СРЕДСТВА АЛЬТЕРНАТИВНОГО РАЗРЕШЕНИЯ
СПОРОВ В СФЕРЕ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
В советские времена средства альтернативного разрешения информационных споров сводились к работе комиссий по профессиональной этике, существовавших в структуре некоторых региональных и наиболее крупных первичных организаций Союза журналистов СССР. При этом какого-либо внутрикорпоративного нормативного акта, закрепляющего принципы профессиональной этики, не существовало, и этот пробел восполнялся «социалистическим правосознанием» членов названных комиссий (как правило, ими были ветераны журналистики, многие из которых руководствовались представлениями, доминировавшими в 30х–50х годах). Обычно комиссии рассматривали не споры, а проступки тех или иных журналистов (по поручению соответствующих парткомов). Поводом для подобных разбирательств могли быть жалобы граждан, официальные письма недовольных руководителей, а также материалы, поступившие из партийных или следственных органов.
Во второй половине 80-х годов в общем контексте политики перестройки и гласности при Союзе журналистов СССР был создан Всесоюзный совет по профессиональной этике и праву; его возглавил руководитель ВААПа (Всесоюзное агентство по авторским правам) и бывший резидент советской разведки во Франции Н.Н. Четвериков. В 1988 году в рамках этой структуры главным редактором журнала «Журналист» Д.С. Авраамовым и заместителем председателя упомянутого выше Совета М.А. Федотовым (пишущим эти строки) был разработан проект первого в отечественной истории кодекса норм и принципов журналистской этики.
Вместе с тем сейчас, как и прежде, очевидна общественная потребность в организационных механизмах альтернативного разрешения споров в сфере массовой информации. Эта потребность особенно усиливается в связи с развитием информационно-коммуникационных технологий, в частности интернета, трансграничность которого порождает массу проблем при попытках разрешения возникающих информационных споров традиционными судебными методами. Вот почему в Окинавской хартии глобального информационного общества, подписанной главами «большой восьмерки» в 2000 году, указывается, что «в целях максимизации социальной и экономической выгоды информационного общества» необходимо добиваться повышение доверия потребителя, «в том числе посредством эффективных саморегулирующих инициатив, таких как кодексы поведения, ...включая использование альтернативных механизмов разрешения споров».
Еще одним фактором, обусловливающим повышение интереса общества к средствам альтернативного разрешения споров, является кризис традиционной судебной системы. Однако следует признать, что существующие в Российской Федерации институты альтернативного разрешения споров – во всяком случае, в сфере массовой информации – на сегодняшний день далеки от идеала и их эффективность не идет ни в какое сравнение с аналогичными структурами, действующими в странах развитой демократии.
Материально-нормативная база альтернативного разрешения споров
«Профессионально правильные методы журналистской работы, − говорится в Софийской декларации, принятой на европейском семинаре ЮНЕСКО по укреплению независимых и плюралистических средств информации в сентябре 1997 года, − являются наиболее эффективной гарантией от правительственных ограничений и давления со стороны особо заинтересованных групп». Но что есть «профессионально правильные методы журналистской работы», и кто должен их устанавливать? Для мирового интеллектуального сообщества ясно, что определение руководящих принципов журналистской деятельности является делом профессиональных работников СМИ; любые попытки установить деонтологические нормы должны исходить только от самих журналистов.
К сожалению, Закон о СМИ не предусмотрел юридически значимых механизмов саморегуляции. Однако потребность в них является объективной. «Нравственные принципы – не приказ командира, − пишет один из крупнейших знатоков журналистской этики Г.В. Лазутина. – Это именно заповеди, и журналисты делятся на тех, кто им следует, и тех, кто ими пренебрегает». И если профессиональная среда лояльна по отношению к тем, кто игнорирует этические нормы, «значит, она больна, причем серьезно: потеря ориентиров грозит дорогой в никуда»[1].
Первым документом, содержащим формализованные принципы и нормы профессионального поведения в сфере массовой информации, стал Кодекс профессиональной этики советского журналиста, принятый 24 апреля 1991 года I Съездом так называемого Союза журналистов СССР на конфедеративной основе. Приметой времени в этом документе были слова о «социалистическом плюрализме мнений», «коренных интересах народа», «монополизации гласности», «новом международном информационном порядке» и т.п.
Однако помимо сравнительно небольшой дозы ритуальной демагогии Кодекс содержал довольно четко выписанные принципы (социальная ответственность, правдивость, объективность, добросовестность, честность, уважение чести и достоинства личности, уважение общечеловеческих ценностей, профессиональная солидарность) и составы нарушений этих принципов. Кодекс предполагал, что конкретные «персональные дела» будут рассматриваться в первичных журналистских организациях, которые смогут применять к нарушителям такие меры воздействия, как предупреждение, выговор, строгий выговор, исключение из СЖ СССР.
Принципиально важным было следующее положение: «Никакие иные органы или организации не вправе рассматривать дела о нарушениях журналистской этики. Никакие нормы настоящего Кодекса не могут служить основанием для привлечения журналиста к дисциплинарной, административной или иной ответственности»[2]. Тем самым, с одной стороны, нарушения профессиональной этики объявлялись чисто внутренним корпоративным делом, не допускающим постороннего участия, а с другой − они демонстративно отделялись от деликтов, влекущих правовую ответственность.
Следует отметить, что этот Кодекс фактически не применялся, поскольку утвердивший его творческий союз вскоре перестал существовать, распавшись на национальные союзы журналистов государств, образовавшихся на постсоветском пространстве. Однако сама по себе тема кодификации материально-нормативной (по аналогии с материально-правовой) базы профессионального поведения в сфере массовой информации продолжала волновать тех, кто понимал необходимость формирования общественной (а не только правовой) основы свободного функционирования СМИ. Так, 4 февраля 1994 года группа известных столичных журналистов подписала Московскую Хартию журналистов, заключавшую в себе совершенно иной подход к проблеме. На смену традиционному своду деонтологических правил пришел кодекс-обязательство: «Мы скрепляем своими подписями настоящую Хартию и тем принимаем на себя взаимные обязательства». И хотя из текста Хартии очевидно, что ее авторы ничего не заимствовали из Кодекса 1991 года, а возможно − даже не подозревали о его существовании, однако в обоих документах содержание принципов профессиональной этики излагается приблизительно одинаково. Достоверность информации, недопустимость сокрытия общественно значимой информации, искажения фактов, скрытой рекламы и получения платы от заинтересованных лиц, защита конфиденциального источника, соблюдение правил честной конкуренции − таков далеко не полный перечень совпадающих тезисов.
Правда, Хартия пошла дальше и установила несовместимость статуса журналиста с занятием должности в органах власти и политических партиях, прекращение статуса журналиста с момента, когда журналист берет в руки оружие. Хартией такжеприписывается, что журналист избегает ситуаций, когда он мог бы нанести ущерб личным или профессиональным интересам своего коллеги, соглашаясь выполнять его обязанности на условиях, заведомо менее благоприятных в социальном, материальном или моральном плане. Однако Хартия практически не содержит более или менее подробного перечня составов нарушений, а ограничивается принципами, соблюдение которых гарантируется исключительно нравственными обязательствами подписавших ее лиц. Кроме того, в Хартии отсутствует сколько-нибудь определенный процедурно-процессуальный механизм рассмотрения возникающих информационных споров[3].
Хартия побудила руководителей Союза журналистов России (СЖР) вернуться к составлению Кодекса профессиональной этики, и таковой был одобрен Конгрессом журналистов России 23 июня 1994 года. Главной отличительной чертой нового Кодекса стало то, что он отбросил идею нравственного обязательства и вернулся к установлению зависимости между соблюдением его норм и членством в Союзе журналистов. IV съезд Союза журналистов России (апрель 1995 г.) продолжил эту линию, увязав соблюдение Кодекса с получением «Профессиональной карточки журналиста РФ», изначально задуманной в качестве удостоверения корреспондента, работающего «в поле»[4]. Однако, несмотря на усилия СЖР, идея формализации профессиональной карточки журналиста в качестве официального документа, порождающего определенные права и обязанности, не нашла поддержки у государства. В настоящее время эта профессиональная карточка выдается СЖР от имени Международной федерации журналистов и действует прежде всего в зарубежных странах, где ее предъявитель может рассчитывать на определенные льготы, например при посещении музеев, спортивных состязаний и т.п.
Существуют и другие документы, призванные играть роль актов кодификации материальных (в отличие от процедурно-процессуальных) норм профессионального поведения на уровне отдельных видов СМИ, отдельных регионов и даже редакционных коллективов, а именно: Хартия телерадиовещателей, Декларация Гильдии судебных репортеров и т.д. Общим для всех этих документов является отсутствие организационного механизма рассмотрения споров, вытекающих из нарушения содержащихся в кодексах и хартиях нравственных правил и обычаев профессионального поведения. Правда, Хартией телерадиовещателей предусмотрено формирование Общественного вещательного совета, в функции которого должен входить контроль за ее выполнением, однако с момента подписания Хартии в 1999 году не было предпринято ни одной попытки формирования такого органа.
Подчеркнем, что в журналистской профессии нормы права нередко дублируют деонтологические императивы. Так, Декларация принипов поведения журналистов, принятая Международной федерацией журналистов, обязывает журналиста считать плагиат, клевету и диффамацию недопустимыми нарушениями профессиональной этики. В то же время законодательство многих стран мира признает эти нарушения противоправными и устанавливает ответственность за их совершение.
В российском законодательстве есть еще более красноречивые примеры, когда правовые нормы даже текстуально совпадают с правилами поведения журналистов. Например, многие обязанности журналиста, перечисленные в статье 49 Закона о СМИ, – проверять достоверность сообщаемой им информации, удовлетворять просьбу интервьюируемого об авторизации цитируемых высказываний, предупреждать о проведении аудиозаписи интервью и т.д. – являются давними традициями в работе СМИ. Но теряют ли от этого подобные предписания закона свой правовой характер? Нет. Перестают ли они быть деонтологическими нормами? Тоже нет.
Этот феномен может быть объяснен прежде всего тем, что в условиях «переходного» государства, когда гражданское общество еще не сформировалось, а дух профессиональной общности еще не успел сплотить журналистское сообщество, механизмы саморегуляции слишком слабы, чтобы обеспечить эффективность деонтологических норм. В этой ситуации законодатель был вынужден включить нормы профессионального поведения в правовой акт, таким образом придав им обязательность. Но подобная практика регулирования таит в себе немалые опасности. Где гарантия, что законодатель не попытается навязать правила поведения, противоречащие социальной роли журналиста? Вот почему Софийская декларация ЮНЕСКО 1997 года закрепила: «Профессионально правильные методы журналистской работы являются наиболее эффективной гарантией от правительственных ограничений и давления со стороны особо заинтересованных групп. Любые попытки установления норм и руководящих принципов должны исходить от самих журналистов».
Процессуально-нормативная база альтернативного разрешения споров
Этические кодексы и хартии важны потому, что в них содержится изложение профессионального долга, то есть «выработанного содружеством журналистов представления об обязательствах перед обществом, которые содружество добровольно берет на себя, сообразуясь с местом и ролью своей профессии в общественной жизни»[5]. Однако в отсутствие единого организационного механизма разрешения информационных споров эти кодексы и хартии остаются не более чем факультативными ориентирами, обязательность которых близка к нулю.
На практике же сложились три основных, относительно самостоятельных, организационных механизма альтернативного разрешения споров в сфере массовой информации:
1) государственно-общественная структура, действующая на основании нормативного правового акта (Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации);
2) внутрикорпоративная структура, действующая на основании решения соответствующей профессиональной ассоциации (Большое Жюри Союза журналистов России);
3) внекорпоративная структура, действующая на основании совместной неформальной инициативы производителей и потребителей массовой информации как независимый институт гражданского общества.
Кроме того, в регионах Российской Федерации существуют разрозненные структуры (советы, жюри, палаты по информационным спорам и пр.), которые функционируют на средства грантов, выполняя, как правило, экспертные функции по просьбе одного из участников информационного спора либо – реже – функции квази-третейского суда. Наконец, в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации сложилась практика создания на период федеральных избирательных кампаний специальной комиссии по информационным спорам, которая составляется из ряда членов ЦИК России, представителей крупнейших государственных телерадиокомпаний, медийных ассоциаций и органов исполнительной власти, имеющих компетенцию в сфере массовой информации.
Государственно-общественные средства альтернативного разрешения споров
На сегодняшний день известны две структуры альтернативного разрешения споров, созданные государством с участием представителей общественности. Именно такое сочетание государственного и негосударственного компонентов позволяет характеризовать эти структуры как государственно-общественные. Конечно, в условиях перехода от советской к постсоветской формации такие образования также носили переходный, временный характер. Они плохо вписывались в правовую систему и структуру государственных органов, представляя собой наглядный пример неустойчивости экзотических организационно-правовых моделей. Однако на практике они все-таки существовали, а значит, новейшая история Государства Российского знает краткий период, когда юридическая экзотика была средством альтернативного разрешения споров в сфере массовой информации.
Исторически первой государственно-общественной структурой альтернативного разрешения споров стал Третейский информационный суд, созданный указом Президента Российской Федерации для обеспечения равных информационных возможностей всем участникам федеральной избирательной кампании 1993 года (референдум по проекту Конституции Российской Федерации и выборы депутатов Государственной Думы и Совета Федерации прошли 12 декабря 1993 г.)[6]. Данный орган был учрежден, как сказано в Указе, «с целью разрешения наиболее сложных споров, вызванных несоблюдением редакциями средств массовой информации, журналистами, ведущими, кандидатами, избирательными объединениями и избирательными комиссиями требований законодательства, предъявляемых к освещению избирательной кампании в средствах массовой информации». При этом были учтены рекомендации Международной комиссии по политике в области радио и телевидения («комиссия Картера−Сагалаева»).
В составе Третейского информационного суда было всего 9 человек, назначаемых Президентом Российской Федерации из числа специалистов, не являющихся членами какого-либо избирательного объединения, кандидатами в депутаты либо их доверенными лицами: 1 профессор права, 2 парламентария, 1 представитель исполнительной власти, 2 представителя журналистских ассоциаций, 1 правозащитник, 2 студента − слушатели Школы права СМИ при факультете журналистики МГУ им. Ломоносова. Очевидно, что манипулирование со стороны государства деятельностью такого органа не могло быть сколько-нибудь серьезным. В то же время полномочия Третейского информационного суда были достаточно обширны:
- запрашивать из государственных органов и редакций СМИ необходимую информацию; требовать от руководителей СМИ и журналистов письменных объяснений;
- давать редакциям СМИ, избирательным комиссиям, кандидатам, избирательным объединениям рекомендации по совершенствованию практики освещения избирательной кампании в СМИ и содержанию предвыборной агитации;
- рассматривать жалобы на деятельность телерадиокомпаний, журналистов и предлагать телерадиокомпаниям применить к виновному журналисту санкции в соответствии с законодательством и правилами соответствующей телерадиокомпании (вплоть до отстранения от участия в подготовке и выпуске теле-, радиопрограмм, затрагивающих вопросы, связанные с избирательной кампанией);
- давать разъяснения по применению положений о выборах в части, касающейся осуществления предвыборной агитации с использованием СМИ;
- по собственной инициативе либо по решению суда представлять в суд экспертные заключения по вопросам, возникшим в ходе рассмотрения жалоб, связанных с проведением предвыборной агитации с использованием СМИ.
В отличие от традиционного третейского суда данный орган был вправе принять к рассмотрению вопросы как по заявлению заинтересованных лиц, так и по собственной инициативе. Была предусмотрена и обязательность опубликования его решений в государственных средствах массовой информации. Важной отличительной особенностью Третейского информационного суда был принцип консенсуса. В отличие от традиционного третейского суда, принимающего решения большинством голосов входящих в него третейских судей[7], все решения, рекомендации и экспертные заключения Третейского информационного суда считались принятыми исключительно «на основе общего согласия членов Суда, присутствующих на заседании, без проведения голосования при отсутствии формально заявленных мотивированных возражений (консенсусом)». Причем именно «с момента достижения консенсуса» принятые решения вступали в силу.
Безусловным нововведением следует признать создание при избирательных комиссиях специальных «советов по СМИ», наблюдающих за соблюдением требований законодательства при проведении предвыборной агитации и освещении избирательной кампании в средствах массовой информации. В отношении этих советов по СМИ Третейский информационный суд выполнял функции квази-кассационной инстанции, имея возможность отменять их решения и рекомендации.
Третейский информационный суд был безусловной новацией в российской правовой и политической системах, единственно возможной в тот исторически краткий миг, когда в самых различных сферах рушатся старые стереотипы и формируются совершенно непривычные институты и неформальные практики. По завершении избирательной кампании 1993 года полномочия Третейского суда по информационным спорам были прекращены, но на его базе была создана постоянно действующая Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации (СПИС), не входящая в систему федеральных судов Российской Федерации[8]. Хотя в статусе, структуре и практической деятельности Палаты было заметно влияние ушедшего в историю Третейского суда, однако предвыборная тематика переместилась теперь на второй план, и в ходе федеральных избирательных кампаний 1995−1996 и 1999–2000 годов СПИС в основном ограничивалась подготовкой заключений по запросам Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации, созданная в конце 1993 года на базе Третейского информационного суда и просуществовавшая фактически до конца века, зарекомендовала себя как безусловный infant terrible федеральной государственной службы. Ее абсолютная уникальность и принципиальная несхожесть со всеми прочими государственными институциями выражалась практически во всем: задачах, функциях, составе, полномочиях и т.д.[9]
Как это ни удивительно, но СПИС пыталась на практике соединить нравственность и право, осознавая принципиальную неотличимость лишенного нравственных начал государства от банды разбойников. В силу то ли политической наивности, то ли высокой нравственности, но скорее всего, и того и другого, члены Палаты рассматривали право как нормативно закрепленную справедливость, а профессиональную журналистскую этику − как естественную основу функционирования СМИ в правовом государстве. Действительно, будучи лишена нравственных начал, журналистика, как, впрочем, и политика, уподобляются промыслу на большой дороге. Но когда отклонение становится нормой, то именно норма становится отклонением. Со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Именно как защитник цивилизованных правил в сфере массовой информации была задумана Палата. Она была призвана рассматривать споры и иные дела, вытекающие как из законодательства о СМИ, так и из требований норм журналистской этики. Причем для подобного двуединства было и остается реальное правовое основание: законодательные нормы об обязанностях журналистов (ст. 49 Закона о СМИ) в значительной своей части смыкаются, а то и просто текстуально совпадают с правилами профессиональной этики. Недостаточная изученность данного феномена, впрочем, не мешала СПИС реализовывать свои полномочия в этом «пространстве сдвоенного регулирования».
Статус Палаты определялся Положением, утвержденным Указом Президента РФ № 228 от 31 января 1994 г. Компетенция Судебной палаты была весьма широка, хотя, конечно, охватывала далеко не весь спектр гипотетически возможных информационных споров. Предметом разбирательства здесь могли быть споры, вытекающие из:
а) ущемления свободы массовой информации (например, в решениях № 1 и 2 за 1994 год СПИС подвела итоги рассмотрения обращения Гильдии парламентских журналистов по поводу необоснованного ограничения допуска представителей СМИ на заседание Правительства РФ и решила дело о нарушении ответственным сотрудником Сбербанка права журналистов радиостанции «Маяк» на получение общественнозначимой информации; в обоих случаях была признана правота прессы);
б) необходимости оперативно обеспечить исправление фактических ошибок в информационных сообщениях СМИ, затрагивающих общественные интересы;
в) необъективности и недостоверности сообщений в СМИ, в том числе основанных на слухах, непроверенных данных и ложной информации (так, в заявлении № 2 за 1994 год, рассмотрев факт предания гласности «Общей газетой» материала «Версия № 1» о якобы готовящемся государственном перевороте, СПИС пришла к выводу, что редакция не нарушила ни Закона о СМИ, ни норм профессиональной этики);
г) нарушений принципа равноправия в сфере массовой информации (например, в решении № 5 за 1994 год Палата установила, что публикация рекламных объявлений об исключительно мужских конкурсах на занятие вакантных должностей является нарушением равноправия по признаку пола);
д) ущемления нравственных интересов детства и юношества в СМИ (так, в решении № 7 за 1994 год СПИС отметила, что публикации еженедельника «Новый взгляд» представляют серьезную угрозу нравственным интересам детства и юношества);
е) нарушений принципа политического плюрализма в информационных и общественно-политических теле- и радиопередачах;
ж) распределения времени вещания на телевидении и радио для фракций парламента (этим вопросом СПИС, кажется, так ни разу и не занималась, поскольку парламентские фракции неизменно отдавали предпочтение номенклатурным механизмам разрешения подобных споров).
Поскольку СПИС рассматривала именно споры, а не жалобы, постольку ее решения далеко не всегда содержали указания на меры воздействия. Однако, если в ходе разбирательства выяснялось, что были нарушены нормы Закона о СМИ или профессиональной этики, становилось возможным применение мер воздействия. Как правило, это были замечания, выговоры, рекомендации (о направлении редакции предупреждения, об увольнении от должности и т.д.).
Все это относится к сильным сторонам Судебной палаты как общественно-государственной институции. Но имела она и слабые стороны. Во-первых, ее статус был крайне противоречив. Так, Положение 1994 года не указывало, какие решения вправе принимать Судебная палата, но устанавливала их окончательность и обязательность для исполнения в 2-недельный срок.
В этой связи удивителен факт обжалования редакцией журнала «Профиль» решения СПИС в арбитражный суд. Согласно статье 22 АПК РФ, арбитражному суду подведомственны споры о признании недействительными ненормативных актов государственных и иных органов. Но ведь Судебную палату лишь с большой натяжкой можно было считать государственным органом, поскольку она входила в структуру Администрации Президента РФ, которая, в свою очередь, сама является государственным органом, в состав которой входят различные консультативные органы. В этой связи можно охарактеризовать Палату с ее «юридически-экзотическим» − по выражению профессора А.Б. Венгерова − статусом как организованную в рамках Администрации Президента квазисудебную коллегию, разрешающую информационные споры с позиций права и журналистской этики. Этот факт косвенно признала и сама Палата, указав в одном из своих документов, что ее решения представляют собой «лишь правовую оценку, коллективное мнение членов Палаты, основанное на требованиях российского законодательства». Именно здесь кроется причина того, что согласно Положению решения СПИС являлись окончательными. И вот почему арбитражный суд в итоге пришел к выводу, что он не вправе рассматривать жалобу журнала «Профиль» на решение СПИС.
Во-вторых, статус Палаты всегда был крайне неустойчив. Один росчерк президентского пера, предрекали эксперты еще в 1994 году, и Палаты не станет. Эта опасность многократно усиливалась ввиду того, что СПИС постоянно придерживалась подлинно независимой позиции, за что неизменно подвергалась остракизму. Продолжая традиции, заложенные профессором А.Б. Венгеровым, Палата с равным рвением боролась как против ущемления прав прессы, в том числе со стороны федеральных органов государственной власти, так и против злоупотребления свободой массовой информации. Подобная независимость в конце концов привела к ликвидации Палаты: СПИС не была упомянута в Указе Президента Российской Федерации № 1013 «О формировании Администрации Президента Российской Федерации» от 3 июня 2000 года – и прекратила свое существование.
Нельзя не сожалеть о безвременной кончине Судебной палаты. Но нельзя и не использовать ее опыт, наработанный потенциал, практику. Российское общество объективно заинтересовано в возрождении СПИС, правда, теперь уже на совершенно других, куда более прочных правовых основах. Речь может идти о создании принципиально нового государственно-общественного органа, который взял бы на себя функции третейского суда по информационным спорам. Для устойчивости его статуса следовало бы закрепить последний соответствующим федеральным законом, который мог бы стать реальной альтернативой реакционному проекту закона о Высшем Совете по этике и нравственности (с конца 90-х годов этот законопроект время от времени обсуждается в Государственной Думе). Что касается структуры этого органа, то он мог бы быть сконструирован по принципу «трех третей»: одна треть − от государства, вторая − от журналистского сообщества, третья − от работодателей в сфере массовой информации (собственники, издатели, главные редакторы, рекламодатели и т.д.). Возможны, разумеется, и другие модели. Но ни в коем случае не должна быть использована конструкция, неоднократно предлагавшаяся Государственной Думой, − треть от этой палаты, треть от Совета Федерации, треть от Президента, − поскольку такая модель ни в коей мере не обеспечит защиту интересов ни производителей, ни потребителей массовой информации, то есть основных субъектов информационных споров.
Внутрикорпоративные средства альтернативного разрешения споров
Первая попытка создания внутрикорпоративного механизма разрешения споров в сфере массовой информации датируется маем 1998 года. Большое количество конфликтных ситуаций нравственно-этического характера, возникающих в журналистском сообществе в связи с исполнением журналистами своих профессиональных обязанностей, вызвало необходимость создания корпоративного органа для быстрого, профессионального и эффективного их разрешения. Такой орган был создан VI съездом Союза журналистов России в форме Большого Жюри (БЖ), охарактеризованного как «орган саморегулирования, рассматривающий конфликтные ситуации нравственно-этического характера, возникающие в журналистском сообществе в связи с исполнением журналистами своих профессиональных обязанностей»[10].
Согласно Положению о Большом жюри, принятому Секретариатом СЖР 5 ноября 1998 года и утвержденному Федеративным советом СЖР 5 февраля 1999 года, данный орган рассматривает конфликтные ситуации как по заявлению журналистов и их организаций, так и по инициативе иных физических и юридических лиц, заинтересованных в нравственно-этической оценке профессиональной деятельности конкретного журналиста, главного редактора, редакции, учредителя, издателя, распространителя или собственника средства массовой информации либо государственного органа, имеющего компетенцию в сфере массовой информации.
К особенностям процедуры, принятой в БЖ, можно отнести следующие.
Во-первых, БЖ принимает обращения к рассмотрению только после подписания как минимум одной из сторон конфликта соглашения о признании профессионально-этической юрисдикции Большого жюри и готовности исполнить его решение. Подписание такого соглашения означает, что данный человек или организация отныне находятся под защитой БЖ. Соглашение о признании юрисдикции Большого Жюри подписали уже несколько сотен организаций СМИ, среди которых газеты «Век», «Версты», «Московские новости», «Независимая газета» и др., телекомпании «Авторское телевидение», REN-TV и др.
Если обе стороны конфликта признают юрисдикцию Большого жюри, то обе они оказываются под его защитой. В частности, тому, на кого жалуются, дается возможность выступить со своими пояснениями, представить аргументы, свидетелей, документы.
Но даже если одна из сторон конфликта не подписывает соглашение, Большое жюри вправе рассмотреть информационный спор. Такая позиция имеет очевидные резоны: если отказ «ответчика» признать юрисдикцию БЖ препятствует рассмотрению спора по существу, то весь механизм саморегулирования рушится, так как отказ оказывается самым простым и легким средством ухода от профессионально-этической ответственности. Поэтому БЖ пришло к выводу, что может и должно рассматривать конфликтные ситуации даже в том случае, когда лишь одна из сторон информационного спора признает его юрисдикцию. Просто в этом случае БЖ апеллирует либо к профессиональной ассоциации, членом которой является «ответчик» (например, Национальная ассоциация телерадиовещателей, Гильдия судебных репортеров и т.д.), либо к общественности, чья позиция способна создать отрицательную нравственную атмосферу для нарушителя норм профессиональной этики.
Во-вторых, БЖ выносит свои решения на основании законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации, международно-правовых документов (прежде всего Декларации принципов поведения журналистов МФЖ), действующих кодексов журналистской этики, а также учитывая прецеденты в деятельности самого БЖ. Большое жюри принимает во внимание и этические своды, которые сложились в отдельных регионах или даже журналистских коллективах.
То есть если речь идет, например, о телекомпании РЕН-ТВ, где в свое время были выработаны корпоративные правила поведения журналистов, то при принятии решения Большое жюри обязано будет учесть и эти правила. Такие правила существовали в 90-х годах, в частности, в телекомпании НТВ и в газете «Известия», однако позднее они были забыты. Имеет место и практика принятия региональных этических кодексов (Татарстан, Кубань, Тюменская область и др.)
В-третьих, рассмотрение конфликтных ситуаций в БЖ преследует такие цели, как: установление конструктивного диалога между сторонами; осознание ими международно признанных правил поведения журналистов и необходимости следования им в повседневной практике СМИ; точная квалификация оспариваемых действий и формулирование решений, пригодных для последующей их систематизации в качестве прецедентов.
В-четвертых, состав БЖ формируется Федеративным советом Союза журналистов России (высший коллегиальный орган СЖР) из числа авторитетных деятелей, обладающих безупречной репутацией и известных в журналистском сообществе высокими морально-этическими качествами. Выдвижение кандидатур в состав БЖ является прерогативой сопредседателей Большого жюри, что позволяет минимизировать влияние на этот процесс посторонних факторов. На начало 2007 года в состав Большого жюри входило 97 человек, 75 из которых состояло в региональных коллегиях, созданных в каждом третьем субъекте Российской Федерации.
В-пятых, рассмотрение конкретных конфликтных ситуаций происходит в БЖ в формате ad hoc коллегий, образуемых в составе не менее пяти членов БЖ. Такой формат позволяет не только решить проблему кворума, но и обеспечить связь с регионами. Вот почему БЖ всегда выступало против формирования на местах всевозможных этических комитетов, экспертных советов и палат по информационным спорам, видя в этом лишь бессмысленное дублирование структуры. Напротив, включение в состав БЖ достойных людей, работающих в субъектах Российской Федерации, позволяет создавать на местах региональных коллегии БЖ.
В-шестых, Большое жюри принимает свои решения, как правило, консенсусом. Это позволяет находить максимально точные, взвешенные формулировки, учитывающие максимально возможное число мнений и обстоятельств.
В-седьмых, Большое жюри облекает каждое свое решение в ту форму, которую считает адекватной характеру рассматриваемой ситуации. Вот почему в решениях БЖ практически не встречаются слова «законно», «незаконно», но часто – «справедливо», «правильно», «неудачно», «недостойно», «не делает чести» и т.п.
Например, в решении по спору между телекомпанией «Авторское телевидение» и Федеральной службой по телевидению и радиовещанию БЖ записало: признать справедливыми претензии «Авторского телевидения» к ФСТР, признать разумными, но недостаточными усилия ФСТР.
В-восьмых, Положение о Большом жюри является не более чем рамочным документом, который развивался и совершенствовался по мере накопления практического опыта. В частности, именно практика подсказала необходимость введения принципа альтернативности, который выражается в том, что Большое жюри вправе не рассматривать обращение, пока заявитель не подтвердит письменно свое согласие не обращаться в суд по данному информационному спору. Разумеется, такое заявление, являющееся, по сути, отказом от правосудия, не имеет юридической силы. Однако моральная, общественная сила такого обязательства несомненна.
В-девятых, БЖ было создано совсем не для того, чтобы рассматривать конфликты популярного телеведущего с мэром столицы, а в первую очередь чтобы упростить разрешение спора между пенсионером А. и редакцией газеты «Н-ские новости» по поводу фельетона, в котором про этого пенсионера было сказано, что он при оформлении пенсии приписал себе два года трудового стажа. Дело мелкое, не имеющее большого общественного звучания, но касающееся конкретного человека и затрагивающее его права, его честь, достоинство. Конечно, пенсионер А. может обратиться в суд, но это означает для него дополнительные хлопоты и затраты. Как и любой из способов АРС, обращение в БЖ обладает преимуществом экономичности и оперативности.
Многие из этих правил были переняты Общественной коллегией по жалобам на прессу, созданной по инициативе БЖ в 2005 году. При этом Большое жюри не прекратило своего существования: оно сохранилось как уставной орган, осуществляющий внутрикорпоративное саморегулирование на уровне СЖР. Ни одного журналиста нельзя исключить из СЖР без решения Большого жюри или его региональной коллегии.
Как и Судебная палата по информационным спорам, БЖ накопило большой практический опыт: за прошедшие годы было рассмотрено больше 40 дел. Одно из наиболее «громких» − дело "Юрий Лужков против Сергея Доренко", рассмотренное в период парламентской избирательной кампании 1999 года. В тот момент решение БЖ было воспринято многими как политически мотивированное, но спустя годы все согласились, что оно было точным и справедливым.
Следует подчеркнуть, что разбирательству упомянутого дела в Большом жюри предшествовало принятие нескольких важных документов, содержащих общепринятые правила профессионального поведения журналистов. Во-первых, Конгресс российских журналистов, собравшийся в Ижевске в сентябре 1999 года, принял Декларацию в поддержку честных и свободных выборов. Во-вторых, крупнейшие российские теле- и радиокомпании подписали Хартию телерадиовещателей. Наконец, специалисты в области политических технологий приняли Хартию «Политические консультанты за честные выборы», в которой обязались не использовать СМИ для целей «черного PR». Все три документа были проникнуты одними и теми же идеями и имели примерно одинаковый − практически нулевой − эффект. Различие состояло лишь в том, что Декларация в какой-то степени организационно подкреплялась наличием в структуре Союза журналистов России такого органа саморегулирования, как Большое жюри. Что же касается Хартии телерадиовещателей, то она лишь предусматривала на будущее формирование Общественного вещательного совета, призванного осуществлять контроль за выполнением Хартии[11].
На этом фоне дело «Юрий Лужков против Сергея Доренко» оказалось единственной сравнительно удачной попыткой использования механизма гражданского саморегулирования в качестве средства альтернативного разрешения споров. Правда, ни телекомпания «Общественное российское телевидение», ни сам С. Доренко не приняли участия в рассмотрении жалобы мэра Москвы Ю. Лужкова. Руководство телекомпании заявило, что не может нести ответственность за содержание авторских программ, а автор программы, являвшийся одновременно заместителем генерального директора телекомпании, даже не ответил на посланное ему приглашение. Это, однако, не помешало разбирательству дела, которое широко освещалось в СМИ. Решение Большого жюри получило большой общественный резонанс, стало заметным событием избирательной кампании. Оно подкрепило позицию ЦИК России в отношении передач С. Доренко. В конечном итоге МПТР прореагировало на предупреждения.
В ходе избирательной кампании 2003 года удалось в несколько большей степени задействовать механизмы общественного саморегулирования в целях альтернативного разрешения споров. На этот раз Большое жюри функционировало уже не только как уставной орган СЖР, но и как составная часть некоей общей системы саморегулирования, опирающейся на так называемый Общественный договор «Выборы-2003».
Впрочем, апелляция к политическому и корпоративному самосознанию, опирающемуся на деонтологические нормы, совершенно бессмысленна, когда дело касается сознательного и грубого нарушения не только избирательного закона и норм профессиональной этики, но даже элементарных правил приличия. Именно с такими случаями не раз пришлось столкнуться Большому жюри СЖР, когда оно пыталось разобраться с обращениями, поступившими из Наблюдательного совета. Речь идет прежде всего о жалобах КПРФ. Одна из них касалась сюжета в информационной программе «Вести» от 3 сентября 2003 г. «Книжная ярмарка. День первый, политический» на телеканале «Россия». Большое жюри констатировало, что видеосюжет, посвященный открывшейся в Москве книжной ярмарке, представляет собой информационный обзор и выдержан в стиле легкого подтрунивания над всеми его персонажами, в числе которых оказались Г.А. Зюганов, В.В. Жириновский, В. Похмелкин, Л. Кучма и другие. Автор сюжета, тележурналист В. Трубецкой предоставил слово некоторым из них, а также автору книги «Господа с гексогеном» К. Бельянинову.
Отметим, что это был единственный случай, когда обращение КПРФ было рассмотрено Большим жюри по существу. В остальных случаях решения носили исключительно процедурный характер, и вот почему.
В частности, КПРФ ставила вопрос по поводу трансляции телевизионными каналами «Первый канал», «Россия» и НТВ выступления Президента России В.В.Путина на съезде партии «Единая Россия». Большое жюри пришло к выводу, что распространение государственными аудиовизуальными СМИ официальных материалов и сообщений о деятельности Президента Российской Федерации, в том числе фрагментов его выступлений, регулируется законодательством РФ и не затрагивает вопросов профессиональной журналистской этики. В то же время действия политических партий могут быть предметом морально-этической оценки Большого жюри только в том случае, если они связаны с исполнением журналистами своих профессиональных обязанностей. В этой связи было решено, что рассмотрение данной конфликтной ситуации не соответствует мандату Большого жюри. В свою очередь Наблюдательный совет не стал рассматривать данную жалобу КПРФ, поскольку в ней не содержалось просьбы оценить действия ЕР в плане выполнения условий Общественного договора.
Примечательно, что решения Большого жюри по всем обращениям, поступившим из Наблюдательного совета, были полностью поддержаны практически всеми членами Совета, а следовательно – по определению – всеми основными фигурантами избирательной кампании 2003 года. Казалось бы, есть все основания для того, чтобы положительно оценить проделанную работу. Однако поводов для беспокойства гораздо больше. В работе БЖ по рассмотрению информационных конфликтов, связанных с выборами, в концентрированном виде проявились общие недостатки данного механизма альтерннативного разрешения споров.
Во-первых, обращает на себя внимание крайняя малочисленность обращений в Большое жюри в связи с деятельностью СМИ и журналистов. Это может быть обусловлено тем, что о Большом жюри мало знают, его вмешательство представляется неэффективным, особенно с учетом того, что многие организации СМИ все еще не выразили согласия признать юрисдикцию Большого жюри в профессионально-этических вопросах.
В первую очередь это касается федеральных телеканалов, играющих существенную роль в информационном и пропагандистском обеспечении внутренней и внешней политики. Каковы причины явного нежелания руководителей многих организаций СМИ признать юрисдикцию Большого жюри? Их немало. Здесь и стремление оставить себе свободу рук в вопросах этики и правил профессии, и осознание высокой вероятности конфликтов между указаниями хозяев СМИ и стандартами Большого Жюри, и традиционное российское пренебрежение всяческими нормами вообще, а уж тем более сугубо общественными, и пр.
Во-вторых, отметим сравнительно низкую эффективность решений Большого жюри. Они зачастую не выполняются даже теми лицами, которые признали его юрисдикцию и письменно обязались их выполнять. Примем во внимание и тот факт, что главный редактор, издатель или владелец СМИ, заранее готовый признать юрисдикцию Жюри, не будет нарушать – во всяком случае, преднамеренно – правила журналистской профессии. А тот, кто сделал подобные нарушения своим фирменным стилем, вряд ли захочет подчиняться вердиктам общественного органа.
В-третьих, очевидна слабость региональной сети Большого жюри. Формальное наличие региональных коллегий в трети субъектов Российской Федерации является необходимым, но далеко не достаточным условием для того, чтобы возникающие на местах информационные споры и медийные конфликты там же и разрешались в рамках единого, но децентрализованного механизма внутрикорпоративной саморегуляции. Отсутствие, с одной стороны, инициативы региональных коллегий, а с другой − заинтересованности в ней властей и структур гражданского общества приводит к тому, что деятельность Большого жюри в субъектах Федерации оказывается парализована. Не меньшую, если не большую, опасность представляют попытки властей превратить региональные коллегии в средство прикрытия своей политики в сфере СМИ.
В-четвертых, владельцы СМИ – будь то чиновники или управляющие частных корпораций – не видят пока своего интереса в налаживании действенной системы саморегуляции. Они убеждены, что «ручное управление» принадлежащими или подконтрольными им средствами массовой информации гораздо эффективнее, чем программируемая с помощью законов и профессиональных правил самостоятельность.
В-пятых, в российском медийном сообществе налицо отсутствие духа корпоративности, который мог бы сплотить людей, работающих в СМИ, общими представлениями о должном и сущем в их профессии. Здесь уживаются не просто различные, но диаметрально противоположные представления о миссии журналиста в современном обществе.
В 2005 году Большое жюри инициировало формирование Общественной коллегии по жалобам на прессу − как структуры, соединяющей функции медийного саморегулирования и гражданского со-регулирования. Такое соединение призвано предотвратить односторонность и корпоративную замкнутость, логически вытекающие из того факта, что жалобу на журналиста рассматривают его же коллеги, а следовательно, нарушающие один из принципов римского права: никто не судья в собственном деле. Представляется, что именно в опасности проявления корпоративной замкнутости состоит недостаток существующих систем профессионально-этического саморегулирования. Это прекрасно понимают и в Совете судей РФ, рекомендуя судьям разрешать споры с журналистами не в суде, а в БЖ, в Общественной коллегии или в так называемых конфликтных комисиях при советах судей, создание которых предполагается проектом Федерального закона «Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию о судебной деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации».
В качестве примера можно привести позицию Совета судей Карачаево-Черкесской Республики, занятую им в конфликте с газетой «Известия». Вместо того чтобы предъявить в суд иск к ОАО «Редакция газеты «Известия», судьи обратились в Общественную коллегию по жалобам на прессу, объяснив свою позицию следующим образом: «Мы считаем не совсем этичным для нас обращаться в подобных случаях в суд, чтобы у кого-то не сложилось впечатление, мол, свои обратились к своим − вот свои их и поддержали».
Второе дело, которое вызвало много дискуссий, − «Совет судей Краснодарского края против "Новой газеты"». Оно завершилось уникальным результатом: когда Большое жюри огласило свое решение, ему аплодировали и краснодарские судьи, и московские газетчики. Фабула данного информационного спора такова: «Новая газета» 14 января 2002 года опубликовала судебный очерк С. Золовкина «Ложись! Суд идет!» с подверстанной к нему «Справкой отдела расследований», в которой сообщалось, что «председатель краевого суда А. Чернов, как свидетельствуют злые языки, ходит на работу в часах швейцарской фирмы «Франк Мюлер» за 50 тысяч долларов и костюмах и обуви от Валентино за 2 тысячи долларов. Кроме того, он предпочитает автомобили марки БМВ 7-й серии стоимостью от 120 тысяч долларов и «Мерседес» 220-й серии от 100 тысяч долларов. Как правило, автомашины формально оформлены на знакомых судьи». Кроме того, в «Справке отдела расследований» говорилось, что в Сочи «завершается строительство особняка площадью примерно 1000 кв. м., стоимостью не менее 1 млн долларов, владение которым приписывается А. Чернову». Герой публикации обратился в Басманный межмуниципальный районный суд Москвы с иском о защите чести и достоинства и о взыскании компенсации морального вреда в сумме, эквивалентной 10 млн долларов США. Хотя иск был удовлетворен в 10-кратно меньшем размере, однако и он грозил газете разорением. Только с помощью БЖ сторонам удалось найти взаимоприемлемое решение.
В ходе заседания 5 апреля 2002 года БЖ заслушало выступления ряда членов краевого Совета судей, а также героя публикации А. Чернова, главного редактора «Новой газеты» Д. Муратова, наконец, самого автора статьи. В своем решении БЖ констатировало, что статья «Ложись! Суд идет!» является судебным очерком, для публикации которого имелись основания, поскольку в нем затронута судьба конкретного человека, однако заголовок статьи не отвечает ее содержанию и способен дезориентировать читателя. В ходе разбирательства стороны пришли к разумному компромиссу, признав недопустимость ряда оценок и выражений. Тем самым конфликт был исчерпан. Решение БЖ было полностью опубликовано в очередном номере «Новой газеты», а судебное решение о компенсации морального вреда так и не было обращено ко взысканию. Этот прецедент показал потенциальные возможности сотрудничества судейского и журналистского сообществ в альтернативном разрешении информационных споров.
Общественная коллегия тоже стремится избежать упреков в корпоративной замкнутости, защите чести мундира и т.п. Именно поэтому Коллегия делится на две палаты: Палату медиа-сообщества и Палату медиа-аудитории. Первая призвана представлять тех, кто создает СМИ, работая в печатной и электронной прессе, в сферах медиа-рекламы, пиара, распространения продукции СМИ, проведения медиа-измерений и т.д. Вторая палата представляет потребителей продукции СМИ. В каждой палате – по 25 человек.
К участию в выборах членов палат ОК были приглашены практически все общественные объединения. В формировании палат приняло участие большое количество неправительственных организаций – политических партий, профессиональных союзов и т.д., а также Общественная палата Российской Федерации. Конечно, можно было бы формировать Общественную коллегию посредством прямого делегирования, а не выборов. Но формула «одна организация − одно место» порождает гораздо больше проблем, нежели «одна организация – один голос». Например, если ввести в состав Палаты медиа-аудитории по одному представителю от каждой из так называемых традиционных религиозных конфессий и политических партий, представленных в Государственной Думе, то на все остальное гражданское общество мест просто не останется.
К сожалению, организационные хлопоты заняли очень много времени. Только 28 ноября 2005 года состоялось первое заседание Общественной коллегии, на котором была рассмотрена конкретная жалоба. Это было обращение ФГУП «Российская телевизионная и радиовещательная сеть» (РТРС), в котором ставился вопрос об участии ряда СМИ в информационной кампании по дискредитации РТРС. Это обращение возникло так же, как и все остальные: оно пришло «самотеком» благодаря тому, что члены Общественной коллегии неоднократно рассказывали по телевидению, по радио и в печатной прессе о том, что представляет собой данная структура альтернативного разрешения споров, как она работает, как можно в нее обратиться.
В заключение подчеркнем, что магистральная линия совершенствования механизмов альтернативного разрешения споров в сфере СМИ видится в укреплении корпоративного саморегулирования, уравновешенного гражданским со-регулированием и пользующегося поддержкой государства и доверием общественности. Только такой механизм может в конечном итоге привести к формированию ситуации, когда организации СМИ на деле превратятся в структуры, действующие «на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, т.е. правил профессии и этических принципов»[12].
[1] Лазутина Г.В. Основы творческой деятельности журналиста. М.: Аспект Пресс, 2000. С. 215.
[2] Цит. по: Профессиональная этика журналистов. С. 384−392.
[3] Профессиональная этика журналистов. С. 219−220.
[4] Там же. С. 215−218.
[5] Лазутина Г.В. Профессиональная этика журналиста. М.: Аспект Пресс, 1999. С. 177.
[6] Указ Президента РФ от 29 октября 1993 г. № 1792 «Об информационных гарантиях для участников избирательной кампании 1993 года» // САПП РФ, 1994, № 94, Ст. 4196.
[7] См. п. 1 ст. 32 Федерального закона от 24.07.2002 № 102-ФЗ «О третейских судах в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2002, № 30. Ст. 3019.
[8] См. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря1993 г. № 2335 «О Судебной палате по информационным спорам при Президенте Российской Федерации» // САПП РФ, 1994, № 2. Ст. 75.
[9] См. Указ Президента Российской Федерации от 31 января1994 г. № 228 «Об утверждении Положения о Судебной палате по информационным спорам при Президенте Российской Федерации» // САПП РФ, 1994, № 6. Ст. 434.
[10] Положение о Большом жюри СЖР, утвержденное Федеративным советом СЖР 05.02.1999 (www.ruj.ru).
[11] Общественный вещательный совет до сих пор не создан. Причины этого видятся в том, что каждый вещатель старается сохранить свою независимость от других вещателей, от навязываемого ему Общественного совета, будучи уверен, что Общественный вещательный совет непременно станет чьим-то механизмом, окажется в чьих-то руках.
[12] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» // СЗ РФ, 2003, № 44. Ст. 4358.