законом о судебной системе предусмотрен ряд дополнительных гарантий должного осуществления такого финансирования. Это финансирование судов в соответствии с утвержденными федеральным законом нормативами и с указанием каждой из ветвей судебной власти в бюджете отдельной строкой, взаимодействие Правительства РФ при разработке проекта бюджета в части финансирования судов с председателями Конституционного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Верховного Суда, Советом судей, возможность участия их представителей в обсуждении федерального бюджета в Федеральном Собрании, уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем году только с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей.

Однако, федеральные ассигнования на судебную деятельность в значительной мере были опосредованы органом исполнительной власти – федеральным Министерством юстиции. Согласно действовавшему на тот период Положению о Министерстве юстиции (утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 1993 года) на него возлагались, в частности, организационно-правовое обеспечение судебной реформы, создание необходимых условий для функционирования судов общей юрисдикции и военных судов, выделение в установленном порядке финансовых средств в распоряжение судов, обеспечение контроля за их расходованием.

Как отмечалось еще в Концепции судебной реформы, хотя организационное руководство судами со стороны Министерства юстиции и его органов заменено организационным обеспечением деятельности судов (статья 22 Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик), и органы юстиции лишились права проводить проверки в судах, заслушивать председателей судов, обобщать судебную практику, они не утратили всех рычагов власти. Это и подбор судебных кадров, и их подготовка, и внесение предложений по вопросам организации судов, и ведение судебной статистики, и материально-техническое обеспечение судов.[27] Однако далее авторы Концепции говорят о том, что развитие независимой судебной власти требует переориентации юстиции на вопросы материально-технического обеспечения деятельности судов и исполнения судебных решений, и полагают, что за Министерством юстиции могут быть закреплены такие функции как подбор судейских кадров и материально-техническое обеспечение судов.

В настоящее время в мире сложилось два подхода к вопросу о финансировании судов и обеспечении их кадрами. Об одном – американском (который также разделяется некоторыми азиатскими странами, например Южной Кореей, Таиландом, Японией) – уже говорилось выше. Другой подход сложился в ряде европейских стран. Среди них можно назвать Германию, Францию, Швейцарию и некоторые другие страны. Он состоит в том, что суд, являясь независимым органом и единственным органом, осуществляющим правосудие, должен быть полностью освобожден от несвойственных ему функций кадрового и материально-технического обеспечения. Ничто не должно отвлекать суд от его основной деятельности, в особенности ежедневная рутинная работа по «выколачиванию» финансов, ремонту зданий и т.д. Для этих целей и должен существовать отдельный орган, являющийся исполнительным, что, несомненно, способствует взаимодействию ветвей власти и строгому исполнению бюджета в части финансирования судов. То же касается и обеспечения судов кадрами.

До недавнего времени в нашей стране преобладала именно последняя позиция. Как говорил бывший Министр юстиции России Ю.Х.Калмыков в своем интервью, данном в преддверии Всероссийского съезда судей в 1993 году: «Сегодня некоторые горячие головы предлагают – пусть суд сам себе подбирает кадры, сам занимается финансированием своей деятельности, настаивают на создании Судебного департамента. Не предвосхищая мнения делегатов предстоящего Всероссийского съезда судей по этому вопросу, выскажу лишь следующую мысль. Принцип разделения властей отнюдь не означает их разведение, как сейчас модно выражаться, по разным углам конституционного поля. Наоборот, он предполагает наличие определенных механизмов их взаимодействия. В нашем сюжете такой механизм существует: исполнительная власть (Минюст) отбирает претендентов на судебные должности, судебная (в лице своих квалификационных коллегий), экзаменует кандидатов по различным параметрам, представительная – избирает судей. Думаю, так и надо действовать в обозримом будущем.»[28]

Однако в последующие годы стало заметным отступление законодателя от этого подхода. В соответствии с федеральными конституционными законами «О Конституционном Суде Российской Федерации» и «Об арбитражных судах в Российской Федерации» финансирование и материально-техническое обеспечение этих судов возложено на сами суды. Согласно статье 7 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд независим в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях от любых других органов. Финансирование Конституционного Суда производится за счет федерального бюджета и обеспечивает возможность независимого осуществления конституционного судопроизводства в полном объеме. В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной статьей необходимые для обеспечения деятельности Конституционного Суда средства, которыми Суд распоряжается самостоятельно. Смета расходов Конституционного Суда не может быть уменьшена по сравнению с предыдущим финансовым годом. Конституционный Суд самостоятельно и независимо осуществляет информационное и кадровое обеспечение своей деятельности.[29]

В соответствии со статьей 46 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» финансирование арбитражных судов производится за счет средств федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. Расходы на содержание арбитражных судов предусматриваются отдельной строкой в федеральном бюджете. Размер расходов на содержание федеральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов Российской Федерации устанавливается Высшим Арбитражным Судом с учетом мнения Совета председателей арбитражных судов.[30]

В начале 90-х годов в течение нескольких лет подряд на ресурсное обеспечение судебной деятельности выделялось лишь около 20% от запрашиваемой Министерством юстиции суммы. Указом Президента РФ от 23 мая 1995 года № 521 Правительству РФ было предписано определить во взаимодействии с Советом по судебной реформе и Советом судей России научно обоснованные нормы нагрузки судей федеральных судов, нормы материально-технического обеспечения федеральных органов судебной власти и на их основе произвести расчеты средств федерального бюджета, необходимых для эффективного осуществления правосудия. Эти нормы были разработаны Минюстом, Минтруда и Советом судей при участии Совета по судебной реформе и утверждены протокольным решением Правительства от 9 февраля 1996 года. На базе вышеуказанных норм Минюст подготовил заявку на бюджет судов общей юрисдикции 1997 года в сумме 2,8 трлн. рублей. Однако, в представленном Правительством проекте закона о бюджете эта сумма была урезана до 2,2 трлн. рублей, то есть с учетом роста цен и продолжающейся инфляции, фактически предлагалось выделить меньше средств, чем в 1996 году. Предложенных Правительством средств не хватило бы даже на погашение долгов судам. Как подчеркивалось в докладе председателя Совета судей России Ю.И.Сидоренко на IV Чрезвычайном Всероссийском съезде судей «из года в год суды не получают полностью бюджетных ассигнований, которые должны быть им направлены в соответствии с Законом о бюджете. За 1994 год бюджетный долг судам составил 84,6 млрд. рублей, за 1995 год – 149 млрд. рублей, за 9 месяцев 1996 года более 580 млрд. рублей.»

Такое состояние дел с финансированием не могло быть признано удовлетворительным. Вопрос о конституционности ряда положений Закона о бюджете на 1998 год стал предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ по запросу Верховного Суда. В своем Постановлении от 17 июля 1998 года № 23-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год»[31] Конституционный Суд отметил, что полное и независимое осуществление правосудия в Российской Федерации как правовом государстве предполагает финансирование расходов на судебную систему, покрывающее все затраты, необходимые для осуществления задач и функций правосудия. Такое финансирование должно проводиться в порядке и объеме, гарантирующих надлежащие экономические условия осуществления судебной власти на основе принципов и положений Конституции Российской Федерации. Отсутствие утвержденных федеральным законом нормативов финансирования судов само по себе не может служить основанием для определения этого финансирования по усмотрению законодательной или исполнительной власти, поскольку необходимые расходы федерального бюджета на суды защищены непосредственно самой Конституцией Российской Федерации и не могут сокращаться ниже такого уровня, который обеспечивает выполнение требований ее статьи 124. Предусмотрев в части 1 статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год», что в случае отклонения совокупных поступлений доходов в федеральный бюджет от объемов, предусмотренных данным Федеральным законом, Правительство Российской Федерации финансирует расходы федерального бюджета на 1998 год строго пропорционально годовому назначению с учетом фактически полученных доходов федерального бюджета, Федеральное Собрание тем самым предоставило Правительству Российской Федерации право сокращать финансирование расходов на содержание федеральной судебной системы как относящихся к незащищенной статье расходов наравне с любыми другими статьями. Как следует из материалов дела, Правительство Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации, применяя часть 1 статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год», в апреле 1998 года сократили предусмотренные статьей 26 названного Федерального закона расходы федерального бюджета на содержание федеральной судебной системы на 26,2%. При этом такое сокращение приводилось на условиях, предусмотренных оспариваемой нормой.

В результате Конституционный Суд признал противоречащим Конституции положение части 1 статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» и подчеркнул, что сокращая расходы федерального бюджета на финансирование судебной системы, Правительство Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации не обеспечивают полное и независимое осуществление правосудия, нормальное функционирование судебной власти, что снижает доверие граждан к государственной власти, в конечном счете ставит под угрозу гарантированное Конституцией право человека и гражданина на судебную защиту, поскольку реализация конституционных положений о гарантиях судебной защиты прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с созданием государством надлежащих условий для деятельности судов.

В сложившейся ситуации некоторые председатели судов изыскивали возможность финансовой поддержки судов за счет средств местного бюджета, предприятий, организаций, коммерческих структур и банков, что противоречит требованиям Конституции. Из сообщений членов Совета судей следует, что услуги по финансированию судов предлагали коммерческие банки, предприятия, за которыми стоят криминальные структуры[32]. В интервью «Общей газете» в 1998 году Председатель Верховного Суда В.Лебедев фактически санкционировал подобную практику: «... Я не стал бы осуждать председателя суда, который идет к руководителю своей области и просит у него деньги для работы суда. Я благодарен тем губернаторам, которые давали деньги судам на текущие расходы, помогали с ремонтом зданий.»[33] В своем Указе от 2 декабря 1996 года № 1612 Президент РФ указал на необходимость принятия срочных мер по стабилизации положения в судебной системе и наметил ряд мероприятий в этой области.

Создание Судебного департамента при Верховном Суде РФ

18 октября 1995 года после долгих споров и дискуссий Совет судей РФ принял постановление о необходимости создания Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации. Споры между судьями закончились, и началась практическая работа по реализации этого решения.

Это обуславливалось тем, что из федерального бюджета на финансирование судебных органов выделялись недостаточные средства. Суды из года в год не получали полностью бюджетные ассигнования, которые должны были им направлены в соответствии с законом. В стране начался процесс прекращения осуществления правосудия. Из сообщений с мест было видно, что деятельность судов была парализована, ряд судов фактически прекратили назначение судебных дел и их рассмотрение, что влекло нарушение конституционных прав граждан на судебную защиту, были переполнены следственные изоляторы, а в условиях разгула преступности это ставило под угрозу внутреннюю безопасность страны. Президиум Совета судей полагал, что в создавшейся ситуации в первую очередь был повинен Министр юстиции В.А.Ковалев, который самоустранился от решения возникших проблем, не занимался лично практической реализацией вопросов, которые неоднократно ставились перед ним судейским сообществом.[34]

Совет судей Российской Федерации неоднократно информировал о сложившейся ситуации Президента и Правительство Российской Федерации, однако Указы Президента и ряд поручений Правительства, направленные на вывод судебной системы из катастрофического положения, Министерством юстиции не выполнялись.

Учитывая, что Министерство юстиции не способно было обеспечить нормальную деятельность судов, судейское сообщество пришло к твердому убеждению, что функции материального, ресурсного и кадрового обеспечения должны быть возложены на Судебный департамент при Верховном Суде. К такому же выводу пришел и Совет по судебной реформе при Президенте Российской Федерации. В Администрацию Президента были подготовлены и направлены соответствующие проекты указа Президента и временное положение о Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации. Однако Министерство юстиции препятствовало решению этого вопроса, стремилось сохранить право распоряжения финансовыми ресурсами судов и влияния на суды.

Несмотря на это Федеральный закон «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации», которым функции Министерства юстиции по финансированию и кадровому обеспечению судебной системы были переданы особому органу, созданному при Верховном Суде только в этих целях – Судебному департаменту, был принят 8 января 1998 года.[35]

По словам Первого заместителя Председателя Верховного Суда В.И.Радченко «…в связи с созданием Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации значительно укрепилась самостоятельность и полная независимость судебных органов от исполнительной власти по вопросам материально-технического и кадрового обеспечения судов общей юрисдикции, т.к. они полностью были переданы из ведения Министерства юстиции РФ в систему судебной власти.»[36]

Однако передача судебным органам контроля за организационным и финансовым обеспечением судебной деятельности в действительности не решила всех проблем судебной системы. Прежде всего, деятельность самого Судебного департамента оказалась несвободной от злоупотреблений. Так в 2005 году проверка Росфиннадзора выявила нецелевое расходование средств Федеральной целевой программы, когда Судебный департамент направил на программные разработки и инвестиции деньги, которые ревизоры сочли предназначенными для закупок оборудования и готовых квартир для судей.[37]

Также, создание Судебного департамента не избавило судебную систему от самой главной проблемы – необходимости взаимодействия с органами исполнительной, а потом и законодательной власти при формировании бюджетной заявки. Согласно Постановлению Совета судей от 20 апреля 2001 года «данные об исполнении сметы расходов судов общей юрисдикции, отраженные в бухгалтерской отчетности за I полугодие 2000 года, за 9 месяцев 2000 года, за 2000 год свидетельствуют о том, что наряду с недостаточностью бюджетного финансирования по отдельным статьям сметы расходов (нехватка средств на оплату горюче-смазочных материалов, услуг связи, ремонт зданий, приобретение оргтехники и другие нужды) выделенные бюджетные средства по отдельным статьям сметы расходов были использованы не в полном объеме. Это вызвало серьезные затруднения при защите бюджетной заявки по судам общей юрисдикции на 2001 год в Министерстве финансов Российской Федерации, на Межведомственной комиссии (июне-июле 2000 г.), а также ее сопровождении в Государственной Думе (в сентябре-ноябре 2000 г.). Принятие мер по более равномерному использованию бюджетных средств в 2001 году должно быть приоритетным направлением в текущей работе Судебного департамента.»[38] В своем Постановлении от 27 апреля 2006 года Совет судей отметил, что объемы бюджетного финансирования на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт зданий и помещений, составлявшие в 2001 году только 15% от реальной потребности судов, остаются на прежнем уровне (15-20%). Бюджетное финансирование на обеспечение жильем судей общей юрисдикции в 2001 году составляло лишь 9,8% от потребности. Обострение криминогенной обстановки потребовало концептуального пересмотра вопросов обеспечения безопасности зданий судов и самих судей, участников судебных процессов и граждан, пребывающих в судах, в то время как даже Федеральной целевой программой «Развитие судебной системы России на 2002-2006 годы» такие мероприятия вообще не были предусмотрены.[39]

Судебная система Российской Федерации

Арбитражные суды

Создание в Российской Федерации самостоятельной и автономной системы арбитражных судов было связано, прежде всего, с тем, что в бывшем СССР не было и не могло быть хозяйственно-правовых споров, которые сегодня рассматривают арбитражные суды, а существовавшие административно-хозяйственные дела разбирались арбитражами, входившими в систему союзных и республиканских органов управления. Суды общей юрисдикции не имели опыта рассмотрения экономических споров, и для обеспечения защиты прав и интересов участников предпринимательской деятельности на базе системы государственного арбитража были созданы самостоятельные арбитражные суды. Конституция рассматривает арбитражный суд как орган правосудия, осуществляющий судебную власть наряду с судами общей юрисдикции. Арбитражный суд не вмешивается в деятельность сторон, осуществляя правосудие на основе принципов состязательности, диспозитивности и гласности.

Таким образом, арбитражные суды рассматривают споры, возникающие из гражданских правоотношений и вытекающие из административных и иных правоотношений – дела о несостоятельности (банкротстве) организаций и граждан – индивидуальных предпринимателей; о защите чести, достоинства, деловой репутации и др.

Первоначально подсистема арбитражных судов была двухзвенной, однако с 1 июля 1995 года она стала трехзвенной, что свойственно большинству судебных систем европейских стран. В ее состав входят:

· основное звено — арбитражные суды субъектов Федерации;

· среднее звено — федеральные арбитражные суды округов (всего таких округов образовано десять);

· высшее звено — Высший Арбитражный Суд.

Дела в первой инстанции арбитражного суда рассматриваются судьей единолично, если коллегиальное рассмотрение дела не предусмотрено Арбитражным процессуальным кодексом РФ. Коллегиальное рассмотрение дел в арбитражном суде первой инстанции осуществляется в составе трех судей или судьи и двух арбитражных заседателей. Дела в арбитражном суде апелляционной и кассационной инстанций, а также в порядке надзора рассматриваются коллегиально в составе трех или иного нечетного количества судей, если иное не установлено АПК РФ.

Существенной отличительной чертой арбитражного судопроизводства является участие в нем непрофессиональных судей, состоящих из лиц, обладающих специальными знаниями и опытом в определенной сфере предпринимательской деятельности. Обе участвующие в процессе стороны вольны в выборе кандидатуры арбитражного заседателя из предлагаемого им списка, утверждаемого Высшим Арбитражным Судом непосредственно для каждой подведомственной ему судебной инстанции.

Высшим звеном системы арбитражных судов является Высший Арбитражный Суд Российской Федерации – высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Он осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью арбитражных судов и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Высший Арбитражный Суд является также организационным центром системы арбитражных судов.

В соответствии со статьей 10 Закона об арбитражных судах Высший Арбитражный Суд в ограниченном числе случаев выступает в качестве суда первой инстанции. В этом качестве он рассматривает дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов; о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан; экономические споры между Российской Федерацией и субъектами Федерации, между субъектами Федерации.

Новым органом в системе является Совет председателей арбитражных судов, действующий при Высшем Арбитражном Суде. Это совещательный орган, он призван рассматривать вопросы организационной, кадровой и финансовой деятельности арбитражных судов. Для реализации принятых им решений Председатель Высшего Арбитражного Суда издает приказы и распоряжения.

Одновременно при Высшем Арбитражном Суде действует Научно-консультативный совет, задачей которого является подготовка научно-обоснованных рекомендаций по вопросам, связанным с формированием практики применения законов по их совершенствованию. Положение об этом Совете, как и его состав, утверждаются Председателем Высшего Арбитражного Суда.

В качестве промежуточного звена между Высшим Арбитражным Судом и арбитражными судами субъектов Федерации созданы десять федеральных арбитражных судов округов в качестве кассационных инстанций. Федеральные арбитражные суды округов позволяют перенести рассмотрения дела за пределы субъекта Федерации и на этой основе «снять» опасения в пристрастности суда. В то же время они дают возможность, в отличие от производства в Высшем Арбитражном Суде, приблизить рассмотрение дела к месту нахождения спорящих сторон, что представляется весьма важным с учетом протяженности территории России.

Арбитражные суды субъектов Федерации принадлежат к низшему звену системы. В субъектах Федерации созданы и действуют арбитражные суды республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов. При этом на территории нескольких субъектов Федерации судебную власть может осуществлять один арбитражный суд, например, на территории г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области действует один арбитражный суд. Одновременно судебную власть на территории одного субъекта Федерации могут осуществлять несколько арбитражных судов; однако на практике пока такого не существует. Всего сегодня в России действуют 82 арбитражных суда субъекта Федерации.

Однако система арбитражных судов не предусматривает звена, максимально приближенного к населению (не было этого и в законе РСФСР «Об арбитражном суде» от 4 июля 1991 г.), в связи с чем, в целях приближения правосудия к месту нахождения или месту жительства участвующих в деле лиц, находящихся или проживающих в отдаленных местностях, а также с учетом количества дел, рассматриваемых арбитражными судами субъектов Федерации изменениями, внесенными в Закон в 2003 году, в отдельных местностях, по решению Пленума Высшего Арбитражного Суда в составе арбитражных судов субъектов Федерации было разрешено образовывать постоянные судебные присутствия, расположенные вне места постоянного пребывания этих судов. Постоянное судебное присутствие арбитражного суда субъекта Федерации является обособленным подразделением соответствующего арбитражного суда субъекта Федерации вне места постоянного пребывания этого суда и осуществляет его полномочия.

Необходимо подчеркнуть, что первоначально в одном арбитражном суде любого субъекта Федерации действовало две самостоятельных в процессуальном отношении инстанции - первая и апелляционная. Это стало предметом обсуждения с экспертами Совета Европы. Дело в том, что официальный перевод статьи 2 Протокола № 7 к Европейской конвенции о правах человека гласит «Каждый человек, осужденный судом за совершение уголовного преступления имеет право на то, чтобы его приговор или наказание были пересмотрены вышестоящей судебной инстанцией.» Однако оригинальный английский текст протокола говорит о возможности пересмотра приговора вышестоящим судом. Именно такой текст содержится в статье 50 Конституции России «Каждый осужденный за преступление имеет право на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленном федеральным законом, а также право просить о помиловании или смягчении наказания». Хотя как Европейская Конвенция, так и Конституция России предоставляют право пересмотра судебного решения вышестоящим судом лишь осужденным, на практике принято толковать эти положения шире, как право каждого на пересмотр затрагивающего его права судебного решения вышестоящим судом. Таким образом, соединение первой и апелляционной инстанций в одном звене системы арбитражных судов – арбитражном суде субъекта Федерации вступило в противоречие с требованиями Европейской Конвенции по правам человека. В результате, изменениями, внесенными в Закон об арбитражных судах в 2003 году, апелляция была отделена от первой инстанции и объявлено о создании 20 окружных апелляционных судов, некоторые из которых уже работают. Апелляция в арбитражных судах стала полноценной. Более того, создание и на апелляционном уровне окружных судов позволило в еще большей степени «оторвать» рассмотрение дела от существующего административно-территориального деления. В составе арбитражных апелляционных судов также могут образовываться судебные присутствия.

Не менее важной проблемой стало сохранение за Высшим Арбитражным Судом полномочия судебного надзора. Эта проблема также стала предметом обсуждения с экспертами Совета Европы. Дело в том, что надзорное производство является российской особенностью и практически не встречается в других странах. По словам бывшего Председателя Высшего Арбитражного Суда, а ныне советника Президента РФ В.Ф.Яковлева: «В результате дискуссии мы пришли к единому выводу и даже оформили это итоговым документом, что надзорная инстанция сегодня в России нужна, необходима. Ведь никогда нельзя выстраивать судебную систему по очень хорошей, очень красивой схеме в отрыве от реальной действительности. У нас мы попытались выстроить систему арбитражных судов с точки зрения судоустройства и судопроизводства, близкую к идеальной. Что такое идеальная судебная система? Это судебная система, в которой сторона может провести дело по своей воле, исходя из стремлений защитить свои права и интересы через три инстанции: первая, апелляционная, кассационная. Вот у нас все эти инстанции есть в арбитражной системе. Но в апелляционной, кассационной инстанциях, тем не менее, было два недостатка. Недостаток апелляционной инстанции состоял в том, что она находилась там же, в том же суде, где первая инстанция. Я по-прежнему говорю у нас, хотя я не работаю в системе арбитражных судов, это уже многолетняя привычка. Далее кассация. Кассация - это обжалование и проверка судебного решения только с точки зрения права, то есть не было ли нарушено материальное и процессуальное право при рассмотрении данного дела и при вынесении решения. Кассация тоже должна быть доступной. Это третья инстанция. И, казалось, можно было бы эту кассационную инстанцию иметь в Высшем Арбитражном Суде РФ, и тогда это была бы действительно идеальная судебная система, как бы три инстанции. Но сегодня у нас 10 кассационных судов по округам, и все они загружены и даже перегружены. Кассационная инстанция, их 10 у нас, рассматривает в год порядка 80 тысяч дел. Если мы сегодня кассацию передадим в ВАС РФ, кассационная инстанция останется доступной для сторон? Я утверждаю, что нет. Кассационная инстанция будет потеряна для большинства участников судопроизводства, потому что ВАС РФ, именно как высшая судебная инстанция, может рассмотреть в год несколько сот дел, и не больше. Оптимальный вариант, как я себе представляю, это 200-300 дел в год. Таким образом, кассация станет недоступна. Наличие 10 кассационных инстанций создает новую проблему, проблему единства судебной практики на уровне кассационных инстанций. Так вот для этого и нужен надзор, надзорная инстанция. Для чего нужна кассационная инстанция? Чтобы она, реально действуя, была доступна для сторон. Для чего нужна надзорная инстанция? Чтобы кассационная инстанция работала хорошо, единообразно толковала и применяла закон - вот в чем функция надзорной инстанции. И именно по этой модели сегодня работает ВАС РФ, может быть с некоторыми недочетами. Но я уверен, что если мы эту систему не будем трогать, то через некоторое время она будет работать идеально.»[40]

Вопрос о правомерности существования надзорной инстанции рассматривался и Конституционным Судом России в связи с обжалованием ряда положений Гражданского процессуального кодекса РФ, регулирующих пересмотр вступивших в законную силу судебных постановлений в порядке надзора. В своем Постановлении от 5 февраля 2007 года № 2-П «По делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кабинета Министров Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ «Нижнекамскнефтехим» и «Хакасэнерго», а также жалобами ряда граждан»[41] Конституционный Суд отметил, что в правовой системе Российской Федерации институт пересмотра судебных постановлений по гражданским делам в порядке надзора (глава 41 ГПК Российской Федерации) основан на положениях Конституции Российской Федерации, а именно статьи 46, которая во взаимосвязи со статьями 15 (часть 4) и 17 (части 1 и 3) предполагает общепринятую в правовом государстве возможность в случаях допущенных фундаментальных ошибок пересматривать вступившие в законную силу судебные акты, а также статьи 126, согласно которой Верховный Суд Российской Федерации как высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет судебный надзор за их деятельностью в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах и дает разъяснения по вопросам судебной практики. Однако, пересмотр в порядке надзора судебных актов, вступивших в законную силу, возможен лишь как дополнительная гарантия законности таких актов и предполагает установление особых оснований и процедур производства в данной стадии процесса, соответствующих ее правовой природе и предназначению. Акт суда, который уже вступил в законную силу, может быть изменен или отменен в порядке надзора лишь в исключительных случаях, когда в результате ошибки, допущенной в ходе предыдущего разбирательства и предопределившей исход дела, существенно нарушены права и законные интересы, защищаемые в судебном порядке, которые не могут быть восстановлены без устранения или изменения ошибочного судебного акта.

Суды общей юрисдикции

Как отмечал Председатель Конституционного Суда В.Д.Зорькин: «Условия, порождающие неэффективность судебной системы коренятся зачастую в самих основах организации судебной власти. Вопросы вызывают различные звенья работы судебной системы, начиная от качества юридического образования, подбора и профессиональной подготовки судей, заканчивая организационными и финансовыми принципами работы судебных учреждений и качеством исполнения высшими судами своей надзорной функции.»[42]

В отличие от системы арбитражных судов, которая создавалась «с нуля» и тщательно выстраивалась, суды общей юрисдикции сохранились в прежней структуре, закрепленной еще Законом РСФСР о судоустройстве от 1981 года (лишь впоследствии, в 1998 году, в системе появилось еще одно звено – мировые судьи, что будет более подробно рассмотрено позднее).

Система судов общей юрисдикции в настоящее время является четырехзвенной:

· низовое звено – мировые судьи

· основное звено— районные суды;

· среднее звено — верховные суды республик, краевые, областные суды, городские в Москве и Санкт-Петербурге суды, суды автономной области и автономных округов;

· высшее звено — Верховный Суд Российской Федерации.

Мировой судья рассматривает все дела единолично. Рассмотрение дел единолично судьей или коллегией из трех профессиональных судей производится в районном суде. В вышестоящих судах возможно рассмотрение дел судьей единолично, составом суда из одного судьи и двенадцати присяжных заседателей или тремя профессиональными судьями. Рассмотрение дел в судебных коллегиях в кассационном и надзорном порядке осуществляется составом из трех судей. Рассматривающий дела в порядке надзора президиум краевого, областного суда, суда автономной области и суда автономного округа образуется в составе председателя, заместителя председателя, входящих в состав президиума по должности, и других судей в количестве, определяемом Президентом РФ.

К сожалению, в отличие от арбитражных судов в судах общей юрисдикции практически осуществлен переход к профессиональному судопроизводству. При всей привлекательности и конституционной обусловленности участия народных заседателей в судопроизводстве, опыт их использования оказался, в основном, негативным. В советские годы, в силу специфики подбора (из числа передовиков производства и пенсионеров) и «социалистического» правосознания этот институт дискредитировал себя и с точки зрения реального (а не формального) участия граждан в судопроизводстве, и как форма коллегиального суда. Попытка обновления этого института путем принятия Федерального закона от 2 января 2000 года «О народных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»[43] не увенчалась успехом. Во-первых, закон не детализировал процедуру составления списков, что оставляло возможность их специального подбора, а не случайной выборки. Во-вторых, вопреки предписаниям закона, в судах и после 2000 года продолжали заседать заседатели, отобранные в незапамятные времена по прежним советским правилам. Это стало возможным в силу того, что Федеральный закон фактически был дезавуирован Указом и.о. Президента РФ от 25 января 2000 года «О продлении срока полномочий народных заседателей федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»[44]. Не обновлявшиеся 15 с лишним лет списки заседателей, избранных по Закону РСФСР от 8 июля 1981 года «О выборах районных (городских) народных судов РСФСР», в силу естественных причин сократились и устарели. Доходило до того, что в рассмотрении дел участвовали «по необходимости» так называемые заседатели из числа судебных сторожей и уборщиц или знакомых судье пенсионеров. Это превратило институт заседателей в некую условность, существующую помимо закона. Разобраться и навести порядок всем было недосуг. Время нашлось лишь у Европейского суда по правам человека. 4 марта 2003 года Европейским судом по правам человека вынесено решение по делу «Посохов против России»[45]. Суд признал, что рассмотрение уголовного дела заявителя народными заседателями, которые были назначены в нарушение порядка, установленного федеральным законом от 02.01.2000, несовместимо с требованиями статьи 6 Европейской Конвенции и нарушает право человека на рассмотрение дела судом, образованным в соответствии с законом.[46]

В результате народные заседатели были исключены из уголовного процесса с 1 января 2004 года, а из гражданского еще раньше - с 1 февраля 2003 года. С 2004 года действует пункт 3 части второй статьи 30 УПК РФ, согласно которому дела о тяжких и особо тяжких преступлениях в суде первой инстанции рассматриваются, при наличии ходатайства обвиняемого, тремя профессиональными судьями.

Осуществляемый в начале 1990-х годов первый этап судебной реформы не предполагал сохранения за Верховным Судом полномочий суда первой инстанции по гражданским и уголовным делам, и передал их, в целях приближения правосудия к населению, ряду межрегиональных судов, создаваемых на местах, с юрисдикцией, охватывающей несколько крупных регионов страны (что соответствовало рекомендациям экспертов Совета Европы и было частично реализовано применительно к системе арбитражных судов). Однако, при обсуждении в парламенте проекта Закона о судебной системе представителям Верховного Суда удалось отстоять свое право на рассмотрение дел по первой инстанции. При этом долгое время решения, вынесенные Верховным Судом в качестве суда первой инстанции, вступали в силу незамедлительно после провозглашения и не подлежали обжалованию, что противоречило международным нормам. Лишь 4 января 1999 года Федеральным законом № 3-ФЗ[47], в соответствии с постановлением Конституционного Суда от 6 июля 1998 года, была учреждена Кассационная коллегия Верховного Суда, рассматривающая в качестве суда второй инстанции гражданские и уголовные дела по жалобам и протестам на решения, приговоры, определения и постановления, вынесенные Судебной коллегией по гражданским делам, Судебной коллегией по уголовным делам и Военной коллегией Верховного Суда в качестве суда первой инстанции.

При Верховном Суде России создан Научно-консультативный совет - совещательный орган, в задачу которого входит разработка научно обоснованных рекомендаций по принципиальным вопросам судебной практики. Научно-консультативный совет призван содействовать укреплению законности при осуществлении правосудия.

Верховный Суд осуществляет надзор за судебной деятельностью всех судов общей юрисдикции, находящихся на территории РФ. Возможны лишь разные пределы такого надзора. В отношении федеральных судов он неограничен. Судебный надзор осуществляется Верховным Судом прежде всего путем проверки законности и обоснованности разрешения нижестоящими судами конкретных дел и исправления допущенных ими ошибок, но не исчерпывается этим. На основе обобщения судебной практики Верховный Суд дает разъяснения по вопросам применения законодательства, возникающим при рассмотрении судебных дел. Разъяснения даются в виде постановлений Пленума Верховного Суда и основываются на обобщении судебной практики, анализе судебной статистики и решений, принятых по рассмотренным Верховным Судом делам.

В докладе экспертов Совета Европы о реформировании российской судебной системы отмечается, что это полномочие противоречит принципу, согласно которому судья не может получать указаний в отношении деятельности по отправлению правосудия даже от судебного органа. Действительно, длительное время считалось нормальным, что Пленум Верховного Суда РСФСР на основе изучения судебной практики и статистики дает руководящие указания, обязательные для судов (ст.56 Закона «О судоустройстве РСФСР»). Тот факт, что дача руководящих разъяснений подрывает принцип независимости судей и подчинения их только закону, полностью игнорировался.

Казалось бы, статья 126 Конституции, оберегая независимость судей, изменила прежнее положение: разъяснения Верховного Суда больше не характеризуются как руководящие, и нет указания, что они обязательны для судей. Однако остается фактическая сила этих разъяснений. Например, если Пленум Верховного Суда обращает внимание на неверное или указывает на надлежащее, по его мнению, толкование определенных положений закона, то он это делает на основе обобщения судебных решений, отменяемых судами второй инстанции, в частности, самим Верховным Судом. Такое разъяснение Верховного Суда формально не обязательно для судей других судов общей юрисдикции. Но сомнительно, что эти судьи будут продолжать принимать решения, о которых Пленум Верховного Суда постановил, что они не будут вступать в силу.

Своим определением от 21 февраля 2002 года № 21-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Дьячук Маргариты Ивановны на нарушение ее конституционных прав пунктом 1 статьи 54 и статьей 56 Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР»[48] Конституционный Суд фактически подтвердил право Верховного Суда давать названные разъяснения. Отказывая заявительнице в принятии к рассмотрению ее жалобы на неконституционность процедуры принятия и последующего применения постановлений Пленума Верховного Суда, Конституционный Суд отметил, что решение вопроса об использовании разъяснений Пленума Верховного Суда при разрешении конкретных дел входит в компетенцию судебного органа, обязанного действовать в рамках положений статьи 120 Конституции России о независимости судей, предполагающей их подчинение только Конституции и федеральному закону.

Таким образом, даже если не называть разъяснения Верховного Суда руководящими, они все равно играют роль источника права в формальном смысле, аналогичного судебного прецеденту (прецеденты применения и толкования закона вышестоящим судом обязательны для нижестоящих). Точнее, в этих разъяснениях Верховный Суд официально выражает позицию высшего судебного органа по делам, подсудным судам общей юрисдикции, по поводу складывающихся обыкновений судебной практики и тем самым направляет ее развитие.

Президиум Верховного Суда рассматривает дела в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, материалы изучения и обобщения судебной практики, анализа судебной статистики. Президиум также рассматривает дела по протестам на решения, приговоры и определения судебных коллегий Верховного Суда, тем самым осуществляя судебный надзор за деятельностью самого Верховного Суда при осуществлении им правосудия. Численный состав Президиума — 13 человек. Для утверждения персонального состава разработана строгая процедура. Только Председатель и его заместители становятся членами Президиума автоматически, остальные — в соответствии с представлением Президента страны, согласованным с Председателем и при наличии положительного заключения Квалификационной коллегии судей.

Кассационная коллегия, сформированная в 1999 году, как уже отмечалось выше, рассматривает жалобы (представления) в качестве суда второй инстанции на приговоры, определения и постановления судебных коллегий Верховного Суда, вынесенные в качестве суда первой инстанции.

Судебные коллегии по гражданским и уголовным делам, а также Военная коллегия могут выступать в качестве судов первой инстанции в рамках их компетенции, определенной федеральным законом, и второй, кассационной, инстанции, а также осуществляют надзор за деятельностью нижестоящих федеральных судов общей юрисдикции. В составе Судебной коллегии по уголовным делам образована Кассационная палата, рассматривающая в качестве суда второй инстанции жалобы и представления на приговоры, вынесенные судом с участием присяжных заседателей.

Второй, нижестоящей, ступенью судов общей юрисдикции являются верховные суды республик, краевые (областные) суды, суды городов федерального значения, автономных областей и автономных округов. Они выполняют в пределах своей компетенции обязанности, схожие с функцией Верховного Суда, т. е. рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, выступая в роли вышестоящих органов по отношению к районным судам, действующим на территории соответствующего субъекта РФ. Более упрощенная организационная структура судов среднего звена в главных чертах повторяет структуру Верховного Суда. Она включает президиум суда (в чье ведение входят: рассмотрение дел в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, организационные вопросы, изучение и обобщение судебной практики, анализ судебной статистики и др.) и две судебные коллегии — по гражданским и уголовным делам (рассматривающие дела в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке и по вновь открывшимся обстоятельствам).

Третью ступень занимают районные суды. Именно они рассматривают основную массу уголовных и гражданских дел, административных правонарушений по принципу определенной административно-территориальной принадлежности (за исключением дел, относящихся к компетенции вышестоящих судов общей юрисдикции, мировых судей и военных судов) и в большинстве случаев выступают в качестве судов первой инстанции. Но по отношению к мировым судьям, действующим на территории соответствующего судебного района, они являются вышестоящей судебной инстанцией.

К низовому звену судебной системы следует отнести мировых судей. Институт мировых судей получил окончательное законодательное оформление 17 декабря 1998 года. Согласно Федеральному закону «О мировых судьях в Российской Федерации»[49] они относятся к судам общей юрисдикции, систему которых возглавляет Верховный Суд. Отправляя правосудие, они обязаны руководствоваться федеральными законами, а свои решения выносят именем Российской Федерации. Вместе с тем мировые суды не являются судами федеральными. Это суды субъектов Федерации, и их финансирование осуществляется частично из средств федерального бюджета, а частично — из средств бюджетов субъектов Федерации. Компетенция мировых судей определена довольно широко. Так, их рассмотрению подлежат гражданские, административные и уголовные дела наименьшей сложности.

Эксперты Совета Европы в упомянутом докладе отметили, что любая судебная система, отвечающая требованиям правового государства, должна гарантировать сторонам в судебном процессе двойной уровень принятия решений. В России процедура кассации не предусматривает обязательного заслушивания сторон. Кассационные жалобы могут быть либо отвергнуты, либо привести к снижению наказания, либо к отмене решения и направлению его на повторное рассмотрение в суд первой инстанции в другом составе судей. При этом, в отличие от арбитражных судов, в судах общей юрисдикции кассация не является «чистой», то есть предусматривающей возможность рассмотрения только вопросов правильности применения при рассмотрении дела правовых норм. В рамках кассационного разбирательства могут быть рассмотрены вопросы как права, так и факта. Помимо этого, существует распространенная практика, когда судьи первой инстанции консультируются у судов вышестоящей инстанции, которые в случае необходимости должны будут выносить кассационное решение. Такая практика позволяет судьям обеих инстанций договариваться и избегать затем отмены решений, вынесенных по первой инстанции. Система обжалования является скорее формой контроля над судьями, чем судебным контролем над решениями, принятыми по первой инстанции. Эксперты сделали вывод, что отношения между различными уровнями судебной системы в России не отвечают процедурным правилам, соответствующим судебной системе правового государства, а скорее отражают иерархические отношения, весьма сходные с теми, которые существуют между административными органами. Существующий механизм обжалования предназначен скорее не для того, чтобы защищать интересы сторон в деле, а для контроля за решениями судов нижестоящих инстанций: своего рода контроль в интересах закона, особенностью которого является то, что он иногда приводит к последствиям для сторон против их воли.[50] Попытка изменить этот порядок предпринята в УПК РФ и ГПК РФ путем введения апелляционной инстанции для обжалования судебных решений, не вступивших в законную силу. В порядке апелляции дело фактически заново рассматривается по существу с участием сторон и непосредственным исследованием доказательств, но только в пределах вопросов, затронутых в жалобе, и более компетентным составом суда. Однако в силу ряда причин, в том числе и финансового характера, апелляционный порядок пересмотра введен лишь в районных судах в отношении решений мировых судей. Также не были поддержаны законодателем предложения о рассмотрении дел в апелляционном порядке коллегией из трех судей вышестоящей инстанции.

Мировые судьи

Как уже отмечалось выше, статья 71 (п. «о») Конституции относит судоустройство к исключительной компетенции Федерации. Однако в п. «г» статьи 71 говорится об установлении системы федеральных органов судебной власти, а в главе 7 Конституции - о федеральных судах, хотя Конституция, называя три высших федеральных суда, не объясняет, какие еще суды являются федеральными. И поскольку в Российском федеративном государстве есть федеральные суды, возможны и суды субъектов Федерации. К таковым Законом о судебной системе отнесены конституционные (уставные) суды субъектов Федерации и мировые судьи.

Впервые институт мировых судей был введен в России Судебными уставами 20 ноября 1864 года, а был окончательно упразднен Декретом от 22 ноября (5 декабря) 1917 года № 1 «О суде». Тем не менее, исторический опыт деятельности мирового суда представляет значительный интерес для современного законодателя и правоприменителя. Более того, изучение истории российского мирового суда может быть полезно для совершенствования законодательства, регламентирующего устройство и функционирование института мировых судей, хотя ныне действующую систему мировой юстиции и мировых судей Российской Империи объединяет практически только название. Мировые судьи в Российской Империи представляли собой процессуально обособленную от общих судов ветвь судебной системы. Апелляции на решения мирового судьи рассматривались съездом мировых судей, решения которого считались окончательными. В дальнейшем возможно было только кассационное обжалование в соответствующий кассационный департамент Сената.[51]

Одной из основных причин восстановления института мировой юстиции в России выступала необходимость обеспечения доступности правосудия, связанной с территориальным расположением судов, удобством процедур возбуждения и динамикой движения дела и другими вопросами процессуальной формы. После экономических и политических преобразований последних лет, повлекших существенные изменения в российском законодательстве, районные суды перестали справляться с возросшим количеством судебных дел. Введение института мировых судей должно было разрешить создавшуюся ситуацию. Перед мировой юстицией стояли задачи приближения судов к населению, оперативного рассмотрения простых дел, уменьшения нагрузки на судей федеральных судов, повышения качества работы судов.

В целом можно назвать три основных фактора, повлиявших на разработку концепции мировой юстиции в современной России:

· необходимость усиления гарантий доступности правосудия и приближения его к населению;

· развитие федерализма в России: необходимость предоставить возможность субъектам Федерации создавать собственные судебные органы;

· стремление увеличить количество судей, освободив районные суды от «малозначительных» дел.[52]

Таким образом, Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 года[53] смягчил проблему федерализма в судебной системе. По закону мировой судья избирается на пять лет населением или назначается органом законодательной власти субъекта Федерации. Мировые судьи могут действовать в пределах судебных участков, которые создаются в соответствии с законами субъектов Федерации из расчета один участок на 15-30 тыс. жителей.

Зарплата мирового судьи составляет 60% оклада председателя Верховного Суда, а в городах федерального значения - 64% и начисляется из федерального бюджета. А материально-техническое обеспечение (предоставление помещений, их оборудование, оплата труда работников аппарата) возложено на органы юстиции или органы исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации.

Однако в последнее время усилилось недовольство, в том числе со стороны самого судейского корпуса, организацией мировой юстиции, и предпринимаются попытки возвратить мировую юстицию в структуру федеральной судебной системы. Так, Совет судей в своем Постановлении от 29 апреля 2005 года отмечает, что «неопределенность в разграничении полномочий Российской Федерации и ее субъектов, несовершенство правового регулирования в решении вопросов статуса мирового судьи привели к тому, что в субъектах Федерации действует большое количество нормативных актов, ограничивающих гарантии статуса мировых судей, относительно установленных федеральным законом. В ряде субъектов Федерации законами предусмотрены дополнительные требования к гражданам, претендующим на должность мирового судьи, согласование их кандидатур с органами местного самоуправления, исключение из процедуры назначения мирового судьи председателей верховных судов республик, краевых, областных и равных им судов. Нет единых нормативов материально-технического, финансового, кадрового обеспечения деятельности мировых судей. Отсутствие компетентного государственного органа, который бы занимался организационным обеспечением деятельности мировых судей за счет средств субъектов Федерации, а также законодательного закрепления этой функции привело к тому, что в ряде субъектов Федерации возникают проблемы в организации обеспечения деятельности мировой юстиции, что негативно сказывается на качестве судопроизводства.»[54] В результате Совет судей признал необходимым полномочия Судебного департамента при Верховном Суде по организационному обеспечению деятельности судов распространить и на мировых судей.

Возникли определенные сложности и в перераспределении нагрузки между районными судами и мировыми судьями. Как отмечал Первый заместитель Председателя Верховного Суда В.И.Радченко, при расчете нагрузки на одного мирового судью и необходимого числа мировых судей в стране, принималась во внимание реально существовавшая на тот момент нагрузка районных судей по категориям дел, которые передавались в ведение мировых судей. Однако большая доступность мировых судей и сокращение ими сроков рассмотрения дел сыграли с мировой юстицией злую шутку – количество обращений граждан к мировым судьям существенно увеличилось, по сравнению с аналогичными периодами прошлых лет, когда указанные категории дел рассматривались районными судами. Таким образом, на мировых судей пало основное бремя. Еще в 1996 году главный консультант Верховного Суда Е.А.Смоленцев указывал на необходимость двукратного увеличения числа судей.[55] Многими субъектами Федерации уже подготовлены законопроекты о пересмотре существующих расчетных норм для  исчисления количества мировых судей и судебных участков.

Военные суды

В рамках системы судов общей юрисдикции существует также подсистема военных судов, призванных осуществлять судебную власть в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и федеральных органах исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба. Необходимость осуществления деятельности непосредственно в войсках, выполняющих боевые задачи, в особой обстановке во время военных действий объективно требует создания судебных органов, особенности организации и комплектования которых позволяли бы эффективно решать задачи правосудия в таких специфических условиях, при которых деятельность других судов общей юрисдикции была бы невозможной. Военные суды действуют во многих странах мира (около 80 государств), в том числе США, Англии, Швейцарии, Франции, Нидерландах и т.д.[56]

В России первые упоминания о военных судах относятся к началу XVII века, когда регулярной армии еще не было, а имелись лишь два воинских формирования - стрелецкие и пушкарские полки (с 1550 года). За совершенные преступления ратники судились воеводским судом или назначенным им судом полковых судей (для стрельцов - судом стрелецких сотенных голов). Эти суды были временными, поскольку действовали только в период сбора армии и ведения боевых действий. По существу, они были прообразами российских военных судов. Наиболее значимые изменения в системе военных судов начались в годы правления Петра I. Этот период в истории ознаменован созданием в России регулярной армии и появлением, выражаясь терминологией историков XIX века, «превосходных по тому времени» специальных военно-судебных и военно-уголовных законов. В 1867 году в контексте знаменитых Александровских реформ был принят Военно-судебный устав, в соответствии с которым поэтапно стала создаваться новая отечественная военно-судебная система. Она включала полковые суды, военно-окружные суды и Главный военный суд с двумя его отделениями - в Сибири и на Кавказе.

Декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР о суде № 1 от 24 ноября 1917 года в стране были упразднены все общие судебные установления, в том числе «военные и морские суды всех наименований», а взамен организованы местные суды и революционные трибуналы, в которых подлежали рассмотрению и дела в отношении военнослужащих. В то же время политическая обстановка требовала принятия особых мер по поддержанию боеспособности армии, укреплению дисциплины и правопорядка в ее рядах. Общегражданские же судебные органы не могли эффективно осуществлять правосудие в войсках, не могли обеспечить оперативное разрешение дел, особенно в условиях боевых действий. Поэтому в войсках по инициативе Реввоенсоветов в середине 1918 года стали образовываться военно-судебные органы: чрезвычайные тройки, полевые суды, военно-полевые сессии, которые в результате преобразования стали называться военными трибуналами. Переход к мирному строительству обусловил сокращение числа военнослужащих в Красной Армии и необходимые структурные преобразования военных трибуналов. С принятием в 1957 году Положения о Верховном Суде СССР, а в 1958 году - Положения о военных трибуналах существенно изменилась компетенция военных судов, которая отныне стала определяться едиными для всех судов общей юрисдикции целями осуществления правосудия, а также задачей борьбы с посягательствами на боеспособность и боеготовность Вооруженных Сил СССР.

Следующим по хронологии и наиболее значимым событием в истории военных судов и Военной коллегии Верховного Суда стало принятие Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 года «О военных судах Российской Федерации»[57]. Он стал третьим по счету федеральным конституционным законом, принятым в постсоветской России по вопросам судебной реформы. По-новому определив задачи военных судов, подсудность, структуру, финансирование, материально-техническое обеспечение, Закон поставил военные суды и Военную коллегию на иной, более высокий уровень. Военные суды входят в единую судебную систему Российской Федерации, являются федеральными судами общей юрисдикции и осуществляют судебную власть в Вооруженных Силах, других войсках, воинских формированиях и федеральных органах исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба. Принципиально изменились стоящие перед военными судами задачи. В соответствии со статьей 4 этого Закона ими стали обеспечение и защита прав и охраняемых законом интересов человека и гражданина, юридических лиц и их объединений, местного самоуправления, Российской Федерации и ее субъектов, федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, военные суды из части правоохранительной системы, каковой они являлись в советский период, превратились в органы защиты прав и интересов военнослужащих и членов их семей, стали гарантом законности в Вооруженных Силах. Вопросы финансирования и материально-технического обеспечения военных судов и Военной коллегии были переданы из Министерства обороны в Верховный Суд и Судебный департамент при Верховном Суде.

Статья 7 Закона, определив подсудность дел военным судам, впервые установила, что они рассматривают не только уголовные дела (как это предусматривалось ранее действовавшим Положением о военных трибуналах), но и определенные категории гражданских и административных дел. В качестве основного критерия подсудности дел военным судам Закон предусматривает субъективный признак – по уголовным делам (делам об административных правонарушениях) это наличие статуса военнослужащего у лица, совершившего преступление (административное правонарушение), а по гражданским и административным делам – правовое положение сторон (военнослужащий и орган военного управления). При этом военные суды рассматривают дела по защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих и граждан, проходящих военные сборы, лишь от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений. Военным судам не подсудны дела по жалобам на действия (бездействие) иных государственных или муниципальных органов, юридических или физических лиц.

В основу организации военных судов положен территориальный принцип, обеспечивающий военным судам, по мысли законодателей, больше независимости от командования. (Действовавший прежде экстерриториальный принцип обусловливал полное иерархическое соответствие армейских судебных инстанций органам военного управления: дивизия — армия — военный округ (флот) — Министерство обороны.)

В действующую систему военных судов входят 10 окружных, 3 флотских и 138 гарнизонных военных судов, в которых работают 732 военных судьи (по штату - 907). Они подразделяются на следующие звенья:

· основное звено — гарнизонный военный суд;

· среднее звено — окружной (флотский) военный суд;

· высшее звено — Военная коллегия Верховного суда РФ.

Гарнизонным судам (а также судам объединений и соединений, которые могут создаваться по месту их нахождения в случае дислокации военных формирований) подсудны гражданские, административные и уголовные дела в пределах установленной компетенции (например, уголовные дела только в отношении лиц, имеющих воинское звание не выше подполковника или капитана 2-го ранга), которые рассматриваются такими судами по первой инстанции.

Окружные (флотские) суды (а также суды групп войск или флотов, создаваемых во время дислокаций) призваны исполнять функции всех судебных инстанций: первой, второй (кассационной), а также проверять законность и обоснованность судебных решений в порядке надзора. В качестве суда первой инстанции их ведению подлежат уголовные дела, возбужденные против офицеров в звании не выше полковника или капитана 1-го ранга либо занимающих соответствующие этим званиям должности.

Высшим звеном подсистемы военных судов выступает Верховный Суд, имеющий, напомним, в своем составе Военную коллегию, также уполномоченную осуществлять функции всех судебных инстанций. По первой инстанции она рассматривает уголовные дела особой важности. К уровню ее компетенции отнесены и уголовные дела в отношении представителей высшего командного состава в звании не ниже генерала (адмирала) или занимающих должности не ниже командира соединения. Одновременно рассматриваются гражданские иски о возмещении ущерба, понесенного вследствие преступлений. В роли второй (кассационной) инстанции Военная коллегия принимает к рассмотрению не вступившие в законную силу приговоры и судебные решения окружных (флотских) судов, а в качестве надзорной инстанции осуществляет проверку законности приговоров и решений всех военных судов.

Европейский Суд по правам человека неоднократно формулировал свою позицию в отношении требований, вытекающих из Конвенции, в связи с деятельностью военных судов и рассмотрением ими дел в основном в контексте заявлений о нарушении Статей 5 и 6 Конвенции, возникающих в ходе рассмотрения военными судами уголовных или дисциплинарных дел. В одном из своих ранних решений по делу Энгеля Суд признал, что «Во время подготовки и последующего подписания Конвенции подавляющее большинство Государств-участников обладало вооруженными силами в целях обеспечения безопасности, и, как следствие этого, системой воинских дисциплинарных мер, которые по самой своей природе предполагают наложение на некоторые права и свободы членов таких вооруженных сил определенных ограничений, которые невозможно применить к гражданским лицам. Существование подобной системы, которая с тех пор сохраняется в указанных Государствах, не противоречит само по себе обязательствам этих Государств в Совете Европы. Однако несмотря на это, дисциплинарные меры, применяемые к военнослужащим, не находятся вне рамок статьи 5 пункта 1»[58].

В данном контексте, очевидным является также то, что Суд не считает нарушением статей 6 и 14 Конвенции совокупно тот факт, что дела военнослужащих рассматривались в рамках военного дисциплинарного производства, которое не предоставляет им так много гарантий, как производство по уголовным делам в отношении гражданских лиц. Суд постановил, что «различия, проводимые между названными двумя видами производства в законодательстве Государств-участников, объяснимы различиями между жизнью гражданских лиц и военнослужащих» и различия в обращении, таким образом, не содержат признаков дискриминации в отношении служащих вооруженных сил.[59]

Однако вопрос, который неоднократно изучался Судом, состоит в установлении независимости и беспристрастности военного судьи. Он отметил, что практика использования судов, укомплектованных полностью или частично военнослужащими для рассмотрения дел в отношении служащих вооруженных сил глубоко укоренилась в правовых системах многих Государств-участников, и постановил, что в принципе такого рода военный суд может рассматриваться как «независимый и беспристрастный суд» для целей статьи 6 § 1 Конвенции.[60]

Важным признаком, который, по мнению Суда, ставит независимость военных судей под вопрос, является, их принадлежность к вооруженным силам. В отношении турецких военных судей Суд критически отмечал, что «они были военнослужащими, все еще состоявшими в армии», «они оставались предметом оценочных и дисциплинарных мер, существующих в армии», «решения в отношении их назначения в большой степени принимались административными органами и армией» и «срок их пребывания в должности составлял только четыре года, но мог быть продлен».[61] По мнению Суда, вторым изъятием из состояния независимости турецкого военного судьи является тот факт, что он «подчиняется не только командиру в рамках военного права, но и в рамках военной иерархии командиру соответствующего корпуса. Он ни коим образом не независим от этих двух органов».[62] В отношении британских военных судей, которые служили в качестве офицеров в Королевской Армии, Суд подчеркнул, что последние «назначались исключительно на временной основе по мере необходимости, с пониманием того, что по окончании судебных слушаний они вернутся к прежним воинским занятиям».[63] Несмотря на это, Суд не посчитал, что «сам по себе временный характер их назначения достаточен для того, чтобы сделать вывод о несовместимости военных судов с требованиями о независимости, содержащимися в статье 6 § 1» но «сделал необходимость наличия гарантий защиты от внешнего воздействия наиболее важным аспектом данного дела».[64]

Несмотря на то, что установленный Законом о военных судах порядок назначения судей в отличие от приведенных выше примеров гораздо более прогрессивен, Верховный Суд наметил сроки реализации реформы военных судов: начиная с 2007 года, в Военную коллегию Верховного Суда будут вводиться «штатские» судьи. Вячеслав Лебедев сообщил о сроках, на которые намечена реализация реформы военных судов в части постепенного упразднения института прикомандирования: военные судьи из Верховного Суда начнут снимать погоны в 2007 году, а с 2011 года по плану все остальные военные судьи будут заменены на гражданских. Институт прикомандирования возник в 1999 году, когда Законом о военных судах суды были выведены из состава Вооруженных Сил и включены в судебную систему. На сегодняшний день судьи военных судов и судьи Военной коллегии на весь срок исполнения ими судейских полномочий прикомандировываются к соответствующим военным судам и Верховному Суду. Таким образом, деятельность военных судов регулируется едиными для всех федеральных судов юрисдикцией, законодательством и принципами судопроизводства. Однако согласно тому же закону судьи военных судов и судьи Военной коллегии остаются военнослужащими. Таким образом, вступая в должность, военные судьи оказываются щекотливом положении: они вынуждены хранить верность двум присягам одновременно.[65] В 2007 году предполагается разрешить данную коллизию.

Суд присяжных

Одним из центральных положений Концепции судебной реформы в РФ, принятой 24 октября 1991 года, является возвращение суда присяжных. В России суд присяжных был введен судебной реформой 1864 года и упразднен в 1917 году. Анализ уголовно-процессуального законодательства отдельных зарубежных стран свидетельствует о неизменной приверженности этой форме суда как олицетворению демократических систем гуманизма и справедливости.[66] Особенностью суда присяжных является раздельное сосуществование в нем «судей права» (профессиональные юристы) и «судей факта» (жюри присяжных заседателей). Преимущество суда присяжных состоит в его большей коллегиальности, гарантии независимости присяжных, в привнесении в правосудие житейского здравого смысла и народного правосознания, стимулирование состязательного процесса, способности испытывать правоту законов применительно к конкретному случаю.[67]

16 июля 1993 года Верховный Совет РФ принял закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О судоустройстве в РСФСР», Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях».[68] Данным Законом предусмотрена система норм процессуального, судоустройственного и административного характера, регулирующая деятельность суда с участием коллегии присяжных заседателей. Постановлением Верховного Совета было определено, что первоначально суд присяжных будет функционировать в девяти краях и областях России, в одних с 1 ноября 1993 года, в других с 1 января 1994 года. Дальнейшее территориальное расширение института присяжных заседателей должно было происходить по мере готовности к работе в новых условиях судей, прокуроров, адвокатов, а также решения ряда организационных и материально-технических вопросов. В связи с этим суд с участием коллегии присяжных заседателей до сего времени носит характер альтернативного судопроизводства, то есть обвиняемый, дело которого подсудно верховному суду республики, краевому (областному) суду, имеет право выбрать состав суда и соответствующую этому составу судебную процедуру.

Списки присяжных заседателей составляются высшим органом исполнительной власти субъекта Федерации на основе списков избирателей путем случайной выборки установленного числа граждан. В них не включаются лица моложе 25 лет, а также лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, признанные судом недееспособными или ограниченные судом в дееспособности, состоящие на учете в наркологическом или психоневрологическом диспансере. Из списков присяжных заседателей по их письменному заявлению исключаются лица, не владеющие языком, на котором ведется судопроизводство в данной местности, слепые, немые, глухие и иные лица, имеющие физические или психические недостатки, препятствующие их полноценному участию в судебном разбирательстве, лица старше 65 лет, военнослужащие, священнослужители, лица, замещающие государственные должности или выборные должности в органах местного самоуправления, судьи, работники правоохранительных органов и некоторые другие.[69]

Как уже отмечалось выше, первоначально возможность слушания дел судами присяжных заседателей ограничивалась лишь девятью субъектами Федерации (в которых проживает около 20% всего ее населения). В 1996 году было зарегистрировано 336 случаев рассмотрения этими судами дел, по которым проходило 618 человек. Предполагалось, что к концу 1996 года суды присяжных заседателей будут введены и в других регионах (по крайней мере, 12 субъектов Федерации заявили о таком намерении). Однако повсеместное распространение этой практики было приостановлено. Проблемой, или скорее оправданием, в этом случае явилась финансовая сторона вопроса, поскольку введение судов присяжных заседателей потребовало выделения дополнительных значительных средств (на содержание уже действовавших судов присяжных расходовалось 25% бюджета областного суда). В условиях, когда недостаточное финансирование судов парализовало отправление обычных судебных функций, выделение новых фондов на эти цели казалось непозволительной роскошью, несмотря на то что это предусматривалось Конституцией РФ (ч.2 ст.47).[70]

Более того, даже в тех девяти регионах, где суд присяжных заседателей уже существовал, он был вынужден вести борьбу за выживание в условиях финансовых проблем и политического противостояния со стороны местных руководителей и правоохранительных органов. Губернатор Рязанской области 2 декабря 1998 года обратился с заявлением на имя председателей Верховного Суда Российской Федерации и Рязанского областного суда, в котором утверждал, что в области следует прекратить практику судопроизводства с участием присяжных заседателей. В своем заявлении он отмечал: «Суды присяжных не оправдали возложенных на них ожиданий, поскольку они выносили большое число оправдательных вердиктов, что вызвало резко отрицательную реакцию жителей области».[71] Аналогичную позицию заняла и администрация Алтайского края. Даже некоторые судьи и адвокаты, непосредственно участвующие в судебных процессах с участием присяжных заседателей, утверждали, что страна еще не готова к принятию системы судов присяжных.

Хотя в качестве основной причины, препятствующей внедрению системы судов присяжных заседателей, чаще всего называют недостаточное бюджетное финансирование, подобное обоснование является весьма удобным, чтобы не принимать во внимание такие важные факторы, как фундаментальные правовые и общественные ценности. Доля оправдательных приговоров, выносимых судами присяжных заседателей, составившая в среднем около 20% (по сравнению с 0,37% в обычных судах), стала настоящим потрясением. Оправдательные приговоры вызвали шумные протесты среди судей — сторонников карательной политики, среди работников прокуратуры, получающих взыскания за проигранные дела, и среди следователей, чьи ошибки так дорого обходятся. Хлынула волна публикаций, пугающих общественность образами серийных убийц и насильников, вновь разгуливающих на свободе по воле присяжных. (Заметим, что данные обстоятельства в какой-то степени свидетельствуют о высоком уровне косности российских судей).

Как отметила М.Немытина, «в нестабильной экономической, политической и общественной ситуации суд присяжных превратился не только в судебный, но и в политический институт. В нормальных условиях такого быть не должно. Оценивая ситуацию с системой судов присяжных, я прихожу к выводу о том, что главная ошибка состояла в непоследовательности российской судебной реформы и в отсутствии взаимодействия между ее составляющими. Прежде чем что-то менять, необходимо тщательно просчитать и обосновать все необходимые условия. А когда перемены начаты, их надо продолжать, в противном случае и сам институт, и те, кто занимается его внедрением, рискуют быть отторгнутыми системой».[72]

Однако, поскольку право на рассмотрение определенной категории уголовных дел судом присяжных заседателей гарантируется Конституцией, обратного пути у законодателя не было. Это подтвердил и Конституционный Суд, который в своем Постановлении от 2 февраля 1999 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 41 и части третьей статьи 42 УПК РСФСР, пунктов 1 и 2 постановления Верховного Совета Российской Федерации от 16 июля 1993 года «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР», Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» в связи с запросом Московского городского суда и жалобами ряда граждан»[73], подчеркнул, что «в течение некоторого переходного периода, конкретные временные границы которого в Конституции Российской Федерации не указаны, законодатель должен был внести изменения в действующее законодательство, с тем, чтобы в любом случае предоставленное обвиняемым в особо тяжких преступлениях против жизни, за совершение которых федеральным законом в качестве исключительной меры наказания установлена смертная казнь, право на рассмотрение их дел судом с участием присяжных заседателей было обеспечено на всей территории Российской Федерации. После принятия Конституции Российской Федерации прошло более пяти лет, т.е. срок, достаточный для выполнения законодателем предписания абзаца первого пункта 6 ее раздела второго «Заключительные и переходные положения» о принятии федерального закона, обеспечивающего реализацию закрепленного статьей 20 (часть 2) Конституции Российской Федерации права обвиняемого в преступлении, за совершение которого установлена смертная казнь на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей… но соответствующие изменения, реально обеспечивающие право каждого обвиняемого в преступлении, за совершение которого установлена смертная казнь, на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей, в законодательство до сих пор не внесены».

Данное решение ускорило подготовку и принятие нового УПК, который был введен в действие с 1 июля 2002 года. Указанным актом к компетенции суда присяжных заседателей отнесено рассмотрение уголовных дел, подсудных верховному суду республики, краевому или областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа. Федеральный закон «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»[74] предусмотрел поэтапное введение суда присяжных заседателей. С 1 июля 2002 года было продолжено рассмотрение дел с участием присяжных заседателей в девяти субъектах Федерации, в которых такая форма судопроизводства существовала с 1993 года. С 1 января 2003 года приступил к работе суд присяжных в 60 субъектах Федерации, с 1 июля 2003 года – еще в 14 субъектах, с 1 января 2004 года – в 5 субъектах. Завершит этот процесс введение суда присяжных в Чеченской Республике. В связи с поэтапным введением суда присяжных, количество дел, рассмотренных в этой форме судопроизводства, постепенно возрастало: в 2002 году – 266 дел, в 2003 году – 527, в 2004 году – 631 дело.[75] По статистике доля оправдательных приговоров в судах присяжных составляет около 21 процента, тогда как в судах общей юрисдикции около 0,5 процента.

При этом политизация института присяжных в этот период существенно возросла, и недовольство его деятельностью стало проявляться и  у общественности, и с высоких трибун, но по разным основаниям. Как отмечал Уполномоченный по правам человека В.Лукин «Пристальное внимание к проблеме достоинств и недостатков суда присяжных вызвал ряд вынесенных в последнее время вердиктов, имевших широкий общественный резонанс. При этом, если в деле Ульмана, где были оправданы лица, обвинявшиеся в совершении тяжких преступлений (убийство военнослужащими мирных жителей, совершенное на основании преступного приказа), что вызвало недовольство общественности, то в деле Мужахоевой общественная критика была направлена на вердикт присяжных в связи с тем, что они не нашли оснований для снисхождения в отношении лица, хотя и участвовавшего в подготовке террористического акта, но, вполне возможно, отказавшегося от его проведения и активно сотрудничавшего со следствием. Серьезные вопросы возникли и в связи с делом Сутягина: чем обоснован обвинительный вердикт (причем без права на снисхождение) по делу о шпионаже лицу, не имевшему допуска к государственной тайне? Почему и на каких основаниях судья распустил первоначальный состав присяжных и принял решение об отборе нового? Почему некоторые из присяжных нового состава с весьма значительной степенью вероятности подозреваются в том, что они являются бывшими сотрудниками спецслужб?»[76]

Работа присяжных заседателей перестала быть предметом внимания исключительно правоведов в особенности после того, как в 2006 году коллегии присяжных оправдали обвиняемых по трем делам об убийствах – таджикской девочки и студентов из Конго и Вьетнама, которые произошли в 2004-2005 гг. Коллегия присяжных оправдала обвиняемых по делу Пола Хлебникова. Эти обстоятельства дали повод усомниться в эффективности рассмотрения уголовных дел с участием присяжных заседателей. Озабоченность судьбой суда присяжных высказал Президент РФ Владимир Путин, а Общественная палата предлагала отстранить суды присяжных от уголовных дел по фактам национальной ненависти и вражды. Данная тема стала предметом обсуждения на научно-практической конференции «Мониторинг УПК РФ. Уголовно-процессуальный кодекс: опыт работы института судов присяжных в контексте реформы уголовного правосудия в России» прошедшей на юридическом факультете СПбГУ 10 мая 2007 года. По мнению участников конференции, суд с участием присяжных как на ладони показывает качество государственной власти, которая выражает уголовно-правовую претензию к конкретному человеку. «Иногда прокуратура завышает объем вмененного обвинения с расчетом на то, что суд выйдет на тот объем, который действительно доказан. Суды с участием присяжных показывают, что сомнение по отдельным эпизодам присяжные воспринимают как недоказанность всего вмененного объема обвинения», - рассказала Лариса Масленникова, адвокат, член Федеральной адвокатской палаты.[77]

Реализация фундаментальных принципов, связанных с организацией и деятельностью судебной власти.

Право на доступ к правосудию

Как отмечает германский конституционалист К.Штерн «Среди основных прав и свобод особое значение приобретают политические права ...  С ними тесно связаны так называемые процессуальные права, немыслимые без существования гоcударственной судебной системы, в которой они себя преимущественно и проявляют... Они являются характерными составными частями судебной системы в правовом государстве и процессуальными дополнениями материальных основных прав. Эти права включают в себя: право на обращение в суд в случае нарушения субъективных прав, право на законного судью, гарантию быть заслушанным в суде по вопросам права, притязание на процессуальные гарантии в случае лишения свободы.»[78]

Всеобщая декларация прав человека установила: «Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему Конституцией и законом.» Право на судебную защиту закрепляется также в статье 14 Международного пакта о гражданских и политических правах и части первой статьи 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Практика применения Европейской Конвенции свидетельствует о том, что право на судебную защиту распространяется на все процессуальные действия, подразумевающие применение публичного права, если они имеют решающее значение для гражданских прав и обязанностей. По делу Рингейзен против Австрии (Ringeisen v. Austria) Европейский суд констатировал, что параграф 1 статьи 6 Европейской Конвенции «распространяется на все процессуальные действия, результат которых имеет решающее значение для гражданских прав и обязанностей.»[79] В соответствии с Конституцией России (статья 46) не только основные (конституционные), но и все остальные права и свободы находятся под защитой суда. В суд можно обратиться за защитой права, которое не только гарантировано Конституцией, но и установлено законом (подзаконным нормативным актом) или договором.

Право на судебную защиту принадлежит каждому физическому лицу, в том числе и недееспособному, которое может защищать свои права в суде через представителя (в частности, адвоката) или родителя, иного законного представителя. В интересах лица могут выступать и различные правозащитные организации, однако они не могут обратиться в суд по собственной инициативе. Для судебной защиты нарушенных прав необходимо непосредственное участие самого пострадавшего. Также, согласно статье 27 Закона о прокуратуре России, в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.[80]

В зависимости от характера нарушаемого права защита может осуществляться в порядке уголовного, административного, гражданского и конституционного судопроизводства (статья 118 Конституции). Анализ действующего законодательства показывает расширение сферы судебной деятельности, в том числе судебного контроля за законностью решений и действий должностных лиц, государственных органов и общественных объединений.

Необходимыми элементами права на доступ к правосудию являются территориально удобное расположение судов и наличие на территории государства достаточного количества судов и судей. Общим правилом сегодня признается соразмерное расположение судебных территорий на территории соответствующего государства. Это означает, что не должна присутствовать излишняя концентрация судов на определенной территории и одновременно не должно оставаться территорий, на которых вообще отсутствуют суды. В то же время это означает, что суды должны быть расположены на пересечении путей сообщения, в удобных для свободного доступа, как заинтересованных лиц, так и публики местах и зданиях.[81]

В России вопрос удобства территориального расположения судов решается весьма неоднозначно как применительно к различным судебным системам, так и внутри этих систем. Как уже отмечалось выше, создание одного арбитражного суда на субъект Федерации (а иногда и одного суда на два субъекта) является явно недостаточным, в связи с чем и были приняты изменения в Закон об арбитражных судах, разрешившие создание судебных присутствий арбитражных судов субъектов Федерации. Однако весьма общие критерии формирования таких присутствий и достаточно недавнее внесение указанных изменений не позволяют пока говорить о каком-либо существенном влиянии данных изменений на ситуацию с доступностью арбитражных судов. Что касается судов общей юрисдикции, то после 1991 года были практически сохранены еще советская структура судов и их расположение, критерии формирования которых уже забылись. Практика создания новых судов общей юрисдикции существует, но не так велика. При этом наряду с созданием новых судов примерно с одинаковой интенсивностью производится упразднение ранее существовавших. В настоящее время, в связи с укрупнением ряда субъектов Федерации ведется существенная работа по реорганизации судебной системы указанных субъектов, плоды которой нам еще предстоит увидеть. Таким образом, далеко не все суды общей юрисдикции, и в особенности районные, достаточно удобно расположены и доступны. Частично проблему приближения правосудия к населению решило введение института мировых судей и законодательное установление четких критериев формирования судебных участков. Однако, как уже отмечалось выше, практика показывает недостаточность и этой меры, и требует увеличения числа участков мировых судей для ряда территорий. Вызывает серьезную озабоченность и недавно возникшая тенденция к переносу на нашу почву опыта Германии по рассредоточению высших судов по территории государства, что пока выразилось лишь в переезде Конституционного Суда в Санкт-Петербург, однако широко известны дискуссии о переводе и других высших судов из Москвы. К сожалению не только территория Российской Федерации, но и развитость ее транспортной инфраструктуры не сравнимы с аналогичными в Германии, что может серьезно осложнить доступ к правосудию, в особенности к конституционному, для граждан и организаций.

Не менее важным условием свободного доступа к правосудию является существование в государстве достаточного числа судей и судов для осуществления правосудия в соответствии с общепринятыми международными стандартами. Так в Рекомендации № R (94) 12 Комитет Министров Совета Европы отметил, что для эффективной работы судей должны быть созданы надлежащие рабочие условия, в частности, путем приема на работу достаточного количества судей.[82]

Проблема наличия достаточного количества судов и судей в России является в настоящее время одной из наиболее актуальных. В свете постоянно возрастающей нагрузки на суд, все более явным становится несоответствие числа судов и судей величине территорий и количеству населения. Ежегодно в судебной системе рассматривается около 8,3 млн. дел. Из них, около 13.000 дел рассматривается Верховным Судом, 63.000  - верховными судами республик, областными (краевыми) судами субъектов РФ, 6,2 млн. дел – районными судами (около 74 процентов от общего количества) и 1,5 млн. – мировыми судьями (около 18 процентов от общего количества). Арбитражные суды ежегодно рассматривают около 638.000 дел (около 7 процентов от общего количества дел, рассматриваемых в судебной системе). По состоянию на декабрь 2005 года в судебной системе было занято около 135.000 человек (т.е. примерно 790 работников на млн. населения)[83]. Из них, в судах работает более 76.000 человек, в том числе более 58.500 – в судах общей юрисдикции, более 9.000 - в арбитражных судах, и более 8.500 – в мировых судах.

Еще 28 мая 2001 года был подписан Президентом Федеральный закон «Об увеличении штатной численности судей и работников аппаратов арбитражных судов в Российской Федерации», необходимость принятия которого была обусловлена значительным увеличением объемов работы арбитражных судов в Российской Федерации и существенно возросшей нагрузкой на судей и работников аппаратов судов, в особенности за счет роста числа дел о несостоятельности (банкротстве) и дел, связанных с применением налогового законодательства. В связи с соответствующими просьбами представителей субъектов Российской Федерации, 12 февраля 2001 года был принят Федеральный закон «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации»[84], предусматривающий создание судебных участков еще в 20 субъектах Российской Федерации, помимо ранее установленных законом 64 судебных участков. После этого подобные изменения принимались ежегодно и в настоящее время в стране действует 6500 мировых судей, ежемесячная нагрузка на которых в среднем составляет 140 дел. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2007 год»[85] на 31 декабря 2007 года была установлена штатная численность судей судов общей юрисдикции (без мировых судей) в количестве 23297 единиц, штатная численность судей арбитражных судов – 4083 единицы. Однако около 8 процентов должностей судей остаются вакантными. Проблема нехватки кадров также усугубляется из-за оттока «человеческого капитала» в более привлекательные и прибыльные сферы деятельности в частном секторе. Принимая во внимание значительное увеличение спроса на судебные услуги и усложнение дел, многие считают, что существующая структура распределения и территориального расположения судов нуждается в пересмотре, чтобы обеспечить более эффективное распределение имеющихся ресурсов и создание судебной системы необходимого размера.[86]

Соблюдение судебной юрисдикции

В качестве гарантии как права на доступ к правосудию, так и институциональной независимости суда, должна быть установлена и строго соблюдаться юрисдикция судов. Изменение юрисдикции не может быть осуществлено кроме как на основаниях, установленных законом. Статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах предусматривает право каждого на справедливое и публичное разбирательство его дела компетентным судом. Европейский Суд по правам человека по делу Ле Компт, Ван Левен и Де Мейер против Бельгии (Le Compte, van Leuven and de Meyer v. Belgium) (1981), провозгласил (§ 61), что каждый имеет право на разбирательство его дела «трибуналом, обладающим надлежащей юрисдикцией для рассмотрения всех аспектов дела». Строгое соблюдение судебной юрисдикции является важной гарантией против судебного произвола.

Поскольку, как уже отмечалось выше, Россия при построении своей судебной системы последовала примеру стран с континентальной правовой системой, она пошла по пути создания специализированных судов, и фактически создала три независимых судебных системы – федеральный Конституционный Суд и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации[87], суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Предметная подсудность в российской системе регулирует вопросы распределения дел между указанными системами. В целом указанная юрисдикция устанавливается Статьями 125, 126 и 127 Конституции, однако более подробно она охарактеризована в Федеральном конституционном законе о Конституционном Суде и процессуальных кодексах. Отдельная совокупность норм регулирует вопросы распределения дел между судами внутри каждой системы, а также определяет территориальную подсудность.[88] К ведению каждого из звеньев судебной системы законом отнесены дела строго определенного рода в зависимости от предмета рассматриваемого спора или вида преступления, а также от территории, на которой совершено преступление или возник спор, поскольку компетенция каждого суда распространяется на соответствующую административно-территориальную единицу. Данные нормы содержатся ГПК, АПК и УПК РФ. Российскому процессуальному законодательству известен также институт исключительной подсудности, то есть закрепление исключительно за определенными судами ряда дел в зависимости от субъекта преступления или предмета спора.

Конституционный Суд в своем постановлении № 9-П от 16 марта 1998 года по делу о проверке конституционности статьи 44 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР и статьи 123 Гражданского процессуального кодекса РСФСР[89] отметил, что изменение подсудности вышестоящим судом может быть необходимым в силу ряда обстоятельств, к примеру, при наличии обстоятельств, устраняющих судей того суда, которому оно подсудно, от участия в рассмотрении дела, однако основания для такого изменения должны быть четко оговорены в законе. Российское законодательство не допускает споров о подсудности, и любое дело, переданное из одного суда в другой судом вышестоящей инстанции в порядке, установленном законом, подлежит безусловному принятию к производству тем судом, в который оно было направлено.

Право на «своего» судью

Не менее важной гарантией права на судебную защиту и беспрепятственного доступа к правосудию, а также институциональной независимости суда является прав гражданина на рассмотрение его дела в надлежащем суде и тем судьей, к компетенции которого оно отнесено законом. Рассмотрение дела «в том суде» означает, что правосудие в России осуществляется только судами, входящими в судебную систему, установленную Конституцией и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации». Создание чрезвычайных судов за пределами судебной системы не допускается (часть третья статьи 118 Конституции). Недопустима также передача дела, подсудного суду общей юрисдикции, на рассмотрение специального суда (например, военного). Установление в статье 47 Конституции права на законного судью означает наделение гражданина субъективным правом, опирающимся на принцип равенства перед законом и судом, сформированном в установленном законом порядке и состоящим из судей, отвечающих надлежащим требованиям и компетентных для рассмотрения именно данного дела. Состав компетентного суда и его полномочия определяются законом. Согласно статье 10 Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР”[90] от 8 июля 1981 года с последующими изменениями и дополнениями рассмотрение гражданских и уголовных дел в судах осуществляется коллегиально и единолично: в суде первой инстанции - с участием присяжных заседателей либо коллегией из трех профессиональных судей или единолично судьей. Условием реализации данного принципа является знание каждым, какой суд или какой судья должны рассматривать его уголовное или гражданское дело. Предоставление обвиняемому инициативы в выборе формы судопроизводства, которая, по его мнению, может в наибольшей степени обеспечить защиту его прав и в то же время вынесение справедливого приговора, является логическим развитием права на «свой», законный суд и судью. Возможность для обвиняемого самостоятельно выбрать состав суда между судом присяжных заседателей и коллегией из трех профессиональных судей представляет собой дополнительную гарантию защиты прав личности в уголовном процессе.

Однако не менее важным для реализации рассматриваемого права является четкое закрепление порядка распределения дел между судьями внутри суда. Как отмечалось в Рекомендации Комитета Министров Совета Европы № R (94) 12 от 13 октября 1994 года «На распределение дел не должны влиять желания любой из сторон в деле или любые лица, заинтересованные в исходе этого дела. Такое распределение может, например, проводиться с помощью жеребьевки или системы автоматического распределения в алфавитном порядке или каким-либо аналогичным образом. Дело не может быть отозвано у того или иного судьи без веских оснований, каковыми являются, например, серьезная болезнь или конфликт интересов. Такие основания и процедуры отзыва должны предусматриваться законом и не зависеть от интересов правительства или администрации. Решение об отзыве дела у судьи должно приниматься органом, который пользуется такой же независимостью, что и судья».[91]

К сожалению, в российской системе, по традиции, абсолютное право распределения дел между судьями принадлежит председателю суда. При этом он вправе и перераспределить дело уже после того, как оно было направлено одному из судей. Такая практика создает председателю суда условия для манипулирования исходом дела, и в этом качестве она должна рассматриваться как не меньшее нарушение права каждого на рассмотрение его дела тем судом, к подсудности которого оно отнесено законом, чем практика произвольной передачи дела в другой суд, осужденная Конституционным Судом. Практика распределения дел методом случайной выборки применяется скорее как исключение. Хотя необходимо отметить, что некоторый прогресс в этой области наметился в системе арбитражных судов. В соответствии с Регламентом арбитражных судов, утвержденным Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда от 05 июня 1996 года № 7[92] (в редакции от 22 июня 2006 года), распределение дел, при наличии соответствующего программного обеспечения, может производиться в автоматизированном режиме. Данной возможностью уже пользуются многие арбитражные суды субъектов Федерации, в частности Арбитражный суд Московской области. Однако в целом, следует рассмотреть возможность законодательного закрепления за судьями дел определенной категории (специализацию), а также определенных территорий, как это уже делает ряд субъектов Федерации в отношении мировых судей.

Дальнейшие перспективы реформирования судебной системы

Анализ существующего правового регулирования в сфере построения организационной модели судебной власти показывает, что строительство судебной системы в России не завершено. К сожалению, в рамках так называемой «новой волны судебной реформы», которая началась в 2000 году с приходом к власти нового Президента, был взят курс на реформирование системы через судью, что представляется неверным, поскольку без создания необходимых условий для адекватного функционирования системы, выстраивания ее структуры и принципов взаимодействия между отдельными звеньями, невозможно получить сколько-нибудь значимые результаты.

«Реформирование структуры судебной системы, ее внутренних организационных принципов, создание механизмов для саморазвития, пересмотр типов взаимоотношений между звеньями судебной власти - это основа, фундамент, всех последующих действий, и то, что будет сделано на этом уровне, определяет качественность всех последующих действий. На сегодняшний момент основные импульсы по реформированию судебной власти связаны преимущественно с развитием системы арбитражных судов, в то время как система судов общей юрисдикции находится в тени. Процессы происходящие внутри этих двух структур различаются как небо и земля. Причина этого различия заключается в том, что суды общей юрисдикции шагнули в эпоху реформирования уже со сложившейся структурой. И все «реформирование» было сведено на уровень косметического ремонта, вопрос о качественности самой системы даже не озвучивался. … Все описание структуры судов общей юрисдикции, имеющееся в законах Российской Федерации, это воспроизведение II раздела «Судебная система» Закона РСФСР
«О судоустройстве РСФСР» от 8.07.1981 года… Проблема не в том, что структура судебных органов осталась без изменений. Ее изменение не является самоцелью. Тип организации основных звеньев подразумевает определенный принцип выработки и принятия решений, определенный механизм взаимодействия между звеньями, а именно это и определяет итоговый результат деятельности всей системы и его качество. Если обходить вниманием вопрос о соответствии принципа организации системы уровню поставленных задач, то изначально упускается из внимания базовое условие успешности всех последующих реформ. Это очень важное отступление, поскольку сегодня любой вопрос о качестве судебной деятельности переводится в область личных качеств, а вопрос о фундаментальном значении принципов организации системы замалчивается.»[93]

О судах общей юрисдикции

В соответствии с частью первой статьи 108 Конституции «федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации». Часть третья статьи 128 основного закона гласит, что «полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом». Конституция не уточняет, какие федеральные конституционные законы и по поводу каких именно судов должны приниматься. Отсюда возникают вопросы, связанные с разработкой той части правового поля, которая относится к судебной власти.

Законодатель не выработал единой схемы принятия федеральных конституционных законов в сфере судебной власти, хотя поначалу определенная логика в действиях депутатов присутствовала. Так, в соответствии с требованиями статьи 128 Конституции были приняты: 21 июля 1994 года – Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде в Российской Федерации», внесенный Президентом; 28 апреля 1995 года – Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации», внесенный Высшим Арбитражным Судом. 31 декабря 1996 года принят внесенный Президентом Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», необходимость принятия которого предусмотрена частью третьей статьи 118 Конституции.

Наконец, 23 июня 1999 года принят Федеральный конституционный закон
«О военных судах Российской Федерации», внесенный Верховным Судом. Прямого указания на обязательное принятие данного закона в Конституции нет. Вместе с тем часть третья статьи 22 Закона о судебной системе предусматривает, что «полномочия, порядок образования и деятельности военных судов устанавливаются федеральным конституционным законом». Эта норма соотносится с частью третьей статьи 128 Конституции, так как военные суды, несомненно, подходят под категорию «иных федеральных судов».

Однако, с принятием названного закона нарушилась логика заполнения правового поля, затрагивающего судебную власть. Поскольку военные суды относятся к судам общей юрисдикции (абзац второй части третьей статьи 4 Закона о судебной системе), то естественно было бы сначала принять федеральный конституционный закон о судах общей юрисдикции, а после него уже закон о военных судах.

Проект федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу Президентом 12 декабря 1998 года. В пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что он «разработан в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации в развитие Закона о судебной системе. Законопроект действительно развивает положения статей 4, 19–22, 26 и 28 данного закона, и, в целом, сохраняет сложившуюся структуру и концептуальный подход к ней.

Проект федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции» в целом предусматривал сохранение существующей судебной системы, закрепленной Законом 1996 года. Поскольку Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (статьи 20 и 21) предусматривает, что положения, касающиеся высших судов субъектов федерации и районных судов, должны регулироваться федеральным конституционным законом, их необходимо включить в федеральный конституционный закон о судах общей юрисдикции. Как уже говорилось выше, данные положения регулируются в настоящее время Законом РСФСР «О судоустройстве», что противоречит вышеупомянутым статьям закона о судебной системе. После принятия федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» советский Закон о судоустройстве должен утратить силу.

Данный проект явился результатом сложной, почти пятилетней работы по согласованию абсолютно противоположных позиций. Проанализируем их кратко.

На обсуждении концепции проекта, прошедшем на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия 13 мая 1998 года, большинство участников, включая представителей регионов, подвергли резкой критике содержащееся в проекте закона предложение о введении дополнительного звена судебной системы - суда субъекта Российской Федерации, по своему статусу равного федеральному районному суду и создаваемого для обжалования решений мировых судов по применению местного законодательства. В числе аргументов приводились как соображения финансового порядка, так и более глубокие мотивы единства судебной системы и укрепления федерализма. Представитель Республики Татарстан М.М.Мавлятшин, указал на бесполезность существования судебного органа на местном уровне, решения которого являются окончательными и не могут быть обжалованы в рамках федеральной судебной системы. Многие из выступавших, в том числе заместитель Председателя Совета С.Е.Вицин, Председатель Московской городской Думы В.М.Платонов, заместитель Председателя Государственной Думы Российской Федерации С.Н.Бабурин подчеркнули недопустимость создания конкуренции судебных систем, что повлечет дополнительные проблемы для обеспечения права на судебную защиту, создаст угрозу стабильности государства и его единству.[94]

С резкой критикой указанных положений выступил и Совет судей России. Как отмечается в Постановлении Совета судей от 29 октября 1998 года «Подготовленный ГГПУ Президента Российской Федерации проект федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции», выступление начальника ГГПУ Р.Орехова на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия 18 июня 1998 года и на страницах журнала «Российская юстиция» (№ 8 за 1998 год) свидетельствуют о том, что ГГПУ фактически предлагает пересмотреть … положения Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», предусматривая создание самостоятельных судебных систем субъектов Российской Федерации в составе: народные суды субъектов Российской Федерации и апелляционно-кассационные суды субъектов Российской Федерации, которые действуют процессуально самостоятельно от федеральной судебной системы.».[95] Совет судей выразил принципиальное несогласие с позицией Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации по проекту федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции» в части, касающейся создания самостоятельных судебных систем субъектов Российской Федерации, что заведомо противоречит соответствующим положениям Конституции Российской Федерации и Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и заявил, что законопроект инициирует центробежные силы в обществе, что безусловно приведет к сепаратизму.

Однако несогласие с конкретными положениями законопроекта практически заблокировало его дальнейшее рассмотрение в целом. С 1999 года по работа над законопроектом продолжалась в профильном комитете Государственной Думы, он постоянно включался в Примерную программу законопроектной работы, но со временем у специалистов усиливались сомнения в необходимости принятия данного закона в связи с существенным сокращением предмета его правового регулирования. Сегодня более половины положений законопроекта отражены в других законодательных актах. Упоминавшийся выше Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» практически полностью дублируется в главе четвертой законопроекта («Военные суды»). Принятый 17 декабря 2001 года Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» отображен в его третьем разделе. Положения раздела четвертого повторяют Федеральный закон «О народных заседателях судов общей юрисдикции в Российской Федерации» (в части, не касающейся присяжных заседателей). Федеральный закон «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (принят 8 января 1998 года) во многом отражает положения пятого раздела («Аппарат суда общей юрисдикции»). Статья 45 законопроекта, регулирующая порядок учреждения специализированных судов, практически повторяет статью 26 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» («Специализированные федеральные суды»). Очевидно, что законодатель вместо принятия единого закона о судах общей юрисдикции пошел по пути регулирования отдельных звеньев системы отдельным законодательными актами, при этом широко используя текст проекта.

Складывается впечатление, что рассматриваемый законопроект не нужен, прежде всего, Верховному Суду Российской Федерации, поскольку именно последний внес в свое время законопроект «О военных судах Российской Федерации». 19 сентября 2000 года этим же органом был внесен в Государственную Думу проект федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» (вместе с проектами федеральных конституционных законов «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (в части образования административных судов) и «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» (в части определения подсудности военных судов в связи с созданием административных судов). А 25 декабря 2000 года Верховный Суд внес проект федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации». Подобная законотворческая деятельность Верховного Суда свидетельствует о намерении обойтись без закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», поскольку на его долю, если принять закон «О Верховном Суде Российской Федерации», останутся лишь положения об остальных судах общей юрисдикции. А так как данные положения содержатся в Законе РСФСР «О судоустройстве» от 8 июля 1981 года, который продолжает действовать, то целесообразность принятия Закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» оказывается под вопросом.

Частично это подтверждается и словами Первого заместителя Председателя Верховного Суда РФ о том, что «предстоит окончательно завершить законодательное оформление судоустройства Российской Федерации и для этого необходимо принять федеральные конституционные законы о судах общей юрисдикции в субъектах Федерации и о Верховном Суде РФ.»[96]

В пояснительной записке к проекту федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» субъект права законодательной инициативы указал, что «данный законопроект разработан в соответствии со статьей 126, частью третьей статьи 128 Конституции Российской Федерации и частью шестой статьи 19 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», согласно которым полномочия, порядок образования и деятельности Верховного Суда устанавливаются федеральным конституционным законом». С подобным утверждением нельзя не согласиться, однако ни в одном из названных нормативно-правовых актов не указано, что все эти положения должны устанавливаться «отдельным федеральным конституционным законом».

6 июля 2006 года законопроект о судах общей юрисдикции был снят с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы, из чего можно сделать вывод о том, что не только законодатель окончательно склонился к позиции Верховного Суда (проект федерального конституционного закона «О Верховном Суде РФ» был 20 января 2004 года вновь рассмотрен Советом Государственной Думы и передан для подготовки к рассмотрению в первом чтении в Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству), но и Администрация Президента более не настаивает на принятии собственной законодательной инициативы. Об этом приходится лишь сожалеть, поскольку именно в случае принятия Закона о судах общей юрисдикции, кстати по аналогии с Законом об арбитражных судах, была бы восстановлена логика построения судебной системы и реализован ряд положений, содержащихся в Законе о судебной системе.

Административная юстиция

27 апреля 1993 года был принят Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»[97]. Принципиальное содержание этого закона состояло в том, что появилась возможность обжаловать в суд действия широкого круга органов, и не только государственных, но и местного самоуправления, общественных объединений. Конституция же пошла еще дальше и впервые в российском законодательстве закрепила возможность обжалования в суд любых решений, а также действий (бездействий) как государственных органов или органов местного самоуправления, так и должностных лиц. Новый закон создал единый механизм судебной защиты для всех граждан Российской Федерации. Лишь для одной категории граждан – военнослужащих – были установлены некоторые особенности, обусловленные спецификой их деятельности. Для военнослужащих теперь стало возможным обжаловать ущемляющие их права действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц в военный суд (статья 4).

Объектом обжалования в суд могут быть, как уже упоминалось выше, любые решения, действия и бездействие. Под решениями следует понимать как нормативные (законы, указы Президента, постановления Правительства, нормативные акты министерств и ведомств), так и правоприменительные (приказы, распоряжения и т.д.) акты. Бездействие может выразиться в не рассмотрении должностным лицом жалобы, невыдаче пособия, пенсии и т.д. Объектом обжалования являются решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц всех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной; органов местного самоуправления; должностных лиц; общественных объединений. Впервые в соответствии с данным законом стало возможным обжалование в суд решений и действий всех правоохранительных органов и их должностных лиц - прокуроров, следователей, дознавателей и органов дознания, начальников следственных отделов, исправительно-трудовых учреждений, должностных лиц оперативно-розыскных органов, внешней разведки, налоговой полиции, таможенной службы. До принятия рассматриваемого закона решения и действия указанных органов и должностных лиц обжаловались лишь в прокуратуру, которая считалась основным надзирающим и контролирующим органом в сфере правоохранительной деятельности.

В целом новый закон существенно облегчил гражданину путь к суду, отменяя обязательный предварительный порядок обжалования незаконного решения по подчиненности, предусматривая право гражданина самому решать кому направить жалобу – либо сразу в суд, либо сперва вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу (часть первая статьи 4). Путь к суду облегчается и установлением альтернативной подсудности жалобы: гражданин может подать ее либо в суд по месту нахождения органа или должностного лица, чьи действия обжалуются, либо в суд по месту своего жительства. Эту же цель преследует и возможное освобождение заявителя от уплаты пошлины или уменьшение ее размера (части четвертая и седьмая статьи 4)

Однако такой шаг, как принятие вышеупомянутого закона, не может являться окончательным. Как отмечают авторы Концепции судебной реформы, из этого Закона может вырасти административная юстиция. Необходимость создания специализированного судебного органа для рассмотрения административных споров подчеркивается и в докладе экспертов Совета Европы о состоянии судебной системы в России.[98]

Как уже отмечалось выше, статья 26 Закона о судебной системе предусматривает возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, о чем упоминается и в Концепции судебной реформы. Необходимо отметить, что тенденция развития специализации сегодня господствующая, хотя она и проявляется в различных государствах по-разному. Целью судебной специализации является наиболее полное и квалифицированное рассмотрение той или иной категории дел, обладающих значительной спецификой.[99]

Следует отметить, что институт административной юстиции широко известен в странах Европейского Сообщества, хотя он образовался и был утвержден в ряде европейских стран в различных организационно-правовых формах. Среди этих форм выделяются немецкая, французская и англосаксонская модели. Однако общими для них является целевое предназначение административной юстиции – судебный контроль за законностью правовых актов публичной власти, принятых в отношении неподчиненных им субъектов (граждан и организаций). В настоящее время административные суды действуют более чем в 100 странах мира.[100]

«Судебный контроль за действиями государственной власти находит свое закрепление и в Уставе Совета Европы, и в Преамбуле Европейской Конвенции о защите прав человека и в Декларации, принятой главами государств и правительств стран – членов Совета Европы на третьем Саммите, который состоялся 16-17 мая 2005 года в Варшаве. Там была подчеркнута важность создания независимых судебных систем в странах – членах Совета Европы и развития правового сотрудничества в этой области. Общие принципы административного правосудия были приведены в рекомендациях 2004 года по анализу судебной структуры и административных актов. В документе говорится, что административные суды должны иметь возможность рассматривать любые противоправные или незаконные действия, связанные с нарушением компетенции, нарушениями процедур и злоупотреблениями со стороны административных структур. Это широкое определение концепции противоправных и незаконных действий отражает тенденцию увеличения полномочий административных судов в странах Европы.»[101]

22 ноября 2000 года Государственная Дума приняла в первом чтении Федеральный конституционный закон «О федеральных административных судах» и сопровождающие его поправки к Закону о судебной системе, внесенные Верховным Судом. «Целью указанного проекта федерального конституционного закона является укрепление законности и обеспечение прав граждан в сфере государственного и муниципального управления на основе правил административного судопроизводства.»[102] В соответствии с данным законопроектом предполагается создать в России новые специализированные суды общей юрисдикции: 21 окружной административный суд (Правительство предлагает сократить их число до 10) и несколько сотен межрайонных административных судов, а в Верховном Суде и региональных судах создать Административные коллегии. Создание межрайонных административных судов на территориях, границы которых не совпадают с административно-территориальным делением России, предлагается в целях обеспечения принципа независимости судебной власти от исполнительной власти на местах. К подведомственности административных судов предлагается отнести рассматриваемые в настоящее время судами общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства и арбитражными судами в порядке арбитражного судопроизводства дела об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, об оспаривании решений и действий избирательных комиссий, дела по разрешению споров между органами государственной власти различных уровней, о приостановлении и прекращении деятельности общественных объединений, иные дела вытекающие из административных правоотношений.

К сожалению, возражения ряда депутатов, а также представителей Высшего Арбитражного Суда, вызвала недостаточная проработка в указанном законопроекте вопросов разграничения компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов в сфере рассмотрения дел, вытекающих из административных правоотношений, а также проблема финансирования вновь создаваемых судов, в связи с чем данный законопроект, будучи принят в первом чтении, так и не был в дальнейшем рассмотрен Государственной Думой. Здесь следует отметить, что в Законе об арбитражных судах 1994 года за арбитражными судами были не только сохранены, но и развиты элементы полномочий судебного административного контроля, и позиция руководства Высшего Арбитражного Суда в отношении возможной передачи указанных полномочий общим судам является весьма жесткой. По их мнению, именно арбитражные суды в настоящее время фактически выполняют функцию административного правосудия, поскольку Арбитражным процессуальным кодексом установлена надлежащая процедура рассмотрения административных дел и на законодательном уровне установлена система специализации судей.[103] С точки зрения Высшего Арбитражного Суда, дальнейшее осуществление реформы по созданию системы рассмотрения споров, вытекающих из административных правоотношений, должно быть в первую очередь связано с четким разграничением подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Не следует забывать и об административной составляющей в деятельности Конституционного Суда России. Еще первый Закон о Конституционном Суде 1991 года заложил основы и порядок защиты нарушенных прав в Конституционном Суде в рамках судебного конституционного контроля, которые впоследствии были развиты в Законе 1994 года. Хотя и в этом законе напрямую о полномочиях судебного административного контроля ничего не говорится, исходя из законодательно предусмотренных полномочий Суда по решению вопросов о конституционности достаточно широкого круга федеральных актов и актов субъектов Российской Федерации, того, что инициатива обращения принадлежит значительному числу субъектов, в том числе физическим лицам, а также с учетом ряда конституционных положений о необходимости соответствия указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации и законов субъектов Российской Федерации федеральному закону можно говорить о том, что несоответствие каждого из перечисленных нормативных актов федеральному закону есть нарушение норм Конституции Российской Федерации. Иными словами, Конституционный Суд вправе осуществлять судебный административный контроль, в том числе и в связи с обращениями граждан.[104]

По-видимому, создание административной юстиции в России действительно целесообразно, поскольку это поможет, с одной стороны разгрузить Конституционный Суд от недопустимой в некоторых случаях работы с жалобами на неправомерные действия и решения должностных лиц, так как в странах, имеющих административные суды, проверка конституционности таких актов передается в их компетенцию, а с другой стороны освободит суды общей юрисдикции от данной функции и будет способствовать ее сосредоточению в рамках особого судебного органа. Создание единой системы административных судов, являющихся отдельной подсистемой судебной системы России по аналогии с подсистемой арбитражных судов, представляется гораздо более последовательным. В любом случае избранная модель административной юстиции должна отличаться универсальностью подхода к судебной защите и наиболее оптимальной организацией.

Ювенальная юстиция

В последнее время в нашей стране все больше сторонников находит идея ювенальной юстиции, то есть существования сложной системы государственных (муниципальных) институтов и негосударственных организаций, совместно действующих с целью формирования и деятельности комплексной системы защиты прав ребёнка. Частью такой системы является специализированный ювенальный суд, в котором рассматриваются дела, одним из участников в которых является ребёнок (несовершеннолетний), и множество разнообразных социальных служб.

Первый суд по делам несовершеннолетних был создан в 1899 году в Чикаго, штат Иллинойс, и его основной задачей было объявлено выдвижение на первый план в обращении с несовершеннолетними воспитательной функции судебной власти, что означало применение к несовершеннолетним преимущественно воспитательного надзора, а также в целом специализация судебного процесса по делам несовершеннолетних.[105] В России ювенальные суды существовали в короткий промежуток времени с 1910 по 1918 годы, и, надо отметить, зарекомендовали себя не только с лучшей стороны, но и признавались в то время в мире одной из наиболее прогрессивных и развитых подобных систем. В какой-то степени в советское время они возродились и весьма успешно функционировали в форме комиссий по делам несовершеннолетних при местных советах народных депутатов. На международном уровне стандарты правосудия для несовершеннолетних закреплены в так называемых Пекинских правилах ООН 1985 года.

Закрепление норм международного права Конституцией 1993 года как части правовой системы России активизировало развитие нового российского законодательства. Это существенно отразилось на гуманизации уголовного и уголовно-процессуального закона в отношении несовершеннолетних. Кроме того, в соответствии с Указом Президента № 942 от 14 сентября 1995 года[106], утвердившим основные направления государственной социальной политики по улучшению положения детей («Национальный план действий в интересах детей»), в числе мер по укреплению правовой защиты детства предусмотрено создание ювенальной юстиции, специальных составов судов по делам семьи и несовершеннолетних.

В заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка в адрес Российской Федерации, сделанных на заседании Комитета в сентябре 2005 года при рассмотрении третьего Периодического доклада России о соблюдении Конвенции о правах ребенка, было отмечено, что, несмотря на ряд законодательных усилий, Россия до сих пор не учредила суды по делам несовершеннолетних. В качестве первоочередных мер комитет ООН рекомендовал России ускорить работу по формированию системы правосудия в отношении несовершеннолетних.

В Ростовской области при поддержке программы развития ООН поставлен уникальный эксперимент по введению на пилотной основе элементов ювенального правосудия. В проекте, осуществляемом в Ростовской области, приняли участие 14 районных и городских судов. В каждом из них появились судьи, занимающиеся исключительно рассмотрением дел несовершеннолетних, а при судье обязательный социальный работник, который пытается разобраться в причинах правонарушения. Он внимательно изучает ситуацию в семье, проверяет, ходит ли ребенок в школу, анализирует его социально-психологическое состояние, в общении с ребенком выясняет, зачем он пошел на преступление… В конце социальный работник дает свои рекомендации суду. Например, если ребенок совершил преступление впервые и само пребывание в зале суда для него уже наказание и он, судя по всему, больше никогда не будет совершать правонарушений, социальный работник порекомендует суду отказаться от наказания в виде лишения свободы, а направить малолетнего преступника в социально-педагогический центр. Который, в свою очередь, берет на себя ответственность за ребенка и обязан будет по завершении реабилитационной работы отчитаться перед судом.[107]

18 декабря 2000 года группой депутатов в Государственную Думу был внесен проект федерального конституционного закона «О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», предусматривавший создание ювенальных судов. 15 февраля 2002 года он был принят в первом чтении, однако концепция данного законопроекта многим депутатам, а также представителям юридической общественности представлялась весьма спорной, поскольку все необходимые гарантии защиты несовершеннолетних, попадающих в сферу судопроизводства, в особенности по уголовным делам, уже обеспечены соответствующими процессуальными кодексами, и необходимость дополнительных затрат на отдельную систему специализированных судов не совсем ясна, тем более что в зарубежных странах ювенальная юстиция представляет собой не только и не столько особый порядок судопроизводства, сколько порядок последующих надзора и реабилитации несовершеннолетних, уже привлеченных к ответственности и отбывающих наказание. В связи с этим в течение срока работы Государственной Думы третьего созыва депутаты так и не перешли к дальнейшему рассмотрению данного законопроекта. В настоящее время законопроект подготовлен к рассмотрению во втором чтении.

Трудовая юстиция

Конституция 1993 года среди основных прав и свобод человека признала, в том числе, право каждого на индивидуальные и коллективные трудовые споры (статья 37 Конституции). Возможность рассмотрения этих споров в юрисдикционных органах имеет своей целью защиту права на труд, также гарантированного статьей 37 Конституции. В связи с проведением в России реформирования судебной системы (которое проявилось, в том числе, в принятии в 2002 году новых Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов) в юридической науке и на практике стали широко обсуждаться вопросы, касающиеся рассмотрения в судах РФ трудовых дел, и, в том числе, создания в России специализированных судов по рассмотрению трудовых споров.

В соответствии с традиционной теорией, для обеспечения социальной справедливости разрешение трудовых споров требует оперативного рассмотрения и принятия решения по делу, причем бесплатно или при минимальных издержках для сторон судебного процесса, при минимуме формальностей и юридических ловушек, а также органами, имеющими опыт разрешения трудовых споров. Вопрос о том, в какой степени трудовые суды в промышленно развитых странах, где они существуют, отвечают всем этим критериям, до сих пор открыт. Однако общепризнанно, что в отношении большинства упомянутых элементов трудовые суды удобнее, чем обычные. Это так, несмотря на часто раздающиеся жалобы на то, что трудовые суды на практике, если не в теории, стали слишком формальными, особенно в плане применения процессуальных норм (например, правил, регламентирующих свидетельствование) и атмосферы слушаний.[108] Специализированные трудовые суды, осуществляющие правосудие по трудовым делам, существуют, в частности, в Германии, Франции, Израиле и др. В ряде других стран, в частности в Великобритании, созданы квази-судебные органы по рассмотрению трудовых споров – трудовые трибуналы.

В России, начиная с 1997 года, были попытки перенять зарубежный опыт создания трудовой юстиции, но они до сих пор так и не увенчались успехом, хотя сейчас эта идея продолжает активно обсуждаться в науке трудового права. Следует сказать и о том, что идея создания особых юрисдикционных органов для разрешения трудовых споров уже имела место в России. Так, в проекте изменений законодательства о фабричном труде, разработанном в конце 1906 – начале 1907 годов в рамках заседания Особого совещания в Министерстве торговли и промышленности, шла речь о создании промысловых судов, состоящих из председателя и как минимум четырех заседателей (от рабочих и от «хозяев»). Разработанный в 1913 году Устав о промышленном труде содержал нормы о губернских и областных по фабричным и горнозаводским делам присутствиях. В период НЭПа в ходе проведения судебной реформы в 1922 году были созданы трудовые сессии народных судов, состоящие из одного постоянного народного судьи и двух членов суда (одного от профсоюзного совета, другого от губернского отдела труда).[109] Однако впоследствии отечественная трудовая юстиция стала сходить на нет, растворившись в общей компетенции народных судов.

Тем не менее очевидно, что судебная защита в области трудовых правоотношений имеет свои особенности. Причем они настолько существенны, что специфика разрешения дел по спорам, вытекающим из трудовых правоотношений, образует такое качественное состояние, которое уже не вписывается в общие положения гражданского процессуального законодательства. Как это ни парадоксально, но ситуация с рассмотрением трудовых споров еще более обострилась в связи с принятием нового Гражданского процессуального кодекса РФ (вступившего в силу с 1 февраля 2003 г.), согласно которому порядок рассмотрения дел в судах общей юрисдикции теперь сориентирован на споры, возникающие из таких правоотношений, для которых характерно равенство субъектов, их независимость и самостоятельность в принятии решений. Тогда как в отношениях работника и работодателя трудно говорить о равенстве.[110]

Необходимость реформирования в сфере судебного рассмотрения трудовых споров была признана на самом высоком уровне еще семь лет назад. В Программе социальных реформ на период 1996-2000 годов[111], утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997 года, на первом этапе предусматривалось создание специализированных судебных составов в рамках судов общей юрисдикции, а на втором – специализированных судов по трудовым делам. Однако эти намерения остались нереализованными. Принятие Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» (17 декабря 1998 г.) и нового Гражданского процессуального кодекса не улучшило порядок и качество разрешения трудовых споров (в частности, трудовые споры переданы в ведение мировых судей). В данном случае возобладал формальный подход, не учитывающий цели и задачи мировой юстиции, призванной урегулировать конфликты прежде всего семейного и бытового характера, разрешать мелкие имущественные и несложные споры. Трудовые споры выпадают из этого ряда. Если в рамках досудебного урегулирования спор не разрешен и доходит до суда, то, как правило, он представляет значительную сложность и требует участия высококвалифицированных специалистов-профессионалов. Никто не может отрицать и того факта, что трудовое правоотношение имеет существенные отличия от других отношений, составляющих предмет гражданского и административного права. Эти отличия касаются объекта и метода правового регулирования трудовых отношений, а также принципов трудового права. Так, метод правового регулирования трудовых отношений содержит такие черты, которые свойственны ему одному. Речь идет о сочетании императивного, договорного и рекомендательного, а также централизованного и локального способов регулирования трудовых отношений.

Таким образом, представляется, что создание специализированных судов по трудовым делам позволило бы укрепить судебную систему, повысило бы качество и скорость рассмотрения дел по трудовым спорам, оздоровило бы социальный климат в стране.

*   *   *

Подводя итоги необходимо отметить, что за годы, прошедшие со дня принятия Концепции судебной реформы, в судебной системе России произошли существенные изменения. Как подчеркивал Уполномоченный по правам человека В.Лукин: «[Судебная система] выглядит значительно более современно, чем, скажем, пятнадцать лет назад. Все же реформа была проведена. Была провозглашена независимость судей. Были сделаны попытки наполнить эту независимость каким-то содержанием. Были введены институты, которых раньше не было: суды присяжных, мировые судьи... Все это шаги в верном направлении. Но чтобы наше государство стало в полном смысле правовым, нужны не только новые судебные структуры. Нужно еще и преодолеть определенного рода традиции.»[112]

Однако еще многое предстоит сделать. Ряд целей и задач по дальнейшему реформированию судебной системы сформулирован в Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы. Для достижения целей и решения задач, предусмотренных Программой, по мнению ее авторов, необходимо совершенствовать судоустройство путем подготовки предложений по оптимизации компетенции судов общей юрисдикции и мировых судей с учетом роста загруженности последних, упразднению и укрупнению ряда районных судов в связи с небольшим количеством дел, рассматриваемых федеральными судьями, а также путем внедрения внесудебных и досудебных способов урегулирования споров.[113]

Взаимодействие судебной системы с другими институтами в сфере правосудия

Авторы Концепции судебной реформы, понимая всю важность взаимодействия судебной системы с другими институтами в сфере правосудия, предложили также план реформирования прокуратуры, следственного аппарата, адвокатуры, министерства юстиции, коренные изменения в уголовно-процессуальном законодательстве (организация состязательного процесса, установление паритета между обвинением и защитой, введение более высоких стандартов для установления допустимости доказательств и судебного контроля за предварительным следствием, включая судебное санкционирование задержания, заключения под стражу и вторжения в частную жизнь). Однако далеко не все заложенные в Концепции предложения были реализованы.

Прокуратура

«В целях повышения авторитета судебной власти, авторы Концепции предусматривали расширение функций судов, закрепляя за ними право рассмотрения различного рода жалоб на неправомерные действия должностных лиц и право давать санкцию на предварительное заключение, проведение обысков и установление подслушивания. Все эти новые функции планировалось передать судам от прокуратуры, которая как институт была представлена авторами Концепции в самом неприглядном свете, в качестве инструмента исполнительной власти и естественного противника судебной власти. Занимая подобную позицию, авторы документа ратовали за лишение прокуратуры функций общего надзора, а в особенности права возбуждать расследования в отношении деятельности правительственных чиновников в отсутствие явных свидетельств имевших место правонарушений».[114]

В отличие от Конституции РСФСР 1978 года, в которой деятельности Прокуратуры РСФСР посвящалась целая глава, в новой российской Конституции правовые нормы, определяющие организацию прокуратуры, закреплены лишь в одной статье 129, помещенной в главе 7 под названием «Судебная власть». Но это не должно вводить в заблуждение и давать повод рассматривать прокуратуру как один из органов судебной власти. Единственный субъект этой власти – суд. По своему назначению, принципам организации и деятельности, формам и методам работы, Прокуратура РФ является специфическим органом государственного управления, осуществляющим функции по обеспечению законности и правопорядка.

Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», действующим в редакции Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 18 октября 1995 года[115] c последующими изменениями и дополнениями. В Законе нашли свое отражение и развитие конституционные принципы организации прокуратуры. В соответствии с конституционным положением о том, что Прокуратура РФ составляет единую, централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору России, в разделе II Закона определены система и организация Прокуратуры.

Конституция ни в коей мере не регламентирует задачи, функции и полномочия прокуратуры, определяя лишь, что решение этих вопросов должно быть закреплено в федеральном законе. Концепция судебной реформы предлагала сузить права прокуроров по вызовам граждан и должностных лиц для дачи объяснений, а также возможности прокурорского вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий разных организационных форм собственности. По мнению авторов Концепции, важно признать уголовное преследование доминирующей функцией прокуратуры.

Однако, в соответствии со статьей 1 Закона о прокуратуре, прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. В указанных выше целях прокуратура РФ осуществляет:

надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а  также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

В то же время из законодательства о прокуратуре были исключены наиболее одиозные положения: надзор за общественными организациями, партиями, движениями, гражданами; надзор по усмотрению, а не по поступившим сигналам о нарушениях законности; надзор за судом в ходе осуществления правосудия и др.

Эксперты Совета Европы отметили в своем докладе, что организация и функционирование прокуратуры, в нынешнем ее виде, представляют собой препятствие на пути развития такой судебной системы, которая соответствовала бы основным принципам действительно независимого судопроизводства. В судебной системе правового государства надзор за соблюдением законности во всех областях права состоит в первую очередь в том, что каждый, кто полагает, что его права нарушены, имеет право обратиться к судье. То, что прокурор может сам обратиться в суд, если по крайней мере создается угроза общественному порядку, не вызывает возражений в принципе, однако эта роль не должна подменять права граждан обратиться к судье напрямую. Нельзя считать конструктивным такой подход, когда упор делается на прокуратуру, а не на возможность обжалования в судебном порядке в целях защиты прав и основных свобод человека неправомерных актов и действий должностных лиц. В целом, по мнению экспертов, полномочия прокуратуры приемлемы только при том условии, что строго гарантируется независимость судей, и когда исполнение ими своих обязанностей защищено от какого-либо вмешательства, то есть когда прокуратура не пытается, прямо или косвенно, подменить собой судебные органы.

По справедливому замечанию первого заместителя Председателя Верховного Суда В.И.Радченко, «прокуратура не должна выполнять функции надзора, она должна осуществлять от имени государства уголовное преследование, а также защищать его публичные интересы путем обращения в независимый суд». В этом случае, как полагает Радченко, «30 тысяч прокуроров и их помощников без проблем могут обеспечить поддержание обвинения по всем уголовным делам, которые рассматривают 11 тысяч судей в судах первой инстанции».[116]

К сожалению, в то время как прокуроры поглощены обще надзорными проверками, мало внимания обращается на качество поднадзорного им предварительного расследования, не раскрываются многие преступления, по 60 процентам уголовных дел отсутствует государственное обвинение в суде, что вынуждает судей восполнять пробелы расследования и выполнять несвойственные им обвинительные функции.[117] Общий надзор прокуратуры также «препятствует созданию административной юстиции», предназначенной для рассмотрения в судебном порядке жалоб граждан на решения и действия органов исполнительной власти.[118] Неоднократно предпринимавшиеся попытки реформирования прокуратуры наталкивались на жесткое сопротивление как самого ведомства, так и ряда его сторонников в Правительстве и Администрации Президента, в связи с чем были обречены на поражение. Только в мае 2007 года удалось, несмотря на активное сопротивление Генпрокуратуры, провести через Государственную Думу и Совет Федерации федеральный закон о создании Следственного комитета Прокуратуры Российской Федерации и подведомственных ему структурных подразделений, однако подоплека, форма и последствия принятия данного закона таковы, что заложенная в нем здравая мысль о разделении функции надзора за следствием и собственно следственной деятельности была практически сведена на нет.

Таким образом, приходится сделать вывод о том, что сохранивший большинство советских черт институт прокуратуры во многом тормозит дальнейшее развитие судебной системы. По меткому выражению представителя Правительства РФ в высших судах, адвоката М.Барщевского: «мы живем при капитализме, но с социалистической системой правоохранительных органов, выстроенной еще Вышинским.»[119]

Адвокатура

Традиционно как проблемные, порождающие нарушения прав человека и потому нуждающиеся в глубоком реформировании, рассматривались государственные элементы правовой системы: прокуратура, органы дознания и следствия. Эти институты чаще всего становились объектами критики и разоблачений. Адвокатура, являющаяся негосударственным образованием, никогда не выделялась в этом контексте как институт, способствующий системным нарушениям и снижению эффективности судебной деятельности. Однако благодаря той роли, которую обеспечение реализации каждым гражданином права на юридическую помощь играет в сфере правосудия, любые сбои в работе адвокатуры оказывают влияние на деятельность системы в целом.

Каждый гражданин вправе рассчитывать на квалифицированную юридическую помощь (часть первая статьи 48 Конституции). Часть третья статьи 6 Европейской Конвенции о правах и основных свободах человека особо оговаривает гарантии права на юридическое представительство и юридическую помощь по уголовным делам. По делу Потримол против Франции (Potrimol v. France) Европейский Суд постановил, что «право каждого обвиняемого в совершении уголовного преступления на защиту адвоката, в необходимых случаях назначенного официально, является одной из фундаментальных черт справедливого судебного разбирательства»[120]. Конвенция не содержит подобных гарантий в отношении гражданских и административных дел, однако можно полагать, что в какой-то мере они содержатся в части первой статьи 6. Это право на доступ к правосудию. Так, по делу Голдер против Соединенного Королевства (Golder v. UK)[121] Европейский Суд усмотрел нарушение права на доступ к правосудию в том, что заключенному не было позволено обратиться к адвокату для подачи гражданского иска в суд.

Гарантией получения квалифицированной юридической помощи является разветвленная сеть ассоциаций юристов - адвокатов, которые осуществляют защиту и представительство по уголовным, гражданским и административным делам, дают консультации, помогают в составлении необходимых  юридических документов, заключают договоры от имени своих клиентов и выполняют другие поручения правового характера. Считается, что именно в рамках профессиональной адвокатуры, где работают адвокаты, успешно сдавшие квалификационные экзамены и доказавшие право на занятие адвокатской деятельностью, оказываются наиболее квалифицированные юридические услуги. Уровень квалификации адвоката также обеспечивается высшим юридическим образованием, достаточным опытом работы и специализацией адвокатов.

Предоставление квалифицированной юридической помощи является обязанностью государства, которое, как указал Конституционный Суд в своем Постановлении от 28 января 1997 года № 2-П по делу о проверке конституционности части четвертой статьи 47 УПК РСФСР, «гарантируя право на получение именно квалифицированной юридической помощи, ... должно, во-первых, обеспечить условия, способствующие подготовке квалифицированных юристов для оказания гражданам различных видов юридической помощи, в том числе в уголовном судопроизводстве, и, во-вторых, установить с этой целью определенные профессиональные и иные  квалификационные требования и критерии.»[122] В настоящее время формами адвокатских образований являются: адвокатский кабинет, коллегия адвокатов, адвокатское бюро и юридическая консультация, создаваемые на основании Федерального закона от 31 мая 2002 года «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»[123], и в установленном им порядке. В названном законе также формулируются и определенные профессиональные требования к адвокатам, призванные обеспечивать квалифицированный характер оказываемой ими юридической помощи и порядок приобретения лицом статуса адвоката.

Отделение адвокатуры от государства, придание ей статуса добровольной профессиональной ассоциации юристов, не оплачиваемой государством, но и не преследующей коммерческих целей, гарантируют независимость адвокатуры, ее способность противостоять необъективному ведению предварительного следствия и судебного разбирательства. Статус адвокатуры и эффективность ее деятельности находятся в прямой зависимости от незыблемости свободы личности, высокого статуса прав человека в стране, их реальной защиты. В этом плане адвокатура выступает как один из важных элементов обеспечения реализации субъективного права гражданина на юридическую помощь, а также на доступ к правосудию. Только независимая, со свободным выбором форм своей организации и деятельности адвокатура может стать высокопрофессиональной и эффективной в вопросах защиты прав и интересов граждан и организаций.

Проект федерального закона «Об адвокатуре в Российской Федерации», внесенный Президентом Российской Федерации, был принят Государственной Думой в первом чтении еще 24 апреля 1996 года, однако 11 июня 1997 года Президент направил в Государственную Думу письмо с просьбой возвратить данный законопроект на доработку в связи с изменившейся ситуацией в стране. Поскольку возврат законопроекта внесшему его субъекту права законодательной инициативы после того, как он был принят Государственной Думой в первом чтении, противоречит Регламенту Государственной Думы, было принято решение продолжить работу по подготовке проекта ко второму чтению с учетом предложений Президента. К окончанию работы Государственной Думы второго созыва проект был подготовлен к рассмотрению во втором чтении и поставлен на заседание Государственной Думы, однако на заседании был снят с рассмотрения по просьбе Представителя Президента РФ.

Причиной длительных разногласий, долгое время не позволявших принять рассматриваемый закон, стал вопрос об организационных формах адвокатуры, вокруг которого было сломано немало копий. Все варианты проекта закона так или иначе тяготели к одной из двух основных концепций – жесткая структурированность адвокатуры, строгий корпоративный контроль за отбором адвокатов и качеством их профессиональной деятельности, либо свобода регистрации адвокатских объединений, создаваемых группами юристов, в органах власти, что дает им право защиты интересов физических юридических лиц, в том числе и в суде. Первая из названных концепций поддерживалась приверженцами так называемой «традиционной» адвокатуры, которая существует в России уже многие десятилетия и берет начало от дореволюционных Советов присяжных поверенных, а вторая – представителями «альтернативных» коллегий, возникших в девяностые годы по решению Министерства юстиции РФ в качестве эксперимента, и бурно развивавшимся в последние годы. Именно от того, какой из концепций организации адвокатуры придерживался тот или иной законопроект зависела его поддержка теми или иными силами в Государственной Думе и его дальнейшая судьба. Проект закона, принятый Государственной Думой в первом чтении в 1996 году, совершенно очевидно склонялся к первой концепции. Он предусматривал существование одной коллегии адвокатов с едиными критериями отбора, едиными практикой приема и дисциплинарной практикой. Эта коллегия должна была организовывать работу адвокатов таким образом, чтобы решать стоящие перед ними задачи. Возможность создания альтернативных адвокатских коллегий, а также лицензирование платных юридических услуг в проекте не предусматривались. Именно такая жесткая позиция и привела в конечном итоге к возвращению его в первое чтение 12 апреля 2000 года уже в новом созыве Государственной Думы.[124]

23 мая 2001 года Президентом был внесен в Государственную Думу новый вариант проекта закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре». Данный проект закона, принятый в первом чтении в июне 2001 года, попытался в некоторой степени примирить две изложенные выше концепции, однако по вопросу о структуре и организационных формах адвокатуры остался на тех же позициях. Это связано, прежде всего, с тем, что еще в дореволюционной России организационное строение адвокатуры соответствовало округам судебных палат. Независимый, демократически избранный Совет присяжных поверенных самостоятельно осуществлял прием новых членов. После октября 1917 года адвокатура, с некоторыми изменениями, сохранила свое устройство. Как показала практика, именно такое устройство адвокатуры позволяет обеспечить преемственность и поддержание нравственных основ профессии. Более того, должное соблюдение устанавливаемых государством критериев профессионализма и квалификации адвоката возможно только при единстве адвокатской корпорации и невозможности создания альтернативных адвокатских объединений, устанавливающих свои правила приема и деятельности. В результате рассматриваемый Закон, проект которого был подготовлен в рамках того самого реформаторского «пакета Козака», был принят в изложенной редакции.

В законе определяется понятие «адвокатуры» как профессионального сообщества лиц, имеющих статус адвоката и занимающихся адвокатской деятельностью. Лицо приобретает статус адвоката на основании решения квалификационной комиссии после сдачи им квалификационного экзамена. При этом сохраняется статус адвоката у лиц, получивших его до вступления федерального закона в силу. Кроме того, в законе определены гарантии независимости адвокатов при осуществлении ими своей профессиональной деятельности и пределы их неприкосновенности, регламентированы условия приобретения, приостановления и прекращения статуса адвоката, предоставлено право адвокату осуществлять свою деятельность индивидуально либо в составе адвокатских бюро, расширена возможность граждан на получение бесплатной юридической помощи.

В качестве высшего органа адвокатуры в России в соответствии с законом признается Всероссийский съезд адвокатов, который избирает Федеральную палату адвокатов, представляющую собой координирующий орган. В субъектах Российской Федерации образуется только одна адвокатская палата, которая избирается высшим органом - собранием адвокатов. Создание межсубъектных и иных межтерриториальных адвокатских палат не предусматривается.

Однако принятие названного Закона не решило основных проблем функционирования адвокатуры, и, прежде всего, обеспечения доступности квалифицированной юридической помощи для населения. Руководствуясь предписаниями Закона об адвокатуре, органы государственной власти в целях обеспечения доступности для населения юридической помощи и содействия адвокатской деятельности должны обеспечивать гарантии независимости адвокатуры, осуществлять финансирование деятельности адвокатов, оказывающих юридическую помощь гражданам Российской Федерации бесплатно в случаях, предусмотренных законодательством, и выделять при необходимости адвокатским образованиям служебные помещения, средства связи. Но на деле доступность профессиональной юридической помощи основной массе российского населения оставляет желать лучшего. Юридические услуги адвокатских образований дороги, а потому в большинстве случаев граждане и организации предпочитают обходиться своими силами при решении тех или иных юридических вопросов, не прибегая к профессиональной помощи адвокатов. Проблема заключается в том, что самим адвокатским образованиям не так-то просто снизить цены на оказываемые юридические услуги.

Не менее важной является проблема увеличения адвокатского корпуса. Как отмечал на общественных слушаниях по теме «Гражданское общество и судебная реформа», проведенных Советом при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека 11-12 февраля 2005 года, адвокат И.Яртых: «Недавно мы встречались с английскими адвокатами и я запомнил такую интересную цифру – в графстве Уэльс на сегодняшний день 160 тыс. адвокатов. В Российской Федерации на 1 января 2005 года — порядка 58 тыс. адвокатов. Мы стоим только на пороге того количества адвокатов, которое необходимо сегодня нашим гражданам.»[125]

По мнению специалистов Всемирного банка: «Нехватка адвокатов … означает, что эффективная защита своих прав недоступна представителям бедных слоев населения в уголовных делах. Этот серьезный недостаток сохраняется, несмотря на значительный рывок вперед… В значительной мере недофинансируемые услуги защиты и ограниченный объем юридической помощи, оказываемой через региональные коллегии адвокатов, означают, что серьезное участие в построении защиты по-прежнему не отвечает требуемому уровню. Как видно из состоявшихся бесед, от новых ассоциаций адвокатов вообще не требуется предоставление бесплатных юридических услуг… Также очень ограничена информация о работе коллегии адвокатов, публикации в этой области, данные о контроле качества работы и принятии в ученики (кандидаты), об оказании бесплатных услуг ради правосудия (pro bono). Без оценки событий, происходящих на этом рынке, качества и культуры работы на нем, невозможно решить проблемы доступности юридических услуг и правосудия для населения».[126]

Служба судебных приставов

Быстрое и эффективное исполнение судебных решений является критически важным для доверия к верховенству закона и судебной власти. Исполнение судебных решений является также частью права на справедливое судебное разбирательство, которое закреплено Статьей 6 Европейской Конвенции по правам человека и связанным с ней прецедентными решениями (практикой ее применения) Европейского суда по правам человека. Если речь идет о судебных решениях против государства, то в случае, если решения против государства и его органов, вступившие в законную силу, совсем не исполняются или не исполняются в разумные сроки, это может быть признано нарушением Конвенции. Кроме того, более настойчивое исполнение решений арбитражных судов может внести существенный вклад в улучшение делового климата в России.

«Вторым пунктом умеренной программы [реформ] стало создание нового института обеспечения исполнения судебных решений - института судебных приставов. Возрождение существовавшего еще в царское время института судебных приставов было предложено в 1993 году в ответ на две насущные проблемы: низкий уровень безопасности в зданиях судов (где кражи и пожары стали слишком частым явлением) и неадекватные возможности приведения в исполнение решений суда по гражданским спорам, особенно когда дела касались недобросовестного владения и пользования собственностью. Институт судебных приставов заменил действовавший ранее институт судебных исполнителей, который, в основном, был представлен женщинами, не имеющими права ношения оружия, крайне перегруженными делами и не обеспеченными транспортными средствами для выполнения своих служебных обязанностей. Они не могли справиться со своими задачами, и в результате лишь 50% решений, принятых по коммерческим спорам (вынесенных арбитражными судами, но приводимые в исполнение судебными исполнителями общих судов) действительно исполнялись. Законопроекты о судебных приставах и о пересмотре процедур приведения в исполнение судебных решений обсуждались начиная с 1994 года, но лишь весной и летом 1997 года они, наконец, были приняты Думой, одобрены Советом Федерации и затем 21 июля 1997 года подписаны Президентом РФ».[127]

Однако, увы, создание указанной службы не стало решением проблемы исполнения судебных решений. Процент неисполненных в установленные законом сроки судебных решений остается достаточно высоким. Так, в целом остаток неоконченных исполнительных производств на конец 2006 года составил 6439817 производств. В 2004 году власти России обратились к Европейской Комиссии по эффективности правосудия (CEPEJ) с просьбой проанализировать проблему неисполнения судебных решений против государства и/или его органов в РФ, и сформулировать рекомендации по улучшению ситуации. Оказалось, что, по крайней мере, 50 процентов судебных решений против государства не исполняются совсем или не исполняются в разумные сроки.[128]

Представляется, что существует две центральных проблемы, которые служат препятствием для исполнения судебных решений: (a) отсутствие соответствующих процедур для своевременной и скоординированной деятельности внутри Службы судебных приставов, и (b) отсутствие координации между судебной системой и Службой при исполнении судебных решений и отчетности по предпринятым действиям.

Как отмечали специалисты Всемирного банка: «Слабая координация [между институтами] лишь усугубляет и без того большую нагрузку, испытываемую судами, и ухудшает положение с задержками в разрешении споров и исполнении судебных решений. Неэффективная координация между судами и, к примеру, Министерством внутренних дел, по обеспечению явки подсудимых и свидетелей в суд, зачастую оборачивается переносом слушаний по делу. Другой сферой, вызывающей обеспокоенность с точки зрения межинституциональной координации и непосредственно оказывающей воздействие на работу всей судебной системы, является служба судебных приставов, находящаяся в ведении Министерства юстиции. Ввиду того, что исполнение всех судебных решений (судов общей юрисдикции и арбитражных судов) зависит от этой службы, граждане нередко разочаровываются из-за случающихся сильных задержек во времени по исполнению решений и винят в этом всю систему в целом за слабое производство и обеспечение правосудия. С точки зрения, как пользователей, так и самой судебной системы, работа судебных приставов является одним из наиболее узких мест в повышении эффективности правосудия».[129]

Не менее серьезной остается ситуация и с деятельностью судебных приставов  по обеспечению надлежащего порядка в зданиях судов. Как отмечалось в Постановлении Совета судей «О ходе исполнения Федерального закона «О судебных приставах»: «Ни в одном из 89 субъектов Российской Федерации задачи, определенные статьи 11 Закона «О судебных приставах», надлежащим образом в судах не исполняются. Судебных приставов нет в большинстве судов. Наблюдается устойчивая тенденция к тому, что даже имеющаяся численность систематически сокращается. Делается это в одностороннем порядке, без учета интересов судов. Судебные приставы несут службу формально, контроль на предмет предотвращения фактов проноса в суды холодного и огнестрельного оружия, взрывчатых веществ фактически не осуществляется. Отсутствуют согласованные с судами планы действий в экстремальных ситуациях. Определения о принудительных приводах часто не исполняются. Составленные при этом рапорты носят формальный характер, в ряде случаев они попросту - фиктивны. Ситуация с принудительными приводами умышленно доведена до абсурда. Суды должны направлять определения об этом в службу судебных приставов за несколько дней до начала судебного заседания. При этом игнорируется тот факт, что суды сами получают эту информацию только в начале судебных заседаний, т.е. тогда, когда возникает необходимость в оперативной доставке уклоняющихся лиц. Нередко органы юстиции имеющуюся штатную численность судебных приставов используют в качестве водителей, приставов - исполнителей, для охраны своих помещений, создания подразделений по розыску должников и т.п. Все обращения судейского сообщества в Министерство юстиции Российской Федерации с требованиями улучшить работу судебных приставов не дали результатов. Ситуация с правопорядком в судах лишь ухудшилась. Только за текущий год зафиксировано более 50 противоправных действий в отношении судей, работников аппаратов судов и управлений Судебного департамента. Не уменьшается число неисполненных определений о приводах, что влечет отложение дел, нарушение процессуальных сроков.»[130] Таким образом, деятельность Федеральной службы судебной приставов нуждается в существенной модернизации.

*   *   *

Для исправления сложившейся ситуации, а также в целях дальнейшего развития судебной системы РФ хотелось бы сделать следующие рекомендации:

1) Необходимо ликвидировать или по крайней мере минимизировать способность других ветвей власти оказывать финансовое влияние на судебную власть путем манипуляций с бюджетными средствами. Один из вариантов решения этой проблемы может быть заимствован из опыта США: следует определить бюджет судебной системы как фиксированный процент от государственного бюджета, представлять бюджет на одобрение парламенту с минимальным распределением средств по конкретным статьям расходов, предоставлять возможность свободной переброски средств между статьями. В России установлено, что сокращение объема финансирования судебной системы в период исполнения бюджета запрещено, но, тем не менее, существует возможность «договариваться» по статьям расходов до принятия Парламентом закона о бюджете. Высшие суды и Судебный департамент вынуждены вступать в переговоры с Министерством финансов и Министерством экономического развития, а затем с бюджетным комитетом Государственной Думы по каждой бюджетной статье, что, несомненно, создает возможность влияния. Фиксированный процент бюджета, ежегодно выделяемый судам, способен ликвидировать такую возможность. Проблемой также является и нынешнее недостаточное финансирование судов. Оно должны быть достаточно высоким, чтобы ликвидировать возможность существования любых дополнительных льгот;

2) Необходимо принять федеральные конституционные законы, закрепляющие как уже существующие структуры подсистем судебной власти (о судах общей юрисдикции), так и новые специализированные институты (административные суды, ювенальные суды);

3) Представляется крайне необходимым пересмотреть подходы к территориальному положению судов общей юрисдикции, а также разработать научно обоснованные нормы нагрузки судей, на основании которых устанавливать их штатную численность;

4) Следует в кратчайшие сроки решить вопросы о реформировании института прокуратуры и освободить прокуратуру от функций дублирующих полномочия суда и препятствующих дальнейшему демократическому развитию судебной системы;

5) Требуют незамедлительного урегулирования порядок и размеры оплаты государством труда адвоката, оказывающего юридическую помощь бесплатно для граждан в случаях, предусмотренных законом;

6) Необходимо разработать набор реализуемых показателей и сбор базовых данных с тем, чтобы отслеживать деятельность Службы судебных приставов (a) по регионам и (b) по судебным приставам в пределах регионов, а также привлечь помощь академических учреждений, аналитических центров и региональных властей для проведения независимого мониторинга работы Службы судебных приставов на региональном уровне с использованием вышеупомянутых показателей и выработки рекомендаций по улучшению этой работы.

---

[1] The Honorable James L. Morse A Declaration About Judicial Independence 20 Quinnipiac L. Rev. 731, Spring, 2001

[2] See Henry J. Abraham, The Judicial Process, Fifth edition, Oxford University press, 1986

[3] Е.Абросимова «Административная юстиция в России: парадоксальное развитие» Конституционное право: Восточноевропейское обозрение № 2(59), 2002, С. 67

[4] См. Дело Golder v. United Kingdom, 1 EHRR 524, para. 36

[5] См. Карен Джонсон «Дееспособность государства и судебная реформа» http://www.ilpp.ru/7532659376

[6] Е.Гайдар Выступление 05 апреля 2005 года на VI Международной конференции ГУ-ВШЭ «Модернизация экономики и выращивание институтов» http://new.hse.ru/sites/mbd/c6/prog.aspx

[7] А.Трифонов «Россия живет по понятиям. Беседа с Валерием Абрамкиным» http://www.utro.ru/articles/2007/04/09/639535.shtml

[8] Хомяков Г.А. «Административный суд в Российской Федерации» http://www.ksu.ru/infres/homyakov/avtor.htm

[9] См. Peterson, Claes. Peter the Great's Administrative and Judicial Reforms: Swedish Antecedents and the Process of Reception. // Stockholm, Wortman, Richard S. 1976. The Development of a Russian Legal Consciousness. Chicago, 1979.

[10] Шарлет, Р «Правовые трансплантации и политические мутации: рецепция конституционного права в России и новых независимых государствах» // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение № 2(27), 1999, С. 17

[11] Sokolewicz, Wojciech. "The Relevance of Western Models for Constitution-Building in Poland". In Constitutional Policy and Change in Europe, ed. Joachim Jens Hesse and Nevil Johnson, chap.II. Oxford, 1995.

[12] См. Максудов Р. «Юстиция для подростков» Индекс № 17/2007 http://www.index.org.ru/journal/17/maksudov.html

[13] Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1991, № 19, ст. 621

[14] Ведомости СНД и ВС РСФСР, 01.08.1991, № 30, ст. 1013.

[15] До 1936 года сходным с конституционным контролем обладал Верховный Суд СССР.

[16] Е.Б.Абросимова. «Суд в системе разделения властей: российская модель (конституционно-теоретические аспекты)». Учебное пособие. М: Проспект, 2002. С. 3

[17] Собрание законодательства РФ, 06.01.1997, № 1, ст. 1.

[18] См. Абросимова Е.Б. «Судебная власть в Российской Федерации: система и принципы» М.: Институт права и публичной политики, 2002. С. 32

[19] «Стенограмма заседания Совета при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия» 13 мая 1998, С. 32-34; «О судебной системе республики Татарстан», законопроект (1998); «Пояснительная записка к проекту закона «О судебной системе республики Татарстан». Проектом закона “О судебной системе” республики Татарстан было установлено, что судьи назначаются Государственным Советом Республики Татарстан по представлению Президента Республики Татарстан или одной из квалификационных коллегий. Верховный Суд Татарстана выступает как высший орган кассационного и апелляционного пересмотра, а юрисдикция Верховного Суда РФ ограничена лишь пересмотром дел в порядке надзора.

[20] К.Катанян, «Что делают Москва и Казань? Шаймиев предложил поделить судебную систему между Федерацией и Татарией» Независимая газета. 12 февраля 1998, 3;

[21] П.Мирзоев, «Судебную систему ждут великие потрясения: Регионы могут получить больше, чем требовали» Русский телеграф. 14 мая 1998, 2; о том же «Страсти по судебной системе продолжаются: Регионы готовы к победе над Конституцией» там же, 19 июня 1998; Р. Орехов, «Судебная система требует радикальногo подхода» Российская юстиция. 1998, № 8, С. 2-4; «Системе судов общей юрисдикции: настоящее и будущее» там же, 1998, №. 10, С. 5-7; «Стенограмма заседания Совета» «Проект Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (1998).

[22] См. также Peter H. Solomon, Jr., Todd S. Foglesong Courts and Transition in Russia: Challenge of Judicial Reform.

[23] Отсюда, кстати, видно, что заявители буквально воспринимали предписание статьи 10 федеральной Конституции о разделении государственной власти на три ветви, включая судебную. Суд расценил этот элемент позиции заявителей как требование проверки соответствия одних норм Конституции Российской Федерации другим ее нормам и, как и в нескольких более ранних случаях (см. определения: от 19 марта 1997 года № 56-О по жалобе гражданки ГрищенкоА.В. // Собрание законодательства РФ. 1997. № 24. ст. 2803; от 10 апреля 1997 года № 57-О по запросу Государственной Думы о проверке конституционности Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 24. ст. 2804 и др.), заявил, что не станет рассматривать такой вопрос.

[24] Определение от 12 марта 1998 года № 32-О // Собрание законодательства РФ. 1998. № 18. ст.2062

[25] Председатель Верховного Суда Индии П.Н.Бхагвати «Слова свободы» http://www.democracy.gov/dd/ru_democracy_dialogues/ru_courts/rus_courts_words_essay.html

[26] Brown-Wilkinson Independence of Judicial Power in 1980s, 1988, Public Law, 44, at 44-45

[27] См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. Изд. Верховного Совета Российской Федерации. - М., 1992.

[28] Ю.Х.Калмыков, Российская юстиция сегодня и завтра, “Юридический вестник”, № 12-13, июнь 1993, С. 4-5

[29] См.: Собрание законодательства РФ, № 13, от 25.07.94, ст. 1447

[30] См.: Собрание законодательства РФ, № 18, от 01.05.95, ст. 1589

[31] Собрание законодательства РФ от 27 июля 1998 г. № 30 ст. 3801

[32] См. интервью Председателя Совета судей России Ю.И.Сидоренко, «Юридический вестник», №21, 1996, С. 6-7

[33] Не судите, да не судимы будете. "Общая газета", 23-29 апреля 1998 г.

[34] http://www.ssrf.ru/second.php?columnValue=2

[35] Собрание законодательства РФ, 12.01.1998, № 2, ст. 223

[36] Радченко В.И. «Судебная реформа. Современный этап». Право и безопасность № 3 (12) Октябрь 2004 года

[37] А.Никольский «Судебный департамент попался на инвестициях» Ведомости. 12.07.2005, №126 (1407)

[38] Постановление Совета Судей Российской Федерации от 20 апреля 2001 г. №46, «Об итогах исполнения федерального бюджета в части финансирования судов общей юрисдикции в 2000 году и задачах, стоящих перед Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации по исполнению федерального бюджета в 2001 году» http://www.supcourt.ru/oss_detale.php?id=390

[39] Постановление Совета Судей Российской Федерации от 27 апреля 2006 г. №151, "О ходе реализации мероприятий федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2002-2006 годы, задачах по ее выполнению в 2006 году и основных направлениях разрабатываемой концепции федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы" http://www.supcourt.ru/oss_detale.php?id=4324

[40] Интернет-конференция Советника Президента РФ В.Ф.Яковлева в системе «Гарант» 18 мая 2005

[41] Собрание законодательства РФ от 12 февраля 2007 г. № 7 ст. 932

[42] Выступление Председателя Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькина на VI Всероссийском съезде судей http://www.ksrf.ru/news/02.htm

[43] Собрание законодательства РФ, 10.01.2000, № 2, ст. 158

[44] Собрание законодательства РФ, 31.01.2000, № 5, ст. 473

[45] Российская газета от 8 июля 2003 г. № 131

[46] См. «Народные заседатели возвращаются в уголовный процесс». Правозащитный анализ http://www.duma.hro.org/71/01.htm

[47] Федеральный закон от 04.01.1999 № 3-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР», Гражданский процессуальный кодекс РСФСР и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» // Собрание законодательства РФ, 04.01.1999, № 1, ст. 5

[48] http://www.ksrf.ru:8081/SESSION/S__HhRJC0fM/PILOT/main.html

[49] Собрание законодательства РФ, 21.12.1998, № 51, ст. 6270

[50] Доклад, подготовленный рабочей группой Совета Европы по реформе судебной системы в Российской Федерации, в рамках совместной программы сотрудничества между Российской Федерацией и Советом Европы, от 8 марта 1996 года

[51] М.А.Чельцов-Бебутов Курс уголовно-процессуального права: Очерки по истории суда и уголовного процесса в рабовладельческих, феодальных и буржуазных государствах, СПб.: Альфа, Равена, 1995

[52] См. Судебная власть/Под ред. И.Л.Петрухина. – М. ООО «ТК Велби», 2003. С. 412

[53] Собрание законодательства РФ, 21.12.1998, № 51, ст. 6270

[54] Постановление Совета Судей Российской Федерации от 29 апреля 2005 г. №131, "О мерах по совершенствованию организации и деятельности мировых судей в Российской Федерации" http://www.supcourt.ru/oss_detale.php?id=2568

[55] Государство и право. 1996, № 4, С. 17

[56] См. Судебная власть/Под ред. И.Л.Петрухина. – М. ООО «ТК Велби», 2003. С. 419

[57] Собрание законодательства РФ, 28.06.1999, № 26, ст. 3170

[58] Дело Энгель и другие против Нидерландов (Engel and others v. the Netherlands), 08.06.1976, § 57.

[59] Дело Энгель и другие против Нидерландов (Engel and others v. the Netherlands), 08.06.1976, § 92.

[60] Дело Моррис против Объединенного Королевства (Morris v. the United Kingdom) 26.02.2002, § 59.

[61] Дело Инкал против Турции (Incal v. Turkey) 09.06.1998, § 68.

[62] Дело Сахинер против Турции (Sahiner v. Turkey) 25.09.2001, § 41.

[63] Дело Моррис против Объединенного Королевства (Morris v. the United Kingdom) 26.02.2002, § 70.

[64] Там же, § 70. См. также Приложение к отчету 55-ой встречи Руководящего комитета по правам человека (CDDH) Вклад в мониторинг, проводимый Комитетом Министров. Рассмотрение дел военными судами. Страсбург, 30 июня 2003 года.

[65] Женя Снежкина «Судьи снимают погоны». Радио «Свобода» 6 мая 2007 года

[66] См.: Н.В.Радутная Суд присяжных в зарубежных правовых системах, “Советская юстиция”, № 5, 1993, стр. 6

[67] См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. Изд. Верховного совета РФ. М., 1992.

[68] Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 33, ст. 1313, с последующими изменениями и дополнениями

[69] Федеральный закон «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации» от 20 августа 2004 г. № 113-ФЗ, Собрание законодательства РФ, 2004 г., № 34, ст. 3528

[70] См. П.Соломон «Состояние судебной реформы в современной России» // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение № 2(27), 1999, С. 40

[71] Финансовая петля для суда присяжных // Российская юстиция. 1999, № 5, С. 5—7

[72] Суд присяжных: пять лет работы: [Материалы круглого стола], публикация Центра поддержки реформы уголовного судопроизводства от 17 сентября 1999 года [Краснодар, 1999], С. 54

[73] Собрание законодательства РФ, 08.02.1999, № 6, ст. 867

[74] Собрание законодательства РФ, 24.12.2001, № 52 (1 ч.), ст. 4924

[75] См. Ананьев В.Н. «Мониторинг УПК РФ: взгляд судьи» // Уроки реформы уголовного правосудия в России (по материалам работы Межведомственной рабочей группы по мониторингу УПК РФ и в связи с пятилетием со дня его принятия и введения в действие) // Сборник статей и материалов /Под ред. Е.Б.Мизулиной и В.Н.Плигина – М:, Юристъ, 2006, С. 128

[76] А.Шаров «Уполномоченный по правам человека Владимир Лукин: суд присяжных оправдал себя». Российская газета (Федеральный выпуск) № 3626 от 11 ноября 2004 г.

[77] http://www.stockmap.ru/news/0510666410/

[78] К.Штерн. Система основных прав//Государственное право Германии, издатели Й.Йзензее, П. Кирхоф, сокращенный перевод с немецкого, ИГПАН РАН, М., 1994, том 2, С. 179-180

[79] См. 1 EHRR 455

[80] Собрание законодательства РФ, 20.11.95, № 47, ст. 4472

[81] См. Судебная власть/Под ред. И.Л.Петрухина. – М. ООО «ТК Велби», 2003. С. 245

[82] Рекомендация № R (94) 12 Комитета Министров государствам-членам о независимости, эффективности и роли судей. Принята Комитетом Министров 13 октября 1994 года. http://www.legislationline.org/ru/legislation.php?tid=112&lid=6736&less=false

[83] Источники: отчеты Судебного департамента, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Совета Европы, Агентства международного развития США (USAID). Цитируется по документу Всемирного банка «Project Appraisal Document. Judicial Reform Support Project, Russian Federation».

[84] Собрание законодательства РФ, 12.02.2001, № 7, ст. 611

[85] Собрание законодательства РФ, 25.12.2006, № 52 (2 ч.), ст. 5504

[86] См. Waleed Malik “Looking to the Future: A Framework for Improving Institutional Effectiveness of the Judiciary”, Unpublished, World Bank Document

[87] Подробнее о проблемах в этой сфере см. соответствующие разделы настоящего исследования.

[88] See, William Burnham, Peter B. Maggs and Gennady Danilenko, Law and Legal System of the Russian Federation, Parker School of Foreign and Comparative Law, Columbia University, Juris Publishing, 2004, at 380-381

[89] Собрание законодательства РФ, 23.03.1998, № 12, ст. 1459

[90] Ведомости Верховного Совета РСФСР, № 28, ст. 976, с многочисленными изменениями и дополнениями

[91] Рекомендация № R (94) 12 Комитета Министров государствам-членам о независимости, эффективности и роли судей. Принята Комитетом Министров 13 октября 1994 года. http://www.legislationline.org/ru/legislation.php?tid=112&lid=6736&less=false

[92] Вестник ВАС РФ, № 11, 1996, с последующими изменениями и дополнениями

[93] См. М.Поздняков «Судебная реформа – причины стагнации», 6 декабря 2006 года, http://www.kreml.org/opinions/135898799

[94] См. «Стенограмма заседания Совета при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования правосудия» 13 мая 1998 года, С. 18-26

[95] Постановление Совета судей Российской Федерации от 29 октября 1998 года, «Об отношении Совета судей к позиции Главного государственно-правового управления Президента Российской Федерации по проекту федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции» http://www.supcourt.ru/oss_detale.php?id=213

[96] Радченко В.И. «Судебная реформа. Современный этап». Право и безопасность № 3 (12) Октябрь 2004 года

[97] Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993, № 19, ст. 685, с последующими изменениями и дополнениями

[98] Доклад, подготовленный рабочей группой Совета Европы по реформе судебной системы в Российской Федерации, в рамках совместной программы сотрудничества между российской Федерацией и Советом Европы от 8 марта 1996 года

[99] См. Судебная власть/Под ред. И.Л.Петрухина. – М. ООО «ТК Велби», 2003. С. 253

[100] См. В.М.Лебедев «Теоретические и практические проблемы административного правосудия» // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции. 8-9 декабря 2005 года, Москва. М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2006, С. 8.

[101] Доклад г-на Джованни Палмиери, директора отдела публичного права Правового департамента Совета Европы // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции. 8-9 декабря 2005 года, Москва. М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2006, С. 15.

[102] В.И.Радченко «К вопросу о стратегии развития административной юстиции в России» // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение № 2(59), 2002, С. 62

[103] См. И.В.Панова «О проектах федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Теоретические и практические проблемы административного правосудия: Материалы научно-практической конференции. 8-9 декабря 2005 года, Москва. М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2006, С. 188-203.

[104] См. Е.Абросимова «Административная юстиция в России: парадоксальное развитие» Конституционное право: Восточноевропейское обозрение № 2(59), 2002, С. 71

[105] Более подробно о развитии ювенальной юстиции см. Мельникова Э.Б. «Ювенальная юстиция: проблемы уголовного права, уголовного процесса и криминологии» М.: Дело, 2000; Мельникова Э.Б., Карнозова Л.М. «Ювенальная юстиция – охранительная и восстановительная» М.: Проспект, 2002.

[106] Собрание законодательства РФ, 18.09.1995, № 38, ст. 3669

[107] Н. Лебедева «Несовершеннолетнее правосудие. Нужна ли России ювенальная юстиция» «Российская газета» (Федеральный выпуск) № 4023 от 22 марта 2006 г.

[108] См. Обзор систем разрешения трудовых споров, применяемых в развитых странах. Подготовлен экспертами Проекта «Трудовой арбитражный суд по разрешению коллективных трудовых споров» http://www.trudsud.ru/ru/docs/publications/4

[109] См. Соболевский К.А. Трудовые споры. http://www.advo-help.ru/help/8/a26/

[110] И.Пискарев. Выступление на заседании круглого стола на тему ”Проблемы и перспективы формирования трудовой юстиции”, организованного Комитетом Государственной Думы по труду и социальной политике совместно с Академией труда и социальных отношений, 30 ноября 2004 года. http://www.chelt.ru/2005/2-05/sud-kostjan_2-05.html

[111] Собрание законодательства РФ, 10.03.1997, № 10, ст. 1173

[112] В.Лукин: разрыв между бедностью и богатством – тревожный сигнал. Интервью Валерию Выжутовичу. Российская газета 4 апреля 2007 года

[113] Федеральная целевая программа “Развитие судебной системы России» на 2007-2011 годы, утверждена Распоряжением Правительства РФ от 4 августа 2006 года № 1082-р // Собрание законодательства РФ, 14.08.2006, № 33, ст. 3652

[114] См. П. Соломон «Состояние судебной реформы в современной России» // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение № 2(27), 1999, С. 39

[115] Собрание законодательства РФ, 1994, № 47, ст. 4472

[116] Радченко В. Судебную власть — в центр правовой реформы // Российская юстиция. 1999 № 10. С.4.

[117] См. Петрухин И. Исторический очерк деятельности прокуратуры // Отечественные записки. № 2(11), 2003

[118] Михайловская И. Проблемы посткоммунистической прокуратуры // Конституционное право. Восточно-Европейское обозрение. 1999. № 1/2. С. 73–74

[119] Выступление в программе НТВ «Воскресный вечер с Владимиром Соловьевым», эфир 8 апреля 2007 года

[120] A 277-A para 34 (1993)

[121] A 18 (1975)

[122] Собрание законодательства РФ от 17 февраля 1997 г. № 7 ст. 871

[123] Собрание законодательства РФ, 2002 г. № 23 ст. 2102

[124] Подробнее о дискуссии вокруг проекта федерального закон об адвокатуре см. Г.М.Резник Нападение на защиту (Адвокатура выжила, но сумеет ли она вернуть былые традиции?) // Социум, 1994, № 1, С. 81-85; И.Ю.Сухарев Каким будет новый закон об адвокатуре // Человек и закон, 1994, № 7, С. 61-66; В.Залесский Проект закона об адвокатуре - триумф корпоративного лоббирования // Российская юстиция, 1995, № 5, С. 29; С.М.Юдушкин Совершенствование законодательства о правовой помощи // Юрист, 1996, № 10, С. 4-5; Закон об адвокатуре. Круглый стол журнала “Право” // Право, 1997, № 2, С. 24-31; И.Ю.Сухарев Подготовка нового закона об адвокатуре затянулась // Российская юстиция, 1997, № 12, С. 26-27; Г.М.Резник Закон об адвокатуре как жертва конфликта интересов // Российская юстиция, 1998, № 3, С. 22-25; Каким быть закону об адвокатуре? [По материалам заседания Совета адвокатуры] / Подготовил В.Еронин // Адвокат, 1998, № 2, С. 102-107; С.Ширинский Нужен институт государственной адвокатуры // Российская юстиция, 1998, № 4, С. 48

[125] Стенограмма общественных слушаний по теме "Гражданское общество и судебная реформа", проведенных Советом при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека 11-12 февраля 2005 г. http://www.neps.ru/node/1013

[126] См. Waleed Malik “Looking to the Future: A Framework for Improving Institutional Effectiveness of the Judiciary”, Unpublished, World Bank Document

[127] См. П. Соломон «Состояние судебной реформы в современной России» // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение № 2(27), 1999, С 41

[128] См. Heers Mireille et al. Examination of Problems related to the Execution of Decisions by National Civil Courts against the State and its Entities in the Russian Federation. European Commission for the Efficiency of Justice, Strasbourg, 2005.

[129] См. Waleed Malik “Looking to the Future: A Framework for Improving Institutional Effectiveness of the Judiciary”, Unpublished, World Bank Document

[130] Постановление Совета судей Российской Федерации от 20 апреля 2001 г. № 54 «О ходе исполнения Федерального закона «О судебных приставах» http://www.supcourt.ru/oss_detale.php?id=396