Судебная реформа на переломе эпох
1. Состояние советской судебной системы перед судебной реформой характеризуется следующим образом. В СССР сложилась и функционирует единая судебная система, состоящая из двух частей: судов Союза ССР и республиканских судов. К первым относится Верховный Суд СССР и военные трибуналы СССР. Республиканские судебные системы включают в свой состав, как правило верховный суд республики в составе СССР (напомним, их было 15), суды областного уровня и районные народные суды. В небольших по размеру союзных республиках, например Эстонской ССР, судебная система является двухуровневой, не представлены областные и приравненные к ним суды. Суды республик, равно как и военные трибуналы в конечном счете подчинены Верховному Суду Союза, который обладает процессуальными (рассмотрение дел в порядке надзора по протестам на решения верховных судов республик и соответствующих военных трибуналов, обязательность соответствующих судебных решений для всех судов Советского Союза) и не процессуальными (дача обязательных к исполнению рекомендаций в форме постановлений пленума по общим, или правильнее сказать организационным, вопросам и по вопросам судебной практики по конкретным направлениям) инструментами, обеспечивающими его руководящую роль в системе. Военные трибуналы напрямую подчинены Верховному Суду СССР, поскольку в его составе функционирует Военная коллегия, наделенная соответствующими полномочиями.
В основе построения системы лежит принцип совпадения судебных территорий с границами государственно-территориальных образований и административно-территориальных образований. Данный подход предоставляет дополнительные удобства при работе с судьями-членами КПСС или ВЛКСМ, поскольку партийная и комсомольские организации строятся по производственно-территориальному принципу.
Система построена на принципе внутренней специализации: в каждом суде есть подразделения (коллегии, составы, отдельные судьи), специализирующиеся на рассмотрении уголовных или гражданских дел. В большинстве судов законодательно закрепленная специализация продолжается на неформальном уровне: так в судебных коллегиях по гражданским делам, есть судьи, специализирующиеся на рассмотрении бракоразводных дел, трудовых дел и т.д., а в уголовных коллегиях, судьи специализирующиеся, например, на рассмотрении дел о хищениях социалистической собственности или дел, с участием несовершеннолетних.
Еще одним принципом построения советской судебной системы выступает – кассационно-надзорный характер принципа инстанционности. В суде второй инстанции представлены только кассационные начала, в суде третьей, считающейся экстраординарной, а на самом деле используемой в целях обеспечения единства судебной практики с максимальной напряженностью, - надзорные. Оба вида жалобного процесса таком образом основаны на исследовании документов, и лишь как исключение и то только в кассации непосредственного исследования доказательств в виде заслушивания показаний участников процесса (как правило только лиц, находящихся на свободе, либо адвокатов).
Советские судьи избираемы на срок до 5 лет и подотчетны населению или соответствующему органу советской власти их избравшими. Профессиональные требования к судьям весьма низки, главным является преданность делу КПСС (еще раз напомним о практически тотальном членстве судей в КПСС или в ее молодежной организации ВЛКСМ). Судейский корпус контролируется как руководством конкретного суда, так и при помощи механизмов квалификационных коллегий судей. Дополнительный - по форме, но главный по сути - контроль осуществляет партийная и комсомольские организации каждого суда.
Обеспечение судов осуществляет Министерство юстиции СССР и республиканское министерство юстиции соответственно.
Судебная система дополняется системой государственного и ведомственного арбитража, которые рассматривают споры между предприятиями, организациями и учреждениями. Значительное число социальных конфликтов вообще выведено из компетенции суда и рассматривается во вне судебном, и даже во вне арбитражном порядке.
Адвокатура подчинена органам юстиции (фактически является их составной частью).
Систем правоохранительных органов весьма многообразна и развита, при условии, что уголовный процесс (в СССР, да и в современной России это понятие охватывает не только рассмотрение дела в суде, но и все досудебные стадии) является инквизиционным, хотя формально провозглашен как состязательный, в гражданском процесс в большей степени представлены диспозитивные начала, однако и там роль суда – активна и он обязан устанавливать объективную истину.
2. Первые российские законы о судоустройстве. Концепция судебной реформы в РСФСР. Судоустройственные федеральные конституционные законы. Именно в этих стартовых условиях, в процессе распада Советского государства не только в идеологическом, но и в материальном выражениях, в том числе и в его территориальном измерении, и начинается процесс реформирования судебной системы.
Очевидно, что основные направления реформирования судебной системы были предопределены не столько задачей построения той или иной модели суда и судебной системы в целом, сколько задачей освобождения этого органа государственной власти, равно как и иных, от советского прошлого, что на наш взгляд, во многом и стало первопричиной недостаточной глубины и продуманности предобразований в сфере судоустройства и судебного процесса.
Основные задачи и направления будущей судебной реформы в России были определены в Постановлении Верховного Совета РСФСР № 1801-1[1], одобрившем Концепцию судебной реформы в РСФСР. Однако, прежде чем кратко охарактеризовать этот важнейших документ, необходимо обратить внимание на тот факт, что чуть раньше в РСФСР были учреждены Конституционный и арбитражные суды. То есть было положено начало переходу от построения судебной системы на основе принципа внутренней специализации к принципу внешней специализации, а как показало время на самом деле с идее допустимости существования го принципа смешанной специализации, поскольку в судах общей юрисдикции сохранится внутренняя специализация, в арбитражных судах она возникнет практически в первые годы и затем будет законодательно оформлена.
Конституционный Суд РСФСР был учрежден Законом РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" от 12 июня 1991 года[2] в целях охраны суверенитета народов РСФСР, защиты конституционного строя РСФСР, основных прав и свобод человека, признанных Конституцией РСФСР прав и законных интересов граждан и юридических лиц, поддержания верховенства и непосредственного действия Конституции РСФСР на всей территории Российской (статья 2). Конституционный Суд признавался высшим судебным органом конституционного контроля в РСФСР, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства путем:
1) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности международных договоров и нормативных актов;
2) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности правоприменительной практики;
3) дачи заключений в установленных настоящим Законом случаях.
Статья 1 содержала прямой запрет Конституционному Суду на рассмотрение политических вопросов.
Конституционный Суд РСФСР избирался в составе 15 судей Съездом народных депутатов РСФСР по представлению Председателя Верховного Совета РСФСР тайным голосованием.
Каждый судья Конституционного Суда РСФСР избирался в индивидуальном порядке. Избранным считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа народных депутатов РСФСР.
Срок полномочий Конституционного Суда РСФСР не был ограничен.
Таким образом, конструкция Конституционного Суда РСФСР существенно отличалась от конструкции 1993 года, которая будет описана ниже.
Приблизительно через две недели Законом РСФСР "Об арбитражном суде" от 4 июля 1991 года[3] были учреждены арбитражные суды, призванные заменить советский государственный арбитраж[4].
Арбитражные суды осуществляли судебную власть при разрешении споров, вытекающих из гражданских правоотношений (экономические споры) и из правоотношений в сфере управления (споры в сфере управления).
Арбитражные суды разрешали споры между предприятиями, учреждениями, организациями (включая колхозы), являющимися юридическими лицами (далее - организации), а также гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее - граждане - предприниматели).
В случаях, установленных законодательными актами Российской Федерации, арбитражный суд разрешал и споры с участием органов государственной власти и управления, а также организаций, не являющихся юридическими лицами.
Арбитражные суды разрешали споры с участием организаций с иностранными инвестициями, организаций и граждан - предпринимателей, которые находятся на территории другого государства, в случаях, предусмотренных Законом и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.
Задачами арбитражного суда провозглашались:
защита охраняемых законом прав и интересов организаций и граждан;
единообразное и правильное применение законодательства;
содействие правовыми средствами соблюдению законодательства и укреплению законности в экономических отношениях (статья 3).
Система арбитражных судов включала в себя:
Высший арбитражный суд Российской Федерации;
Высшие арбитражные суды республик в составе Российской Федерации;
краевые арбитражные суды;
областные арбитражные суды;
городские арбитражные суды;
арбитражный суд автономной области;
арбитражные суды автономных округов.
Президиумом Верховного Совета Российской Федерации по предложению Высшего арбитражного суда Российской Федерации могут быть образованы арбитражные суды безотносительно к национально - государственному и административно-территориальному устройству Российской Федерации (статья 10).
Естественно арбитражные суды в Российской Федерации составляли единую систему.
Вернемся к Концепции судебной реформы РСФСР, которая восприняла нововведения и в какой-то степени обосновала их. Согласно пункту 2 Постановления № 1801-1 основными задачами судебной реформы являются:
обеспечение суверенного права РСФСР осуществлять правосудие и уголовное преследование на своей территории в соответствии с собственным материальным и процессуальным правом;
утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной;
защиту и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве;
закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соответствующих законодательных актах демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов, положений, отвечающих рекомендациям юридической науки;
достижение уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, а также материального, бытового и социального обеспечения работников правоохранительных органов, соответствующего возлагаемой на эти органы и их работников ответственности;
обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой статистики.
А важнейшими направлениями судебной реформы были признаны:
создание федеральной судебной системы;
признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;
расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;
организацию судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;
дифференциацию форм судопроизводства;
совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону, закрепление принципа их несменяемости.
Далее в Концепции судебной реформы были весьма последовательно и детально раскрыты основные идеи и мероприятия реформы (раздел IV), при этом были выделены несколько другие структурные элементы, как то: реформа законодательства, судебная власть, назначение суда и его место в системе правоохранительных органов, статус судей и работников правоохранительных органов, судебная система, прокуратура, организация следственного аппарата, адвокатура и оказание юридической помощи, Министерство юстиции РСФСР, материально техническое обеспечение юстиции, судебно-правовая статистика,, уголовный процесс , гражданский процесс. Каждый из подразделов содержал описание соответствующего направления, при этом , например, уголовный процесс был охарактеризован весьма подробно, а гражданский – лаконично.
Концепция, равно как названные два закона должны были стать основой последующей деятельности целого ряда предполагаемых групп по подготовке целого ряда законопроектов и по дальнейшей реализации их на практике.
Однако, общественно-политическая жизнь в 1992 –1993 годах была весьма динамичной (напомним, что эти годы не стали временем последовательного спокойного эволюционного развития РСФСР, ее превращения в некое новое государство согласно гипотетическому плану, напротив, события развивались весьма бурно, вплоть до попыток роспуска парламента и отставки президента, и даже до вооруженных столкновений). В результате 12 декабря 1993 года была принята Конституция Российской Федерации, которая в какой-то степени восприняла идеи Концепции судебной реформы, новых судоустройственных законов, однако глава 7 ее раздела I была сформирована достаточно традиционно для конституционных текстов в отличие от новейших конституций V волны, создатели которых осознав роль и значение судебной власти в современном обществе, тем более в обществе осуществляющем транзит, весьма детально урегулировали не только основные принципы организации и деятельности судебной власти, но описали ее структуру, компетенцию (юрисдикцию) отдельных судов, раскрыли статус судей и даже органов, обеспечивающих деятельность судебной власти.
Имея в виду структуру настоящего исследования еще один акт этого периода – Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" будет рассмотрен в разделе, посвященном становлению и развитию института статуса судей.
2.2. Конституция Российской Федерации 1993 года и судоустройственные федеральные конституционные законы. Динамика развития судебной системы 1996 – 2007 годы.
Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила независимость судебной власти Российской Федерации (статья 10, 118 и другие) основные принципы организации и деятельности судебной власти – независимость судов, затрет на осуществление правосудия каким-либо иным органом государственной власти кроме суда, запрет на создание чрезвычайных судов, состязательность и гласность судопроизводства, финансирование судов только из федерального бюджета, основы правового статуса судей – независимость, несменяемость и неприкосновенность (статьи 118-123); непосредственно учредила Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные и иные суды (статья 125-128). Полномочия судов, за исключение Конституционного были определены в более чем общей форме, состав федеральной судебной системы и "иных судов" – вообще не обозначен, что породило острую дискуссию. Конституция Российской Федерации сняла институциональные и субъектные ограничения на обращение в суд (статья 46). Кроме того в Конституции Российской Федерации содержится обширный блок так называемых судебных гарантий (глава 2), создающих соответствующую современным представлениям о деятельности судов, основу всех видов судебного процесса.
Несмотря на тот факт, что Концепция (упомянутые ранее Законы действовали как все остальное советское и российское законодательство согласно положениям пункта 2 Раздела II Конституции в части, не противоречащей новой Конституции) формально не была признана недействующей, в основу законопроектной работы, естественным образом легли нормы новой Конституции. А их явно не хватало, и в первую, очередь действующая Конституция Российской Федерации не содержит исчерпывающего ответа на вопрос о структуре судебной системы с точки зрения федеративного характера Российской Федерации. В течение 1994-1996 года, периода региональной суверенизации, в ходе которого новая федеральное правительство столкнулось с проблемой "расползания" Российской Федерации применительно к становлению судебной власти с трудом удалось договориться только о содержании одного акта -–Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"[5], ставшим неким весьма условным ядром современного судоустройственного законодательства.
Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" (далее Закон о судебной системе), к сожалению, является рамочным, то есть содержит лишь основы регулирования сферы судоустройства. Но тем не менее в результате упоминавшейся дискуссии, развернувшейся прежде всего между субъектами Российской Федерации и федеральным центром, а также между представителями различных юридических школ и ведомств было достигнуто относительное единство[6] подходов и, наконец, определен состав и структура федеральной судебной системы и судебных систем субъектов Российской Федерации, сформированы основные положения правового статуса судей, определен порядок финансирования судов и т.п.
Согласно статье 4 Закона о судебной системе правосудие в Российской Федерации осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом. Создание чрезвычайных судов и судов, не предусмотренных настоящим Федеральным конституционным законом, не допускается.
В Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды (к моменту принятия Конституции уже существовали в некоторых субъектах Российской Федерации и, несмотря, на сопротивление сторонников существования единой унитаризированной судебной системы, а также Верховного Суда Российской Федерации их существование было легитимизировано) и мировые судьи субъектов Российской Федерации (этот институт в реальности появится значительно позже, в 1999 году), составляющие судебную систему Российской Федерации.
К федеральным судам относятся:
Конституционный Суд Российской Федерации;
Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные кассационные суды), арбитражные апелляционные суды, арбитражные суды субъектов Российской Федерации[7], составляющие систему федеральных арбитражных судов.
К судам субъектов Российской Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.
Согласно Закону о судебной системе суды в Российской Федерации осуществляют судебную власть самостоятельно, независимо от чьей бы то ни было воли, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и закону Судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судами в лице судей и привлекаемых в установленном законом порядке к осуществлению правосудия присяжных, народных и арбитражных заседателей. Никакие другие органы и лица не вправе принимать на себя осуществление правосудия.
Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей.
Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Судебная система Российской Федерации едина. Ее единство обеспечивается путем:
установления судебной системы Российской Федерации Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом;
соблюдения всеми федеральными судами и мировыми судьями установленных федеральными законами правил судопроизводства;
применения всеми судами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Российской Федерации;
признания обязательности исполнения на всей территории Российской Федерации судебных постановлений, вступивших в законную силу;
законодательного закрепления единства статуса судей;
финансирования федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета (статья 3).
Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, созданные в соответствии с Конституцией Российской Федерации, могут быть упразднены только путем внесения поправок в Конституцию Российской Федерации. Другие федеральные суды создаются и упраздняются только федеральным законом.
Должности мировых судей и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 125 Конституции Российской Федерации, статье 18 Закона о судебной системе, статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"[8] Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
Этот судебный орган в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации:
1) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:
а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации;
б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;
2) разрешает споры о компетенции:
а) между федеральными органами государственной власти;
б) между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации;
3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;
4) дает толкование Конституции Российской Федерации;
5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;
6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;
7) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами; может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля.
К числу иных полномочий к настоящему моменту относятся полномочия в сфере подготовки и проведения общенационального референдума. Согласно статьей 23 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"[9]. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент Российской Федерации Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Конституционный Суд Российской Федерации рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет это решение Президенту Российской Федерации. Решение Конституционного Суда Российской Федерации подлежит незамедлительному опубликованию. Полномочия Конституционного Суда в этой сфере уточнены его Постановлением от 21 марта 2007 года по делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И.Лакеева, В.Г.Соловьева и В.Д.Уласа, в котором Су3д заявил о своей компетентности рассматривать все вопросы, связанные с подготовкой референдума, постольку поскольку они имеют конституционно-правовую природу.
Компетенция Конституционного Суда может быть изменена не иначе как путем внесения изменений в Конституцию Российской Федерации или в соответствующие федеральные конституционные законы.
Конституционный Суд Российской Федерации действует в пленарном составе или в составе двух палат.
Итак, создатели Конституции, а также новый федеральный законодатель существенным образом изменили организационную модель Конституционного Суда Российской Федерации, исключив из его компетенции 1) вопросы о конституционности правоприменительной практики, тем самым выведя из его, хотя и косвенного, но процессуального подчинения иные суды, то есть предопределив исключение характеристики "высший суд", и 2) полномочия активного конституционного контроля, то есть принятия к рассмотрению вопросов по собственной инициативе Конституционного Суда, тем самым завершив его именно судебную природу, характеризующуюся именно инцедентностью контроля. Кроме того был изменен численный состав (с 15 до 19 судей[10]) и порядок его формирования. Последний был "увязан" с порядком назначения судей Верховного и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. С момента вступления в силу Конституции Российской Федерации судьи этих федеральных судов назначаются на свои должности Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации. Круг субъектов, обладающих правом выдвижения кандидатов в Конституционный Суд однако существенно шире. Согласно статьи 9 Закона о Конституционном Суде предложения о кандидатах на должности судей этого Суда членами (депутатами[11]) Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями из числа признанных авторитетных юристов - ученых и практиков. Таким образом, в данном случае в механизме отбора кандидатов и в процедуре назначения их на должность участвуют все три ветви государственной власти, с одной стороны, и институты гражданского общества, так или иначе имеющие профессиональную юридическую окраску, с другой стороны. Данное обстоятельство безусловно представляется достоинством выработанной российским законодателем схемы формирования одного из ведущих государственных институтов. Часто высказываемое предложение о необходимости введения порядка самовыдвижения кандидатов на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, равно как и введения института квалификационного экзамена, на наш взгляд, не только не обоснованно теоретически, но приведет к снижению авторитетности Конституционного Суда, что вряд ли можно признать разумным.
Согласно статье 126 Конституции Российской Федерации и статье 19 Закона о судебной системе Верховный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Он осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции, включая военные и специализированные федеральные суды.
Верховный Суд в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда второй инстанции (кассационной), в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, - также и в качестве суда первой инстанции.
Этот Суд является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к верховным судам республик, краевым (областным) судам, судам городов федерального значения, судам автономной области и автономных округов, военным судам военных округов, флотов, видов и групп войск.
Верховный Суд Российской Федерации дает разъяснения по вопросам судебной практики.
В составе Верховного Суда Российской Федерации функционируют Судебная коллегия по гражданским делам, Судебная коллегия по уголовным делам, Военная коллегия, Кассационная коллегия, Президиум и Пленум (последний не имеет процессуальных полномочий).
Верховный Суд Российской Федерации действует также на основании Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР"[12], которым до сих пор определен не только его правовой статус, но и статус иных судов общей юрисдикции, за исключением военных судов и мировых судей. Вопрос о скорейшей необходимости принятия федерального конституционного закона о судах общей юрисдикции неоднократно рассматривался не только в научной среде, но и был предметом рассмотрения в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации и даже Конституционного Суда Российской Федерации[13]. Основной проблемой в данном случае выступает позиция Верховного Суда Российской Федерации, полагающего необходимым принятие отдельного закона о своем правовом статусе (соответствующий проект был внесен Верховным Судов в Государственную Думу в 2000 году) и отдельного закона о статусе иных судов общей юрисдикции (проект отсутствует). Президент Российской Федерации в 1999 году внес в Государственную Думу проект федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", предполагавший комплексное регулирование всех вопросов правового статуса судов общей юрисдикции, включая Верховный Суд Российской Федерации и мировых судей. Однако в 2006 году это проект был отозван. К сожалению, несмотря на очевидную необходимость существования такого акта, он до сих пор отсутствует, отсутствует и какая бы то ни было активность субъектов законодательной инициативы в этой области. Отметим лишь некоторые негативные последствия: рассогласование компетенционных норм Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации"[14], УПК Российской Федерации и ГПК Российской Федерации в части определения компетенции этого судебного учреждения, весьма интенсивное наполнение процессуального законодательства нормами институционального характера и т.п.
Верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), суд автономной области, суд автономного округа в соответствии со статьей 20 Закона о судебной системе в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции (кассационной), в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.
Эти суды являются непосредственно вышестоящими судебными – кассационными - инстанциями по отношению к районным судам, действующим на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
Районный суд в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда первой и второй инстанции и осуществляет другие полномочия, предусмотренные федеральным конституционным законом.
Районный суд является непосредственно вышестоящей судебной инстанцией – апелляционной[15] - по отношению к мировым судьям, действующим на территории соответствующего судебного района (статья 21 Закона о судебной системе).
Военные суды создаются по территориальному принципу по месту дислокации войск и флотов и осуществляют судебную власть в войсках, органах и формированиях, где федеральным законом предусмотрена военная служба.
Военные суды в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.
Согласно требованиям статьи 128 Конституции Российской Федерации нормам Закона о судебной системе полномочия, порядок создания и деятельности федеральных судов должны быть определены федеральным конституционным законом. Как уже вые было отмечено в настоящее время отсутствует федеральный конституционный закон о судах общей юрисдикции В развитие приведенных положений статьи 22 Закона о судебной системе принят только Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации"[16] (далее – Закон о военных судах). Его принятие было обусловлено весьма сложным положением этого вида судов общей юрисдикции. Напомним, что военные трибуналы относились к судам Союза ССР и соответственно не регулировались республиканским законодательством. После распада Советского Союза возникла необходимость легитимизировать их положение в Российской Федерации. Что и было осуществлено путем принятия Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 17 февраля 1993 года № 4502-1 "О некоторых вопросах реализации положений Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" в отношении судей военных судов, об их материальном обеспечении и мерах их социальной защиты"[17] и Федерального закона "О некоторых вопросах организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции"[18]. Однако, было очевидно, что сохранение советской модели имеет временный характер, поскольку не устраняет противоречий, возникших между названными актами и Законом о судебной системе. К сожалению, в ходе разработки и принятия Закона о военных судах ряд вопросов также не нашел своего решения. В частности, не удалось, несмотря на высказанные предложения, реализовать идею о "гражданской мантии" судей военных судов. Оппозиция со стороны Управления военных судов Министерства юстиции Российской Федерации (тогда еще осуществлявшего функцию по обеспечению судов и судей) и Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, так называемого "военного лобби" в Государственной Думе была непреклонна.
Согласно нормам Закона о военных судах в Российской Федерации в качестве военных судов действуют: Военная коллегия Верховного Суда Российской Федерации, окружные (флотские) суда (по своему статус приравненные к судам областного уровня), гарнизонные военные суды (по своему статусу приравненные к районным).
Военным судам подсудны:
1) гражданские и административные дела о защите нарушенных и (или) оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (далее - военнослужащие), граждан, проходящих военные сборы, от действий (бездействия) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятых ими решений;
2) дела о преступлениях, в совершении которых обвиняются военнослужащие, граждане, проходящие военные сборы, а также граждане, уволенные с военной службы, граждане, прошедшие военные сборы, при условии, что преступления совершены ими в период прохождения военной службы, военных сборов;
3) дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы.
Граждане, уволенные с военной службы, граждане, прошедшие военные сборы, вправе обжаловать в военный суд действия (бездействие) органов военного управления, воинских должностных лиц и принятые ими решения, нарушившие права, свободы и охраняемые законом интересы указанных граждан в период прохождения ими военной службы, военных сборов.
Подсудность дел об административных правонарушениях и дел о преступлениях, в совершении которых обвиняются военнослужащие, граждане, проходящие военные сборы, а также граждане, уволенные с военной службы, граждане, прошедшие военные сборы, которые совершили правонарушения в период прохождения военной службы, военных сборов, и гражданские лица, устанавливается соответствующими федеральными процессуальными законами.
Военные суды в случаях и порядке, которые установлены федеральным законом, рассматривают материалы о совершении военнослужащими, гражданами, проходящими военные сборы, грубых дисциплинарных проступков, за совершение которых может быть назначен дисциплинарный арест.
Военным судам, дислоцирующимся за пределами территории Российской Федерации, подсудны все гражданские, административные и уголовные дела, подлежащие рассмотрению федеральными судами общей юрисдикции, если иное не установлено международным договором Российской Федерации.
Военные суды также рассматривают жалобы на применение лицом, производящим дознание, следователем или прокурором заключения под стражу в качестве меры пресечения, а равно на продление указанными лицами сроков содержания под стражей в отношении военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, а также жалобы на действия (бездействие) военных прокуроров и принятые ими решения по делам, расследуемым в отношении военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы.
Военные суды в пределах своих полномочий и порядке, установленном федеральным законом, рассматривают дела и материалы, связанные с ограничениями конституционных свобод и прав на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на неприкосновенность жилища (статья 7).
Итак организационная структура и компетенция судов подсистемы судов общей юрисдикции, хотя и претерпела некоторые изменения (в первую очередь в части включения в нее военных судов, с некоторым расширением их компетенции), но в целом воспроизвела существовавшую в советский период времени модель. Не удалось отказаться от идей иерархического единства судебной системы, совпадения судебных округов с границами территориальных единиц, представлений о кассационно-надзорной природе судов жалобных инстанций и о допустимости сосуществования в одной м суде нескольких судебных инстанций.
Согласно статье 127 Конституции Российской Федерации статье 23 Закона о судебной системе и статье Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации"[19] (далее - Закон об арбитражных судах) Высший Арбитражный Суд Российской Федерации является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел[20], рассматриваемых арбитражными судами.
Этот Суд выступает вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным арбитражным судам округов, арбитражным апелляционным судам и арбитражным судам субъектов Российской Федерации.
Высший Арбитражный Суд осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за деятельностью арбитражных судов.
Высший Арбитражный Суд рассматривает в соответствии с федеральным законом дела в качестве суда первой инстанции, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.
Высший Арбитражный Суд дает разъяснения по вопросам судебной практики.
В составе Высшего Арбитражного Суда действуют Судебная коллегия по рассмотрению споров, вытекающих из гражданских правоотношений, Судебная коллегия по рассмотрению споров, вытекающих из административных правоотношений, Президиума и Пленума (последний не имеет процессуальных полномочий)
Высший Арбитражный Суд также как и Конституционный, и Верховный обладает правом законодательной инициативы по вопросам своего ведения.
Федеральный арбитражный суд округа в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда кассационной инстанции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам.
Федеральный арбитражный суд округа является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к действующим на территории соответствующего судебного округа арбитражным апелляционным судам и арбитражным судам субъектов Российской Федерации.
Арбитражный апелляционный суд[21] в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда апелляционной инстанции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам.
Арбитражный суд субъекта Российской Федерации в пределах своей компетенции рассматривает дела в качестве суда первой инстанции, а также по вновь открывшимся обстоятельствам.
Согласно статье 26 Закона о судебной систем в Российской Федерации могут быть созданы путем принятия федерального конституционного закона о внесении изменений и дополнений в названный Закон специализированные суды только по рассмотрению гражданских а административных дел. К настоящему моменту суды, создание которых предусмотрено приведенной нормой, отсутствуют, хотя, конечно, с точки зрения доктрины арбитражные суды являются специализированными. Вместе с тем, на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации находятся два проекта, нормы которых призваны учредить административные суды в составе подсистемы судов общей юрисдикции и определить их правовой статус и порядок деятельности. Речь идет о проекте федерального конституционного закона "Об административных судах в Российской Федерации " и проекте Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Оба проекта внесены Верховным Судом Российской Федерации. Таким образом очевидно, что в отличие от арбитражных судов, в которых административные дела или дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются соответствующими профильными коллегиями (т.е. по принципу внутренней специализации) на основании норм АПК (в котором содержится специальный раздел, состоящий из трех глав, детально регулирующий особенности производства по этим отнюдь не гражданским по своей правовой природе делам), суды общей юрисдикции "настроены" на развитие внешней специализации. Уточним, что в настоящий момент административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции по нормам ГПК Российской Федерации, содержащего также как и АПК соответствующие раздел и главы. Иными словами, законопредложение Верховного Суда Российской Федерации не представляется обоснованным не только нормами Конституции и Закона о судебной системе, но и здравым смыслом.
Согласиться с необходимостью формирования самостоятельных административных судов и самостоятельного или обособленного институционального акта, равно как и процессуального, регулирующего проблемы административной юстиции (в узком смысле этого слова) можно и нужно только при условии последовательной реализации норм статей 118, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, которые на наш взгляд предопределяют формирование административных судов в составе подсистемы судов общей юрисдикции. Конкретная модель "не просматривается" за скупостью конституционных норм, но было бы логично предположить, что в данном случае, имея в виду особенности правовой природы административной юстиции, следовало бы как раз учредить относительно самостоятельные административные суды, обладающие всеми полномочиями административной юстиции по всему кругу дел (т.е. речь не только об изъятии законодательного оформленного вторжения в компетенцию общих судов со стороны арбитражных, но и освобождение от не свойственных им функций военных судов, а отчасти и Конституционного Суда Российской Федерации). Естественно, что при таком подходе возможно и необходимо формирование Кодекса административного судопроизводства.
Очевидно, что подсистема арбитражных судов восприняла организационную модель, установленную Законом об арбитражном суде 1991 года. Однако далее подсистема продолжила свое развитие, и к числу ее несомненных успехов необходимо отнести отказ от принципа совпадения в одном суде двух и более инстанции и почти полный отказ от принципа совпадения границ судебных территорий с границами территориальных образований. К сожалению, иерархическая структура управления, характерная для административно-командного государства и экономики, в подсистеме арбитражных судов сохранилась в почти в полном объеме, поскольку именно Высший Арбитражный Суд Российской Федерации осуществляет не только процессуальное (что естественно), но и фактически организационное управление подсистемой, что в честности, нашло непосредственно отражение на законодательном уровне. Высший арбитражный Суд не только изучает и обобщает практику применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, дает разъяснения по вопросам судебной практики (пункт 5 части 1 статьи 10 Закона об арбитражных судах) ; разрабатывает предложения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 6 указанной статьи); ведет судебную статистику и организует работу по ее ведению в арбитражных судах; (пункт 7), но и решает вопросы образования постоянных судебных присутствий арбитражных судов (пункт 9.1). Кроме того согласно части 3 названной статьи именно Высший Арбитражный Суд принимает регламент по вопросам внутренней деятельности арбитражных судов в Российской Федерации и взаимоотношений между ними, обязательный для арбитражных судов в Российской Федерации. Необходимо также обратить внимание на полномочия Высшего Арбитражного Суда в части непосредственной организации арбитражных судов. Пленум Высшего Арбитражного Суда: утверждает по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда членов судебных коллегий и председателей судебных составов Высшего Арбитражного Суда, а также судей, входящих в состав Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (пункт 5 части 1 статьи 13 Закона об арбитражных судах); решает вопросы создания в структуре арбитражных судов судебных коллегий по рассмотрению отдельных категорий дел (пункт 5.1 указанной статьи); утверждает в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным конституционным законом, места постоянного пребывания федеральных арбитражных судов округов (пункт 6); решает вопросы образования постоянных судебных присутствий в составе арбитражных апелляционных судов и арбитражных судов субъектов Российской Федерации, определяет место их пребывания и назначает их руководителей из числа заместителей председателей соответствующих судов (пункт 6.1); утверждает по представлению председателя федерального арбитражного суда округа судей федерального арбитражного суда округа, входящих в состав президиума федерального арбитражного суда округа (пункт 7); утверждает по представлению председателя арбитражного суда субъекта Российской Федерации судей арбитражного суда субъекта Российской Федерации, входящих в состав президиума арбитражного суда субъекта Российской Федерации (пункт 8); утверждает по представлению председателя арбитражного апелляционного суда судей арбитражного апелляционного суда, входящих в состав президиума арбитражного апелляционного суда (пункт 8.1); решает другие вопросы организации и деятельности арбитражных судов в Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом (пункт 10).
Картину завершают полномочия Высшего Арбитражного Суда в части обеспечения арбитражных судов. Согласно статье 44 Закона об арбитражных судах организационное обеспечение деятельности арбитражных судов в Российской Федерации осуществляется Высшим Арбитражным Судом. Именно он производит подбор и подготовку кандидатов в судьи, организует работу по повышению квалификации судей и работников аппаратов арбитражных судов, осуществляет финансирование арбитражных судов, обеспечивает контроль за расходованием финансовых средств, выделяемых арбитражным судам.
Даже администратор арбитражного суда, руководящий аппаратом арбитражного суда, действует на основании неких функций, определяемых Председателем Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (статья 45).
А в соответствии со статье 47 Закона об арбитражных судах, хотя общая численность судей и работников аппаратов арбитражных судов в Российской Федерации, в том числе судей и работников аппарата Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, устанавливается федеральным законом, но численность судей и работников аппаратов федеральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов Российской Федерации устанавливается Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации в пределах общей численности судей и работников аппаратов арбитражных судов в Российской Федерации.
И, наконец, последний штрих. Размер расходов на содержание федеральных арбитражных судов округов и арбитражных судов субъектов Российской Федерации устанавливается Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации с учетом мнения Совета председателей арбитражных судов (естественно в предела, установленных федеральным законом о федеральном бюджете – статья 46 Закона об арбитражных судах).
Как выше уже было отмечено, судебные системы субъектов Российской Федерации могут включать в себя только два вида судов: конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации и мировых судей (статьи 27 и 28 Закона о судебной системе).
Конституционные (уставные) суды субъекта Российской Федерации могут создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. В своем Определении от 6 марта 2003 года Конституционный Суд Российской Федерации придал этой норме Закона о судебной системе диспозитивный характер, фактически разрешив субъектам Российской Федерации наделять конституционные (уставные) суды) иными полномочиями.
Финансирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации производится за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.
Конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации рассматривает отнесенные к его компетенции вопросы в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
Решение конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, принятое в пределах его полномочий, не может быть пересмотрено иным судом[22].
Процесс учреждения конституционных (уставных) судов в Российской Федерации не стал всеобщим. Подавляющее большинство субъектов Федерации их не учредило. Думается, что причин для такого положения дел несколько. Во-первых конституции (уставы) субъектов Федерации в части описания конституционно-правового статуса человека в основном повторяют Конституцию Российской Федерации. Следовательно, граждане (а, именно, они стали основными субъектами – инициаторами обращений в органы конституционной юстиции как на федеральном, так и на субъектном уровнях, причем до такой степени, что можно констатировать факт постепенного перерождения конституционных судов в суды по правам человека) предпочитают экономить свои силы обращаясь непосредственно в Конституционный Суд Российской Федерации, деятельность которого к тому же хорошо им известна. Во-вторых, существует определенное недоверие граждан к субъектным конституционным (уставным) судам, поскольку они зачастую воспринимаются (далеко не всегда оправданно) как местные или зависимые от руководства субъекта суды. И, наконец, в процесс защиты прав активно включились суды общей юрисдикции[23]
Мировой судья в пределах своей компетенции рассматривает гражданские, административные и уголовные дела в качестве суда первой инстанции (статья 28 Закона о статусе судей). Полномочия и порядок деятельности мирового судьи устанавливаются федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации. Таким законом стал Федеральный закон "О мировых судьях в Российской Федерации"[24]. Именно это акт установил правовой статус мировых судей. Однако, в отличие от охарактеризованных выше судебных органов простое или линейное регулирование института мировых судей оказалось невозможным.
Предопределяющим фактором в процессе формирования текста федеральных законов, посвященных правовому статусу мировых судей выступают конституционные нормы. Во-первых, речь идет о статье 118, норма части 1 которой установила, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. В совокупности с нормой статьи 11 и 46, это означает, что Российская Федерация обязана и вправе учредить государственные суды, компетенция которых (по субъектному, объектному, пространственному и темпоральному критериям) универсальна[25]. Подтверждение такой позиции содержится и в частях 2 и 3 статьи 118. Во-вторых, статья 119 Конституции Российской Федерации, установила общие требования к кандидатам на должности судей в Российской Федерации вне зависимости от того судьями каких судов они являются. Эти два обстоятельства вынудили законодателя создать действующую в настоящий момент модель института мировых судей. С другой стороны, как выше уже отмечалось целый ряд статей Конституции Российской Федерации содержит упоминание не только о федеральных судах, но и судах вообще (статьи 118, 123, 124), что в свою очередь позволило законодателю учредить мировых судей в качестве судей субъектов Российской Федерации, а не федеральных. Одновременно, названные статьи породили некоторый дуализм модели, что отчетливо просматривается, например, в вопросах определения числа мировых судей и мировых участков (на основании совместной или "связанной" законодательной инициативы соответствующего субъекта Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации – часть 2 статьи 4 Закона о мировых судьях), ресурсного обеспечения мировых судей (см. соответствующий раздел исследования) или в решении вопроса об организационном руководстве мировыми судьями.
Таким образом, несмотря на то обстоятельство, что термин «мировой судья» или «мировая юстиция» хорошо известен, и, казалось бы, его содержание не вызывает особых вопросов, при анализа российского законодательства необходимо иметь в виду, что учрежденный Законом о судебной системе институт под названием «мировой судья» не имеет ничего общего с существующим до сих пор в ряде стран, относящихся к англо-саксонскому правовому кругу[26], или с существовавшими до Октябрьской Революции 1917 г. в нашей стране[27]. Дело в том, анализ норм Закона о мировых судьях, касающихся отбора кандидатов на должности мировых судей, полномочий и порядка осуществления ими своей деятельности, прекращения полномочий мировых судей, свидетельствует о включении данного института именно в государственный судебный механизм (хотя и остается достаточно широкое поле для сотрудничества с гражданским обществом), идентичный соответствующему механизму организации отбора, деятельности и прекращения полномочий судей государственных судов. Особенно ярким свидетельством выступают положения статьи 1 и 3 Закона о мировых судьях, а также статьи 4 Закона о судебной системе. Иными словами, современный российский мировой судья – это государственный судья низшей инстанции, назначаемый (избираемый) на должность и действующий в соответствии с требованиями федеральной Конституции (статьи 119 – 123, отчасти 126), федерального законодательства (статья 28 Закона о судебной системе) и субъектного законодательства. На мирового судью распространяется действие Кодекса судебной этики – источника права корпоративного характера. Поэтому, в ходе исследования института мирового судьи в современной России правильнее было бы проводить аналогии отнюдь не с мировой юстицией, как это часто делается[28], а с судьями судов ограниченной юрисдикции, встречающихся повсеместно в судебных системах штатов США, или с судьями судов малой инстанции или полицейских судов во Франции[29].
Помимо Закона о мировых судьях и, естественно процессуальных актов, а также КоАП Российской Федерации, на уровне Федерации был принят еще один важный акт Федеральный закон "Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации"[30]. Законодатель сознательно вывел, эти в общем то технические характеристики в отдельный акт, имея в виду количество субъектов Российской Федерации и порядок формирования соответствующей законодательной инициативы.
На основании и во исполнение норм федерального законодательства в субъектах сформировалась весьма обширная и нетрадиционная для Российской Федерации сфера. Законодательство составляют три относительно самостоятельных группы актов:
- законы институционального типа о правовом статусе мировых судей в соответствующем субъекте Российской Федерации (обычно носят название «О мировых судьях в[31] …» или «О порядке назначения и деятельности мировых судей в …»);
- законы обеспечительного типа «О создании судебных участков и должностей мировых судей в …» или «О границах (иногда - схемах) судебных участков …», нормы которых детально регулируют вопросы территориальной подсудности, либо непосредственно в тексте закона, либо в форме приложений – схем и списков соответствующих территорий;
- законы комплексного характера, объединяющие как институциональные аспекты, так и вопросы территориальной подсудности (встречаются относительно редко среди актов, принятых в 1999 году - начале 2000 года, часто - среди актов, принятых после 2001 года), как правило, имеют название «О мировых судьях …»[32].
Практически во всех субъектах Российской Федерации существует еще одна группы актов, но уже подзаконного характера, посвященных определению деталей правого статуса аппарата мирового судьи (основы этого статуса, как правило, определяются в последних статьях законов о мировых судьях)[33].
Кардинальным образом изменилась система обеспечения судебной власти. Статья 124 Конституции Российской Федерации закрепила принцип финансирования судов только из федерального бюджета и при условии обеспечения возможности полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.
Обратим внимание, что адекватное финансирование или финансирование, которое обеспечивает возможность полного и независимого правосудия в соответствии с федеральным законом, есть один из составных элементов более общего понятия – должного или адекватного ресурсного обеспечения судов с целью успешной реализации последними идеи должного, справедливого или естественного правосудия. Итак, наряду с финансовым обеспечением судебной системы, должно осуществляться также должное организационное, материально-техническое, научно-аналитическое, информационное, коммуникативное и иное ресурсное обеспечение. Кроме того, это понятие охватывает кадровое обеспечение судебной системы, как в части комплектования судейского корпуса, так и аппарата судов.
Из подобного толкования и исходил российский законодатель. Вопросы ресурсного обеспечения независимого правосудия стали предметом целого ряда законов: о судебной системе (статьи 30 и 31); о Конституционном Суде (статья 111), об арбитражных судах (статьи 44-47); о военных судах (статьи 29, 32-34, 37, 38, 44)о мировых судьях (статья 10), и Федерального закона «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации»[34] (статьи 6, 10, 14 16-17, 19).
В соответствии с нормами названных законов в России сложились несколько относительно самостоятельных систем ресурсного обеспечения судов.
Первая заключается в передаче данной группы полномочий аппаратам соответствующих судов. Такая модель реализована в Конституционном, Верховном и Высшем Арбитражном судах, а также в конституционных (уставных) судах субъектов Федерации.
Вторая модель охватывает все федеральные суды общей юрисдикции, а частично и мировых судей (поскольку модель обеспечения последних обладает существенной спецификой, она будет рассмотрена как самостоятельная). Все федеральные суды общей юрисдикции - верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов, районные суды, а также военные суды - обеспечиваются специально созданным для этих целей в судебной системе государственным органом – Судебным департаментом при Верховном Суде РФ. Верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области, суды автономных округов, военные суды обеспечивает центральный аппарата Судебного департамента (ст. 6 Закона о Судебном департаменте). Районные суды обеспечивают территориальные управления (отделы) Судебного департамента (ст. 14). Эти подразделения располагаются в каждом субъекте Федерации. Непосредственно деятельность каждого суда общей юрисдикции в рамках этой организационной модели обеспечивается администратором суда, находящимся в двойном подчинении председателя суда и руководителя соответствующего подразделения Судебного департамента (ст. 17-19 Закона о Судебном департаменте). Естественно, непосредственная производственная деятельность суда обеспечивается и его аппаратом.
Некоторые особенности ресурсного обеспечения военных судов установлены упомянутым Законом о военных судах. Часть 2 ст. 32 этого акта вводит двухступенчатую процедуру обеспечения. На первом этапе обеспечение транспортом, средствами связи, вооружением, служебными помещениями, их обслуживание, эксплуатация и охрана, а также хранение архивов осуществляется соответствующими органами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований и органов, в которых федеральным законом предусмотренная военная служба. Второй этап заключается в последующей оплате Судебным департаментом произведенных услуг[35]. В период до 1 января 2000 г. (переходный период вступления Закона в юридическую силу) действовали старые правила, установленные еще в советский период.
Федеральные арбитражные суды округов и федеральные арбитражные суды субъектов Федерации (собственно субъектные арбитражные суды в России отсутствуют), как раньше уже отмечалось обеспечивает Высший Арбитражный Суд, точнее его аппарат. Организационное, кадровое и информационное обеспечение, а также финансирование арбитражных судов осуществляется Высшим Арбитражным Судом самостоятельно. Материально-техническое снабжение и обеспечение служебными помещениями арбитражных судов, а также медицинское, жилищное, социально-бытовое обслуживание судей арбитражных судов осуществляется соответствующим органом исполнительной власти по месту нахождения арбитражного суда, за счет средств федерального бюджета. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации обязаны оказывать содействие Высшему Арбитражному Суду и в организационном обеспечении нижестоящих судов (ст. 44 Закона об арбитражных судах). Непосредственная деятельность арбитражных судов обеспечивается их аппаратами, возглавляемыми руководителями аппарата – администраторами (должность администратора в арбитражных судах введена в 2003 г.).
Третья модель ресурсного обеспечения рассчитана на мировых судей. Но прежде, чем охарактеризовать ее, напомним, что норма статьи 124 устанавливает, что наряду с адекватностью финансирования, оно должно осуществляться только из федерального бюджета. Как выше было показано, финансовое обеспечение судов – лишь один из элементов должного ресурсного обеспечения. Именно поэтому, а также исходя их того, что Закон о судебной системе (статьи 4 и 28) учредил мировых судей как суды субъектов Федерации, российский законодатель «развел» собственно финансирование и иное ресурсное обеспечение. Существует еще одно серьезное обстоятельство – количество мировых судей – около 15 тысяч. То есть речь идет об увеличении таким путем численности судейского корпуса Российской Федерации почти в 1,5 раза. В этих условиях (как юридических, так и фактических), распределение бремени содержания мировой юстиции между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Федерации представляется вполне оправданным.
В результате, в отличие от модели ресурсного обеспечения конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, полностью обеспечиваемых за счет соответствующего субъекта, финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты, предусмотренные для судей федеральными законами, осуществляются из федерального бюджета через Судебный департамент при Верховном Суде, а материально-техническое и иное ресурсное обеспечение осуществляется за счет соответствующего субъекта Федерации (статья 10 Закона о мировых судьях). Кадровое обеспечение в части формирования судейского корпуса этого вида судов осуществляет Судебный департамент (статья 14 Закона о Судебном департаменте), а в части формирования аппаратов мировых судей – соответствующие органы исполнительной власти субъекта Федерации (статья 9 Закона о мировых судьях). В настоящий момент обсуждается вопрос о передаче вопросом обеспечения мировых судей и их аппаратов на федеральный уровень. Имея в виду вышеизложенное, полагаем, что такие предложения не основаны на нормах Закона о судебной системе (статья 28) и не отвечают сложной правовой природе мировой юстиции в России. Во всяком случае подобные предложения должны сопровождаться серьезными законодательными изменениями, не только непосредственно Закона «О мировых судьях в Российской Федерации» (о чем обычно идет речь), но и названного Федерального конституционного закона. Необходимо также иметь в виду, что Конституционный Суд РФ в Определении от 4 октября 2001 г. № 182-О по запросам Правительства Мурманской области и Законодательного Собрания Читинской области о проверке конституционности пункта 2 статьи 9 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»[36] сформулировал следующую правовую позицию. В соответствии со статьей 118 (часть 3) Конституции судебная система РФ устанавливается Конституцией и федеральным конституционным законом. Единство судебной системы, как закреплено Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», обеспечивается, в частности, финансированием федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета (статья 33); мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Федерации, относятся к судам субъектов РФ (статья 4 часть 4), их полномочия и порядок деятельности устанавливаются федеральным законом и законом субъекта (статья 28 часть 2), а финансирования мировых судей осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов и указывается отдельными строками в федеральном бюджете (статья 33 часть 2).
Исходя из того, что, по смыслу данных положений, из федерального бюджета осуществляется финансирование деятельности только самих мировых судей и что мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации, материально-техническое обеспечение их деятельности возложено Законом о мировых судьях на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Далее, Конституционный Суд установил, что в соответствии со статьей 32 Закона о судебной системе аппарат суда осуществляет обеспечение работы суда, а работники аппарата являются государственными служащими. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» относит к государственной службе федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации, и государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении (статья 3). Поскольку мировые судьи являются судьями общей юрисдикции субъектов Федерации, то и государственная служба в аппаратах мировых судей находится в ведении субъектов Российской Федерации . В силу этого работники аппаратов мировых судей отнесены Законом о мировых судьях к государственным служащим субъектов Федерации, что предполагает финансирование расходов на оплату их труда, иное материально-техническое и социально-бытовое обеспечение за счет субъектов Российской Федерации.
Собственно порядок финансирования судов в Российской Федерации определен в настоящий момент статьей 33 Закона о судебной системе и принятым в ее развитие Федеральным законом «О финансировании судов Российской Федерации»[37]. Данная статья устанавливает правило, согласно которому финансирование осуществляется на основе утвержденных федеральным законом нормативов (пока отсутствует) и указывается отдельными строками в федеральном бюджете. Статья 3 Закона о финансировании судов устанавливает правила помесячного исполнения федерального бюджета в этой части, а также правила списания со счетов Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ в безакцептном (бесспорном) порядке причитающихся судам сумм в случае их невыплаты. Эта же статья устанавливает и правила финансирования судов в случае отсутствия федерального бюджета на текущий год. Статья 4 названного Закона содержит еще одно важную для российской практики новеллу: суды распоряжаются средствами, выделенными на обеспечение их деятельности, самостоятельно.
Статья 33 Закона о судебной системе и статья 2 Закона о финансировании судов определяют также порядок разработки проекта федерального бюджета в части финансирования судебной системы на будущий год. Правительство РФ обязано осуществлять подготовку проекта во взаимодействии с Конституционным, Верховным и Высшим Арбитражным судами, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде, Советом судей Российской Федерации (орган судейского сообщества). В случае разногласия Правительство РФ обязано прилагать к проекту федерального бюджета соответствующие предложения судебной власти. Представители перечисленных выше органов вправе участвовать в обсуждении федерального бюджета в Федеральном Собрании.
В обеспечение нормы статьи 124 Конституции Российской Федерации в части должного финансирования судов в России названные статьи учредили специальный защитный механизм, не позволяющий кому бы то ни было уменьшать причитающиеся судебной системе финансовые средства (на текущий или будущий финансовые года) без согласия судебной власти в лице таких органов судейского сообщества, как Всероссийский съезд судей и Совет судей.
Несмотря на столь ясное регулирование, вопросы должного финансирования судов были предметом рассмотрения в Конституционном Суде в 1998 г., хотя обратим внимание, что в тот период времени действовала только статья 33 Закона о судебной системе. Закон о финансировании судов еще не был принят (отчасти он стал одним из результатов рассмотрения вопроса Конституционным Судом). В Постановлении по делу о проверке конституционности части 1 статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» № 23-П от 17 июня 1998 г. Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции, ее статьям 76 (часть 3) и 124 оспоренное положение, поскольку оно позволяет Правительству самостоятельно сокращать расходы федерального бюджета на судебную систему без учета конституционных гарантий ее финансирования[38].
Таким образом очевидно, что из механизма ресурсного, в том числе финансового обеспечения судебной системы полностью исключено Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы. При этом и на конституционном уровне, и на уровне законодательном нашло отражение понимание необходимости адекватного ресурсного обеспечения без которого независимое правосудие невозможно. Однако для закрепления этой максимы на практике потребовалось вмешательство Конституционного Суда Российской Федерации. Проблема выделения адекватных ресурсов не решена в полной мере. Как свидетельствуют дебаты по законам о федеральных бюджетах, практически в каждом году предпринимаются попытки сокращения соответствующих расходов.
Существует еще один аспект обеспечения судебной власти, о котором пишут и говорят нечасто – непосредственное управление судом. Этот аспект включает в себя множество вопросов: от принятия на работу работников аппарата суда до их освобождения от должности, от формирования регламента работы суда до обеспечения его соблюдения, от распределения дел судьям до выбора режима движения дела и т.п. Несмотря на появление фигуры администратора суда (в судах общей юрисдикции после 1999, в арбитражных судах – после 2003 года) фактически все "бразды правления" по-прежнему принадлежат председателю суда и его заместителям. Председатель суда воспринимается и наукой и практикой как руководитель государственного учреждения, обладающий практически всей полнотой управленческих функций. При этом в отличие от собственно государственных учреждений председатель суда вплоть до 2002 года назначался на свою должность без определения срока пребывания в ней (только председатель Конституционного Суда Российской Федерации избирается на свою должность своими коллегами судьями этого Суда на срок, остальные назначаются на должность в порядке, аналогичном порядку назначения судьи на должность). Отрешение председателя суда или его заместителей от должности также проходило в общем порядке. Именно председатель отвечает в суде за кадровый подбор судей, обеспечивает рассмотрение ими дел, распределяет между дела в зависимости от квалификации и загруженности судьи, сложности дела и т.п. (закон чрезвычайно скуп в этом отношении)[39], рассматривает обращения "пользователей судебных услуг" относительно недолжного поведения судьи и принимает (не принимает) решение об обращении в квалификационную коллегию судей, сочтя обращение гражданина и т.п. обоснованным, представляет судью к присвоению очередного класса и повышению в должности. Именно председатель суда руководит аппаратом суда применительно к обеспечению последним деятельности суда в узком смысле слова. Администратор суда, к сожалению, фактически стал своеобразным "завхозом", находящимся к тому же в двойном подчинении – председателя суда и соответствующего отделения Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации или Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Иными словами современный менеджмент, научная организация труда в суде, профессионализация персонала, формирование управление на основании прошедших проверку практикой подходов (выделение функции стратегического или общего управления – главный клерк или грифье, администратор, офиса суда – обеспечение работы суда в целом – старшие клерки коллегий, составов, канцелярий, архивов, многочисленные служащие суда, секретари судебных заседаний, операторы аудио- или видео- фиксации судебных заседаний и т.п., офиса судьи – обеспечение работы собственно судьи – помощники и советники, секретари) пока не в полной мере востребованы российским правосудием.
Недостатки такого научно не обоснованного подхода к проблеме непосредственного управления судом, на наш взгляд, очевидны. Система нуждается в реформировании, создании жесткой законодательной базы, нормы которой, во-первых, отделили бы процессуальную деятельность от не процессуальной, во-вторых, выделили бы собственно управленческие полномочия и передали их администратору суда, который должен стать своего рода "исполнительным директором", реально возглавив аппарат суда и отвечая как за организацию процесса рассмотрения дел (включая законодательное закрепление правил проведения назначения дел судьям сотрудниками аппарата суда методом случайной выборки и формирование гибких систем управления движением дел в зависимости от их сложности и т.п.), так и за организацию неправосудной деятельности суда как учреждения; в- третьих, кадровые полномочия председателей суда в части корпуса судей должны быть существенно ограничены, кадровые полномочия в отношении государственных гражданских служащих[40] переданы администратору суда (может быть сохранены в двойном ведении). Председатель суда должен стать всего лишь старшим судьей, представляющим в случае необходимости суд вне его стен. Именно в законе должны найти отражение общие принципы организации суда как учреждения, широко расцветшее в условиях отсутствия законодательного регулирования внутреннее нормотворчество судов в этой сфере[41], как представляется должно постепенно быть исключено, внутренние регламенты судов могут и должны лишь конкретизировать законодательные нормы, напомним обладающие помимо прочих признаком общей доступности, применительно к условиям конкретного суда.
Завершая характеристику современного состояния судоустройства в Российской Федерации необходимо обратить внимание на существенные изменения институтов, обеспечивающих деятельность суда. К их числу традиционно относят адвокатуру и прокуратуру, следствие (во всем его многообразии). и институт исполнения судебных решения (как в части приговоров, так и судебных актов по гражданским и административным делам, постановлений пор делам об административных правонарушениях). Каждый из этих институтов был преобразован. Адвокатура освободилась от непосредственного управления со стороны Министерства юстиции Российской Федерации и постепенно превращается в самоуправляющуюся негосударственную корпорации, осуществляющую публичные функции (чем собственно говоря этот институт и должен быть), хотя попытки поставить ее под контроль государства и не прекращаются. Дополнительные услуги населению (в основном социально ущербным категориям: беднейшим слоям населения, пенсионерам, инвалидам, детям и т.п.) оказывают организованные в 2006 году центры при Министерстве юстиции (институт известный за рубежом как "муниципальная адвокатура"). Прокуратура Российской Федерации также существенно трансформирована. Исчезла пресловутая функция общего надзора, видоизменилось следствие (образован Следственный комитет при Генеральной прокуратуре Российской Федерации и т.п.). Исполнение уголовных наказаний передано в гражданское ведомство – Министерство юстиции Российской Федерации, принципиально изменены система наказаний и практика их отбывания. Преобразовано и исполнительное производство. Организация и деятельность каждого из названных институтов урегулирована новым законодательным актом, соответственно: федеральными законами "Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Российской Федерации", "О прокуратуре Российской Федерации", Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации, федеральными законами "Об исполнительном производстве" и "О судебных приставах". Следует также отметить обновление института нотариата.
Кроме того появились два новых для Российской Федерации и весьма существенных в рассматриваемом контексте института: омбудсмана – Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и счетного суда – Счетной палаты Российской Федерации, которые вполне функционирует вполне успешно. Организация и деятельность Уполномоченного по правам человека также регулируется новым актом – Федеральным конституционным законом "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", а организация и деятельность Счетной палаты – Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации".
Исследования новейшего процессуального законодательства в полном объеме не составляют предмет настоящего эссе, далее будут рассмотрены только те его аспекты, которые непосредственно связаны с институциональным дизайном российской судебной власти, причем как процессуальные эти аспекты квалифицируются скорее по российской традиции, поскольку на наш взгляд, эти вопросы, хотя и имеют процессуальную ипостась, но относятся все-таки к судоустройственному законодательству. Несомненно первым таким элементом стало существенное изменение интерпретации общепринятого принципа свободного доступа к правосудию. Очень важным стала рецепция принципа состязательности и соответствующее изменение роли суда в судебном процессе. К числу значимых изменений в гражданском, уголовном и арбитражном судопроизводстве относится и изменение роли прокурора. Далее, принципиальное изменение подхода к формам участия населения в деятельности правосудия, в, частности, учреждение суда присяжных заседателей в уголовном процессе. Не менее важен применительно к теме исследования и институт арбитражных заседателей, также учрежденный в годы реформ и позже несколько преобразованный. Значение формирования в Российской Федерации апелляционного процесса в судах жалобных инстанций уже отчасти было охарактеризовано выше.
Прежде всего, обратим еще раз внимание на кардинальное изменение содержания основного права человека применительно к судебной власти – это свободный доступ к суду (статья 46 Конституции Российской Федерации). Фундаментальность этого принципа характеризуется в первую очередь его универсальным действием: иными словами нет субъектов, которые не могут обратиться в суд, нет объектов спорных отношений, которые не могут стать предметом рассмотрения суда, нет территорий, на которые не распространяется компетенция ординарных судов, и, наконец, действие этого принципа характеризуется обычно практически универсальной темпоральной составляющей[42]. Применительно к судоустройству, что очевидно, принцип означает наличие в государстве достаточное или адекватное число судов и судей, сформированных на основании закона, удобно расположенных и работающих в удобное для пользователя время[43]: Применительно к судебному процессу принцип также выражается в достаточном числе судей и судов, с одной стороны, а, с другой в формировании соответствующих процедур, которые делают возможным и незатруднительным обращение в суд за защитой своего права, рассмотрение судом первой инстанции такого обращения, отсутствие излишних барьеров для обращение в суд жалобной инстанции и рассмотрение этим судом жалобы (защита от судебных ошибок), в экстраординарных случаях беспрепятственное обращение в суд в связи с вновь открывшимися обстоятельствами фактического и юридического характера, и, наконец, неукоснительное и своевременное исполнение судебных решений[44].
Медленная, но неуклонная трансформация восприятия суда от оценки его как последнего звена (причем не решающего, а только оформляющего принятое ранее решение) в системе правоохранительных органов к осознанию его как самодостаточной государствообразующей (и очень сложно организованной) ветви власти привел к еще одному принципиальному изменению – изменению процессуальной роли суда. Активная роль суда в советском уголовном (проявление обвинительного уклона) и гражданских процессах, его стремление в силу предписаний процессуального закона достичь объективную истину, даже, если стороны (в широком смысле слова) и хотя остановиться на истине относительной, не раскрывая перед судом всей глубины социального конфликта, неизбежно привели к пассивности сторон и может быть именно здесь лежит одна из глубинных, коревых причин не востребованности суда российским обществом на первых этапах судебной реформы и незначительной востребованности его в современных условиях. Концептуальный отказ от активизма суда переход его к роли беспристрастного арбитра в условиях истинной состязательности, как в гражданском, так и в уголовном процесса[45] (при сохранении условий для защиты публичного интереса, понимаемого здесь как помощь и даже защита социально слабой или ущербной стороны), в ближайшее время неизбежно приведет к осознанию обществом изменения роли суда, его назначения и значения. При этом очень важным является уяснение неизбежности процессуального равенства сторон, в первую очередь сторон обвинения (представленного государственным обвинителем - прокурором) и стороны защиты (адвоката). Хотя к настоящему моменту статусы и не выровнены в полном объеме, к сожалению, еще сохраняются некоторые ограничения полномочий адвоката на стадии предварительного расследования, тем не менее изменения имеют базовый характер: адвокат вправе принимать участи в расследовании с самой ранней стадии, вправе собирать доказательства и обращаться к судье с ходатайством об их сохранении, адвокат пользуется соответствующим иммунитетом и т.п. Не менее принципиальны изменения в статусе прокурора в гражданском процессе. Трудно переоценить отказ от его роли надзирающего за законностью и фактически дающего окончательное заключение по делу и переход его на позицию стороны, представляющей государство, причем участвующей в процессе только в тех случаях, когда это предусмотрено законом – в публичном интересе и т.п. Аналогично положение прокурора в арбитражном процессе.
Не менее важно и проникновение в российское общество идеи транспарентности правосудия (равно как и всего государства). Принцип гласности был хорошо известен советскому законодательству, однако в условиях нового конституционного регулирования, он приобрел принципиально иное значение. В советские годы проблема опубликования (в какой бы то ни было форме, кроме зачитывания в судебном заседании и вручения копий сторонам, в широком смысле этого слова) судебных решений не стояла. Традиционной формой ознакомления с практикой были обзоры судебной практики и постановления пленумов по этим вопросам, подготавливаемые Верховными судами республик в составе СССР и Союза ССР. То есть до пользователя доводились только те судебные решения, которые по мнению этих судов были правильны и полезны. Составить объективное представление о корпусе судебных решений была практически невозможно. Аналогичная ситуация складывалась с судебной статистикой. Конечно, и советские годы исследователь мог получить допуск к судебным решениям и материалам судебной статистики, но только по ходатайству соответствующего научного или учебного заведения и с разрешения руководителя суда. В современных условиях проблема сдвинулась с мертвой точки.
Обратим внимание, проблема опубликования судебных решений для широкого или точнее неограниченного круга читателей, имея в виду, что «полная осведомленность о практике всех судов является одним из главных условий справедливого применения закона»[46].
Сразу оговоримся, что под «опубликованием судебных решений» имеется в виду отнюдь не узкое значение слова «опубликование», чаще всего сводимое применительно к документам, имеющим письменную форму, к размещению соответствующих текстов в периодических печатных изданиях (газетах, журналах и т.п.). Однако применительно к обусловленному Конституцией Российской Федерации и международными обязательствами Российской Федерации требованию транспарентности правосудия, в понятие «опубликование судебных решений» следует вкладывать значительно более широкий смысл.
Во-первых, речь может и должна идти об опубликовании судебного решения в форме его устного оглашения (что скорее относится к проблемам, связанным с предоставлением/получением информации о конкретном судебном процессе и поэтому будет рассмотрено применительно ко второй форме транспарентности).
Во-вторых, в форме вручения копий решения сторонам (что также относится к информации о конкретном судебной процессе).
Обеспечение доступа к информации в двух следующих формах должно исходить из понимания двойственности нужд, с одной стороны, их применение возможно применительно к условиям конкретного процесса, с другой, должно обеспечивать и публичный интерес. Обе формы могут быть реализованы в электронном или ином машиночитаемом виде.
Итак, в-третьих, речь идет о депонировании решений суда в канцелярии, секретариате, архиве (или иной равноценной службе) в письменной или машиночитаемой форме (считается допустимым взамен оглашения при пустом зале).
В-четвертых, о собственно опубликовании. Различается опубликование в случае наличия множественности сторон (считается допустимым применение взамен вручения копий судебного решения) и регулярное (можно сказать как раз в интересах обеспечения принципа транспарентности, с одной стороны, и свободы информации, с другой стороны) опубликование в печатных средствах массовой информации, а также в форме регулярно выходящих сборников судебных решений (часто в форме приложений к соответствующему журналу или газете).
И, наконец, достаточно распространенной, но не относящейся к официальным формам, формой (пятой) опубликования выступает опубликование судебных решений в опосредованном или оригинальном виде в научно-исследовательской и учебной литературе[47].
Представляется, что регулирование вопросов опубликования в этом смысле слова должно быть осуществлено на двух уровнях, взаимно дополняющих друг друга, причем в качестве критерия формирования законодательных новелл должен на наш взгляд выступать именно разумный компромисс интересов обеспечения принципа транспарентности и свободы информации, с одной стороны, или критерий публичного начала, и, с другой стороны, критерий обеспечения прав и свобод человека или критерий частного начала, начала частной жизни.
Во-первых, судоустройственное законодательство должно содержать недвусмысленные правила относительно обязательности опубликования судебных решений, что должно выражаться в формировании императивного предписания судам осуществлять опубликование[48] (сегодня такое правило содержится только применительно к решениям суда общей юрисдикции об оспаривании нормативного правового акта – статьи 253 ГПК Российской Федерации и суда арбитражной юрисдикции по аналогичному вопросу – статья 196 АПК Российской Федерации, пункты 3 и 23 Перечня сведений о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти 3 98 от 12 февраля 2003 г.[49]) с указанием соответствующего средства (средств) массовой информации[50], а законодательство о средствах массовой информации должно содержать корреспондирующие нормы, детализирующие порядок такого опубликования. Судоустройственное законодательство должно содержать также перечни условий (может быть в виде перечисления категорий дел), при которых судебные решения подлежат обязательному опубликованию и при которых судебные решения могут быть опубликованы. Процессуальное законодательство в свою очередь должно содержать детальные правила, позволяющие реализовать суду эти полномочия в рамках конкретного судебного процесса. И, наконец, необходимо развитие еще одной разновидности актов пока еще слабо разработанных в нашей стране – регламентов судов, которые должны содержать весьма подробное регулирование организации и деятельности аппарата судов в рассматриваемой сфере[51].
Особую сложность при реализации такой схемы представляет вопрос о защите персональных данных (частные начала), он, в свою очередь, решается в два этапа, на законодательном уровне и в ходе конкретного судебного процесса, когда судья принимает решение об опубликовании (и форме опубликования, например, обезличенной), т.е. существует дополнительный механизм, обеспечивающий действие «частного интереса».
Во-вторых, учитывая значительный массив судебных решений (в совокупности около 10 миллионов в год), в судоустройственном законодательстве должны быть сформулированы нормы, позволяющие осуществлять выборочное опубликование судебных решений, произведенное на основе объективного отбора, с целью оперативного или своевременного предоставления обществу судебной информации (следовательно, в тексте закона должны содержаться предписания относительно сроков передачи информации и ее опубликования) в собственном смысле слова. Причем механизм отбора должен обеспечить опубликование, как типичных решений, так и решений, идущих вразрез с преобладающими тенденциями в судебной практике, только в этом случае отбор может быть признан репрезентативным[52]. В качестве допустимых критериев отбора могут выступать: иерархический, географический, отраслевой, сущностной, а также оценочный. Важно отметить, что в информационной базе должны содержаться решения, вступившие в юридическую (законную) силу, равно как и сведения о провозглашенных судебных решениях, времени их вступления в силу, обжаловании и результатах рассмотрения жалобы (представления) вышестоящим судом.
В законе также должны быть установлены правила формирования институции, осуществляющей такой отбор. Соответствующий совет (комиссия, постоянно действующая рабочая группа) должна осуществлять отбор на профессиональной основе, следовательно, в ее состав должны быть включены юристы. Поскольку судьи весьма загружены работой, предварительный отбор мог бы осуществляться работниками суда (например, помощниками судей, которые хорошо осведомлены о рассмотренных делах, и могут указать наиболее типичные/нетипичные, актуальные или интересные). С другой стороны, работники архивных служб судов могли бы производить ретроспективный отбор (например, за прошедший год, пять лет и т.п.). Организатором или координатором такого процесса могла бы стать информационная или архивная служба суда. Результаты такого отбора могли бы быть предметом рассмотрения совета по опубликованию решений конкретного суда. В состав совета стоило бы включить наиболее опытных судей, адвокатов и прокуроров, практикующих в соответствующем суде. Было бы полезным изыскать возможность и включить в состав подобных советов, хотя бы на уровне региональных судов (окружных арбитражных и областных и приравненных к ним судов общей юрисдикции), представителей университетской и прикладной юридической науки[53].
Имея в виду уже сложившуюся в Российской Федерации практику опубликования судебных решений, следовало бы также включить в состав таких советов представителей юридических журналов и иных специализированных изданий, электронных правовых сетей и т.п.
При этом полагаем необходимым формирование тотальных, включающих все постановленные судебные решения, баз Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации. Было бы желательно, чтобы подобный характер имели и базы региональных судов (окружных арбитражных и областных и приравненных к ним судов общей юрисдикции). Думается, что по мере развития электронных средств связи вопрос о формировании тотальных баз всех судов Российской Федерации будет решен автоматически.
В любом случае, необходимо помнить, что доминантой в процессе законодательного регулирования в рассматриваемой сфере должно быть обеспечение именно транспарентности (естественно, за исключением отмеченных выше случаев), поскольку, в конечном счете, публичность направлена на защиту сторон от тайного правосудия, не подпадающего под контроль общественности, и что именно публичность является одним из средств сохранения доверия к судам всех уровней[54].
И последнее. Думается, что при формировании соответствующего законодательного пакета следовало бы также использовать не только предметный, объектный и ситуационный критерии для ограничения доступа к информации о судебных решениях, но и из субъектный. Во всяком случае, можно выделить несколько групп пользователей подобной информации и соответственно сформировать несколько уровней доступа:
- полный или неограниченный - для работников суда, адвокатов, прокуроров и иных лиц, так или иначе прямо заинтересованных в деле,
- частично ограниченный (например, при доступе к полнотекстовым базам или архивам при помощи наложения обязанности сохранять соответствующие тайны под угрозой уголовного или административного преследования) - для исследователей;
- также частично ограниченный (может быть, также при условия неразглашения некоторых сведений под угрозой уголовного или административного преследования) - для журналистов -
Особенно актуальным такой подход представляется для обеспечения открытости «бумажных баз», где иные способы ограничения сопряжены с существенными затратами времени и сил. В электронных же базах возможно формирование специального института дифференцированной аккредитации, установления специальных кодов или паролей и т.п.
Специфическим результатом получения/предоставления информации этой формы выступает информация о судьях, имплицитно содержащаяся в конкретных судебных решениях. Дело в том, что совокупный объем информации, почерпнутый из судебных решений, вынесенных тем или иным судьей, позволяет в большинстве современных государств составить представление не только о подходах судебной практики к решению тех или иных вопросов, но и представление о судьях. Данная информация является важным источником, позволяющим независимым образом осуществлять гражданский контроль за деятельностью суда, к чему, на наш взгляд, необходимо постепенно привыкать. В частности, если судья, при рассмотрении административных дел всегда оказывается на стороне органов государственной власти, или при рассмотрении бракоразводных дел на стороне женщин, у адвоката противной стороны могут быть объективные основания для отвода судьи по конкретному делу. Конечно, не исключено, что судья был прав в своих решениях, но возможен и иной исход.
Иными слова, последовательная реализации принципа транспарентности существенным образом повлияет (хотя ив несколько отдаленном будущем) на состояние независимости судебной власти, качество ее реализации конкретными судьями и судом в целом, облегчит переход судебной системы к новому качеству, ее трансформацию.
Следующий "двуликий" институт – участие народа в отправлении правосудия. В качестве институционального в зависимости от формы и вида реализации этого конституционного принципа (статья 32 часть 5) должны быть созданы соответствующие организационные модели, которые позволили бы гражданам непосредственно принять участие в том или ином процессе. И законодатель указал на такие формы: присяжные заседатели, арбитражные заседатели и народные заседатели (статьи 8 и 5 Закона о судебной системе).
Институт присяжных заседателей в уголовном процессе появился еще до принятия Конституции Российской Федерации[55] в целях реализации Концепции судебной реформы. В годы реформ он несколько раз подвергался корректировке, направленной на сужения круга дел, подлежащих рассмотрению с участием присяжных заседателей, а также на расширение его географии[56]. К сожалению, демократический потенциал этого института и сегодня используется далеко не в полную силу. Кроме того, имея в виду, недостаточную "подконтрольность" или "послушность" присяжных заседателей, вынесение ими "странных" с точки зрения современной судебной системы решений, сложности с формированием коллегии присяжных заседателей (население отказывается от исполнения своего гражданского долга, мотивируя это, как правило, занятостью и страхом перед преступным миром, а, зачастую, напрямую говоря о нежелании быть хоть в какой-то степени причастным к "делам судебным"), государство, да и представители самой судебной власти все чаще пытаются минимизировать применение данного института. Представляется, что единственной реальной гарантией его существования по-прежнему выступают конституционные нормы, в частности статья 20, часть 2.
Не менее сложна судьба института арбитражных заседателей. Это институт был учрежден в 1995 году как экспериментальный статьей 8 Федерального закона "О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации"[57]. Практика рассмотрения дел с участием шеффенов[58], представлявших бизнес сообщество, была признана полезной и в 2001 году был принят Федеральный закон "Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации"[59]. Согласно нормам этого акта арбитражные заседатели привлекаются в порядке и случаях установленных законом к осуществлению правосудия при рассмотрении арбитражными судами субъектов Российской Федерации в первой инстанции подведомственных дел. Иными словами, в арбитражных судах, также как и в общих участие народа в отправлении правосудия минимизировано, но, если в судах общей юрисдикции коллегии присяжных заседателей формируются для рассмотрения наиболее тяжких категорий преступлений (в гражданском процессе эта форма не применяется) и соответственно, как правило, действуют на уровне областных и приравненных к ним судов, то в арбитражных судах арбитражные заседатели участвуют в работе судом низшего звена, хотя и рассматривающих подавляющее число дел.
Далее, если в случае присяжных заседателей, круг дел определен вполне исчерпывающих образом (см. статья 30 пункт 2 части 2 и 31 часть 3 УПК Российской Федерации), то с участием арбитражных заседателей в принципе может быть рассмотрено любое дело (статья 1 указанного Закона об арбитражных заседателях и статья 19 АПК Российской Федерации. Инициаторами в обоих случаях являются стороны (опять-таки в широком смысле слова), но федеральное законодательство может содержать и ограничения (см., например статью 223 АПК, посвященную особенностям рассмотрения дел о банкротствах). Однако, как показывает практика число дел, рассмотренных с участием арбитражных заседателей невероятно мало.
Следующее отличие заключается в принципиально различном порядке формирования списков заседателей. Списки присяжных заседателей (общий и запасной) формируются на основе избирательных списков (статьи 4, 5 и 7 Закона о присяжных заседателях) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации раз в 4 года, а собственно состав коллегии присяжных заседателей – непосредственно судом, рассматривающим дело, при активном участии сторон (статьи 324-329). Списки арбитражных заседателей формируют сами арбитражные суды субъектов Российской Федерации на основе предложений о кандидатурах арбитражных заседателей, направленных в указанные суды торгово-промышленными палатами, ассоциациями и объединениями предпринимателей, иными общественными и профессиональными объединениями (статья 3 часть 1) Закона об арбитражных заседателях. Затем списки арбитражных заседателей представляются арбитражными судами субъектов Российской Федерации в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и утверждаются Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Утвержденные списки арбитражных заседателей публикуются в "Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации" и могут быть опубликованы в иных средствах массовой информации[60]. Иными словами, арбитражные заседатели теснейшим образом зависимы от судебной ветви власти.
И, конечно, необходимо обратить внимание, на качественный состав списков присяжных и арбитражных заседателей, предопределенный требованиями закона. В случае с присяжными заседателями они минимизированы (поскольку целью института является вовлечение в сфере осуществления правосудия наибольшего числа добропорядочных граждан – статья 3 Закона о присяжных заседателях), в случае с арбитражными заседателями формально также, хотя и содержится весьма важное ограничение – несовместимость с государственной службой (статья 2 Закона об арбитражных заседателях), по порядок их отбора приводит к совершенно иным результатам. Как правило, арбитражные заседатели – весьма уважаемые в своем сообществе предприниматели и(или) академические работники.
В завершение, этого раздела, еще раз обратим внимание, несмотря на норму федерального конституционного закона о судебной системе, стоящего в иерархии законов выше чем федеральные, в том числе кодифицированные, последние игнорировали предопределенность существования народных заседателей. Вероятно, сыграла свою роль весьма неприглядная практика советских времен. Многочисленные предложения о сохранении шеффенского суда как в уголовном, так и в гражданском процессах, позволяющие если не исключить, но несколько снизить, смягчить проявления произвола судьи в процессе, остались без внимания. В результате подавляющее число уголовных и гражданских дел, равно как и арбитражных рассматривается сегодня судьей единолично[61]. Предпринятые в конце 90-х годов прошлого века попытки ввести рассмотрение дел по первой инстанции коллегиями в составе из трех судей не были реализованы на практике в связи с недостатком судей и недостаточным в этом случае финансированием.
Существует еще один вопрос, который также имеет институциональные и процессуальные формы выражения - вопрос административной юстиции. Выше уже неоднократно было обращено внимание на это проблему. Здесь более подробно охарактеризуем состояние процессуальной стороны вопроса. Отсутствие единого подхода к формированию института административного суда, повлекло за собой и формирование двойственного подхода к формированию административно-процессуальных норм. Очевидно, что сегодня, они содержатся в ГПК и в АПК Российской Федерации. Проблема заключается в том, что по своему содержанию нормы уже различаются, следовательно возникнет не только дуализм в институциональных, в материальных подходах к решению одних и тех же проблем, но и собственно дуализм процессуальный, что особенно недопустимо применительно к оспариваю актов государства, поскольку может существенно снизить уровень защищенности негосударственных субъектов, нарушению их процессуального равенства (в смысле неоднократно выявленном Конституционным Судом Российской Федерации применительно к равенству субъектов одной категории – статья 19 Конституции Российской Федерации ). Несколько различен подход к определению объекта регулирования (административные правоотношения или все-таки публичные), порядок рассмотрения дел судами (наличие отсутствие апелляционной инстанции, подход к институту вновь открывшихся обстоятельств и т.п.), квалификация судей и т.п. Необходимо обратить внимание и на различия в отношении к существованию административной процедуры – досудебного порядка рассмотрения этой группы дел. В арбитражных судах все больше набирает тенденция придания таким процедурам обязательного характера, суды общей юрисдикции в большей степени ориентируются на уже достигнутый и подтвержденный Конституцией Российской Федерации беспрепятственный доступ к правосудию (статья 46).
Ситуация не изменится в лучшую. сторону и в случае принятия также уже упоминавшегося проекта федерального конституционного закона об административных судах и проекта Кодекса об административном судопроизводстве. В результате положение дел лишь усугубится. Сегодня институциональны и процессуальные подходы, хотя и различаются, но сопоставимы, после принятия названных актов – разойдутся окончательно.
И, наконец, последний институт, развитие которого за последние 10 лет весьма динамично. Речь идет о естественном в условиях отказа от командно-административной экономики росте интереса практики и, как следствие, законодателя к внесудебным или квазисудебным формам разрешения социальных конфликтов[62]. Формально возможность разрешения конфликтов во внесудебном порядке существовала и в Советском Союзе, например, в сфере трудовых отношений (конфликтные комиссии), в сфере гражданского права (третейские суды по вопросам разрешения конфликтов между гражданами согласно приложению № 3 к ГПК РСФСР 1964 года и глава XXII ГПК Р.С.Ф.С.Р. 1923 года, действовал и международный коммерческий арбитраж[63]), однако сущность этих институтов в советских условиях была принципиально иной.
Поиск альтернатив государственным для разрешения споров судам (альтернативное разрешение споров – далее АРС) обусловлен рядом факторов, которые различаются в зависимости от конкретного общества, государства, культуры, законодательства, устройства судебной системы, эффективности ее работы, степени развития и сложности экономических и иных отношений и других обстоятельств. Одним из основных факторов развития АРС является недостаточная эффективность работы судебной системы при рассмотрении отдельных категорий дел, которая может заключаться в перегруженности судов, длительности судебного разбирательства, неквалифицированном рассмотрении дел.
Вместе с тем недостаточная эффективность работы государственных судов не является единственным движущим фактором развития АРС. К другим причинам развития АРС можно отнести стремление сторон сохранить деловые и партнерские отношения, избежать огласки конфликта и разрешить спор к взаимному удовлетворению, и, наконец, гибкость АРС. Имея в виду специфику деятельности суда – применение закона – достичь подобного при разбирательстве в государственном суде практически невозможно. Именно поэтому АРС широко применяются в сфере бизнеса.
Обязательной целью действий участвующих в АРС лиц является достижение определенного результата - урегулирование или разрешение спора. В этом смысле АРС следует отличать от различных способов "предотвращения" споров и "управления" ими. Процедура предотвращения споров представляет собой определенные действия по анализу и планированию, направленные на структурирование сторонами своих действий таким образом, чтобы изначально избежать или минимизировать возможность возникновения самого спора. Такие способы предотвращения споров могут включать: юридический аудит (legal audit), представляющий собой идентификацию источников потенциальных или реальных споров с целью уменьшить или исключить риски их возникновения; партнерство (partnering), представляющее собой выработку стратегии деятельности сторон в рамках конкретных договорных отношений, направленной на разрешение конкретных проблем и имеющей целью гармонизацию отношений между сторонами; а также "фильтрование" споров (filtering of disputes), представляющее собой организацию многоуровневой системы оценки споров на каждой стадии их развития, которая позволяет выявить те споры, которые могут быть решены без судебного или арбитражного разбирательства[64].
В мировой практике существует достаточно большое количество АРС, среди которых можно назвать такие процедуры, как: экспертное определение (заключение) (expert determination), переговоры, переговоры с участием посредника (facilitated negotiation или facilitation), примирение (conciliation), посредничество (mediation), посредничество-арбитраж (med-arb), независимое разрешение (adjudication), мини-процесс (mini-trial), установление обстоятельств (fact finding), комиссии по рассмотрению споров (dispute review boards), частный суд (private judging), предварительная независимая оценка (early neutral evaluation), "суд со множеством дверей" (multi-door courthouse), досудебное совещание по урегулированию спора (settlement conference), упрощенный суд присяжных (summary jury trial) и др.
В настоящий момент нормы российского законодательства в отношении АРС носят отрывочный и декларативный характер. Закон не определяет понятие альтернативных способов разрешения споров и примирительных процедур, отсутствуют перечень допустимых или рекомендованных для использования способов АРС, принципы и гарантии их использования. На устранение такого положения направлен проект федерального закона "О посредничестве (медиации)", обсуждаемый в научном и бизнес- сообществах с 2006 года.
Актуальность использования АРС в России особенно возросла в связи с принятием в 2002 году нового АПК. Глава 15 АПК ("Примирительные процедуры. Мировое соглашение") содержит положение о том, что стороны могут урегулировать спор, заключив мировое соглашение или используя другие примирительные процедуры, если это не противоречит федеральному закону. В результате возникло и достаточно устойчиво развивается значительное число третейских судов[65] (реже - арбитражей), центров медиации и т.п. Стали выходить специализированные научные издания.
Несколько раньше был учрежден и весьма эффективно действовал в 1990-х годах ХХ века еще один институт АРС – Третейский информационный суд, в последствии - Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации.
Необходимо отметить, что не все споры могут быть предметом АРС. Прежде всего в рамках АРС могут рассматриваться споры, вытекающие из гражданско-правовых отношений и возникающие между их участниками. В некоторых странах АРС используется для разрешения трудовых, семейных и административных споров, а некоторые из элементов АРС ограниченно используются в уголовном процессе (восстановительное правосудие). Однако в целом использование АРС для разрешения споров публично-правового характера по-прежнему является скорее исключением, несмотря на то, что в последнее время страны Европы пришли к выводу о эффективности такого подхода (Рекомендация Rec(2001) 9 Комитета Министров государств-членов Совета Европы по альтернативам судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами; принята Комитетом министров 5 сентября 2001 г. на 762 заседании заместителей министров)[66].
Судьба судебной власти в конкретном государстве почти всегда (встречаются ситуации принципиального отказа от исторически существовавшей модели и переход на абсолютно новую, напомним, что именно так случилось в СССР, такая же практика характерна для стран – бывших колоний) предопределена историей возникновения и развития данного государства, и соответственно его правовой системы. Однако, значительную роль в становлении независимости (как совокупности обособленности от других органов государства и беспристрастности) судебной власти, качества, которое, как мы полагаем, и составляет суть современного правосудия, играют ее носители – судьи. И хотя, вечный вопрос известного российского поэта и дипломата А.С.Грибоедова: "А судьи кто?" и не относится к судьям по статусу, тем не менее именно он во многом определяет ответ на главный вопрос настоящего исследования: "А есть ли, состоялась ли судебная власть в Российской Федерации ?"
2.3.1. Общая характеристика динамики развития законодательства о статусе судей 1992-2008 г.г. Правовой статус судей в Российской Федерации установлен непосредственно нормами Конституции Российской Федерации (статьи 119-124, 128 и др.), нормами Закона о судебной системе (статьи 5, 8, 11-15), Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и целым рядом вспомогательных федеральных законов: "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации", "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации", "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" и др.
Ядром соответствующего законодательного блока является Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", который был принят 26 июня 1992 года[67], т.е. после принятия Концепции судебной реформы и до принятия Конституции Российской Федерации. Текст Закона о статусе судей явился результатом работы одной из рабочих групп, созданных в целях реализации положений Концепции.
Конституция Российской Федерации воспроизвела основные положения этого Закона (конечно, в весьма сжатой форме, как уже ранее отмечалось в форме конституционных принципов статуса судей –
- независимость (статьи 118, 120, 124),
- несменяемость судей (статья 121),
- неприкосновенность (статья 122),
- особый порядок наделения судей полномочиями и прекращения их полномочий (статьи 119, 128 и корреспондирующие им положения статей 83 и102),
- участие народа в управлении делами государства, в том числе в форме не только профессиональных судей, но и непрофессиональных – статья 32 (непосредственно в Конституции Российской Федерации упомянута только форма "присяжные заседатели" – статья 20)[68].
Закон о судебной системе, содержит несколько более развернутую характеристику статуса судей, но при этом также весьма лаконичен. При этом анализ его норм свидетельствует, несмотря на его статус, о его вторичности по отношению к Закону о статусе судей, в связи с чем остановимся на характеристике последнего.
Первоначальная редакция Закона о статусе судей в основном воспроизводила (естественно с поправками на новую социальную реальность, в первую очередь в части признания на государственном уровне идеи разделения властей) положения последнего советского закона о статусе судей, что в данном случае можно оценить как положительный фактор, поскольку позднее советское законодательство отличалось высоким технико-юридическим качеством: логичностью концепции и структуры, полной регулирования и выверенностью текста норм, наличием факультативных разделов, определяющих порядок вступления закона в силу, особенностей его действия и т.п.
Этими качествами отличалась и первоначальная редакция Закона о статусе судей. Отметим сразу, многочисленные изменения и дополнения рассматриваемого Закона (более 10 раз), к сожалению, несмотря на их обоснованность и целесообразность в ряде случаев (о чем ниже), привели к разбалансировке текста Закона, если не сказать к разрушению. Сегодня в Законе о статусе судей, с одной стороны, "не хватает" нормативного регулирования, например, в части определения порядка прохождения судьями своей службы, установления полномочий и порядка реализации их дисциплинарными органами, а, с другой стороны, в Законе содержатся явно не относящиеся к предмету его регулирования вопросы, например, урегулирован вопрос о полномочиях председателей судов.
Не останавливаясь подробно на каждом из актов, внесшем те или иные изменения в Закон о статусе судей, остановимся только на основных из них.
Итак, Закон о статусе судей претерпел следующие изменения:
- в 1993 году были признаны утратившими силу положения пунктов 2, 3 и 5 статьи 6 относительно избрания судей советами народных депутатов, верховными советами, как непосредственно противоречащий нормам новой российской Конституции[69];
- в 1993 году была предпринята первая попытка истолкования конституционного понятия "несменяемость судьи", оно интерпретировано законодателем как "бессрочность" пребывания судьи в должности, за исключением мировых и впервые назначенных судей районных и гарнизонных военных судов[70];
- в 1995 году на волне "парада суверенитетов" в Законе появляется норма относительно обязательности учета мнения субъекта Российской Федерации при назначении судей федеральных судов, расположенные на территории соответствующего субъекта Российской Федерации[71] и одновременно были изменены положения, определяющие основания приостановления и прекращения полномочий судей (статьи 13 и 14 Закона) и был установлен повышенный (по отношению к минимальным, как решит законодатель, конституционным требованиям – статья 119) возрастной ценз для кандидатов на судейские должности[72];
- в 1999 году была изменена статья 3 Закона, судьям, пребывающим в отставке, были предоставлены широкие возможности для трудоустройства, в частности в качестве государственного или муниципального служащего[73];
- в 2000 году, наконец-то, на законодательном уровне был урегулирован вопрос об удостоверении судей[74];
- в 2001 году состоялась, так называемая, "реформа Козака"[75], в ходе которой были существенным образом пересмотрены положения Закона, касающиеся требований, предъявляемых к кандидатам на должности судей, обязательного медицинского освидетельствования кандидатов, квалификационного экзамена, проверки достоверности документов и сведений, представляемых кандидатом, порядка наделения полномочиями судей (окончательно исключено положение о необходимости согласования с субъектом Российской Федерации), председателей и заместителей председателей судов, установлены сроки полномочий судей и предельный возраст пребывания в должности, председателей и заместителей председателей судов, восстановлена дисциплинарная ответственность судей и порядок привлечения к ней, изменен порядок привлечения судей к уголовной ответственности и осуществления оперативно-розыскных мер, а также введено требование о необходимости постоянного повышения квалификации судей[76];
- в 2004 году в ходе упорядочения системы разграничения предметов ведения и полномочий в сфере взаимоотношений федерального центра, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, в Закон о статусе судей были внесены дополнения в части изменения порядка обеспечения судей жильем[77];
- в 2005 году Закон был уточнен в части объявления вакансии судьи и ее замещения, с одной стороны, а, с другой, - порядка исполнения обязанностей судьей, чьи полномочия прекращены; кроме того был повышен предельный возраст пребывания в должности судьи[78];
- в 2007 году была изменена редакция нормы статьи 3 Закона в части не допустимости осуществления судьями, научной, преподавательской и иной творческой деятельности, финансируемой только за счет средств иностранных государств, международных м иностранных организаций и граждан, лиц без гражданства[79];
- также в 2007 году были внесены изменения, касающиеся учреждения Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации и передачи функций по возбуждению уголовных дел в отношении судей в его ведение[80].
Важно обратить внимание еще на один блок законодательных изменений, связанный с принятием в 2002 году Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"[81], когда из Закона о статусе судей были исключены нормы об органах судейского сообщества и о квалификационных коллегиях судей, поскольку отныне эти положения содержатся в указанном Федеральном законе.
Очевидно, что Закон о статусе судей не отличается стабильностью норм. При этом даже из приведенного краткого описания можно сделать вывод о весьма непоследовательном отношении федерального законодателя к проблемам статуса судьи. Конечно, некоторой нестабильностью отличается сегодня не только этот вид законодательства, но проблема заключается в том, что судьи, напомним еще раз, являются носителями государственной власти, призванные реализовывать именно публичные функции государства по защите конституционных право и свобод граждан! И в этом их принципиальное отличие от многих других категорий граждан. Нестабильность правового положения, невозможность разумного на основе закона предвидения развития своей судьбы делает именно судей наиболее уязвимыми, поскольку порождает стремление "выжить", "удержаться", сохранить свое положение при любых изменениях законодательства, а, следовательно, стремление к лояльности при оценке в судебном заседании тех или иных отношений, тех или иных норм закона. В условиях, когда институт независимости судьи постоянно модифицируется, и то, что вчера составляло его основы, завтра оказывается отмененным, такие настроения приобретают характер господствующих. Примером служат две волны судейских отставок, первая была порождена "реформой Козака", вторая законопредложениями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 2007 года, направленными на обязательное декларирование доходов судьями, изменение системы социального обеспечения и т.п.
2.3.2 Рассмотрим далее содержательные аспекты правового положения судей и соответствующих преобразований в этой сфере. Основу правового статуса судей составляет несколько относительно самостоятельных институтов. Конфигурация их совокупности в конечном счете и определяет качество судебной власти, т.е. такое состояние этого вида государственной власти, при котором пользователь уверен в справедливости судебного решения или в беспристрастности суда и универсальности судебной защиты (см., в частности первый принцип Первого показателя "Независимость" Бангалорских принципов поведения судей[82]). О второй составляющей уже было сказано выше применительно к универсальности судебной власти по критериям субъекта и предмета спора, времени и места (территории). Поэтому здесь остановимся на тех институтах (и подинститутах), которые оказывают влияние именно на качество судейского корпуса, и тем самым определяют качество судебной власти.
Порядок формирования судейского корпуса. Данный элемент статуса судей (равно как и иного института государственной власти) непосредственно определяет качественный состав любого суда в Российской Федерации. В свою очередь этот институт включает в себя несколько подинститутов (этапов): предварительный отбор кандидатов на должности судей; собственно формирование корпуса, вступление суд в должность. Каждый из подинститутов может представлен самыми различными процедурами[83]
Согласно части 1 статьи 128 Конституции Российской Федерации (воспроизведенной и, естественно, детализированной в законодательстве о статусе судей) судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации назначаются Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
Судьи других федеральных судов назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном федеральным законом (часть 2 указанной статьи).
Судьи конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и мировые судьи назначаются (избираются) на должности в соответствии федеральными законами (установлены только общие принципы) и законами субъектов Российской Федерации (статья 13 Закона о судебной системе).
После своего первого назначения (избрания) судья приносит присягу, с которой по общему правилу и начинают течь его полномочия.
Приведенная схема не изменялась с момента принятия Конституции Российской Федерации. В целом, наличие подобных правил – один из устойчивых признаков системы разделения властей, свидетельствующий о демократическом характере распределения государственно-властных полномочий между тремя ветвями власти. Участие Президента и Парламента (как правило, именно высшей его палаты) страны в процессе формирования судейского корпуса - явление широко распространенное и получившее проверку временем (участие парламента более характерно для формирования корпуса судей высших судов страны, высшего органа исполнительной власти – практически повсеместно). Вместе с тем Европейская Хартия о статусе судей в качестве общего принципа формирования судейского корпуса страны предусматривает необходимость участия в названном процессе и третьей власти – судебной (п. 1.3). В Российской Федерации судебная власть также принимает участие в этом процессе, хотя и в иной форме – на стадии предварительного отбора.
Но кто же предлагает Президенту Российской Федерации кандидатуры на должности судей федеральных судов и как можно приобрести статус конституционный статус кандидата на должность судьи ?
Отбор кандидатов на должности судей судов Российской Федерации, как федеральных, так и субъектов Российской Федерации осуществляется на конкурсной основе (часть 5 статьи 13 Закона о судебной системе). Однако существует три относительно самостоятельные модели предварительного отбора.
Первая модель, регулирует порядок отбора кандидатов на должности судей федерального Конституционного Суда. В соответствии со статьей 9 Закона о Конституционном Суде предложения о кандидатурах на должности судей этого Суда могут вноситься Президенту Российской Федерации парламентариями обеих палат федерального парламента, законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями из числа лиц, достигших к моменту назначения возраста не менее 40 лет, мс безупречной репутацией, имеющих высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет, обладающих высокой квалификацией в области права (статья 8 Закона о Конституционном Суде). Президент представляет соответствующие кандидатуры (кандидатуру) Совету Федерации не позднее месяца с момента открытия вакансии. Верхняя палата российского парламента обязана рассмотреть вопрос о назначении на должность судьи Конституционного Суда не позднее 14 дней с момента получения представления Президента. Каждый судья Конституционного Суда назначается на должность в индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным считается кандидат, получивший при голосовании большинство от общего числа членов Совета Федерации. Председатель верхней палаты приводит лицо, назначенное судьей Конституционного Суда, к присяге, текст которой содержится в части второй статьи 10 Закона о Конституционном Суде. Детально процедуры обсуждения и голосования по кандидатуре в Совете Федерации урегулированы нормами главой 27.1 его Регламента.
Итак, нормы Закона о статусе судей весьма неконкретны, точно не определен круг субъектов, номинирующих кандидатуру на должность. Каждый раз, Президент Российской Федерации, равно как и его Администрация, могут достаточно свободно интерпретировать практически каждый из терминов, начиная от "высшего судебного органа" (законодательство весьма различно трактует это понятие)и до "федеральными юридическими ведомствами" (термин вообще не используемый иными российскими законами и подзаконными нормативными актами); не совсем ясны и критерии отбора, они имеет, так называемый, автономный характер и также могут толковаться в зависимости от ситуации и от субъекта, осуществляющего отбор (заметим, что использование понятий "признанный авторитет", "заслуженная репутация" и т.п. достаточно часто встречается и других законодательных конструкциях, однако, в правовых системах стран развитой демократии эти понятия имеют более устоявшееся значение, в нашей стране, они , как правило, сводятся к формальным критериям – доктор юридических наук, следовательно имеет высокую квалификацию, не имеет ученой степени или почетного звания – не имеет таковой и т.п.). Заметим также, что активное инициативное выдвижение кандидатур на должности судей Конституционного Суда имело место только в первые годы его существования. И последнее замечание, Закон о Конституционном Суде не содержит специального требования о конкурсе, т.е. о наличии более чем одной кандидатуры на должность судьи этого Суда.
Вторая модель характеризует порядок предварительного отбора кандидатов на должности судей федеральных судов общей и арбитражной юрисдикции (включая судей Верховного и Высшего арбитражного судов), а также мировых судей. До представления на должность каждый из кандидатов должен
- сдать квалификационный экзамен[84] (статья 5 часть 4 статьи 5 Закона о статусе судей);
- получить рекомендацию соответствующей квалификационной коллегии судей[85] (статья 5 часть 6 Закона о статусе судей);
- документы, представленные кандидатов и подтверждающие его соответствие предъявляемым к судьям квалификационным требованиям[86], должны "пройти" проверку достоверности (стать 5 части 6 и 7);
- как положительный результат всей совокупности обстоятельств – получить представление квалификационной коллегии судей председателю соответствующего суда (статья 5 часть 9 Закона о статусе судей);
- получить представление председателя соответствующего суда Президенту Российской Федерации (статья 5 часть 9).
Есть еще одна неформальный этап – получение рекомендации Комиссии при Президенте Российской Федерации по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов[87]. Комиссия создана в 1994 году и с тех пор помогает Президенту Российской Федерации в отборе, оценке и представлении или назначении кандидатур на должности федеральных судей. Президент осуществляет назначение федерального судьи в двухмесячный срок со дня получения необходимых материалов.
Таким образом, Президент и тем более Совет Федерации, выбирают кандидатуру на должность судьи федеральных судов не произвольно, они ограничены имеющимся списком представленных лиц, а судебная власть, хотя по формальным критериям и не обладает "решающим голосом", по факту является основным субъектом предварительного отбора.
Судьи федеральных судов, председатели и заместители председателей федеральных судов назначаются на должность в конкретном суде указом Президента.
До осуществления реформы 2001-2002 годов порядок назначения председателей и заместителей председателей судов общей и арбитражной юрисдикции определялся нормами Закона РСФСР "О судоустройстве РСФСР", о котором было упомянуто выше. Аналогичные вопросы в Конституционном Суде были решены нормами Закона о нем: председатель, заместитель Председателя и судья-секретарь избираются составом суда. В 2001 году соответствующие положения были включены в Закон о статусе судей – статья 6.1 (что не относится непосредственно к предмету его регулирования).
Председатель, заместитель председателя и судья – секретарь Конституционного Суда избираются на свои должности на срок три года в пленарном заседании этого Суда (статья 23 Закона о Конституционном Суде). Руководители Верховного и Высшего Арбитражного судов – председатели и заместители председателей – назначаются согласно статье 6.1 Закона о статусе судей на свои должности практически в том же порядке, что и судьи этих судов сроком на шесть лет. Исключение составляет роль Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации[88], которая в этом случае значительна, поскольку именно она представляет Президенту кандидатуры на соответствующие должности своим заключением не позднее чем за два месяца до истечения срока полномочий председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов. Одно и то же лицо может быть назначено на должность председателя или заместителя председателя Верховного или Высшего Арбитражного судов (равно как и иных федеральных судов общей или арбитражной юрисдикции) в соответствующем суде неоднократно, но не более двух раз подряд.
"Реформа Козака" привнесла в законодательство о статусе судей и новое представление о толковании понятия "несменяемость судьи", установив своеобразный срок – предельный возраст пребывания судей в должности (вначале 70 – для судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 65 лет – для судей иных судов кроме, назначенных на должность впервые сроком на три года, в окончательной редакции возраст был уравнен – 70 лет – статья 11 Закона о статусе судей), и тем самым уточнив интерпретацию запрета на произвольное увольнение, перевод или перемещение судьи (без его согласия) в пределах этого своеобразного срока. Несмотря на существенную критику данного положения в российской прессе, необходимо обратить внимание, что представления о допустимсти существования срока занятия судейского кресла весьма распространены в мире. Во многих государствах судьи назначаются (избираются) на определенный, достаточно длительный, обеспечивающий состояние независимости срок. К числу этих государств можно отнести Японию (очень сложный порядок назначения/избрания, сопряженный с регулярной пролонгацией полномочий народом), Швейцарию (избрание), Грузию (назначение), Румынию (назначение), ряд штатов США (избрание/назначение). Пожизненно (до достижения определенного законом пенсионного возраста – 65 –75 лет) назначаются судьи в Великобритании, Греции, Израиле, Канаде, Франции, ФРГ, Эстонии, иных государствах. Часто нормы о сроке (бессрочности) отправления судейских полномочий дополняются указаниями о сроке полномочий руководителей судов (срок легислатуры, не более двух сроков подряд и т.п.)..
Одно и то же лицо может быть назначено на должность руководителя суда неоднократно, но не более двух раз подряд. Представление председателей Верховного и Высшего Арбитражного судов должны быть внесены Президенту не позднее, чем за 2 месяца до истечения срока полномочий председателя, заместителя председателя федерального суда, а в случае досрочного прекращения их полномочий – не позднее чем за 3 месяца. Отклоненные кандидатуры руководителей федеральных судов могут быть повторно представлены для назначения не ранее чем через год в описанном порядке.
Учреждение срока занятия должностей председателей и заместителей председателей судов, ранее сохранявших на практике свои должности до ухода в отставку, вызвало ряд обращений в Конституционный Суд. Конституционный Суд, который в своих определениях от 15 февраля 2005 г. №1-О по запросу Верховного Суда Российской Федерации[89], от 11 марта 2005 г. №3-О по жалобе гр. Смакова Р.М.[90] и № 148-О по жалобе гр. Гришина М.И., Грошевой Г.И. и др.[91], рассмотрев вопрос об установлении 6-летнего срока занятия должности председателем суда и его заместителями и возможности повторного занятия названных должностей, пришел к выводу о конституционности оспариваемых норм, поскольку введение определенного срока пребывания в должности председателя или заместителя председателя федерального суда само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных гарантий статуса судей, в том числе применительно к лицам, назначенным на указанные должности до вступления в силу соответствующих законодательных изменений (обращавшиеся руководители федеральных судов были назначены на должности ранее), поскольку за этими лицами сохраняется конституционно-правовой статус судьи, его гарантии распространяются на них в полной мере, т.е. их судейский статус не изменяется и не ухудшается, при том что для всех судей возможность быть назначенными на должность председателя или заместителя председателя суда обеспечивается равным образом.
Кроме того, следует отметить, что судья федерального суда по его заявлению может быть назначен на должность, аналогичную занимаемой им, в другой суд того же уровня, в нижестоящий суд в описанном порядке, но при этом нет необходимости получать положительное заключение соответствующей квалификационной коллегии судей (статья 6 Закона о статусе судей).
Назначение (избрание) судей конституционных судов субъектов Российской Федерации, равно как и квалификационные требования к ним, процедуры предварительного отбора и вступления в должность, как выше уже было отмечено, осуществляются на основании федеральных законов и в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации Конституционность такого подхода была неоднократно подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации.
Таким образом, институт формирования судейского корпуса основан на превалировании судебной власти в этом процессе, при этом именно судебная власть в лице ее различных представителей имеет юридические и фактические возможности для конкретного регулирования (и удельный вес его, как было показано, весьма велик) всех стадий и этапов формирования судейского корпуса и только на завершающей стадии – собственно назначение (избрание) судьи на должность, в процессе принимают активное участие представители законодательной и исполнительной власти.
Порядок прохождения судьями службы является следующим составным элементом статуса судей. Первоначальная редакция Закона о статусе судей содержала несколько основных моментов, определяющих статус собственно судьи, его карьеру. Во-первых, как уже выше отмечалось пребывание судьи в должности не было ограничено каким-либо сроком (статья 11). Во-вторых, был введен запрет на вертикальное или горизонтальное перемещение судьи в том же суде или в другой суд без его согласия (статья 12). В третьих, был учрежден институт приостановления полномочий, при возникновении обстоятельств, временно препятствующих деятельности судьи (при этом к числу таких обстоятельств было отнесено, наряду с признанием лица безвестно отсутствующим, как это ни странно, занятие деятельностью, несовместимой с должностью судьи и применение принудительных мер медицинского характера – статья 13). В-четвертых, были создан институты прекращения полномочий судей (включая особый порядок прекращения и четко определенные основания прекращения полномочий судьи, так называемые, регулярные и порочащие – статья 14) отставки судьи (не пенсии по старости лет или по выслуге лет, а именно отставке, судейская пенсия также была учреждена – статьи 14 и 15). И, наконец, в обеспечение законодательных новелл Верховным Советом Российской Федерации 13 мая 1993 года были утверждены два ключевых для понимания статуса судьи положения Положение о квалификационных коллегиях судей и Положение о квалификационной аттестации судей[92]. Первый из этих актов утратил свою юридическую силу в связи с принятием Закона об органах судейского сообщества в 2002 году.
Из этого перечня становится очевидно, что законодатель в 1992 году создал вполне достаточные условия для обеспечения независимости судей, как в институциональном, так и в материальном отношении. Напомним, что выше было дано представление и о процессуальной составляющей этого феномена (хотя новое процессуальное законодательство и появилось гораздо позже в 2000-2002 годах).
Однако, имея в виду проблематику настоящего раздела охарактеризуем два указанных выше положения, поскольку именно в их нормах нашло достаточно полное отражение представление о том как именно судьи осуществляют свою службу.
Согласно ныне отсутствующей статье 18 Закона о статусе судей (утратила силу в связи с принятием Закона об органах судейского сообщества) основное бремя организации прохождения судейской службы[93] легло на квалификационные коллегии судей. Этот орган согласно первоначальной редакции Закона о статусе судей был самостоятельным и не входил в систему органов судейского сообщества (статья 17), в соответствии с Законом об органах судейского сообщества его правовая природа была изменена и сегодня квалификационные коллегии судей являются таковыми, несмотря на то обстоятельство, что осуществляют по сути государственно-властные или публичные функции.
Квалификационные коллегии судей были учреждены для рассмотрения вопросов:
- отбора кандидатов на должности судей
- приостановления и прекращения полномочий судей,
- прекращения отставки судей,
- обеспечения неприкосновенности судей,
- проведения аттестации судей и присвоения им квалификационного класса.
Система квалификационных коллегий судей состояла из Высшей квалификационной коллегии судей, квалификационных коллегий судей Верховного Суда Российской Федерации, судей республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов, судей военных округов, групп войск и флотов, а также Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и других арбитражных судов. Иными словами квалификационные коллегии были созданы при двух высших судах страны, и по территориальному и юрисдикционному принципу для судей остальных судов. Разобщение судей, работающих в судах общей, военной и арбитражной юрисдикции к моменту принятия Закона об органах судейского сообщества было общераспространенным явлением. А о судьях конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации в судейском сообществе вообще не вспоминали.
Положение о квалификационных коллегиях судей весьма детально регулировало реализацию всех полномочий квалификационных коллегий, за исключением последнего, реализация которого в свою очередь была регламентирована Положением о квалификационной аттестации судей.
Таким образом, пройде достаточно жесткую систему отбора, направленную на установление не только истинной профессиональной квалификации кандидата на должность судьи, но и выявление его личностных особенностей, молодой судья попадал в суд, где его деятельностью руководил председатель суда, его заместители, председатели судебных коллегий и составов, председательствующие судьи при коллегиальном рассмотрении дел, а, с другой стороны, за его деятельностью пристально следила квалификационная коллегия судей, сформированная из судей. Представления о приостановлении полномочий или их прекращении, равно как представления о присвоении очередного класса и проведении квалификационной аттестации направляются в соответствующую квалификационную коллегию руководителем суда, к представлению прилагается характеристика, также подготовленная председателем суда и т.п. … Представляется, что выводы очевидны.
Кроме перечисленных выше институтов, обеспечивающих карьеру судьи, в 1993 году был учрежден еще один, весьма спорный институт: введено подобие испытательного срока длительностью 5 лет для впервые назначенных судей районных и гарнизонных военных судов. В 1995 году этот срок был сокращен до 3 лет. Вопрос о конституционности данного срока неоднократно рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации (около 10 раз[94]), которые, к сожалению признал соответствующим Конституции Российской Федерации существование подобного срока, мотивируя его необходимость особой значимостью государственно-властных полномочий судьи .
Порядок приостановления и прекращения полномочий судьи. Данный элемент правового статуса судей также как и предыдущие раскрывает систему существующих гарантий независимости судьи и соответственно судебной власти, также занимая ключевое место в ней. Также как и иные институты он претерпел существенное видоизменение в ходе реформы 2001- 2002 годов.
Особый порядок приостановления и прекращения полномочий судьи составляет по общему признанию основную гарантию реализации на практике конституционного принципа несменяемости судей, поскольку создает систему мер избавляющую судьи от неоправданные попыток преследования за его профессиональную деятельность со стороны государства и недовольной результатом рассмотрения дела стороной. Действующий российский Закон о статусе судей (в редакции Закона от 15 декабря 2001 года) содержит исчерпывающие перечни оснований приостановления полномочий судьи и их прекращения. К числу первых часть 1 статьи 13 относит:
1) признание судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в юридическую силу;
2) возбуждение уголовного дела в отношении судьи, либо привлечение его в качестве обвиняемого по другому уголовному делу;
3) участие судьи в предвыборной кампании в качестве кандидата в состав органа законодательной (представительной) власти РФ или органа законодательной (представительной) власти субъекта Федерации;
4) избрание судьи в состав органа законодательной (представительной) власти РФ или органа законодательной (представительной) власти субъекта Федерации[95].
Перечень оснований прекращения полномочий судьи определен Законом о статусе судей также исчерпывающим образом:
1) письменное заявление судьи об отставке;
2) неспособности по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам осуществлять полномочия судьи;
3) письменное заявление судьи о прекращении его полномочий в связи с переходом на другую работу или по иным причинам;
4) достижение судьей предельного возраста пребывания в должности судьи или истечение срока полномочий судьи, если они были ограничены определенным сроком;
5) увольнение судьи военного суда с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе;
6) прекращение гражданства Российской Федерации;
7) занятие деятельностью, несовместимой с должностью судьи;
8) вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера;
9) вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности судьи либо о признании его недееспособным;
10) смерть судьи или вступление в законную силу решения суда об объявлении его умершим;
11) отказ судьи от перевода в другой суд в связи с упразднением или реорганизацией суда.
Решение о приостановлении или прекращении полномочий судьи по –прежнему принимает квалификационная коллегия судей соответствующего уровня, однако их система в связи с принятием Закона об органах судейского сообщества видоизменена: она стала двухуровневой. Согласно статье 11 названного Закона об органах судейского сообщества в России формируется Высшая квалификационная коллегия судей РФ и квалификационные коллегии судей субъектов Федерации[96]. Квалификационные коллегии судей теперь формируются не только из числа судей федеральных судов и судов субъектов Федерации, но и представителей общественности и Президента Российской Федерации). Судья, полномочия которого были приостановлены или прекращены, или судья, которому отказано в приостановлении полномочий, может обжаловать это решение в Высшую квалификационную коллегию судей. Ее решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации[97]. Отметим, что, согласно нормам статьи 8 Закона о мировых судьях приведенный выше порядок распространяется и на мировых судей[98].
Закон о Конституционном Суде содержит аналогичные приведенным выше основания приостановления полномочий судей и несколько иные основания прекращения полномочий судей этого Суда, а также отличный от общего порядок решения этого вопроса, что связано с особым статусом данного судебного учреждения. А статья 18 названного Закона перечисляет 12 оснований прекращения полномочий судей Конституционного Суда, из которых 9 корреспондируют более общим положениям, содержащимся в Законе о статусе судей, распространяющимся на всех судей, в том числе судей Конституционного Суда. Помимо таких, полномочия судьи Конституционного Суда могут быть прекращены также по следующим основаниям:
- нарушения порядка его назначения на должность судьи Конституционного Суда, установленного Конституцией и настоящим Федеральным конституционным законом (пункт 1 части. 1 статьи 18);
- продолжения судьей, несмотря на предупреждение со стороны Конституционного Суда, занятий или совершения действий, не совместимых с его должностью (пункт 7 части 1 статьи 18);
- неучастия судьи в заседаниях Конституционного Суда или уклонения его от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин (пункт 8 части 1 статьи 18).
Закон также содержит более развернутую характеристику еще одного основания для прекращения полномочий судьи Конституционного Суда: ввиду его неспособности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение длительного времени (не менее 10 месяцев подряд) исполнять обязанности судьи. Обратим внимание, что длительность периода времени в данном случае вполне обоснована двумя основными причинами: высочайшей квалификации специалистов – членов Суда и стремлением сохранить их потенциал, с одной стороны, а с другой - особым сессионным порядком работы Суда, предоставляющем несколько большее время для самостоятельной работы судьи, в том числе за пределами Конституционного Суда, что позволяет более гибко планировать рабочую нагрузку и собственно дни заседаний.
Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда осуществляется по решению этого Суда, которое направляется Президенту, в Совет Федерации и является официальным уведомлением об открытии вакансии. Однако, в случаях, предусмотренных пунктами 1 (нарушение предусмотренного порядка назначения) и 6 (совершение проступка, порочащего честь и достоинство судьи) прекращение полномочий производится Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Конституционного Суда. Важной гарантией прекращения полномочий судьи на основании пункта 6 части 1 статьи 18 является также требование о необходимости принятия подобного решения квалифицированным большинством - не менее двух третей от общего числа судей.
Уголовное преследование, или преследования за административный проступок (в тех странах, где это понятие существует), связанное с возможностью ограничения свободы, естественно представляет наибольшую угрозу для человека. Именно поэтому судейский иммунитет или неприкосновенность в этой части учрежден непосредственно Конституцией. Детально порядок привлечения судей к уголовной ответственности в Российской Федерации определен статье 16 Закона о статусе судей.
В настоящий момент решение по вопросу о возбуждении уголовного дела в отношении судьи либо о привлечении его в качестве обвиняемого по другому уголовному делу принимается согласно пункту 3 статьи 16 Закона о статусе судей:
в отношении судьи Конституционного Суда – Председателем Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации (до 2007 года – Генеральным прокурором Российской Федерации, изменения в Закон о статусе судей были внесены в связи с учреждением Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации) на основании заключения судебной коллегии в составе трех судей Верховного Суда о наличии в действиях судьи признаков преступления и с согласия Конституционного Суда;
в отношении судьи Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда – Председателем Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации на основании заключения судебной коллегии в составе трех судей Верховного Суда о наличии в действиях судьи признаков преступления и с согласия Высшей квалификационной коллегии судей;
в отношении судей иного суда - судей федеральных районных и гарнизонных судов, а также судей субъектов Федерации (Закон о статусе судей не содержит перечня иных судов), - Председателем Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации на основании заключения судебной коллегии в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа о наличии в действиях судьи признаков преступления и с согласия квалификационной коллегии судей соответствующего субъекта Федерации.
Решение Конституционного Суда и соответствующей судебной коллегии принимается с участием представителя Председателем Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации в течение 10 дней после поступления преставления.
Любые изменения в ходе расследования уголовного дела квалификации состава преступления, которое может повлечь ухудшение положения судьи, допускаются в порядке, аналогичном приведенному выше.
Названные выше судебные коллегии и суды (в соответствии с определенной выше иерархией) принимают и решение об избрании в отношении судьи в качестве меры пресечения заключения под стражу (естественно, при этом не обсуждается вопрос о наличии или отсутствии в действия лица признаков состава преступления).
В случая необходимости осуществления оперативно-розыскных мероприятий, следственных действий в отношении судьи, при условии что в отношении него уголовное дело не возбуждено и он не привлечен в качестве обвиняемого по другому уголовному делу, и при условии, что эти меры связаны с ограничением гражданских прав лица либо с нарушением судейского иммунитета, такие меры могут быть проведены только на основании решения, принимаемого:
в отношении судьи Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда – судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда Российской Федерации;
в отношении судьи иного суда – судебной коллегией в составе трех судей соответствующего верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа.
Решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается судебными коллегиями по схеме, приведенной в предыдущем фрагменте комментария, но на основании представления Председателем Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации в течение 10 дней с момента получения последнего.
Цель установления такого сложного порядка привлечения судей к уголовной и административной ответственности, осуществления в отношении судьи оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий, на наш взгляд, очевидна – обеспечение главного из трех великих «не» независимости судей и судебной власти в целом, что весьма четко сформулировал законодатель в пункте 8 статьи 19 Закона о статусе судей: установив, что производство всех вышеперечисленных мероприятий или действий в отношении судьи обусловлено его позицией, занятой при осуществлении правосудия, соответствующие суды (в широком смысле этого слова) и квалификационные коллегии судей отказывают в даче согласия на производство указанных мероприятий или действий[99].
Данный порядок был установлен в 2001 г. (за исключением полномочий Председателя Следственного комитета при Прокуратуре Российской Федерации), он заменил более простой, существовавший ранее: уголовное дело в отношении судьи могло также быть возбуждено только Генеральным прокурором или лицом, исполняющим его обязанности, но при наличии согласия соответствующей квалификационной коллегии судей. Аналогичен был порядок заключения судьи под стражу и привода.
Усложнение порядка возбуждения уголовного дела и т.п. в отношении судьи, на наш взгляд, носит чрезмерный характер, в частности излишним представляется участие в этом процессе профессиональной коллегии судей. Необходимо также помнить об уровне суда, представители которого становятся участниками «тройки», что в свою очередь вызывает вопрос о некоторой связанности судей нижестоящих судов (именно они, как правило, будут рассматривать соответствующее дело) мнением судей вышестоящего суда. А имея в виду включение в текст нового УПК Российской Федерации статьи 448, корреспондирующей статье 16 Закона о статусе судей и одновременно создавшей условия для включения, во всяком случае - судебной практикой, данной группы дел в общий порядок осуществления уголовного судопроизводства, в том числе в части обжалования решений коллегии из трех судей, этот порядок представляется недостаточно четко определенным в части полномочий судейской «тройки».
Конституционный Суд в Определении от 14 декабря 2004 г. № 453-О по жалобе гр. Шевелевой Л.А. на нарушение ее конституционных прав пунктом 4 части первой статьи 448 УПК Российской Федерации устранил эту неопределенность, указав, что коллегия, состоящая из трех судей Верховного Суда (поскольку дело заявительницы было рассмотрено составом судей именно этого Суда), давая заключение о наличии либо отсутствии в действиях судьи федерального арбитражного суда признаков преступления, проверяет лишь достаточность представленных Генеральным прокурором Российской Федерации данных, указывающих на эти признаки, и правомерность его утверждения о наличии оснований для возбуждения уголовного преследования в отношении судьи, и не вправе делать выводы, которые могут содержаться только в итоговом решении по уголовному делу. К сожалению, сама концепция рассматриваемого института не была, да и не могла быть в силу законодательной конструкции компетенции этого суда, предметом рассмотрения в Конституционном Суде[100].
Уголовное дело в отношении судьи подлежит рассмотрению ординарным судом, но вне зависимости от характера преступления, в совершении которого обвиняется судья, его дело по его требованию может быть рассмотрено Верховным Судом Российской Федерации. Данное положение является еще одной немаловажной гарантией неприкосновенности судьи, в частности, и независимости судьи – в целом.
Вопрос о существовании и пределах судебного иммунитета неоднократно был предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Как правило, заявители оценивали существование особого порядка привлечения судей к ответственности, в первую очередь уголовной, как нарушение принципов равенства граждан (статья 19 Конституции) и отдельных конституционных статей, касающихся неприкосновенности жилища, корреспонденции и т.д., перечисленных выше, и особенно - статья 46. Во всех случаях Конституционный Суд подтверждал значимость конституционного положения о неприкосновенности судьи в качестве, «закрепляющего один из существенных элементов статуса судьи и важнейшую гарантию его профессиональной деятельности, направленную на обеспечение основ конституционного строя, связанных с разделением властей, самостоятельностью и независимостью судебной власти (статьи 10 и 120 Конституции). Судейская неприкосновенность является не личной привилегией гражданина, а средством защиты публичных интересов, и, прежде всего, интересов правосудия. Следует также учитывать особый режим судейской работы, повышенный профессиональный риск, наличие различных процессуальных и организационных средств контроля за законностью действий и решений судьи, а также правомерность участия в процессе привлечения судьи к ответственности квалификационной коллегии судей»[101].
Существует еще одна дополнительная гарантия неприкосновенности судей в уголовно-правовом плане. Судья, который был задержан или принудительно доставлен в государственный орган по подозрению в совершении преступления, по установлении его личности должен быть немедленно освобожден.
В течение почти 10 лет российский закон содержал императивный запрет на привлечение судьи не только к административной, но и дисциплинарной ответственности. Хотя на практике некое подобные дисциплинарной ответственности существовало. Речь идет о прекращении полномочий судьи по так называемым позорящим основаниям, среди которых закон называл совершение поступка, позорящего честь и достоинство судьи или умаляющего авторитет судебной власти, а также вступление в силу приговора суда или судебного решения о применении к судье принудительных мер медицинского характера (статья 14 Закона о статусе судей в ред. от 20 июня 2000 г.). По своей правовой природе освобождение судьи от занимаемой должности в этих случаях выступает как крайняя мера дисциплинарной ответственности. Необходимо также иметь в виду, что в качестве поступков, позорящих честь и достоинство судьи или умаляющих авторитет судебной власти, квалификационные коллегии судей вполне закономерно квалифицировали такие хорошо известные трудовому праву правонарушения, как грубость и хамство, допущенные судьей при исполнении служебных обязанностей, волокиту и иные проступки подобного свойства.
Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. Закон о статусе судей был изложен практически в новой редакции, в частности в текст Закона была введена статья 12.1 «Дисциплинарная ответственность судей», практически отразившая существовавшее de facto положение дел. За совершение дисциплинарного проступка, т.е. нарушение норм Закона о статусе судей и Кодекса судейской этики[102], на судью, за исключением судей Конституционного Суда, может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения и досрочного прекращения полномочий судьи. Решение о наложении дисциплинарного взыскания принимает соответствующая квалификационная коллегия судей. Порядок деятельности квалификационных коллегий судей достаточно подробно определен Законом об органах судейского сообщества, который содержит основные представления о порядке формирования и деятельности квалификационных коллегий судей. В Закон также включена самостоятельная Глаза III, характеризующая производство в квалификационных коллегиях судей. Нормы Закона развиты в Положении о квалификационных коллегиях судей, утвержденном Высшей квалификационной коллегий судей 15 июля 2002 года (Российская юстиция. 2002, № 10, с. 72-78).
Если в течение года после наложения дисциплинарного взыскания судья не совершил нового дисциплинарного проступка, то он считается не привлекавшимся к дисциплинарной ответственности[103].
Судьи Конституционного Суда могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности также за совершение дисциплинарного проступка в смысле статьи 12.1 Закона о статусе судей – нарушение норм этого Закона, Кодекса судейской этики и, естественно Закона о Конституционном Суде, однако, в отличие от иных судей, на них дисциплинарное взыскание (также в виде предупреждения или прекращения полномочий) налагается по решению Конституционного Суда.
Имея в виду сказанное выше о правовой природе судей субъектов Федерации, можно утверждать, что применяются две основных схемы: мировые судьи привлекаются к дисциплинарной ответственности в общем порядке, а судьи конституционных (уставных) судов субъектов Федерации - в соответствии с законами соответствующего субъекта Федерации[104].
Материальные гарантии статуса судей. В Российской Федерации традиционно уделяется большое значение материальным или социальным гарантиям правового статуса судей. Соответствующие положения содержались еще в первоначальной редакции Закона о статусе судей (статья 19 "Материальное обеспечение судей" и статья 20 "Меры социальной защиты судей"). При этом конструкции названных статей в большей степени были бы логичны для законодательства о социально ущербных лицах, поскольку предусматривали, например, существенные льготы по предоставлению жилья, оплаты коммунальных услуг, транспортных расходов и т.п. Обе статьи достаточно значительны по объему, но тем не менее по инициативе руководства судебной системы Российской Федерации обе они получили свое дополнительное развитие в двух самостоятельных законах: Федеральном законе "О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации"[105] и в Федеральном законе "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"[106]. В развитие названных норм приняты также многочисленные подзаконные акты, например, Положение о порядке исчисления размера выходного пособия и пожизненного содержания и Положение о порядке оплаты судьям проезда к месту отдыха и обратно, утвержденные Постановлением Верховного Суда Российской Федерации 20 мая 1993 года. Наличие в таком количестве специальных норм, гарантирующих достаточное обеспечение не только судей, но и членов их семей, порождено, как представляется, конкретно-историческими причинами.
В советский период роль судьи в обществе была незначительна. Судья замыкал цепочку должностных лиц правоохранительных органов, целью деятельности которых была охрана существующего политического и правового порядков. Наличие карательного или обвинительного характера деятельности суда в таких условиях было неизбежным, что, в свою очередь, порождало представление о суде только как о последнем звене, не имеющем самостоятельного значения и, тем более, не обладающим самостоятельностью в суждениях. Применительно к рассматриваемому вопросу последствия очевидны: денежное содержание судей было меньшим, чем у работников правоохранительных органов, а заработная плата работников аппаратов суда столь ничтожной, что к середине 80-х годов прошлого века аппараты нижестоящих судов были практически разрушены. Естественно, что в таких условиях в момент разработки и принятия Концепции судебной реформы и Закона о статусе судей внимание к вопросам материального и социального обеспечения судей и работников аппарата судов было значительным, а гарантии материального свойства воспринимались как основные. Столь же логичным в этих условиях было распространение гарантий данного вида на членов семей судей. Во-первых, судейская профессия воспринималась и воспринимается, отчасти по отмеченной выше традиции, как сопряженная с опасностью для жизни, что компенсируется дополнительными социальными льготами по аналогии с обеспечением работников правоохранительных органов или военных. Во-вторых, уровень социального обеспечения судьи, особенно в случае ухода его в отставку, выше, чем у обычного пенсионера, что требует его распространения и на семью судьи, особенно в случаях потери кормильца и т.п. Третьим фактором, а может быть и определяющим, является состояние российской экономики. Думается, что по мере развития и преодоления негативных экономических явлений этот блок гарантий может прекратить свое существование, хотя необходимо отметить, что в ходе очередного этапа судебной реформы в 2001-2002 годах, равно как и в ходе реформы, направленной на монетизацию мер натурального характера, связанных с дополнительной социальной защитой отдельных категорий граждан, данный блок гарантий конституционно-правового статуса судей не претерпел существенных изменений, напротив он оказался «защищенным» от реформ. Практически изменения коснулись только вопроса обеспечения судей жилой площадью (о чем выше упоминалось). Думается, что, в конечно счете, представление о материальных гарантиях должно кардинальным образом измениться: основу независимости судей в этом отношении должно составить денежное содержание как таковое, а "натуральная составляющая" постепенно быть исключено.
Органы судейского сообщества. Завершая рассмотрение проблем правового статуса судей остановимся на организации судейского сообщества Российской Федерации, о котором уже было много сказано. Здесь попытаемся обобщить эти положения.
К числу органов судейского сообщества Закон об органах судейского сообщества относит:
- Всероссийский съезд судей,
- Совет судей Российской Федерации;
- конференции судей субъектов Российской Федерации,
- советы судей субъектов Российской Федерации,
- Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации,
- квалификационные коллегии судей Российской Федерации.
- общие собрания судей судов (не только Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации, как было ранее, но и всех иных судов).
Перечень, приведенный в части 2 статьи 3 Закона об органах судейского сообщества является закрытым[107], и иные органы судейского сообщества других типов и видов создаваться не могут, вплоть до включения их в приведенный законодательный перечень.
Полномочия Всероссийского съезда судей определены весьма кратко частью 1 статьи 6 Закона об органах судейского сообщества, которая вслед за нормой части 2 статьи Закона о судебной системе определяет Съезд как высший орган судейского сообщества России, правомочный принимать решения по всем вопросам, относящимся к деятельности судейского сообщества, за исключением тех, которые отнесены к компетенции квалификационных коллегий судей.
Вместе с тем данный Закон и иные законодательные акты Российской Федерации содержат и более конкретные нормы, определяющие, причем в императивной форме отдельные полномочия Всероссийского съезда судей
Так часть 1 статьи 6 об органах судейского сообщества содержит норму, предоставляющую Всероссийскому съезду судей исключительное право утверждать кодекс судейской этики (ранее назывался кодексом чести судьи), а также принимать акты, регулирующие деятельность судейского сообщества, а статья 14 Закона детализирует это полномочие, применительно к регламенту самого Съезда и регламенту проведения Совета судей Российской Федерации (нормотворческие или регламентарные полномочия).
Совсем иного рода полномочия, установлены частью 2 статьи 8 Закона об органах судейского сообщества, согласно этой норме Всероссийский съезд судей избирает судей в состав Совета судей Российской Федерации (порядок формирования этого органа будет раскрыт ниже) и соответственно частью 3 статьи 11, согласно норме которой, Съезд также избирает судей в состав Высшей квалификационной коллегии Российской Федерации (порядок формирования этого органа также будет раскрыт ниже). Очевидно, что эта группа полномочий может быть охарактеризована как кадровые.
Всероссийский съезд судей обладает и полномочиями финансового характера, о которых уже было сказано.
Существенной новеллой стало закрепление на законодательном уровне принципов избрания делегатов на Всероссийский съезд судей. Положения части 2 статьи 6 Закона об органах судейского сообщества определяют следующие нормы представительства:
от судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - по десять судей;
от судей каждого федерального арбитражного суда округа - по два судьи;
от судей каждого верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа - по одному судье, а также дополнительно по одному судье от каждых 50 судей каждого верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа;
от судей каждого арбитражного суда субъекта Российской Федерации - по одному судье, а также дополнительно по одному судье от каждых 30 судей каждого арбитражного суда субъекта Российской Федерации;
от судей каждого окружного (флотского) военного суда - по два судьи;
от судей гарнизонных военных судов - по одному судье от каждого субъекта Российской Федерации, на территории которого действуют гарнизонные военные суды;
от судей районных судов - по одному судье от каждого субъекта Российской Федерации, а также дополнительно по одному судье от каждых 100 судей районных судов, действующих на территории субъекта Российской Федерации;
от мировых судей - по одному судье от каждого субъекта Российской Федерации;
от судей каждого конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации - по одному судье.
Делегаты на съезд от судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов, окружных (флотских) военных судов избираются на общих собраниях судей этих судов, а делегаты от судей иных судов - на конференциях судей субъектов Российской Федерации (часть 3 указанной статьи).
Съезд созывается один раз в четыре года Советом судей Российской Федерации. Внеочередной съезд должен быть созван, если решение об этом принято конференциями судей не менее чем в половине субъектов Российской Федерации.
В отличие от существовавших ранее съездов (конференций) судей, которые могли быть созваны, как по территориальному (точнее субъектному), так и по межтерриториальному принципу, конференции судей субъектов Российской Федерации явно связаны с вполне определенной территорией. Конференции судей субъектов Российской Федерации также являются представительными органами, но уже судей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также мировых судей, судей районных судов и гарнизонных военных судов, действующих на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 7 Закона об органах судейского сообщества).
Конференции судей правомочны принимать решения по всем вопросам, относящимся к деятельности судейского сообщества в субъектах Российской Федерации, также за исключением вопросов, отнесенных упомянутым Федеральным законом к полномочиям квалификационных коллегий судей. Они также правомочны утверждать акты, регулирующие деятельность органов судейского сообщества в субъектах Российской Федерации.
Решения конференций судей принимаются простым большинством голосов, если конференциями не устанавливается иной порядок принятия решений.
Конференции судей созываются советом судей соответствующего субъекта Российской Федерации по мере необходимости, но не реже одного раза в два года.
Делегаты на конференции судей избираются с учетом необходимости представительства на них судей соответственно от верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также от мировых судей, судей районных судов и судей гарнизонных военных судов, действующих на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.
В периоды между заседаниями съездов и конференций судей постоянно действуют советы судей. В настоящий момент действуют Совет судей России и советы судей субъектов Российской Федерации.
Полномочия Совета судей Российской Федерации достаточно полно определены нормами части 1 статьи 9 Закона об органах судейского сообщества. Совет судей Российской Федерации:
- созывает Всероссийский съезд судей;
- дает согласие на назначение на должность и освобождение от должности Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации и заслушивает его годовые отчеты об организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности (данная норма корреспондирует правилу частью 1 статьи 8 Закона о Судебном департаменте, отметим также, что пункт 8 части 1 статьи 10 этого Закона предусматривает также обязанность Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации ежегодно отчитываться о деятельности Департамента перед Советом судей Российской Федерации);
- избирает судей в состав Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации вместо выбывших в период между съездами;
- изучает, обобщает и распространяет опыт работы органов судейского сообщества, разрабатывает рекомендации по совершенствованию их деятельности;
- определяет порядок участия судей гарнизонных военных судов, действующих за пределами Российской Федерации, в работе органов судейского сообщества субъектов Российской Федерации, и
- осуществляет иные полномочия, отнесенные к его ведению федеральными законами.
К числу иных полномочий в настоящий момент относятся, во-первых, финансовые полномочия, установленные частью 2 указанной статьи 10. Однако первичными выступают в этом отношении нормы иных федеральных законов. Закон о судебной системе (статья 33) и Федеральный закон «О финансировании судов Российской Федерации» (статья 2) наделяет Совет судей Российской Федерации дополнительными полномочиями финансового характера, о чем уже было сказано выше.
Другая группа полномочий может быть определена как, имеющая внутренний организационный характер и касается права избирать из своего состава подотчетных ему председателя Совета судей Российской Федерации и его заместителей (часть 4 статьи 8 Закона об органах судейского сообщества). Члены Совета судей не могут быть избраны на должности председателя Совета судей Российской Федерации или его заместителя более двух раз подряд. Также Совет судей избирает свой Президиум из числа членов Совета с учетом необходимости представительства в нем судей федеральных судов, в том числе судей Конституционного Суда Российской Федерации, судей судов общей юрисдикции, включая военные суды, судей арбитражных судов и судей судов субъектов Российской Федерации. В состав Президиума Совета судей Российской Федерации входят по должности председатель Совета судей Российской Федерации и его заместители.
И, наконец, третья группа полномочий имеет внешний характер, поскольку Совет судей Российской Федерации (также как и иные органы судейского сообщества) в пределах своей компетенции осуществляют прямые связи с органами судейского сообщества и профессиональными объединениями (ассоциациями) судей других государств, с международными организациями, а также со средствами массовой информации.
Совет судей Российской Федерации формируется Всероссийским съездом судей из числа судей, представляющих как федеральные суды, так и судов субъектов Российской Федерации. Согласно статье 8 Закона об органах судейского сообщества в Совете судей Российской Федерации устанавливаются следующие нормы представительства:
от судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - по два судьи;
от судей федеральных арбитражных судов округов - три судьи;
от судей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов - пять судей;
от судей арбитражных судов субъектов Российской Федерации - восемь судей;
от судей окружных (флотских) военных судов - два судьи;
от судей гарнизонных военных судов - три судьи;
от судей районных судов - восемь судей;
от мировых судей - пять судей;
от судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации - три судьи;
от каждого субъекта Российской Федерации - по одному судье, избираемому съездом по представлению соответствующей конференции судей субъекта Российской Федерации.
Как выше уже было сказано, члены Совета судей Российской Федерации, представляющие судей судов всех видов и уровней, избираются тайным голосованием делегатами Всероссийского съезда судей от соответствующих судов из своего состава на раздельных собраниях делегатов съезда. Избранными считаются судьи, получившие на раздельных собраниях делегатов наибольшее число голосов делегатов съезда, принявших участие в голосовании, при условии, что в голосовании принимали участие более половины делегатов съезда от соответствующих судов.
Члены Совета судей Российской Федерации, представляемые конференциями судей, избираются тайным голосованием делегатами Всероссийского съезда судей. Избранными считаются судьи, получившие большинство голосов делегатов съезда, принявших участие в голосовании.
Совет судей Российской Федерации является выборным органом судейского сообщества, подотчетным только съезду. Совет судей Российской Федерации созывается по мере необходимости, но не реже двух раз в год.
Рабочим органом Совета судей Российской Федерации является Президиум Совета судей Российской Федерации, который создается для оперативного коллегиального решения вопросов, определяемых регламентом Совета судей Российской Федерации. Заседания Президиума Совета судей Российской Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже четырех раз в год.
Председатель Совета судей Российской Федерации созывает Совет и его Президиум, руководит их работой в соответствии с регламентом Совета судей Российской Федерации. Председатель Совета судей Российской Федерации представляет Совет судей Российской Федерации в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в общественных объединениях, средствах массовой информации, а также при осуществлении международного сотрудничества. По поручению председателя Совета судей Российской Федерации его полномочия может осуществлять один из его заместителей.
Советы судей субъектов Российской Федерации рассматривают в период между конференциями судей все вопросы, отнесенные к компетенции конференций судей, за исключением избрания квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации и заслушивания их отчетов; созывают конференции судей; избирают судей в состав квалификационных коллегий судей соответствующих субъектов Российской Федерации вместо выбывших в период между конференциями судей.
Также как и Совет судей Российской Федерации, советы судей субъектов Российской Федерации избирает из своего состава подотчетных ему председателя совета судей субъекта Российской Федерации и его заместителей. Член совета судей субъекта не может быть избран на должность председателя совета судей субъекта Российской Федерации или его заместителя более двух раз подряд.
Полномочия члена совета судей могут быть досрочно прекращены по его инициативе или в случае совершения им дисциплинарного проступка. Решение о досрочном прекращении полномочий членов советов судей принимается соответственно съездом или конференцией судей, а в период между съездами (конференциями) судей - соответствующим советом судей.
Советы судей субъектов Российской Федерации избираются конференциями судей соответствующих субъектов в количестве и порядке, которые определяются конференциями судей в соответствии с их регламентами с учетом необходимости представительства в них судей соответственно от верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, а также от мировых судей, судей районных судов и гарнизонных военных судов, действующих на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.
Важно отметить, что Совет судей Российской Федерации и советы судей субъектов Российской Федерации могут осуществлять свои полномочия, если их составы сформированы не менее чем на две трети.
Таким образом, можно констатировать тот факт, что статьи 8-10 Закона об органах судейского сообщества в основном (за исключением нового порядка формирования и полномочий, связанных с квалификационными коллегиями судей) воспроизвели нормативное содержание части 1 статьи 8 Положения об органах судейского сообщества Российской Федерации и типового положение о советах судей субъектов Российской Федерации, разработанное Советом судей России, в меньшей мере регламенты и положения отдельных советов. Последние нормативные акты корпоративного типа сохраняют свое действие и после вступления в силу Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», поскольку в основном не противоречат его нормам.
Завершая характеристику этого вида органов судейского сообщества России необходимо обратить внимание, что в составе Совета судей Российской Федерации сегодня действуют Президиум, секции и комиссии. Совет судей собирается на свои заседания не реже чем два раза в год, в промежутке между этими заседаниями для оперативного решения текущих вопросов, но не реже чем четыре раза в год, собирается его Президиум. Секции объединяют судей по их принадлежности к подсистемам судебной власти и призваны более профессионально решать входящие в компетенцию Совета вопросы. Комиссии Совета призваны решать более практические задачи на постоянной или временной основе, например, финансовые или вопросы безопасности судей и членов их семей.
Полномочия квалификационных коллегий судей, также определенные Законом об органах судейского сообщества (статьи 17 - 19) в основном уже были раскрыты выше, однако, полагаем необходимым систематизировать их.
Компетенция Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 17 названного Закона может быть определена только федеральными конституционными законами и федеральными законами и состоит в следующем:
1) рассмотрение заявлений кандидатов на должности Председателя Верховного Суда Российской Федерации, Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, их заместителей и представляет Президенту Российской Федерации свои заключения;
2) рассмотрение заявлений кандидатов на должности председателей, заместителей председателей других федеральных судов (за исключением районных судов), а также судей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов, окружных (флотских) военных судов и представляет соответственно Председателю Верховного Суда Российской Федерации и Председателю Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации свои заключения;
3) объявление в средствах массовой информации об открытии вакантных должностей председателей, заместителей председателей федеральных судов (за исключением районных судов), а также судей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов, окружных (флотских) военных судов с указанием времени и места приема и рассмотрения документов;
4) приостановление, возобновление либо прекращение полномочий, а также прекращение отставки председателей, заместителей председателей федеральных судов (за исключением районных судов), судей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов, окружных (флотских) военных судов, членов Совета судей Российской Федерации и Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации, председателей советов судей и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации;
5) проведение квалификационной аттестации председателей, заместителей председателей федеральных судов (за исключением Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и районных судов), а также судей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов и окружных (флотских) военных судов;
6) дача заключений о возможности привлечения судей, пребывающих в отставке, к исполнению обязанностей судей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов и окружных (флотских) военных судов;
7) присвоение судьям первого и высшего квалификационного класса;
8) наложение дисциплинарных взысканий на председателей, заместителей председателей федеральных судов (за исключением районных судов), а также на судей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, федеральных арбитражных судов округов и окружных (флотских) военных судов за совершение ими дисциплинарного проступка;
9) утверждение положения о порядке работы квалификационных коллегий судей;
10) рассмотрение вопросов, отнесенных к компетенции квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации, в случае невозможности их разрешения этими коллегиями;
11) ознакомление с работой квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации, заслушивание сообщений их председателей о проделанной работе и дача рекомендаций, направленных на совершенствование деятельности указанных коллегий; изучение и обобщение практики работы квалификационных коллегий судей, организация учебы членов этих коллегий;
12) решение вопросов о представлении судей к награждению государственными наградами Российской Федерации и присвоении им почетных званий Российской Федерации;
13) осуществление иных полномочий[108], предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Высшая квалификационная коллегия судей может осуществлять свои полномочия, если ее состав сформирован не менее чем на две трети.
Президиум Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации состоит из председателя указанной коллегии и трех его заместителей, избираемых Коллегией из числа ее членов. Президиум Высшей квалификационной коллегии судей является рабочим органом этой коллегии, ей подотчетен и образуется для оперативного решения вопросов, связанных с организацией работы Высшей квалификационной коллегии судей.
Полномочия квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации определены статьей 19 Закона об органах судейского сообщества и перечень также является открытым. Квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации рассматривают вопросы, отнесенные к их компетенции федеральными конституционными законами, федеральными законами, и принимают мотивированные решения в отношении судей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов, арбитражных судов субъектов Российской Федерации, мировых судей, судей районных судов (в том числе председателей и заместителей председателей районных судов), гарнизонных военных судов, действующих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, - в отношении судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации:
1) рассматривают заявления лиц, претендующих на соответствующую должность судьи, и с учетом результатов квалификационного экзамена дают заключения о рекомендации данных лиц на должность судьи либо об отказе в такой рекомендации;
2) утверждают состав экзаменационных комиссий по приему квалификационного экзамена у кандидатов на должность судьи соответствующего суда;
3) объявляют в средствах массовой информации об открытии вакантных должностей председателей, заместителей председателей районных судов, а также судей соответствующих федеральных судов с указанием времени и места приема и рассмотрения документов;
4) организуют проверку достоверности биографических и иных сведений, представленных кандидатами на вакантные должности;
5) приостанавливают, возобновляют либо прекращают полномочия, а также прекращают отставку судей соответствующих федеральных судов (за исключением лиц, указанных в подпункте 4 пункта 2 статьи 17 настоящего Федерального закона), председателей и заместителей председателей районных судов, членов соответствующих советов судей и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации;
6) осуществляют квалификационную аттестацию судей соответствующих судов, а также мировых судей, председателей и заместителей председателей районных судов; присваивают судьям соответствующих судов, а также мировым судьям, председателям и заместителям председателей районных судов квалификационные классы (за исключением первого и высшего);
7) дают заключения о возможности привлечения судей, пребывающих в отставке, к исполнению обязанностей судей соответствующих федеральных судов, а также председателей и заместителей председателей районных судов;
8) налагают дисциплинарные взыскания на судей соответствующих судов (в том числе на председателей и заместителей председателей районных судов) за совершение ими дисциплинарного проступка;
9) осуществляют иные полномочия[109] в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации также могут осуществлять свои полномочия, если их составы сформированы не менее чем на две трети.
Как уже было сказано выше, порядок формирования квалификационных коллегий судей существенно изменился. Но прежде чем охарактеризовать его несколько общих положений:
- членами квалификационных коллегий судей не могут быть председатели судов и их заместители, а
- судья не может быть избран одновременно в совет судей и квалификационную коллегию судей одного уровня, а также не может быть членом квалификационных коллегий судей разных уровней, кроме того,
- член квалификационной коллегии судей не может быть избран на должность председателя или заместителя председателя квалификационной коллегии судей более двух раз подряд, и, наконец,
- представителями общественности, представителями Президента Российской Федерации в квалификационных коллегиях судей могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 35 лет, имеющие высшее юридическое образование, не совершившие порочащих их поступков, не замещающие государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, не являющиеся адвокатами. Представитель общественности, представитель Президента Российской Федерации в квалификационной коллегии судей при осуществлении полномочий члена квалификационной коллегии судей, а также во внеслужебных отношениях должны избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти или вызвать сомнения в объективности, справедливости и беспристрастности указанных представителей.
Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации формируется в количестве 29 членов коллегии. Члены коллегии из числа судей избираются по следующим нормам представительства:
от судей Верховного Суда Российской Федерации - два судьи;
от судей Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации - два судьи;
от судей федеральных арбитражных судов округов - три судьи;
от судей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области и судов автономных округов - четыре судьи;
от судей арбитражных судов субъектов Российской Федерации - четыре судьи;
от судей окружных (флотских) военных судов - три судьи.
Десять членов коллегии - представители общественности назначаются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Один член коллегии - представитель Президента Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации.
Судьи в состав Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации избираются тайным голосованием на съезде делегатами съезда от соответствующих судов из своего состава на раздельных собраниях делегатов. Избранными считаются судьи, получившие на раздельных собраниях делегатов наибольшее количество голосов делегатов съезда, принявших участие в голосовании, при условии, что в голосовании принимали участие более половины делегатов съезда от соответствующих судов. Избрание судей в состав Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации вместо выбывших в период между съездами производится Советом судей Российской Федерации.
Квалификационная коллегия судей субъекта Российской Федерации формируется по сходным принципам
Установлен также целый ряд особенностей. Если в субъекте Российской Федерации не образованы верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, арбитражный суд субъекта Российской Федерации, конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации, не действуют мировые судьи, отсутствуют гарнизонные военные суды, то квалификационная коллегия судей данного субъекта Российской Федерации формируется без участия представителей судей этих судов. При этом нормы представительства сохраняются.
С другой стороны, судьи Арбитражного суда города Санкт - Петербурга и Ленинградской области избираются в состав квалификационной коллегии судей и других органов судейского сообщества Санкт - Петербурга. А квалификационная коллегия судей Ленинградской области формируется по следующим нормам представительства:
Судьи районных судов и мировые судьи Эвенкийского автономного округа избираются в состав квалификационной коллегии судей и других органов судейского сообщества Красноярского края.
Судьи в состав квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации избираются также тайным голосованием на конференции судей в порядке, определяемом конференцией судей соответствующего субъекта Российской Федерации. Избрание судей в состав квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации вместо выбывших в период между конференциями производится соответствующим советом судей.
Представители общественности в квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации назначаются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, определяемом законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Представитель Президента Российской Федерации в квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации.
Полномочия члена квалификационной коллегии судей любого уровня из числа судей могут быть досрочно прекращены по его инициативе, либо в случае совершения им дисциплинарного проступка, либо в случае его отсутствия на заседаниях квалификационной коллегии судей в течение четырех месяцев без уважительных причин. Решение о досрочном прекращении полномочий членов квалификационной коллегии судей из числа судей принимается съездом (конференцией) судей, а в период между съездами или конференциями судей - соответствующим советом судей.
Полномочия члена квалификационной коллегии судей - представителя общественности по решению соответственно Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть досрочно прекращены в случаях совершения им порочащего поступка, а также систематического неисполнения им обязанностей члена квалификационной коллегии судей.
Полномочия члена квалификационной коллегии судей - представителя Президента Российской Федерации по решению Президента Российской Федерации могут быть досрочно прекращены в случаях совершения им порочащего поступка, а также систематического неисполнения им обязанностей члена квалификационной коллегии судей.
Закон об органах судейского сообщества определяет период времени работы одного состава квалификационной коллегии судей: 4 года для Высшей квалификационной коллегии и 2 года – для квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации (статья 13).
В заключение обзора состояния дел в сфере организации судейского сообщества остановимся более подробно на проблеме законодательного регулирования организации и деятельности судейского сообщества в Российской Федерации. В настоящий момент эти вопросы решены именно на уровне федерального закона. Инициаторы, как первичной законодательной инициативы, так и ее корректировки, члены судейского сообщества и ряд исследователей уверены, что подобная форма (т.е. форма федерального закона) регулирования вопросов судейского самоуправления наиболее адекватна и юридически корректна[110]. Однако такое решение представляется не вполне обоснованным.
Судейское самоуправление - неотъемлемая составная часть независимой судебной власти, оно, как было выше показано, обладает существенными полномочиями, в том числе в сфере управления делами судебной власти. Существуют и успешно действуют различные судейские ассоциации. Судейское сообщество чрезвычайно авторитетно. В настоящий момент именно судейское самоуправление играет значительную роль в разработке и принятии документов различного уровня, касающихся организации и осуществления правосудия, устанавливающих его минимальные демократические стандарты. Поэтому интерес законодателя к вопросам дальнейшего развития судейского самоуправления в нашей стране естественен. Однако, как показывает анализ Закона об органах судейского сообщества, судейское сообщество после его принятия может почти полностью утратить качество самоуправляемости, составляющее сущность его правовой природы. Подавляющее большинство вопросов организации и деятельности судейского сообщества и его органов решено государством в форме федерального закона, хотя и на основе инициативы судейского сообщества. Именно в законе детально описана не только компетенция органов судейского сообщества, но их структура, нормы представительства на съездах и конференциях, порядок деятельности отдельных органов, включая периодичность проведения заседаний и т.п. Необходимость в саморегулировании с принятием такого закона, кажется, почти полностью будет утрачена. Иными словами, судейское самоуправление огосударствляется, оно из специфического самоуправляющегося сообщества (ассоциации, объединения), превращается в один из многих государственных институтов (причем по смыслу Закона не имеющий самостоятельных государственно значимых функций, за исключением решения вопросов об отборе кандидатов на должности судей и вопросов об ответственности судей).
С другой стороны, подход, выраженный в тексте Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», представляется, вопреки столь распространенному убеждению, не основанным на нормах Закона о судебной системе (статья 29). Как следует из теста статьей 2 – 3 Закона об органах судейского сообщества, предметом его регулирования выступают, с одной стороны, правовой статус судьи в части его включения в судейское сообщество, с другой, - правовой статус органов судейского сообщества. Однако оба эти предмета уже урегулированы действующим федеральным законодательством. Наиболее общие нормы содержатся в Законе о судебной системе (статья 29), более детальные – в Законе о статусе судей (статья 17 и др.). Причем, Закон о статусе судей содержит весьма конкретные нормы, создающие, как показала почти 10-летняя практика, вполне достаточные легальные основания для вполне успешного создания и развития органов судейского сообщества в России. На базе названных законодательных актов сформирован объемный «портфель» подзаконных актов, в том числе актов многочисленных органов судейского сообщества. В этих условиях, было бы целесообразнее дальнейшее развитие уже имеющегося судоустройственного законодательства, а не разработка и принятие нового законодательного акта.
Далее. Общеправовой принцип экономии закона предполагает, что принятие нового закона допустимо только при условии, когда возможности совершенствования уже существующих актов полностью исчерпаны. Как представляется, в данном случае подобного не произошло. Закон о статусе судей, например, вполне естественно было бы дополнить, например, целым рядом статей развивающих и дополняющих правовой статус квалификационных коллегий (статьи 11, 17 - 20) или порядок осуществления квалификационного экзамена кандидата на должность судьи, устанавливающих порядок формирования и деятельности экзаменационных комиссий и т.п. Тем более необходимо дополнение Закона о статусе судей положениями, содержащимися в статьях 34 – 36 проекта Закона об органах судейского сообщества (о порядке проведения квалификационных аттестаций судей) и статье 37 (о квалификационных классах судей), и не вошедшими в текст этого действующего закона.
Таким образом, норма статьи 29 Закона о судебной системе, устанавливающая правило, согласно которому компетенция и порядок образования органов судейского сообщества устанавливается федеральным законом, и, вероятно, послужившая одним из оснований для разработки проекта Верховного Суда Российской Федерации и присоединения к этой идее для Президента Российской Федерации, на самом деле не является достаточным основанием для разработки и принятия именно самостоятельного акта. Как выше было отмечено, таковым, на наш взгляд, является Закон о статусе судей. И, наконец, третье. Законодатель, помимо правил законодательной техники (регулирование одного предмета в одном законе и экономия закона), связан собственной позицией по толкованию статей 23 – 25 Закона о судебной системе, содержащим аналогичную по типу бланкетную норму, реализованную им в одном акте – Законе об арбитражных судах, а не в нескольких.
Итак, современное состояние законодательных норм, регулирующих статус судьи, свидетельствует о наличии ряда неразрешенных до конца вопросов. Во-первых, это - незавершенность законодательного регулирования статуса судей и его множественность (зачастую приводящая к противоречивости). Во-вторых, очевидная чрезмерность корпоративной зависимости судьи, как в части и первой стадии – процесса формирования судейского корпуса, так и в ходе реализации второй и третьей – несения судейской службы и прекращения полномочий судей. В – третьих, огосударствление органов судейского сообщества, отчасти существующее объективно в силу включения в систему судейского сообщества квалификационных судей, отчасти необоснованное.
3. Некоторые выводы. Представленная выше краткая характеристика судебной системы Российской Федерации – организационной формы судебной власти и правового статуса судей свидетельствует о том, что по сравнению с советской моделью в системе произошли существенные изменения.
Во-первых, Российская Федерация признала концепцию разделения властей и ее неотъемлемую составляющую - принцип независимости судебной власти. Суды в институциональном, организационном плане были выделены в самостоятельную ветвь государственной власти, провозглашен запрет на создание чрезвычайных судов или осуществление судебной власти каким-либо другим органом государственной власти кроме суда. Провозглашен принцип беспристрастности судебной власти и ее носителей и подчинения их только Конституции и закону. Законодательно обеспечено независимое ресурсное обеспечение судебной власти, путем выделения этой государственной функции из предметов ведения Министерства юстиции Российской Федерации и передачи ее в состав корпуса полномочий судебной власти.
Во-вторых, произошло деление судебной системы Российской Федерации на федеральную и субъектную. Появились новые виды судебных учреждений. При этом квалификация судов как федеральных или субъектных осуществлена весьма непоследовательно. По сути субъектными судами являются только конституционные (уставные) суды. Мировые суды очень тесно связаны с федеральными судами общей юрисдикции как в институциональном или организационном отношении, так и в процессуальном.
В-третьих, произошел отказ от принципа внутренней специализации и состоялся переход к смешанной модели устройства судебной системы по отношению к признаку специализации. В подсистеме судов общей юрисдикции действует как признак внешней специализации (военные суды), так и внутренней (специализированные судебные подразделения). В подсистеме судов арбитражной юрисдикции укоренился принцип внутренней специализации (специализированные судебные подразделения). В организации Конституционного Суда Российской Федерации также представлены некоторые начала специализации, поскольку, например, дела о толковании Конституции Российской Федерации рассматриваются только в пленарных заседаниях. Иными словами и здесь намечена некоторая специализация в зависимости от объекта судебного конституционного контроля. Однако, как таковой специализации или специализации в полном смысле этого слова, конечно, в данном случае нет.
Как следствие развитие признака внешней специализации состоялся очередной этап дифференциации судебного процесса: возникли:
- самостоятельное конституционное производство (причем представленное двумя весьма различающимися корпусами норм – федеральным и субъектным);
- относительное самостоятельное арбитражное судопроизводство (безусловно дочернее по отношению к гражданскому, пока еще не вполне самостоятельное, но интенсивно развивающееся и явно стремящееся к окончательному обособлению, что на наш взгляд, вряд ли можно приветствовать),
- относительно самостоятельное административное судопроизводство как составная часть гражданского процесса, с одной стороны, и как составная часть арбитражного процесса, с другой стороны, причем нормы различаются, как различаются и тенденции развития; поскольку часть полномочий административной юстиции осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации в состав административного судопроизводства могут быть включены и нормы Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". Однако, в части рассмотрения вопросов о конституционности постановлений Правительства Российской Федерации каких-либо особенностей процессуального свойства законодатель не предусмотрел, пока не сформулировал в своем Регламенте их и сам Конституционный Суд.
Продолжается дифференциация судебного процесса и внутри каждого из его видов, в форме отдельных глав, реже статей обособляются группы норм, характеризующих производство по отдельным категориям дел (о делах несовершеннолетних, о применении мер медицинского характера, о банкротстве и т.д.) и на тех или иных стадиях судебного процесса (первая инстанция, апелляционная, кассационная, надзорная, производство по вновь открывшимся обстоятельствам).
В-четвертых, наметилась тенденция отхода от принципа совпадения судебных территорий и границ государственно- или административно-территориального деления. Экстратерриториальный принцип положен в основу территориальной юрисдикции военных судов, окружных и апелляционных арбитражных судов, мировых судей. Однако основные рабочие звенья подсистем общей и арбитражной юстиции по-прежнему "привязаны" к территории административных и федеративных единиц, а, следовательно, подвержены местным влияниям.
В пятых, существенны преобразования в сфере определения правового статуса судей. Кардинальным образом изменен порядок формирования судейского корпуса. Сформированы на законодательном уровне развернутые квалификационные требования к кандидатам на должности судей, урегулирован (хотя далеко не полностью) порядок прохождения судьями службы и порядок отстранения от должности (также далеко не полностью). Созданы и функционируют органы судейского сообщества – съезды судей, собрания судей, квалификационные коллегии судей и т.д. Учреждена и действует Российская Академия правосудия при Верховном и Высшем Арбитражном судах Российской Федерации.
Однако в данной сфере наметились и негативные тенденции
- корпоративной замкнутости и подчинения рядовых судей судейской бюрократии, к которой могут быть отнесены не только должностные лица суда – председатели и заместители председателей судов, но и обладающие весьма значительными административными ресурсами руководители таких органов судейского сообщества как квалификационные коллегии;
- формирования органов судейского сообщества не в качестве действительных органов судейского самоуправления, а скорее в качестве дополнительной системы управления судьями, отсутствует множественность форм судейского самоуправления, представленная в зарубежных странах, в Российской Федерации "профсоюз судей" – един и централизован;
- сохранение советского подхода к социальному и материальному обеспечению судей, приравненных в этой части к лицам социально ущербным – инвалидам, ветеранам, чернобыльцам;
- неразвитость обучающей базы.
И, наконец, и этой сфере необходимо обратить особо внимание на незаконченность действующего правового регулирования: недостаточную четкость и определенность норм о порядке прохождения и прекращения службы судьями, с одной стороны, и отсутствие на соответствующем законодательном уровне норм об аттестации судей.
В-шестых, существенным образом реформированы институты, обеспечивающие деятельность суда: адвокатура, прокуратура, следствие, исполнение судебных решений, нотариата также созданы новые: федеральные омбудсман и счетный суд.
Таким образом, судебная система Российской Федерации была преобразована, причем весьма существенно, однако, при сравнении основных параметров советской судебной системы и российской судебной системы становится очевидным, что кардинально изменилось материальное наполнение судоустройственного законодательства, но не институциональное, российская судебная система по-прежнему ориентирована на принцип жесткого централизма, в конечном счете обеспечивающего управление системой. Не разрешенными остались коренные противоречия советской модели: унитаризм судебной системы в федеративном государстве, совмещение в одном суде нескольких судебных инстанций, и отсутствие эффективной административной юстиции – наиболее действенного механизма в спорах граждан с государством, с одной стороны, и самого действенного оружия судебной власти по отношению к власти исполнительной, делающий суд равным среди первых в системе разделения властей. В дальнейшем развитии нуждается и правовой статус судьи, совершенствование которого должно быть направлено на обеспечение независимости и самостоятельности судьи не только от законодательной и исполнительной ветвей власти, но и от "судейской бюрократии", а также на постоянный рост профессиональной квалификации конкретного судьи и судейского корпуса в целом.
Итак, судебная реформа, поминаемая как координированная деятельность государства в лице его законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, имеющая своей целью кардинальное изменение сущности, содержания и организационной формы осуществления правосудия в Советском Союзе, состоялась лишь отчасти. Завершающая трансформация, гарантирующая гражданам России свободный доступ к справедливому, беспристрастному, публичному, созданному на основе закона и действующему на основании закона суду, не состоялась.
[1] Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991, №44, ст. 1435
[2] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991, № 30, ст. 1017
[3] Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991, № 30, ст. 1013
[4] Слабая дискуссия о необходимости передачи полномочий арбитража судам общей юрисдикции, имея в виду принцип универсальности судебной власти, была "задушена" почти не успев родиться. И только в 2007 году, по прошествии более 15 лет вновь возникают попытки отказаться от этого неразумного разделения, приведшего к оттоку из сферы действия судов общей юрисдикции всех новых сил и веяний, создавшему условия для консервации этой подсистемы судебной власти.
[5] Собрание законодательства Российской Федерации (Далее – СЗ РФ) .1997, № 1, ст. 1; 2001, № 51, ст. 4824, 2003, № 27, ст. 2698; 2005, № 15, ст. 1274. Многочисленные изменения в Законе о судебной системе будут раскрываться по мере необходимости применительно к тому или иному объекту исследования.
[6] Относительное, поскольку более 10 раз непосредственно после принятия рассматриваемого Закона и в более поздние годы такие субъекты Российской Федерации как Татарстан, Башкортостан, Республика Алтай, Республика Карелия неоднократно обращались в Конституционный Суд Российской Федерации с ходатайствами о неконституционности норм этого акта. Причем в основе этих обращений всегда лежало несогласие с несколько унитаристским пониманием норм Конституции, с представлением о необходимости федерализации судебной системы. См., например, постановления от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава-Основного Читинской области, от 7 июля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации ", определения от12 марта 1998 года по запросу высших должностных лиц ряда субъектов Российской Федерации о проверке конституционности некоторых положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", от 8 июня 2000 года по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности части первой статьи 2, статей 5, 6, 7, 8, пункта 2 статьи 9, стать 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
[7] В момент учреждения арбитражных судов функции суда первой инстанции и апелляционного суда были сосредоточены в одном суде – арбитражном суде субъекта Российской Федерации . Потребовалось около 7 лет для тог чтобы российский законодатель наконец-таки признал общепринятые представления об устройстве судов, согласно которым каждый суд представляет собой одну судебную инстанцию и наличие в суде как первой инстанции так и жалобной, пересматривающей решение, постановленное им же самим, хотя бы и в другом составе судей, неприемлемо, поскольку создает условия для нарушения одной из фундаментальных максим судоустройства и должной или справедливой судебной процедуры: никто не может быть судьей в своем деле. Интересным представляется тот факт, что Конституционный Суд Российской Федерации не рассматривал эти вопросы. Представляется, что в данном случае мы в очередной раз сталкиваемся с феноменом "советского кривого зеркала", общество настолько привыкло к советской судебной модели, что основы ее построения воспринимаются как правильные не только в массовом сознании, но и в сознании профессионалов. Единственное упоминание о существовании этой проблемы см. Абросимова Е.Б. Судоустройство и статус судьи // Судебная реформа: проблемы и перспективы М., 2001…..
[8] СЗ РФ. 1994, № 13, ст. 1447; 2001, № 7, ст. 607, № 51, ст 4825; 2004, № 24, ст. 2334; 2005, №15, ст. 1273; 2007, № 7, ст. 829. Многочисленные изменения и дополнения Закона буду т раскрыты по мере необходимости применительно к объекту исследования.
[9] СЗ РФ. 2004, № 27, ст. 2710; 2007, № 1(ч. 1), ст. 2
[10] Данное нововведение позволило ввести в состав новых судей, не принимавших активного участи в политическом кризисе 1992-1993 годов и несколько стабилизировать ситуацию в Суде, который и изнутри к моменту принятия Конституции был "расколот" настолько, что можно было услышать призывы к возбуждению уголовного преследования некоторых членов суда и необходимости проведения "чистки" как состава судей, так и аппарата Суда.
[11] Первый созыв.
[12] Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1981, № 28, ст. 976 с многочисленными изменениями и дополнениями
[13] См., в частности постановления Конституционного Суда от 27 января 2004 г. № 1- П (СЗ РФ, 2004, № 5, ст. 403), от 16 июня 1998 г. № 19-П (СЗ РФ, 1998, № 25, ст. 3004) и от 11 апреля 2000 г. № 6-П (СЗ РФ, 2000, № 16, ст. 1774
[14] СЗ РФ. 1998. № 51, ст. 6270; 2004, 3 25, ст. 2481, № 35, ст. 3697, 3 49, ст. 4841 и 4843; 2005 № 8, ст. 604, № 15, ст. 1278; 2006, № 11, ст. 1147; 2007, № 10, ст. 1151. Многочисленные изменения и дополнения буду раскрыты по мере необходимости применительно к соответствующему исследуемому объекту.
[15] К сожалению, это – полка единственный элемент апелляционного производства в подсистеме судов общей юрисдикции. Данная функция в течение более пяти лет являлась спящей, поскольку не существовало института мировых судей.
[16] СЗ РФ. 1999, № 26, ст. 3170; 2006, № 50, ст. 5277 Внесенные в 2006 году изменения касались уточнения подсудности дел военным судам и были связаны с принятием Федерального закона "О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста" (СЗ РФ. 2006, № 49, ст. 5089) и касались установления правила о единоличном рассмотрении названных категорий дел.
[17] Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993, № 9, ст. 331
[18] СЗ РФ. 1994, № 32, ст. 3305, 1998, № 16, ст. 1796
[19] СЗ РФ. 1995. № 18, ст. 1589; 2003, № 27 (ч.1), ст. 2699; 2004 № 13, ст. 1111; 2006, № 29, ст. 3120; 2007, № 49, ст. 6031 Изменения и дополнения в Закон об арбитражных судах будут раскрыты по мере необходимости применительно к объекту исследования. Изменения 2006 и 2007 годов связаны с изменениями в федеративном устройстве Российской Федерации, преобразовании ее субъектов и соответствующим преобразованием федеральных арбитражных судов. Обратим внимание, что в отличие от общих судов применительно к судам арбитражным не возникают вопросы о должном или ординарном суде или судье, поскольку Закон об арбитражных судах содержит перечни судов с характеристиками их территориальной и предметной подсудности. Применительно к общим судам такие перечни на законодательном уровне отсутствуют, что на наш взгляд составляет нарушение требований статьи 47 ((часть 1) Конституции Российской Федерации. Исключение составляют только региональные законы о мировых судьях, практически к каждому приложены перечни наименований мировых участков и территориальные5 характеристики их юрисдикции. См. подробнее: Абросимова Е.Б. В кн. Конституционное право субъектов Российской Федерации . Относительно процессуальной ипостаси понятия "должный суд и должный судья" см. постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 1998 года по делу о проверке конституционности статьи 44 УПУ РСФСР и статьи 123 ГПК РСФСР в связи с жалобами ряда граждан.
[20] Законом об арбитражных судах к предметной подсудности этих судов отнесены дела, возникающие из публичных правоотношений (статья 10 и 36), в частности дела об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента Российской Федерации , Правительства Российской Федерации , федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов, нарушающих права и законные интереса граждан и организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов федеральными законами. Ранее уже отмечалось, что в данном случае существует не оправданная нормами Конституции Российской Федерации законодательная интервенция в компетенцию судов общей юрисдикции, которая помимо прочего препятствует становления России полноценного института административной юстиции.
[21] Этот вид арбитражных судов существует с 2004 года, к моменту осуществления настоящего исследования не сформированы все поименованные в Законе об арбитражных судах апелляционные суды, но процесс идет весьма уверенно. До 2004 года апелляционные коллегии состояли в составе арбитражных судов субъектов Российской Федерации.
[22] Подробнее о состоянии конституционной юстиции в регионах Российской Федерации (включая статистические данные)см. Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. 1999
[23] Относительно разграничения полномочий общих судов и конституционных (уставных) судов см. постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2003 года по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совет Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан и от 8 февраля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, а также определение от 5 ноября 1998 года об отказе в принятии к рассмотрению запроса Иркутского областного суда о проверке конституционности ряда положений Закона Иркутской области "О статусе депутата Законодательного Собрания Иркутской области".
[24] СЗ РФ. 1998, № %!, ст.6270; 2004, № 25, ст. 2481, № 35, ст. 3607, № 49, ст. 4841 и ст. 4843; 2005, № 8, ст. 604, № 15, ст. 1278; 2006, 3 11, ст. 1147; 2007, № 10, ст. 1151
[25] Подробнее о критериях универсальности судебной власти см. статью автора Проблемы свободного доступа к правосудию в Российской Федерации // Конституционное право восточно-европейское обозрение. 2000, № 3 (36), с.173-181
[26] Подробнее о мировых судьях/магистратах в Великобритании см. Апарова Т.В. Суда и судебный процесс в Великобритании. Англия, Уэльс, Шотландия. М., 1996; Уолкер Р. Английская судебная система. М., 1980; Мидор Д.-Д. Американские суды. Сент-Пол, Минессота, 1991; Филиппов С.В. Судебная система США. М., 1980; а также Абросимова Е.Б. Лекция. Конституционные основы судебной власти в зарубежных странах. М., 2000
[27] Аничков И. Мировой суд и преобразование низших судов. СПб., 1907; Гессен И.В. Реформа местного суда. СПб., 1910
[28] Батова С.А. Мировые судьи // Судебная система России. М., 2001, с. 199-216; Власов В. Мировой суд как форма народного самоуправления // Российская юстиция. 1995, № 7, с. 21
[29] Подробнее об организации судебной системы США см. указ источники; французской судебной системы: Правосудие во Франции, М., 1996
[30] СЗ РФ. 2000, № 1 (ч.1), ст. 1 с многочисленными изменениями и дополнениями, причем в данном случае прогнозируемыми, имея в виду механизм определения числа судей и участков.
[31] Законодатель субъектов Российской Федерации использует различные конструкции как притяжательного типа, так и обстоятельства места, причем последнее представляет неверным, поскольку речь идет о судьях субъектов Российской Федерации, а не о федеральных судах и судьях, расположенных на территориях соответствующих субъектов.
[32] Наиболее типичными актами этой группы, пожалуй, являются законы Владимирской, Камчатской, Новосибирской областей.
[33] Выявлено еще два вида актов: законы о финансировании и материально-техническом обеспечении мировых судей (Амурская область) и о порядке подписания и выдачи удостоверений судей судьям уставных судов и мировым судьям (Санкт-Петербург, Калининградская область). Подробнее о состоянии мировой юстиции (приведены полные статистические данные по субъектному законодательству) см. Конституционное право субъектов Российской Федерации М. 2002, с. 523-544
[34] СЗ РФ, 1998, № 2, ст. 223; 2003, № 44, ст. 4261; 2004, № 49, ст. 4842
[35] См.: Положение о военных трибуналах (ст. 30), утвержденное Законом СССР «Об утверждении положения о военных трибуналах». Ведомости СССР, 1959, № 1, ст. 14, а также ФЗ «О некоторых вопросах организации и деятельности военных судов и органов военной юстиции» – ст. 1 (СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3305). Иными словами, обеспечение осуществляли органы Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба
[36] ВКС РФ, 2002, № 2
[37] СЗ РФ, 1999, № 7, ст. 877
[38] СЗ РФ, 1998, № 30, ст. 3801
[39] Председатели (и заместители) судов областного уровня и Верховного Суда Российской Федерации, равно как Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации обладают к тому же правом внесения представлений по делам, рассматриваемым в порядке надзора.
[40] К сожалению, до настоящего времени в судах отсутствует четкое понимание роли и функций аппарата суда и его служащих. Часто можно услышать от работников судов, да и от самих судей, мнение о том, что работники суда не являются государственными служащими, на них не распространяется соответствующее законодательство, поэтому их статус, права и обязанности можно регулировать на основании собственного усмотрения высших судов. Думается, что такая позиция не основана на нормах российского законодательства, что многократно подтверждено решениями Конституционного Суда Российской Федерации, и препятствует возрождению государственной службы в судах, одновременно приводя к зависимому положению работников суда от судей и от руководства суда, в первую очередь.
[41] Широко представлено в арбитражных судах, где его источником выступает Высший Арбитражный суд Российской Федерации и в судах общей юрисдикции, где нормы создаются в основном Судебным департаментом.
[42] Отметим, что здесь принцип свободного доступа к правосудию часто конфликтует с другим фундаментальным принципом, но уже иного порядка – принципом правовой системы – экономия права и правосудия. В связи с реализацией второго принципа в сфере судебной власти возникли представления о пресекательных сроках, сроках исковой давности и сроках давности на привлечение к уголовной ответственности и т.п. Сформировавшаяся в последнее десятилетие в конституционном и арбитражном судопроизводстве тенденция постепенного отказа от их применения, попытки в любое время, даже по истечению 30-50 лет восстанавливать когда-то нарушенные права и свободы, к сожалению, имеет обратную негативную сторону, кардинальное нарушение принципов стабильности гражданского оборота и гражданского общества, в целом. Представляется, что негативные последствия названной тенденции не в полной мере осознаны не только гражданами, но и юридическим сообществом.
[43] Здесь возможно процессуальные коррективы: суды, естественно, не могут работать ночью, но для удобства пользователей могут существовать как институциональные, так и процессуальные институты, облегчающие доступ в суд в рабочее время. И первым из них является профессиональный защитник или адвокат. Именно адвокат может и должен осуществить все подготовительные мероприятия (подать исковое заявление и т.п.), собрать доказательства и т.п. Собственно участие заинтересованного лица необходимо только в тех случаях, когда только он и никто другой не может реализовать свои материальные или процессуальные права. Неразвитость адвокатуры и существование устойчивой традиции самостоятельного "хождения по судах" (в данном случае сознательно пытаемся вызвать ассоциацию с известным выражением "хождение по мукам" и отнюдь не только потому что посещение суда в Российской Федерации, как показали наши социологические исследования, буквально является таковым, но потому что это в подавляющем числе дел абсолютно не необходимо!). Вторым направлением является внедрение в делопроизводство современных технологий: от электронного делопроизводства, до видеоконференции и т.п. Третьим направлением, безусловно, является развитие всевозможных досудебных форм урегулирования конфликтов, обращение пользователя к посредникам, примирителям в третейские суды. Дополнительные ресурсы в рассматриваемой сфере могут быть предоставлены гражданам путем введения современных способов управления судебными процессами и движением дел, широко используемые в США, Канаде и ряде других стран, а также более известные институты упрощенного, суммарного производства. И, наконец, стоит напомнить о существующем правиле: судебная повестка – уважительная причина, на основании которой человек может отсутствовать на работе. В данном направлении может быть стоит пойти на некоторое расширение, сформировав дополнительные институты, не только собственно повестка в суд, но и приглашение на какие-то технические процедуры от судьи должно стать таким основанием.
[44] Проблема неисполнения судебных решений в Российской Федерации стала предметом рассмотрения конституционного Суда, Европейского Суда по правам человека, неисполнение судебных решений, как кажется, стало своеобразным правилом не только для граждан, но и увы органов государственной власти. Представляется, что только законодательными мерами – путем совершенствования норм федеральных законов "О судебных приставах" и "Об исполнительном производстве", ГПК, УПК и АПК, и даже ужесточением уголовной и административной репрессии в этой части, проблему не решить. Распространение правого нигилизма – тотального отрицания значения права и необходимости подчинения правовым нормам, в данном случае является ключевым моментом. Необходимо именно убедить пользователей государственной услуги под названием "правосудие" в выгодности исполнения решения суда, поскольку только таким путем будет реально устранен или разрешен существовавший социальный конфликт, а, следовательно, можно будет беспрепятственно продолжить … жизнь, как в экономическом, так и в собственно человеческом его измерении.
[45] Очень велика в этом отношении роль Конституционного Суда Российской Федерации, который последовательно в течение почти десятилетия проводил эти идеи в российское правовое пространство. В настоящем исследовании невозможно не только подвергнуть анализу, но и перечислить многие решения этого Высокого Суда, которыми практически был преобразован уголовный процесс (более 15 постановлений и около 100 определений с позитивным содержанием)
[46] Рекомендация № R(95) 11 Комитета Министров Совета Европы относительно отбора, обработки, предоставления и архивации судебных решений в правовых информационно-поисковых системах // Доступ к правосудию. Страсбург, 1997, С. 54 (на русск.яз.).
[47] С проблемой транспарентности судебной власти, а точнее доступности информации о суде и судьях, судебных решениях тесно связана проблема доступности судебной статистики. Сегодня, практически как и в советские годы доступна только та часть статистических данных, которые были опубликованы самими судами. Соответственно возникают вопросы об объективных критериях сбора и опубликования и т.п. Собираемые данные практически не содержат сведений о судьях и т.п. Иными словами, можно делать какие-либо выводы о количестве дел и их движении (с определенным допуском), нагруженности судебной системы в целом и ее отдельными звеньями, но не о судебной власти как таковой. Представляется, что нуждаются в существенном улучшении (обновлении) сами подходы к судебной статистике, расширение ее понятия и круга собираемых сведений, формирование законодательных требований к частоте и объему публикуемых статистических отчетов.
[48] Речь может идти о формировании негативного правила, например, вряд ли стоит публиковать решения об усыновлении или удочерении. Важно лишь, что законодатель должен закрепить в нормах национального закона общий принцип транспарентности, а конфиденциальность – в качестве «исключения, подтверждающего правило».
[49] РГ. № 30(3144) от 15.02.2003 г.
[50] После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года автор по роду службы принимал участие в дискуссиях относительно новой концепции журнала «Собрание законодательства Российской Федерации», имея в виду, новые правила законодательного процесса и требования статей 10, 15, 125 и 128 Конституции Российской Федерации. Очень жаль, что в результате журнал сохранил практически традиционную для советских времен схему, дополненную только разделом V, в котором публикуются решения (постановления и некоторые определения) Конституционного Суда Российской Федерации. По-прежнему полагаю, что в новых конституционных условиях такое издание должно содержать раздел, к котором публикуются все судебные решения Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации. Очевидно, что в связи с их значительным числом, стоило бы развивать журнал в качестве совокупности относительно самостоятельных блоков (журналов), в одном, должны содержаться тексты федеральных законов, в другом – тексты международных договоров Российской Федерации, в третьем – указы Президента Российской Федерации, в четвертом – акты правительства Российской Федерации, в пятом – нормативные акты федеральных министерств и ведомств, в шестом – решения Конституционного Суда, в седьмом – решения Верховного Суда, в девятом – решения Высшего Арбитражного Суда. Причем важным, на мой взгляд, является именно осознание новой системы источников российского права, включающей судебные решения, и построение в соответствии с ней системы их официального опубликования. Существующие издания, такие как «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации», «Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации» и «Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», являясь органами соответствующих высоких Судов, все-таки находятся под их контролем, с одной стороны, а с другой, весьма ограничены в подписке, что затрудняет доступ к их материалам.
[51] Подробнее см. Абросимова Е.Б. Саморегулирование судебной власти: основания, содержание, тенденции // Сравнительное конституционное право. 2004. № 4(49)
[52] См. п.2 Рекомендации № R (95) 11 Комитета Министров государств-членов Совета Европы относительно отбора, обработки, представления и архивации судебных решений в правовых информационно-поисковых системах.
[53] Это предложение является компромиссным и более или менее приемлемым в условиях Российской Федерации. Автор полагает, что оптимальным было бы пойти по пути, использовавшемуся английскими юристами. См. подробнее: Абросимова Е.Б. Судебная власть в Российской Федерации: система и принципы, М. 2002. С. 128
[54] См. практику Европейского суда по правам человека: Axen v. Allemagne. Ser. A. 72, 08.12.83
[55] См. Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993, № 33, ст. 1313; сегодня корпус присяжных заседателей формируется, а их статус определяется на основе Федерального закона "О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации". СЗ РФ. 2004, № 34, ст. 3528; 2005, № 14, ст. 1211. Собственно коллегии присяжных заседателей в конкретном процессе действуют на основании предписаний УПК Российской Федерации (ст. 324-353).
[56] К сожалению, российский законодатель весьма своеобразно трактовал – по умолчанию – содержание абзаца первого пункта 6 Раздела II Конституции Российской Федерации. Первоначально рассмотрение дел с участием присяжных заседателей было введено в 9 регионах Российской Федерации. Предполагалось, что в дальнейшем к первым будут регулярно присоединяться по 9-10 регионов раз в два года. Однако вплоть до 1999 года, когда было вынесено Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля по делу о проверке конституционности положений статьи 41 и части третьей статьи 42 УПУ РСФСР, пунктов 1 и 2 Постановления верховного Совета Российской Федерации от 16 июля 1993 года "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" в связи с запросом Московского городского суда и жалобами ряда граждан (СЗ РФ. 1999, № 6, ст. 867), суды рассматривали дела с участием присяжных заседателей только в первых 9 регионах.
[57] СЗ РФ. 1995, № 19, ст. 1710
[58] Напомним, что традиционно формы участия народа в отправлении правосудия тяготеют к двум основным: суду шеффенов или судебных заседателей, заседающих совместно с судьей (судьями), и соответственно приравненных в своих полномочиях к судьям (в романо-германской правовой семье); и суду присяжных или коллегии независимых судей, обладающих статусом, отличающимся от статуса судьи, в том числе по объему полномочий (англо-саксонская правовая семья).
[59] СЗ РФ. 2001, № 23, ст. 2288; 2002, № 30, ст. 3033
[60] При условии, что расчет идет из необходимости участи двух арбитражных заседателей в составе коллегии с профессиональным судьей, число их незначительно.
[61] И это приобретает непредсказуемые формы, в условиях существования весьма странного подхода к институту отвода судей в гражданском процессе, где судья сам решает этот вопрос.
[62] Существует еще одна серьезная проблема, связанная одновременно с организацией судебной системы и организацией судебного процесса. Это проблема – судебного надзора как исключительной или неординарной стадии российского судебного процесса. Надзор представлен во всех видах судебного процесса, хотя его конкретная конфигурация несколько различается от вида к виду. Данный вид судебного производства практически не встречается в зарубежной практике. Некоторым аналогом является только судебная ревизия, известная германскому праву. Но ревизионный порядок пересмотра действительно является исключительным. Надзорный же, напротив, несмотря на его оценку доктриной как экстраординарного, практически стал ординарным. Как правило, суд надзорной инстанции выступает четвертой, а то и пятой, инстанцией. Решения к моменту возбуждения надзорного производства уже вступили в силу, зачастую исполнены. Хотя новое процессуальное законодательство и изменило в лучшую сторону данный институт, к сожалению, этого не достаточно. Именно в отношении института судебного надзора в отношении Российской Федерации Комитет Министров Совета Европы констатировал наличие, так называемого структурного портфеля, т.е. наличие системной проблемы в законодательстве, препятствующей эффективной защите основных прав и свобод (Промежуточная резолюция Комитета Министров Совета Европы Res DH (2006) 1 относительно нарушений принципов юридической определенности по надзору в гражданских исках в РФ – принятые общие меры и нерешенные вопросы). Отметив существенно продвижение российского гражданского процесса в сторону европейских стандартов в данной сфере (к числу которых отнесены ограничение круга субъектов-инициаторов надзорной стадии только сторонами по делу и лицами, чьи интересы затронуты решением суда; ограничение возможностей инициировать надзорное производство в течение года с момента вынесения обжалуемого решения), Комитет тем не менее счел ситуацию недостаточно изменившейся и оставил вопрос "на контроле". Многочисленные вопросы, возникающие на практике у граждан, организаций, органов государственной власти в связи с осуществлением Верховным Судом и судами областного уровня судебного надзора в рамках гражданского судопроизводства, привели к комплексному рассмотрению Конституционным Судом РФ института судебного надзора в гражданском процессе, значительного числа норм ГПК РФ – практически всей конструкции гл. 41 в деле о проверке конституционности положений ст. 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 ГПК Российской Федерации, Постановление по которому оглашено 5 февраля 2007 г. Имея в виду, глобальность признания оспоренных норм неконституционными, что привело бы к большему нарушению прав, нежели в действующей системе правового регулирования, Конституционный Суд воздержался от такого решения, подчеркнут вместе с тем, что "этим с федерального законодателя не снимается обязанность – исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом рассматриваемого Постановления – в разумные сроки установить процедуры, реально обеспечивающие своевременное выявление и пересмотр ошибочных судебных постановлений до их вступления в законную силу, и привести правовое регулирование надзорного производства в соответствие с признаваемыми Российской Федерацией международно-правовыми стандартами" (СЗ РФ. 2007, №7, ст. 932). Решение проблемы судебного надзора в русле европейских подходов потребует не только кардинальных изменений собственно процессуальных норм, но, что самое важное, должно повлечь изменение институциональных норм, определяющих м институциональный дизайн системы. К сожалению, проект соответствующего федерального закона, внесенный Верховным Судом Российской Федерации в 2007 году в Государственную Думу Федерального Собрания, идет скорее по традиционному пути - малых изменений, не решая проблемы пересмотра норм законодательства по существу. Однако, в условиях признания оспоренных норм ГПК конституционными, иной подход весьма затруднен. Это же обстоятельство делает возможным дальнейшее игнорирование проблемы надзора в уголовном и арбитражном процессах. Вообще позиция Конституционного Суда, старающегося в максимально возможной степени выявлять конституционно-правовой смысл норм российского законодательства, воздерживаясь от применения принадлежащих ему конституционных полномочий непосредственно, хотя бы и во имя защиты прав человека, кажется, все в большей степени дает обратный результат, поскольку приводит к определенной пассивности федерального законодателя и Правительства Российской Федерации, на которые и возложена обязанность по устранению возникающих пробелов и т.п. – ведь пробел то не возник …
[63] Новый Закон Российской Федерации "О международном коммерческом арбитраже" был принят в 1993 году и действует без изменений до настоящего времени (Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993, № 32, ст. 1240). В основу Закона положен текст Типового закона "О международном коммерческом арбитраже" ЮНСИТРАЛ, одобренный Генеральной Ассамблеей ООН.
[64] См.: Pirie J. Andrew. Alternative Dispute Resolution. Skills, Science, and the Law: Irwin Law, 2000. P. 41.
[65] Федеральный закон "О третейских судах" принят в 2002 году, также в основном воспроизводит нормы международного бизнессообщества (СЗ РФ. 2002, № 30, ст. 3019)
[66] В настоящей Рекомендации, равно как и в пояснительной записке к ней, речь идет об альтернативных судебным способах рассмотрения административных дел. При этом под административными делами в подавляющем большинстве современных государств (не только европейских) имеют в виду дела, возникающие из споров между частными лицами (как физическими, так и юридическими, а равно иными негосударственными объединениями не имеющими правового статуса юридических лиц) и государственной администрацией – то есть органами, входящими в том или ином государстве в систему исполнительной власти, а также государственными (гражданскими, публичными и т.п.) служащими, замещающие должности в этих органах, по поводу осуществления последними функций государственной власти в форме (а) принятия нормативных актов подзаконного характера, индивидуальных (ненормативных) административных актов (решений), а также действий (бездействия).
[67] Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992, № 30, ст. 1792
[68] Проблема участия представителей народа в отправлении правосудия была рассмотрена выше, здесь обратим внимание только на одно обстоятельство: непрофессиональные судьи в период своего пребывания в этом качестве рассматриваются законом как судьи в полном смысле этого слова, т.е. на них распространяются все гарантии статуса судей, связанные с обеспечением независимости, несменяемости и неприкосновенности носителя судебной власти. Конкретные материально-правовые и процессуально-правовые законодательные проявления несколько различны, но суть их одна.(статья 5 Закона о судебной системе).
[69] САПП РФ. 1993, № 52
[70] Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 17, ст. 606
[71] СЗ РФ. 1995, № 26, ст. 2399, справиться с этой вопиющей неконституционностью (см. статьи 71 пункт "г" и 83) удастся только в 2000 году, когда Конституционный Суд России в своем Определении от 21 декабря 2000 г. № 252-О в связи с жалобой гр. Юркина С.А. на нарушение его конституционных прав частью 6 статьи 13 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» и статьей 6 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» выявил конституционно-правовое смысл названных норм, придя к выводу о том, что такое согласование является факультативным. В 2001 г. федеральный законодатель вообще отказался от института согласования кандидатов на должности судей федеральных судов с органами государственной власти субъектов Федерации (СЗ РФ, 2001, № 3, ст. 273); данная правовая позиция подтверждена в Определении от 4 декабря 2003 г. № 428-О по запросу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан (ВКС РФ, 2004, № 3)
[72] Этот вопрос долгое время вообще "не замечала" российская наука. Наличие в Конституции Российской Федерации определенных требований к кандидатам на должности судей, на наш взгляд, не может рассматриваться как наличие "минимальных требований", применимых только к лицам, претендующим на должность судьи низшего суда. Норма второго предложения статьи 119 Конституции относительно делегирования федеральному законодателю полномочий по установлению "дополнительных требований к судьям судов Российской Федерации" предполагает , что в федеральном законе будут установлены именно дополнительные, то есть другие требования. Например, знание языка соответствующего субъекта Российской Федерации или большинства населения в судебной территории, наличие второго высшего экономического образования для судей арбитражных судов, наличие ученой степени для судей высших судов и т.п. Иное толкование является ограничительным, получается что конституционные требования не являются общеобязательными. К сожалению, Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 8 июня 2004 г. N 214-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке соответствия Конституции Российской Федерации ряда положений пункта 1 статьи 4 Закона Российской федерации "О статусе судей в Российской Федерации" пришел к обратному выводу (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 2004, №6).
[73] СЗ РФ. 1999, № 29, ст. 3690
[74] СЗ РФ. 2000, № 26, ст. 2736. Этот, казалось бы, простой вопрос потребовал для своего решения почти 8 лет. На самом деле вопрос отнюдь не прост. Судей около 30 тысяч, удостоверения единого образца к моменту принятия Конституции Российской Федерации – отсутствовало, необходимо было не только решить технические вопросы подготовки удостоверения, но проблему должного порядка вручения и т.п.
[75] Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации". СЗ РФ. 2001, № 51, ст. 4834
[76] В 1999 году была учреждена и вполне успешно функционирует Российская Академия Правосудия при Верховном и Высшем Арбитражном судах Российской Федерации. Ее деятельность охватывает как кандидатов на должности судей, так и действующих суде, а также работников аппаратов судов. Академия имеет значительное число территориальных филиалов. Однако мощности Академии (как в плане научно-преподавательском, так и собственно ресурсном явно недостаточны).
[77] СЗ РФ. 2004, № 36, ст. 3607. Соответствующим Законом были внесены изменения в статью 19, и бремя обеспечения федеральных судей жильем было перенесено на федеральный уровень, что само по себе верно. Однако норма Закона оказалась недостаточно точно сформулированной, что сделало ее предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, который своим Постановлением от 31 января 2008 года признал ее не соответствующей конституции Российской Федерации (СЗ РФ. 2008, № 6, ст. 540).
[78] СЗ РФ. 2005, № 15, ст. 1278
[79] СЗ РФ. 2007, № 10, ст. 1151
[80] СЗ РФ. 2007, № 31, ст. 4011
[81] СЗ РФ. 2002, № 11, ст., 1022; 2003, № 27 (ч.2), ст. 2710; 2004, № 33, ст. 3369; 2005, №15, ст. 1278
[82] Одобрены ЭКОСОС E/CN.4/2003/65, пересмотренный вариант от 19 мая 2006 года
[83] Подробнее см. Абросимова Е.Б. Конституционные модели судебной власти // Сравнительное конституционное право. Под ред. Топорнина Б.Н, Ковлера А.И., Чиркина В.Е., М., 1992; Абросимова Е.Б. Судебная власть в системе разделения властей: российская модель. М., 2003
[84] Квалификационный экзамен был учрежден в 1992 году, равно как и полномочия квалификационных коллегий судей по их проведению. Однако со временем изменились сами квалификационные коллегии, в 1992 году они формировали по родам судов: для кандидатов на должности судей судов общей юрисдикции – на уровне субъекта Российской Федерации при областном и приравненных к нему садам, и для кандидатов на должности судей арбитражных судов – при судах субъекта Российской Федерации, соответственно для кандидатов судьи Верховного и Высшего Арбитражного судов в качестве соответствующей коллегии выступала Высшая квалификационная коллегия судей (далее - ВККС). Каждая из этих коллегий на основании рекомендаций ВККС утверждала положение о квалификационном экзамене и его программу. В связи с принятием Закона об органах судейского сообщества, который реорганизовал систему квалификационных коллегий, объединив их, было принятое единое Положение об экзаменационных комиссиях по приему квалификационного экзамена на должность судьи (утверждено ВККС Российской Федерации 15 мая 2002 года; Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 2002, № 9), согласно которому экзаменационная комиссия создается при квалификационной коллегии субъекта Российской Федерации (в которой объединены судьи – представители различных родов и видов судов),, в ее состав входя судьи и представители юридической науки; порядок проведения экзаменов урегулирован разделом 4 названного Положения, содержание экзаменационных билетов и письменного задания определяется самой квалификационной комиссией в зависимости от "вида и уровня суда", на должность в котором претендует кандидат. Таким образом, все, что связано с организацией и деятельностью экзаменационных комиссий отнесено к компетенции квалификационных коллегий судей и самих экзаменационных комиссий. Иными словами первоначальный этап стадии первоначального отбора практически полностью находится "во власти" судебной власти.
[85] Квалификационные коллегии судей сегодня являются органами судейского сообщества, действующими на основании норм Закона об органах судейского сообщества и Положения о квалификационных коллегиях судей, утвержденного ВККС Российской Федерации 15 июля 2002 года (Российская юстиция. 2002, № 10). Их состав формируется съездами (конференциями) судей, в промежутке между заседаниями – советами судей из числа судей различных родов и видов судов, а также в состав квалификационных коллегий судей включаются представители общественности и по одному представителю Президента Российской Федерации в каждой коллегии.
[86] Квалификационные требования заслуживают отдельной характеристики. Детально они установлены статьей 4 Закона о статусе судей, и как выше было уже отмечено они подвергались изменениям в ходе реформ в области статуса судей. От весьма простых и ясных: "Судьей может быть гражданин Российской Федерации, достигший 25-летнего возраста, имеющий высшее юридическое образование, сдавший квалификационный экзамен, не допустивший порочащих его поступков. При этом судьей вышестоящего суда может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30-летнего возраста и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет, а судьей Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации – достигший 35-летнего возраста и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 10 лет." (статья 4 Закона о статусе судей в первоначальной редакции", законодатель пришел к многоуровневой и сложной системе требований, что само по себе может оцениваться только положительно, однако важно, что бы выдвигаемые законодателем требования не только соответствовали Конституции Российской Федерации (относительно возрастного и профессионального ценза выше уже были выражены сомнения доктринального конституционно-правового характера), но и не были чрезмерными, т.е. неоправданно затрудняющими доступ к профессии. Важно также отметить, что в результате "реформ Козака" рассматриваемая статья не только была дополнена законодательными дефинициями "стажа работы по юридической профессии", более развернутыми характеристиками возрастного и профессионального цензов, но и весьма спорными положениями о обязательном медицинском освидетельствовании кандидата на должность судьи (статья 4.1 Закона о статусе судей в действующей редакции). При этом список заболеваний, препятствующих назначению на должность судьи, хотя и формируется органом исполнительной власти в области здравоохранения (на основании заключений врачебных комиссий), но утверждается решением Совета судей Российской Федерации - ныне действующий решением от 26 декабря 2002 года (Российская газета. 21 января 2003, №13). Важно обратить внимание еще на одно обстоятельство понятие "высшее юридическое образование" уже не представляется ясным и понятным после введения двухуровневой системы высшего образования. Согласно разъяснению Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации квалификация "бакалавр" не дает гражданину права претендовать на должность судьи (Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2004, № 6)
[87] СЗ РФ. 2001, № 41, ст. 3938,№ 2003, № 48, ст. 4659; 2004, № 31,ст. 3236
[88] Вопрос о характере полномочий Высшей квалификационной коллегии судей РФ был исследован в Определении Конституционного Суда РФ от 12 июля 2006 г. № 263-О в связи с жалобой гр. Фурсова Д.А. (ИБ Консультант плюс. Судебная практика). В этом Определении Конституционный Суд еще раз подтвердил конституционность установления законом особого порядка прохождения отбора на должность судьи, особо выделив его конкурсный характер и необходимость в деятельности квалификационных коллегий судей руководствоваться критериями конкурсного отбора, непосредственно установленными в Конституции, и нормах Закона о статусе судей.
[89] ВКС РФ, 2005, № 4
[90] ВКС РФ, 2005, № 6
[91] ВКС РФ, 2005, № 5
[92] Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993, № 24, ст. 856
[93] В строгом соответствии с ныне действующем законодательством о государственной службе, судьи не являются государственными служащими, они относятся к категории лиц, замещающих государственные должности, непосредственно установленные Конституцией Российской Федерации , федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Однако в доктринальном смысле этого понятия судьи, конечно же, являются служащими государства. В этом состоит одно из глубинных противоречий статуса судьи "состоят на службе у государства, но независимы от него", этот парадокс и в теории и на практике порождает значительное число сложностей.
[94] Базисным считается Определение от 1 декабря 19999 года № 210-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гр.Багно Ю.Е. на нарушение его конституционных прав пунктом 3 статьи 11 и подпунктом 4 пункта 1 статьи 14 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и частью 2 статьи 15 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" // ВКС Российской Федерации. 2000, № 2
[95] Весьма интересно в этом отношении Определение Конституционного Суда от 18 июля 2006 г. № 191-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гр. Королевой А.Е. на нарушение ее конституционных прав статьей 13 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» (ИБ. Консультант плюс. Судебная практика). Заявительница была судьей городского суда, в октябре 2005 г. она была избрана депутатом собрания депутатов муниципального образования в связи с чем обратилась к квалификационной коллегии с просьбой о приостановлении полномочий судьи в чем ей было отказано на основании пункта 3 статьи 3 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации». Конституционный Суд не усмотрел в нормах статьи13 ограничения пассивного избирательного права, на чем настаивала заявительница, указав что, требования статьи 13 в равной мере распространяются как на случаи приостановления полномочий судей, ставших депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти РФ или ее субъекта, так и ставших депутатами представительных органов местного самоуправления, поскольку иное противоречило бы принципу равенства всех перед законом (статья 19 Конституции) и был бы нарушен принцип единства статуса судей.
[96] Закон об органах судейского сообщества содержит несколько статей, определяющих основы правового статуса квалификационных коллегий судей – порядок их формирования и обновления; порядок принятия регламента; полномочия квалификационных коллегий судей разного уровня; а также основы порядка их работы. Более детально правовой статус квалификационных коллегий судей урегулирован Положением о квалификационных коллегиях судей, утвержденным 15 июля 2002 г. Высшей квалификационной коллегией судей (Российская юстиция. 2002, № 1, с. 72-78).
[97] Вопросы обжалования решений квалификационных коллегий судей различными участниками отношений, связанных с применением (отказом в применении) тех или иных оснований для приостановления или прекращения полномочий судьи, неоднократно были предметом рассмотрения Конституционного Суда. Приведем здесь ссылки на некоторые из его решений, показывающих почти весь спектр поднимающихся в обращениях проблем. См.: определения от 19 февраля 2004 г. № 60-О в связи с жалобой гр. Шестакова В.А. (ИБ. Консультант плюс. Судебная практика); от 16 декабря 2004 г. № 394-О по жалобе Генерального прокурора Российской Федерации (ВКС РФ, 2005, № 2); от 2 марта 2006 г. № 45-О в связи с жалобами гр. Семак С.В. и Сокотова В.П. (ВКС РФ. 2006, № 3); от 2 марта 2006 г. № 59-О в связи с жалобой гр. Ливинова А.В. (ИБ. Консультант плюс. Судебная практика); от 23 июня 2005 г. № 229-О в связи с жалобой гр. Тешелевой Д.А. (ИБ. Консультант плюс. Судебная практика); от 12 июля 2006 г. № 181-О по запросу Калининградского областного суда (ИБ. Консультант плюс. Судебная практика).
[98] Весьма интересный анализ норм этого Закона содержится в Постановлении Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 27 октября 2004 г. № 17пв04 (ИБ. Консультант плюс. Судебная практика). В названном Постановлении Верховный Суд осуществил детальный анализ правовой природы мировых судей, а также их взаимосвязей с федеральной судебной системой в связи с оспариванием норм Закона Республики Коми «О мировых судьях в Республике Коми» на предмет их противоречия названному Закону.
[99] Данная позиция законодателя подтверждена в Определении Конституционного Суда от 16 декабря 2004 №394-О г. по жалобе Генерального прокурора (ВКС РФ, 2005, №2).
[100] ВКС РФ. 2005. № 3
[101] Постановление от 7 марта 1996 г. № 6-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 16 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» - СЗ РФ. 1996, № 14, ст. 1549, Постановление от 25 января 2001 г. № 1-П по делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 ГК РФ в связи с жалобами И.В.Богданова, А.Б.Зернова, С.И. Кальянова и Н.В.Труханова - СЗ РФ,. 2001, № 7, ст. 700
[102] Утвержден VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г. (Вестник ВАС РФ, 2005, № 2 ).
[103] Конституционный Суд, по меньшей мере, дважды был вынужден обращаться к проблеме сроков привлечения судей к дисциплинарной ответственности. В обоих случаях заявителями были предприняты попытки обосновать нарушение принципа равенства граждан в сфере трудовых прав и необходимости применения аналогичных по своей природе сроков, установленных Трудовым кодексом (статья 193). Конституционный Суд констатировал, что специальный порядок рассмотрения дел о прекращении полномочий судьи представителями судейского сообщества, установленный частью 2 статьи 15 Закона о судебной системе, статьей 12.1 Закона о статусе судей и статьями 21- 26 Закона об органах судейского сообщества, обусловлен особым правовым статусом судей и не может рассматриваться как нарушающий конституционные прав и свободы граждан… (Определение от 19 февраля 2004 г. № 60-О в связи с жалобой гр. Шестакова В.А. – ИБ Консультант плюс. Судебная практика). См. также Определение от 23 июня 2005 г. № 229-О в связи с жалобой гр. Тешелеевой Д.А. (ИБ. Консультант плюс. Судебная практика).
[104] Напомним, что правовая природа конституционных (уставных) судов и особенности регулирования их статуса были охарактеризованы Конституционным Судом в целом ряде решений. Так, в Определении от 6 марта 2003 г. № 103-О по запросам Государственного Собрания Республики Башкортостан и Государственного Совета Республики Татарстан, Конституционный Суд подтвердил компетентность субъекта Федерации самостоятельно с учетом федерального регулирования определять порядок организации и деятельности конституционных (уставных) судов (СЗ РФ, 2003, № 17, ст. 1658).
[105] СЗ РФ. 1996, № 3, ст. 144; 2000, № 32, ст. 3341; 2001, № 1 (ч.1), ст. 2, № 51 (ч.1), ст. 5030; 2002, № 26, ст. 2522; 2004, № 35, ст. 3607
[106] СЗ РФ. 1995, № 17, ст. 1455; 2000, № 10, ст. 1067; 2001, № 26, ст. 2580; № 49, ст. 4566; 2002, № 50, ст. 4928; 2003, № 27 (ч.1), ст. 2700; 2004, № 27, ст. 2711; № 35, ст. 3607. Кстати, обратим внимание на жизнеспособность советского подхода, в данном акте судьи в очередной раз "приравнены" к сотрудникам правоохранительных и контролирующих органов.
[107] Такого же мнения придерживаются авторы работы «Закон о статусе судей Российской Федерации. Научно-практический комментарий». М., 1994, с. 64
[108] В частности осуществляют пересмотр своих решений по вновь открывшимся обстоятельствам (статья 20 Закона об органах судейского сообщества).
[109] Также как и Высшая квалификационная коллегия судей, в частности, осуществляют пересмотр своих решений по вновь открывшимся обстоятельствам.
[110] См. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации». М., 1998, с. 137