Буланова Н.В.

Эволюция института прокуратуры с 2003 г. по 2008 г.

и его взаимодействие с органами судебной власти

Учрежденная 12 января 1722 года Указом Петра I как орган, представляющий императорскую власть и осуществляющий от ее имени и по ее поручению надзор за законностью и правопорядком, прокуратура существует в России почти три столетия. За этот длительный период времени она приобрела большой положительный опыт работы по надзору за исполнением законов, осуществлению уголовного преследования, участию в рассмотрении уголовных и гражданских дел судами, обжалованию противоречащих закону приговоров и иных судебных решений[1].

На современном этапе правовую основу деятельности прокуратуры  составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 214-ФЗ), другие федеральные законы (в первую очередь, процессуальные – Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ), а также международные договоры РФ.

Кроме того, в своей деятельности прокуроры руководствуются решениями Конституционного Суда РФ, предметом рассмотрения которого были отдельные нормы Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а именно: постановления от 18.02.2000 № 3-П «О проверке конституционности п. 2 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[2], от 11.04.2000 № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ»[3], от 17.07.2002 № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 342, 371, 373, 378, 379, 380 и 382 УПК РСФСР, ст. 41 УПК РСФСР и ст. 36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Подольского городского суда Московской области и жалобами ряда граждан»[4], от 18.07.2003 № 13-П «По делу о проверке конституционности положений ст. 115 и 231 ГПК РСФСР, ст. 26, 251 и 253 ГПК РФ, ст. 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан»[5].

Правовое регулирование организации и деятельности органов прокуратуры, функций и полномочий прокуроров в течение последних пяти лет (2003 - 2008 г.г.) оставалось в целом достаточно стабильным. Серьезные изменения произошли в июне 2007 года, когда была проведена структурная реорганизация органов прокуратуры, в результате которой следственные подразделения были выделены в самостоятельный орган – Следственный комитет при прокуратуре РФ, возглавляемый Председателем Следственного комитета при прокуратуре РФ и неподчиненный Генеральному прокурору РФ.

Одновременно были внесены изменения в УПК РФ и Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» в части, регламентирующей полномочия прокурора по осуществлению надзора за законностью деятельности органов, осуществляющих дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность[6].      

Правовая регламентация других направлений деятельности органов прокуратуры по надзору за исполнением законов и соблюдением прав граждан, участия в рассмотрении дел судами (арбитражными судами) и иных, каких-либо существенных изменений не претерпела.

С учетом происходящих в стране социально-экономической, административной, судебной реформ в целях обеспечения соответствия современным потребностям укрепления законности и правопорядка во всех сферах жизни общества и государства изменяется и содержание надзорных функций прокуроров.

Являясь в соответствии со ст. 129 Конституции РФ организационно обособленной от других органов государственной власти, отличающаяся согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» специфическими принципами организации и деятельности, наделенная особыми формами и методами реализации своих полномочий, прокуратура не относится к числу государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть. Осуществляя свою деятельность самостоятельно и независимо от них, она, эффективно взаимодействуя со всеми ветвями власти в целях сохранения и укрепления законности, охраны прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и безопасности государства, выступает одним из элементов системы сдержек и противовесов.

Осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов всеми федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием издаваемых ими нормативно-правовых актов действующим федеральным законам, прокуратура сдерживает чрезмерное усиление исполнительной власти за счет власти законодательной на всех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном.

Законодательная власть и Президент РФ сдерживают чрезмерное усиление прокуратуры. Порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Российской Федерации[7], а также ежегодный доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению, представляемый Генеральным прокурором РФ Совету Федерации Федерального Собрания РФ и Президенту РФ, – выступают формами такого контроля.

Взаимодействие органов прокуратуры с судебной властью определяется, с одной стороны, возможностью обжалования в судебном порядке любых действий (бездействия) и решений прокуроров, с другой, участием прокуроров в конституционном, уголовном, гражданском, арбитражном судопроизводстве как равноправного участника процесса на основе принципов равенства и состязательности сторон.

Система и организация органов прокуратуры Российской Федерации

С принятием Федерального закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» произошли изменения в системе органов прокуратуры РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура составляет единую централизованную  систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокуратура, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, а также прокуратуры городов и районов и другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Следственные подразделения органов прокуратуры входили в состав прокуратур и подчинялись соответствующему прокурору.

В июне 2007 года было проведено организационное разграничение следственных подразделений органов прокуратуры и подразделений, осуществляющих надзор за исполнением законов, обеспечивающих участие прокуроров в рассмотрении дел судами и выполняющим иные функции в соответствии с законом. Следствие было выделено из единой системы органов прокуратуры путем создания нового органа – Следственного комитета при прокуратуре РФ.

На Следственный комитет при прокуратуре РФ возложено обеспечение исполнения федерального законодательства об уголовном судопроизводстве путем производства предварительного следствия по уголовным делам о преступлениях, отнесенных к подследственности следователей Следственного комитета при прокуратуре РФ уголовно-процессуальным законодательством (ч. 1 ст. 20¹ Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

В систему Следственного комитета при прокуратуре РФ вошли Главное следственное управление Следственного комитета при прокуратуре РФ, следственные управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъектам РФ и приравненные к ним специализированные следственные управления Следственного комитета при прокуратуре РФ, в том числе военные следственные управления Следственного комитета при прокуратуре РФ по военным округам, флотам, Ракетным войскам стратегического назначения и другие военные следственные управления Следственного комитета при прокуратуре РФ, приравненные к следственным управлениям Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъектам РФ, а также следственные отделы Следственного комитета при прокуратуре РФ по районам, городам и приравненные к ним специализированные следственные отделы Следственного комитета при прокуратуре РФ, в том числе военные следственные отделы Следственного комитета при прокуратуре РФ по объединения, соединения, гарнизонам и другие военные следственные отделы Следственного комитета при прокуратуре РФ, приравненные к следственным отделам Следственного комитета при прокуратуре РФ по районам, городам.

Организация и порядок деятельности Следственного комитета при прокуратуре РФ наряду с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» определяется нормативными правовыми актами Президента РФ (в частности, Указом Президента РФ от 1 августа 2007 г. № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре РФ»[8] утверждено Положение о Следственном комитете при прокуратуре РФ, установившее задачи, полномочия и порядок организации его деятельности).

Следственный комитет при прокуратуре РФ наделен значительной самостоятельностью по отношению ко всей системе органов прокуратуры. Вопросы образования, реорганизации и ликвидации органов Следственного комитета не входят в сферу компетенции Генерального прокурора РФ.

Следственный комитет при прокуратуре РФ возглавляется первым заместителем Генерального прокурора РФ – Председателем Следственного комитета, который назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ (в то время как иные заместители Генерального прокурора РФ назначаются на должность Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора РФ). Заместители Председателя Следственного комитета при прокуратуре назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Председателя Следственного комитета. Председатель Следственного комитета утверждает структуру и штатное расписание Следственного комитета при прокуратуре РФ, определяет полномочия структурных подразделений, определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности работников Следственного комитета РФ. Следственный комитет при прокуратуре РФ осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета, наделен правом представлять в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета.

В соответствием с Положение о Следственном комитете при прокуратуре РФ на него возложены следующие задачи:

-разработка мер по формированию государственной политики в сфере исполнения законодательства об уголовном судопроизводстве;

-оперативное и качественное расследование преступлений в соответствии с подследственностью, установленной УПК РФ[9];

-обеспечение законности при производстве  предварительного следствия и защиты прав и свобод человека и гражданина;

-организация и осуществление выявления причин и условий, способствующих совершению преступлений и принятие  мер по их устранению;

-обеспечение в пределах своих полномочий международно-правового сотрудничества.

Для достижения указанных целей Следственному комитету при прокуратуре РФ предоставлены широкие полномочия, в частности:

-разрабатывать и осуществлять меры по реализации государственной политики в сфере уголовного судопроизводства;

-разрабатывать и представлять Президенту РФ и в правительство РФ проекты законов и подзаконных нормативных актов Президента РФ и правительства РФ;

-принимать нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к его компетенции;

-обобщать практику применения законодательства и проводить анализ реализации государственной политики в сфере уголовного судопроизводства, разрабатывать меры по совершенствованию деятельности следственных органов Следственного комитета при прокуратуре РФ;

-организовывать и осуществлять предварительное следствие по уголовным делам и экспертно-криминалистическую деятельность, процессуальный контроль и проверку деятельности следственных органов;

-обеспечивать в системе Следственного комитета при прокуратуре РФ собственную безопасность и защиту сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

-организовывать и осуществлять прием граждан, а также рассмотрение устных и письменные обращений граждан;   

-организовывать кадровое обеспечение следственных органов Следственного комитета, подготовку , переподготовку, повышение квалификации и стажировку кадров; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению правовой и социальной защиты прокурорских работников Следственного комитета;

-разрабатывать и осуществлять профилактические. Лечебные, санаторно-курортные, оздоровительные и реабилитационные мероприятия, направленные на охрану и укрепление здоровья прокурорских работников, членов их семей и пенсионеров следственных органов Следственного комитета.

Одновременно со вновь созданным Следственным комитетом при прокуратуре РФ продолжают функционировать ранее действовавшие органы прокуратуры: Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры, которые осуществляют надзор за соблюдением Конституции и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, а также иные функции, возложенные на них федеральными законами.

В результате проведенной реформы органов прокуратуры произошло отделение деятельности по осуществлению надзора за исполнением законов, в том числе в сфере уголовного судопроизводства, от деятельности по расследованию преступлений. В то же время это привело к определенному ограничению действия принципа единства и централизации органов прокуратуры, поскольку кадровые, организационные и иные вопросы, связанные с функционированием Следственного комитета при прокуратуре РФ, не входят в компетенцию Генерального прокурора РФ.

Создание Следственного комитета при прокуратуре РФ стало первым реальным шагом на пути реформирования органов предварительного расследования. Следующим – будет создание  единого Следственного комитета, объединившего все действующие в настоящее время органы предварительного следствия (Следственный комитет при прокуратуре, Следственный комитет при МВД, следственные подразделения ФСБ и ФСКН), вопрос о создании которого в последнее время активно обсуждается в обществе.

Кроме того, при обсуждении вопроса о дальнейшем пути развития органов прокуратуры применительно к системе и организации прокуратуры высказывается, получавшая определенную поддержку в обществе (с обоснованием как историческим опытом Российской Империи, так и опытом других государств, в частности, США)  позиция о целесообразности включения органов прокуратуры в состав Министерства юстиции РФ.       

Одновременно с созданием Следственного комитета при прокуратуре РФ существенные изменения были внесены и в уголовно-процессуальное законодательство в части, регламентирующей полномочия прокуроров по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и полномочия руководителей следственных органов по осуществлению процессуального руководства расследованием. Произошло перераспределение полномочий прокуроров в пользу руководителей следственных органов. Прокурор утратил ряд надзорных полномочий, которыми он традиционно был наделен в соответствии и с УПК РСФСР, и с УПК РФ, многие из них (например, право отменять незаконные и необоснованные постановления следователей, давать письменные обязательные для исполнения указания о направлении расследования, производстве следственных действий и др.) переданы руководителям следственных органов (об изменениях законодательства в этой части более подробно будет сказано ниже).

Функции органов прокуратуры

В соответствии со ст. 129 Конституции РФ направления деятельности, функции и полномочия органов прокуратуры определяются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Часть 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» возлагает на органы прокуратуры осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Действующий закон выделяет пять направлений (отраслей) прокурорского надзора: надзор за исполнением законов и законностью правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; надзор за исполнением законов судебными приставами.

Однако деятельность органов прокуратуры не ограничивается осуществлением только прокурорского надзора. На прокуратуру также возложено:

1.осуществление уголовного преследования;

2.координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

3.участие в рассмотрении дел судами;

4.участие в правотворческой деятельности;

5.осуществление международного сотрудничества по вопросам, относящимся к ее компетенции.

Необходимость сохранения надзора за исполнением законов и законностью правовых актов на протяжении последних десятилетий остается одним из наиболее остро обсуждаемых вопросов в обществе. В тоже время показатели прокурорского надзора, их позитивная динамика свидетельствуют о его востребованности. Только в 2007 году прокурорами выявлено 3 709 088 нарушений законодательства, из них 348 604 – незаконные правовые акты[10]. В сфере государственной и муниципальной службы и борьбы с коррупцией ими выявлено 106 509 правонарушений, из них 18 877 – незаконные правовые акты[11].

В целом в течение пяти лет (2003 - 2007 гг.) наблюдается стабильный рост коррумпированности должностных лиц органов власти, правонарушений в сфере государственной и муниципальной службы, и, как следствие, повышается интенсивность мер прокурорского реагирования. Увеличение числа выявленных правонарушений (с 12 960 – в 2003 г. до 106 509 в 2007 г.) свидетельствует как о росте коррумпированности органов власти и местного самоуправления, так и о повышении результативности деятельности органов прокуратуры по выявлению таких правонарушений.

В мае 2008 г. были проведены очередные парламентские слушания на тему «Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации». В принятых по их результатам рекомендациях, в частности, было отмечено, что надзор за исполнением законов и законностью правовых актов является важнейшим инструментом обеспечения законности в экономике, экологии, социальной и других сферах жизни общества[12]. Приоритетными в этой деятельности прокуратуры являются правовое сопровождение национальных проектов, выявление и пресечение нарушений законов, допускаемых в ходе их реализации. Было признано, что надзор прокуратуры не является избыточным при наличии у государства других контрольно-надзорных институтов, поскольку контрольно-надзорные органы сами являются объектами прокурорского надзора, в ходе которого выявляется и устраняется значительное число нарушений законов в их деятельности.

В соответствии с Концепцией судебной реформы, одобренной Верховным Советом РСФСР 24 октября 1991 г.[13] Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» установил четкие ограничения сферы надзора по кругу поднадзорных субъектов, основаниям проведения проверок и полномочиям прокурора[14].

Проверки исполнения законов проводятся прокурорами только при наличии поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, свидетельствующей о том, что возникшие вопросы не входят в компетенцию других государственных органов и требуют принятия мер прокурорского реагирования (ч. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации).

Прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов представления необходимых материалов, статистических и иных сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проведения проверок и ревизий; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов (ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

В зависимости от характера выявленных нарушений прокурор (его заместитель) опротестовывает противоречащие закону правовые акты; обращается в суд общей юрисдикции либо арбитражный суд с требованием о признании таких актов, противоречащими федеральному закону и в силу этого недействующими; вносит представления об устранении нарушений закона; возбуждает производство об административном правонарушении; выносит мотивированное постановление о направлении материалов в орган дознания или следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании в случае выявления нарушений уголовного законодательства; требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной); обращается в интересах государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций и граждан с исковыми заявлениями в суды общей юрисдикции и арбитражные суды. Он также уполномочен освободить из-под стражи своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

Руководствуясь Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» по фактам выявленных нарушений законов прокурор вправе принести следующие акты прокурорского реагирования: протест, представление, постановление и предостережение. При этом протест прокурора на противоречащий закону правовой акт обязателен для рассмотрения, но не приостанавливает его действие и не обязателен для исполнения. Иные акты прокурорского реагирования (представление, постановление, предостережение) также, являясь обязательными для рассмотрения, не предопределяют решения, которое будет вынесено по результатам их рассмотрения уполномоченным на это должностным лицом либо государственным органом.

В частности, по фактам выявленных нарушений в 2007 г. прокурорами принесено 357 215 протестов, из которых 5 228 (или 1,5 %) отклонены. В суд направлено 867 120 исков (заявлений), из которых только 5 488 (0,6 %) отклонены. В целом в течение пяти лет наблюдается стабильный рост числа выявленных прокурорами правонарушений и, следовательно, мер прокурорского реагирования (если в 2003 г. выявлено 1 145 276 правонарушений, принесено 147 722 протеста и 158 712 исков, то в 2007 г. эти  показатели составляют соответственно 3 709 088, 577 215 и 867 120)[15].

Обращение прокурора в суд с заявлением о признании правовых актов субъектов РФ противоречащими Конституции РФ и федеральным законам осуществляется с учетом положений Постановлений Конституционного Суда РФ от 11.04.2000 г. № 6-П и от 18.07.2003 № 3-П.

Конституционный Суд РФ признал несоответствующей Конституции РФ норму, содержащуюся во взаимосвязанных п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1 ст. 252 ГПК РФ, п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», допускающую обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений Конституций и Уставов субъектов Федерации, противоречащих федеральному закону. В случае выявления их несоответствия Конституции РФ Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный суд РФ с запросом о проверке соответствии Конституции РФ Конституций и Уставов субъектов РФ.

С требованием о проверке соответствии иных нормативных правовых актов субъектов Федерации (законов и подзаконных актов) прокурор вправе обратиться в суд общей юрисдикции, а суд вправе признать закон субъекта Федерации противоречащим федеральному закону и не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом.

Перспективы совершенствования надзора за исполнением законов и законностью правовых актов в настоящее время связаны, в первую очередь, реализацией национальных проектов в области здравоохранения, образования, жилищного строительства и др., направлены на обеспечение конституционных прав человека и гражданина (право на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, социальное обеспечение, образование, благополучную окружающую среду), а также на соблюдение антикоррупционного законодательства, выявление нарушений в сфере государственной и муниципальной службы. В связи с этим  ожидаемые, в том числе в связи с ратификацией Конвенции ООН «Против коррупции» и Конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию», изменения в национальном законодательстве, направленные на формирование правовой базы противодействия коррупции, неизбежно повлекут и изменения в работе органов прокуратуры. В частности, это закономерно приведет к расширению прокурорского надзора на данном участке работы.

 Особое значение в деятельности прокуратуры имеет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в рамках которого наиболее полно реализуется правозащитная функция прокуратуры.

На сегодняшний день в России сложился особый механизм защиты прав человека. Прокуратура, проводя работу надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина во взаимодействии с другими государственными и общественными институтами, обладает полномочиями, средствами и методами, которых нет у других субъектов правозащитной деятельности. Прокуратура является государственным органом, правозащитная деятельность которого остается для граждан бесплатной, доступной и эффективной. В современных условиях деятельность прокуратуры направлена, прежде всего, на предупреждение, выявление, пресечение и устранение нарушений прав и свобод социально-незащищенных слове населения: пенсионеров, инвалидов, детей и подростков, иных лиц, которые к силу каких-либо причин не могут самостоятельно осуществлять защиту своих прав, свобод и интересов.  

Объем и характер полномочий, которыми наделил прокурора Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» для осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не претерпели в последние годы каких-либо изменений[16]. Прокуроры рассматривают и проверяют заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняют пострадавшим порядок защиты их прав; принимают в пределах своей компетенции меры к предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон и возмещению причиненного ущерба. В случае, когда нарушение имеет характер административного правонарушения, прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении либо передать сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган либо должностному лицу, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях; а при наличии оснований полагать, что выявленное правонарушение имеет характер преступления, прокурор со своим мотивированным постановлением направляет соответствующие материалы в следственный орган либо орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.    

Право прокурора предъявить иск в суд (арбитражный суд) в интересах граждан ограничено. Это возможно только в случае, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту либо иным причинам не может лично отстаивать в суде (арбитражном суде) свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение (ч. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, обеспечением единого правового пространства на всей территории России является в настоящее время одним из приоритетных направлением деятельности органов прокуратуры. Прокурорами ежегодно выявляются и устраняются сотни тысяч нарушений законов в социальной сфере, системе образования и здравоохранения, административной и управленческой деятельности, принимаются реальные меры к своевременному восстановлению нарушенных прав граждан. Только в 2007 г. прокурорами выявлено более 1,3 млн. нарушений конституционных прав граждан. В целях их устранения и восстановления нарушенных прав граждан: принесено 122 112 протестов, внесено 165 325 представлений. По представлениям прокуроров привлечено к дисциплинарной ответственности 73 152 человека, по постановления прокуроров наказаны в административном порядке 90 057 лиц, предостережено  69 119 должностных лиц о недопустимости нарушения закона, возбуждено 4 533 уголовных дела и направлено в суды 359 364 иска в защиту законных интересов граждан[17].   

Новый этап судебно-правовой реформы сопровождается изменением роли прокуратуры в обеспечении законности в ходе предварительного следствия, дознания и оперативно-розыскной деятельности. Несоблюдение закона и нарушения прав человека в этой сфере носят весьма распространенный характер. Только в 2007 г. прокурорами выявлено 2 343 684 нарушения закона, допущенными органами дознания и предварительного следствия, из них 1 808 736 – при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях[18].

Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» и УПК РФ возлагают на прокурора осуществление от имени государства надзора за процессуальной деятельностью органов, осуществляющих дознание, предварительное следствие, оперативно-розыскную деятельность, а также осуществление уголовного преследования.

Как указывалось выше Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ в правовое регулирование деятельности прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства внесены существенные изменения концептуального характера.

Ранее все процессуальные решения прокурора, принятые в досудебном производстве по уголовным дела и материалам проверок сообщений о преступлениях, носили властно-распорядительный характер и были обязательны для исполнения дознавателем и следователем.

Прокурор был уполномочен проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, лично возбуждать уголовные дела, поручать производство предварительного расследования дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать уголовное дело к своему производству и проводить расследование лично. Он давал согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела, мог участвовать в производстве предварительного расследования и лично производить следственные действия без принятия дела к своему производству; давал согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайств о производстве процессуальных действий, допускаемых только на основании судебного решения; отменял незаконные и необоснованные постановления дознавателя, следователя, нижестоящего прокурора; продлевал срок предварительного следствия; давал обязательные для исполнения письменные указания дознавателю и следователю, утверждал обвинительное заключение (обвинительный акт); возвращал уголовное дело для производства дополнительного расследования; поручал органу дознания производство следственных действий, а также проведение оперативно-розыскных мероприятий; принимал решение об отстранении дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования; разрешал отводы, заявленные нижестоящему прокурору, дознавателю, следователю.    

Такие процессуальные полномочия позволяли прокурору не только своевременно выявлять допущенные дознавателями и следователями в ходе предварительного расследования нарушения закона, но и безотлагательно их пресекать и устранять, восстанавливая нарушенные права и свободы участников уголовного судопроизводства, а также лично осуществлять уголовное преследование от возбуждения уголовного дела до поддержания государственного обвинения в суде. Реализация таких процессуальных полномочий как дача согласия на возбуждение уголовного дела, дача согласия на возбуждение перед судом ходатайства о производстве процессуальных действий,  ограничивающих конституционные права участников уголовного судопроизводства, носила также ярко выраженный превентивный характер, позволяя своевременно предупреждать возможные нарушения закона.

В настоящее время объем и характер полномочий прокурора, которыми он наделен в уголовном судопроизводстве по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, различен. Большим объемом полномочий прокурор наделен по отношению к дознавателям и органам дознания, тогда как в отношении следователей его надзорные возможности в настоящее время невелики.     

После внесения изменений в УПК РФ прокурор утратил право давать согласие на возбуждение уголовного дела, возбуждать уголовное дело, принимать его к своему производству и проводить расследование в полном объеме. Ранее принадлежащее прокурору полномочия по даче следователю обязательных для исполнения письменных указаний, отмене незаконных и необоснованных решений следователя, продлению срока предварительного следствия, даче согласия следователю на возбуждение перед судом ходатайств об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения, разрешении отводов, заявленных следователю, отстранению следователя от ведения расследования переданы руководителям следственных органов (как вновь созданного Следственного комитета при прокуратуре РФ, так и действовавших ранее следственных органов в системе МВД, ФСБ и ФСКН).  

В настоящее время при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия прокурор уполномочен:

-в течение 24 часов с момента получения материалов отменить постановление о возбуждении уголовного дела;

-участвовать в судебном заседании при рассмотрении ходатайств следователя о производстве процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, в том числе об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста, залога, о продлении срока содержаний под стражей (при этом мнение прокурора об отсутствии оснований для ареста, продлении срока содержания под стражей либо для производства иного процессуального действия, которое допускается только на основании судебного решения, для суда не является обязательным);

-утверждать обвинительное заключение;

-возвращать уголовное дело следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения.

В случае выявления нарушений федерального законодательства, допущенных при производстве предварительного следствия, прокурор вправе лишь требовать от следственных органов их устранения, при этом такое требование не является для следователя, руководителя следственного органа обязательным и может быть отклонено с одновременным направлением прокурору информации о несогласии с его требованиями.

В случае выявления в ходе надзорной деятельности признаков преступления прокурор вправе лишь вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган либо орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании.

Надзорные полномочия властно-распорядительного характера, такие как отменять незаконные и необоснованные постановления, давать обязательные для исполнения письменные указания, давать согласие на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, изменении, отмене меры пресечения либо производстве иного следственного действия, которое допускается на основании судебного решения, утверждать постановление о прекращении уголовного дела (уголовного преследования), продлевать срок дознания, разрешать отводы и отстранять от дальнейшего производства расследования сохранились за прокурором лишь применительно к органам дознания и дознавателям. Для дознавателей и органов дознания письменные указания прокурора являются обязательными для исполнения.

За прокурором были также сохранены полномочия по проверке исполнения требований закона при приеме, регистрации и проверке сообщений о преступлениях, участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства ходатайств дознавателей, следователей о производстве процессуальных действий, допускаемых только на основании судебного решения.

Нельзя обойти внимание вопрос о применении таких мер процессуального принуждения как задержание и заключение под стражу, которые ограничивают одно из важнейших прав человека право  на свободу и личную неприкосновенность. Изоляция лица от общества, ограничение его личной свободы до решения вопроса о его виновности в совершении инкриминируемого ему преступления должна носить исключительный характер и применяться в случаях, когда применение иных мер не возможно. При этом в случае, когда изменяются основания для применения этих мер процессуального принуждения либо в них отпадает необходимость лицо должно быть немедленно освобождено из-под стражи.

Законодательная регламентация полномочий прокурора по надзору за законностью задержаний и арестов должна быть предельно четкой, ясной и внутренне непротиворечивой. Однако, сохранив в ст. 10 УПК РФ обязанность прокурора незамедлительно освободить всякого незаконно задержанного или лишенного свободы, незаконно помещенного в медицинский либо психиатрический стационар, или содержащегося под стражей свыше срока, предусмотренного законом, законодатель исключил его из числа должностных лиц, уполномоченных принимать решение об освобождении задержанного (ст. 94 УПК РФ) и об отмене либо изменении меры пресечения (ст. 110 УПК РФ).  Только в ст. 221 УПК РФ говорится о праве прокурора в случае поступления уголовного дела с обвинительным заключением, по которому истек предельный срок содержания под стражей, отменить данную меру пресечения. Такое нечеткое законодательное регулирование данного вопроса не отвечает своему назначению – установлению границ ограничения прав и свобод лиц, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства, и закреплению гарантий их соблюдения и восстановления.     

Соответствующие изменения были внесены и в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», согласно которым прокурор был лишен право давать указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность[19].

Изменения, внесенные в УПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» привели к дискуссии по вопросу о правомерности использования при осуществлении надзора за органами дознания и предварительного следствия таких предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» мер прокурорского реагирования как представление и протест (в частности, широко обсуждался вопрос о правомерности внесения представлений в следственные органы Следственного комитета при прокуратуре РФ, который является органом прокуратуры и не относится к органам исполнительной власти). И этот вопрос, не получивший однозначного разрешения на законодательном уровне, до настоящего времени остается достаточно спорным.      

Правоприменительная практика показывает, что сегодня полномочия прокурора по осуществлению эффективного надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, позволяющих своевременно выявлять, пресекать и устранять нарушения закона, восстанавливать нарушенные права и свободы участников уголовного судопроизводства весьма ограничены. А ведь именно в сфере уголовного судопроизводства, где допускаются существенные ограничения прав и свобод человека и гражданина, прокурорский надзор должен быть реальной гарантией законности. Отсутствие системного, постоянного и действенного прокурорского надзора за следствием, создает благоприятные условия для нарушений. Это связано не только с возможными злоупотреблениями слишком большими и по существу бесконтрольными полномочиями следователей и руководителей следственных органов, но и ошибками, которые в силу низкой профессиональной подготовки и неопытностью, загруженностью и другими факторами как объективного, так и субъективного характера допускаются при производстве по уголовным делам. Ведомственный контроль не может быть эффективнее прокурорского надзора в силу своей ведомственной заинтересованности, а судебный контроль, отвечающий критериям объективности и беспристрастности, не носит постоянного и систематического характера, поскольку суд участвует в досудебном производстве по уголовным делам только по инициативе других участников процесса (при рассмотрении жалоб на действия (бездействие) и решения дознавателей, следователей, прокуроров либо при рассмотрении ходатайств органов предварительного расследования о даче согласия на производстве процессуальных действий, ограничивающих конституционные права и свободы граждан). 

Деятельность прокурора по осуществлению надзора за законностью процессуальной деятельности органов предварительного расследования направлена на обеспечение прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства, является одной из действенных процессуальных гарантий защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод, а также защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений. Участвуя в уголовном судопроизводстве, прокурор выступает от имени государства, его деятельность не связана с показателями эффективности работы следственных подразделений поднадзорных органов (в том числе и следователей Следственного комитета при прокуратуре РФ, других следственных органов) по выявлению и расследованию преступлений, узковедомственными интересами. В то же время объем и характер полномочий прокурора непосредственно влияют на эффективность его деятельности по надзору за исполнением законов, обеспечение установленного порядка разрешения сообщений о преступлениях, проведения расследования, а также законности решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность. И не секрет, что сегодня не только представители прокуратуры, но и других  правоохранительных ведомств, а также адвокатуры обеспокоены сокращением полномочий прокуроров по надзору за соблюдением законов в досудебных стадиях уголовного судопроизводства и  говорят о необходимости возвращения реального прокурорского надзора за следствием[20].

Деятельность прокуратуры по осуществлению уголовного преследования также претерпела существенные изменения. Возможности прокурора и по осуществлению уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного судопроизводства в настоящее время весьма ограничены, реализация данной функции, по сути, сведена лишь к решению вопроса о направлении уголовного дела в суд и утверждение обвинительного заключения (обвинительного акта).

В соответствии со ст. 37 УПК РФ прокурор обязан от имени государства осуществлять уголовное преследование. Однако он лишен права принимать такие важнейшие, связанные с уголовным преследованием решения, как решение о возбуждении уголовного дела и решение о прекращении уголовного дела (уголовного преследования).

Прокурор, пришедший к выводу о незаконности привлечения лица к уголовной ответственности, в том числе и содержащегося под стражей, в результате изучения оконченного производством уголовного дела не вправе поставить точку в расследовании, прекратив производство по делу (либо прекратив уголовное преследование конкретного лица), а должен возвратить уголовное дело для дополнительного расследования.

Прокурор, получив уголовное дело с обвинительным заключением, может только утвердить обвинительное заключение, либо направить  уголовное дело вышестоящему прокурору для утверждения обвинительного заключения, если оно подсудно вышестоящему суду, либо возвратить уголовное дело для производства дополнительного расследования, изменения объема обвинения либо пересоставления обвинительного заключения. Сам изменить квалификацию содеянного по уголовному закону о менее тяжком преступлении (как это было возможно ранее) прокурор не вправе.

Только по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом, прокурор уполномочен принять решение о его прекращении при наличии предусмотренных законом оснований либо об исключении отдельных пунктов обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое.

Практика прокурорского надзора с сентября 2007 г. по настоящее время подтверждает необходимость возвращения прокурору полномочий по возбуждению уголовного дела и направлению его руководителю следственного органа или органу дознания для производства расследования; прекращению уголовного дела (уголовного преследования) при наличии установленных законом оснований. Это вытекает из требований защиты конституционных прав граждан от незаконного и необоснованного привлечения к уголовной ответственности и своевременного пресечения таких нарушений, в том числе на стадии поступления к прокурору оконченных производством уголовных дел с обвинительным заключением.

Кроме того, в целях всесторонности, объективности и полноты расследования следовало бы предоставить прокуратуре право осуществлять производство по уголовным делам о преступлениях, совершенных следователями и руководителями следственных органов Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации, а также иных лиц, в отношении которых в соответствии с главой 52 УПК РФ предусмотрен особый порядок производства по уголовным делам.

В настоящее время Государственной Думой Федерального Собрания  РФ в первом чтении принят проект закона о внесении изменений и дополнений в УПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», который направлен на расширение полномочий прокурора в сфере уголовного судопроизводства. В частности, предлагается предоставить прокурору право возбуждать уголовные дела по фактам нарушений, выявленных им при осуществлении надзора за исполнением законов, и направлять их в следственный орган либо орган дознания для производства расследования; возбуждать уголовное дело в отношении следователя, руководителя следственного органа, судьи, прокурора, адвоката, принимать его к своему производству и проводить предварительное расследование в полном объеме; в случае совершения органами предварительного расследования действий и принятия решений, нарушающих конституционные права и свободы участников уголовного судопроизводства своим мотивированным постановлением прекращать такие действия либо отменять принятые ими решения. Кроме того, предлагается установить правило, согласно которому письменные указания прокурора органу дознания, дознавателю, следователю об устранении выявленных нарушений федерального законодательства являются обязательными, в случае несогласия с требованиями прокурора они могут быть обжалованы вышестоящему прокурору, но это не приостанавливает их исполнение, за исключением случаев, прямо предусмотренных в законе.

Принятие данного законопроекта, будет способствовать повышению эффективности прокурорского надзора, повысит гарантии соблюдения прав и свобод лиц, вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства.

При осуществлении проверок законности деятельности органов предварительного расследования, в частности при рассмотрении жалоб участников уголовного судопроизводства, прокуроры помимо УПК РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» руководствуются также решениями Конституционного Суда РФ, в частности постановлением от 18 февраля 2000 № 3-П. 

Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ п. 2 ст. 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Согласно указанной норме закона прокурор и следователь не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством. Конституционный Суд РФ указал, что эта норма не соответствует Конституции РФ, поскольку по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа.

Традиционным для прокуратуры является надзор за исполнением законов органами и учреждениями, исполняющими уголовное наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Полномочия прокурора, реализуемые им на этом участке надзора, предусмотренные Уголовно-исполнительным кодексом РФ и Федеральным законом «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», не претерпели каких-либо изменений. Прокурор вправе в любое время без специального разрешения посещать места содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовые и иные органы и учреждения, исполняющие наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; в целях выявления нарушений закона вправе опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; вправе знакомится с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера; проверять соответствие закону приказов, распоряжений, постановлений администраций этих органов и требовать создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера.

Прокурор вправе отменить дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, освободить их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора; освободить своим постановлением каждого незаконного содержащегося в учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, в нарушение закона подвергнутого задержанию, аресту или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение.

Реализуя предоставленные им полномочия, в 2007 г. прокуроры провели 31 241 проверки соблюдения законности в учреждениях уголовно-исполнительной системы, по результатам которых вынесен 17 351 акт прокурорского реагирования. По результатам прокурорских проверок 11 364 сотрудника привлечены к дисциплинарной ответственности, 95 – к уголовной[21].  

Самостоятельным направлением в деятельности прокуроров является их участие в рассмотрении дел судами.

          Прокуроры участвуют в рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, выступая в качестве равноправного участника судопроизводства на основе принципов состязательности и равноправия сторон, а также обжалуют противоречащие закону приговоры и иные судебные решения.

Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях, регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях.

На прокуратуру возложена обязанность поддержания государственного обвинения по всем уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения. Начиная с 2003 г. отмечается рост числа уголовных дел, рассмотренных судами Российской Федерации.  В последние годы только в судах первой инстанции прокуроры ежедневно участвуют в рассмотрении свыше 1 млн. уголовных дел. В 2007 г. они приняли участие в рассмотрении 1 037 042 таких дел. В абсолютном большинстве случаев суды признавали обоснованными осуществляемое прокурорами от имени государства уголовное преследование подсудимых и постановляли обвинительные приговоры. Доля осужденных среди лиц, в отношении которых вынесены судебные постановления по существу дела, в 2007 г. составила 72,2 % (осуждено 935 237 лиц); в 2006 г. – 69,9 % (937 712 человек). Количество оправданных уменьшилось более чем на треть (с 6 475 до 4 175). Доля оправданных составила 0,3 % от числа лиц, в отношении которых вынесены судебные постановления по существу дела (в 2006 г. – 0,5 %). Традиционно более высокой остается доля оправданных судами, рассматривавшими дела с участием присяжных заседателей, – оправдан каждый пятый из числа подсудимых, в отношении которых постановлены приговоры (оправдано 236, осуждено 906 человек). Это самый высокий показатель за последние пять лет[22].

В судебном заседании прокурор, являясь представителем государства,  выступает защитником публичных интересов. Его процессуальное положение в судебных стадиях отечественного уголовного судопроизводства соответствует международно-правовым актам, в частности Рекомендации R (2000)19 Комитета Министров государств – членов Совета Европы о роли государственного обвинения в системе уголовного правосудия и Объяснительному меморандуму Комитета экспертов, в которых указывается, что «государственные обвинители – это органы государственной власти, которые от имени общества и в его интересах обеспечивают применение права там, где нарушение закона влечет за собой уголовную санкцию, принимая во внимание как права граждан, так и необходимость действия системы уголовного правосудия».

Поддерживая обвинение от имени государства, прокурор в судебном заседании выступает защитником публичных интересов. Поддержание государственного обвинения, являясь формой осуществления уголовного преследования, вытекает из возложенных на прокурора обязанностей по надзору за исполнением законов, принятию мер к устранению их нарушений и привлечению виновных к предусмотренной законом ответственности. Прокурор в не преследует цель добиться вынесения обвинительного приговора любой ценой и в соответствии со ст. 246 УПК РФ отказывается от обвинения (полностью либо частично) в случае не подтверждения его в ходе судебного следствия (случаи полного отказа прокурора от поддержания государственного обвинения неединичны: например, в 2007 г. – по 277 делам, в 2006 – по 353).

В то же время участвуя в рассмотрении уголовных дел судами, прокурор наряду с уголовным преследованием осуществляет и иные функции: правозащитную (предупреждение нарушений, восстановление нарушенных прав участников судебного заседания) и функцию борьбы с преступностью (при выявлении нового преступления, совершенного подсудимым или иным лицом, прокурор обязан заявить ходатайство о выделении материалов для решения вопроса о возбуждении нового уголовного дела). 

Участие прокурора при пересмотре вступивших в законную силу приговоров и иных судебных решений осуществляется с учетом положений постановления Конституционного Суда РФ от 17 июля 2002 № 13-П. Пункты 1 и 2 статьи 36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», регламентирующие полномочия прокурора по обжалованию судебных решений, признаны Конституционный Судом РФ несоответствующими Конституции РФ в части, допускающей пересмотр и отмену в порядке надзора по протесту прокурора вступившего в законную силу оправдательного приговора ввиду односторонности или неполноты расследования или судебного следствия, а также несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела в случаях, когда в предшествующем разбирательстве не были допущены нарушения, отвечающие критериям п. 2 ст. 4 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, т.е. если отсутствуют сведения о новых или вновь открывшихся обстоятельствах или в ходе предыдущего разбирательства было допущено существенное нарушение, повлиявшее на исход дела.

Следует отметить терминологии используемой в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и УПК РФ в части обжалования приговоров и иных судебных решений. Так, в ст. 36 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» используется термин протест прокурора, тогда как в УПК РФ (ст. 5, 355, 358, 359, 363 и др.) говорится о представлении прокурора и его праве обжаловать судебное решение. Учитывая, что УПК РФ является специальным законом, регламентирующим правоотношения в сфере уголовного судопроизводства, а также принят позднее, чем указанный Федеральной закон, применяются нормы Кодекса. Но это не исключает необходимости приведения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в соответствие с положениями УПК РФ.

Аналогичная ситуация сложилась также в сфере гражданского и арбитражного судопроизводства.   

Возможность участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве по защите публичного и государственного интересов ограничена строгими рамками гражданско-процессуального и арбитражно-процессуального законодательства.

Введенный в действие в феврале 2003 г. Гражданский процессуальный кодекс РФ ограничил полномочия прокурора в гражданском судопроизводстве, установив в ст. 45, что прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов: отдельных граждан, неопределенного круга лиц; интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только при условии, что гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд

Однако несмотря на это, с 2004 г. наблюдается тенденция роста количества заявлений прокуроров в суды общей юрисдикции. Если в 2002 г. в порядке гражданского и уголовного судопроизводства прокурорами было предъявлено 313 105 исков (заявлений), а в 2004 г. – 380 227, то в 2007 г. – уже 887 334. При этом половина исков (в 2007 г. – 452 791) предъявлялась прокурорами в защиту граждан, законные права и интересы которых были нарушены неправомерными действиями (бездействием) должностных лиц. Только в сфере здравоохранения прокурорами выявлено свыше 60 тысяч нарушений прав граждан, что на 85,4 % больше, чем в 2006 г.[23].

Исходя из правового положения прокурора как представителя государства законодатель предусмотрел случаи обязательного участия прокурора в гражданском процессе. К таковым относятся дела: об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК РФ); об отмене регистрации кандидата (ст. 259 ГПК РФ) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан (ст. 260 ГПК РФ); об усыновлении и отмене усыновления (ст. ст. 125, 140 Семейного кодекса РФ, ст. 273 ГПК РФ); о признании гражданина безвестно отсутствующим (ст. 272 ГПК РФ); о объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК РФ); об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным (ст. 283, 284 ГПК РФ), об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК РФ); об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ); о признании брака недействительным (ст. 28 Семейного кодекса РФ); о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 ГПК РФ); о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. ст. 70, 72, 73 Семейного кодекса РФ); об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулезом (ст. 10 Федерального закона "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации").

Вместе с тем наблюдается тенденция ограничения возможностей прокурора на обращение в суд в интересах граждан путем формирования судебной практики. Например, судьи отказывают прокурорам в принятии заявлений в интересах пенсионеров по возрасту, мотивируя это их способностью самостоятельно защищать свои права путем направления иска по почте. Сокращение количества исков прокуроров в защиту трудовых прав граждан связано с позицией Верховного Суда РФ, согласно которой зависимость работника от работодателя не препятствует самостоятельному обращение гражданина в суд и не является основанием для предъявления иска прокурором.[24]

Возникают проблемы  и при предъявлении прокурорами исков (заявлений) в интересах неопределенного круга лиц. Например, определением Судебной коллегии по гражданским Верховного Суда РФ от 1 июня 2007 г. № 81-Впр07-8 удовлетворено надзорное представление заместителя Генерального прокурора РФ об отмене определения судьи одного из городских судов Кемеровской области, которым прокурору города отказано в принятии заявления о запрете деятельности участка шахты. Суд кассационной инстанции согласился с доводами представления о том, что прокурор, направляя в суд заявление в защиту конституционного права шахтеров на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, действовал в рамках полномочий, предоставленных ему законом, для предупреждения причинения вреда неопределенному кругу лиц. Ссылка суда первой инстанции на то, что круг лиц, в интересах которых обратился прокурор, можно определить, несостоятельна, поскольку в результате текучести кадров на одном и том же месте в разное время могут работать разные лица[25].  

Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве реализуются путем предъявления в арбитражные суды заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; исков о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований; исков о применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований (ст. 52 АПК РФ).

В течение 2003-2007 г.г. наблюдается рост числа исков, направленных прокурорами в арбитражный суд (с 5 098 в 2003 г. до 20 386 – в 2007 г.).

Из общего количества заявленных прокурорами в 2007 г. исков удовлетворено 65,6 % [26].

Однако, выявляя многочисленные нарушения в сфере экономической и предпринимательской деятельности, прокурор, не всегда может принять действенные меры для их устранения и восстановления нарушенных интересов государства, поскольку АПК РФ установил закрытый узкий перечень оснований для обращения в суд. Так, прокурор лишен возможности оспаривать сделки совершенные с целью, заведомо противной основам порядка или нравственности (например, сделки, совершенные с целью «отмывания» денежных средств, добытых преступных путем, или совершенные с целью сокрытия имущества от наложения на него ареста в связи с задолженностью перед фискальными органами). Действующее законодательство не позволяет органам прокуратуры пресекать рейдерские захваты предприятий и возвращать государству и другим добросовестным участникам гражданского оборота объекты собственности, выбывшие из их владения в результате противоправных действий.

Ограничивая полномочия прокурора в арбитражном процессе, законодатель исходил из того, что государственные публичные интересы будет защищать органы государственного контроля и местного самоуправления. В результате участие прокурора в процессе поставлено в зависимость от органов государственной власти и местного самоуправления, выступающих истцами в арбитражном суде. Это касается, в первую очередь, права предъявления в арбитражный суд исков об истребовании имущества из чужого незаконного владения, а также отсутствие у прокурора права на участие в делах о банкротстве предприятий.     

Взаимодействие органов прокуратуры с органами судебной власти не ограничивается лишь участием прокуроров в рассмотрении дел судами и рассмотрением судами жалоб на действия (бездействие) и решения прокуроров. 

Статья 39 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» закрепляет право Генерального прокурора РФ обращаться с представлением в Пленумы Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ о даче разъяснений по вопросам судебной практики по уголовным, а также гражданским, арбитражным, административным и иным делам.

Согласно ч. 5 и 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ вправе участвовать в заседаниях Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ; обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законным, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

В то же время Конституция РФ и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» не предусматривают Генерального прокурора РФ в числе лиц, наделенных правом обращаться в Конституционный Суд РФ. Однако по правовому смыслу ч. 4 ст. 125 Конституции РФ в совокупности с положениями п. 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ наделен таким правом, поводом для такого обращения является применение либо возможность применения законодательного акта (как федерального, так и субъекта Федерации) в ходе судебного разбирательства в рамках гражданского, административного либо уголовного судопроизводства в суде любого звена.

Кроме того, в постановлении от 18 июля 2003 № 13-П Конституционный Суд РФ подтвердил право Генерального прокурора РФ на обращение в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Федерации.

Анализ практики реализации Генеральным прокурором РФ такого важного полномочия показывает, что случаи его обращения в Конституционный Суд РФ единичны. Так, по ходатайству Генерального прокурора РФ об официальном разъяснении ранее принятых Конституционным Судом РФ постановлений и определений, а также по жалобе на нарушение конкретных прав граждан Конституционный Суд РФ вынес несколько определений[27]. 

Генеральный прокурор РФ либо по его поручению другие работники прокуратуры участвуют в заседаниях Конституционного Суда РФ, выступая с заключениями по существу рассматриваемых вопросов. На стадии подготовки материалов к рассмотрению судьи Конституционного Суда РФ периодически направляют в Генеральную прокуратуру РФ запросы с просьбой дать заключение по затронутым в жалобах и обращениях вопросам[28].

Важным направлением прокурорской деятельности является координация работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). В условиях роста организованной преступности, развития ее транснациональных форм, внедрения преступных элементов в структуры государственной власти согласование усилий правоохранительных органов, направленных на противодействие преступным проявлениям является необходимым условием их результативной деятельности по выявлению и раскрытию преступлений.

Результаты борьбы с преступностью во многом зависят от обеспечения комплексного воздействия на ее причины и условия, ей способствующие. Достигнуть этого можно лишь при умелом согласовании усилий правоохранительных органов в сочетании с комплексными мерами, предпринимаемыми другими государственными органами. Координация деятельности правоохранительных органов прокуратурой является составной частью общей системы согласования действий органов законодательной и исполнительной власти по противодействию преступности.

Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утверждено Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567.[29]

В настоящее время координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в следующих формах: проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; совместная реализация федеральных и региональных программ борьбы с преступностью; обмен информацией; совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам, изучения и распространения положительного опыта; проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью; проведение мониторинга практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений об улучшении правотворческой и правоохранительной деятельности и другие. 

В целях повышения эффективности сотрудничества правоохранительных органов широко практикуется проведение координационных совещаний. В субъектах Российской Федерации такие совещания проводятся, как правило, ежеквартально с привлечением к участию в них прокуроров специализированных прокуратур, руководителей контролирующих и иных надзорных государственных  органов, а при необходимости – глав представительных, исполнительных и судебных органов.

Основной целью координационной деятельности в настоящее время является повышение эффективности сотрудничества правоохранительных органов в противодействии экстремизму и терроризму, организованной преступности, коррупции в государственной и муниципальной службах, незаконному обороту наркотиков, преступности несовершеннолетних, легализации (отмывании) криминальных доходов[30].

Как справедливо отмечал Президент РФ Д.А. Медведев, необходимо подключение прокуратуры к упорядочению проверок, проводимых контрольными органами в отношении субъектов малого и среднего бизнеса, принятие мер, направленных на преодоление правового нигилизма и воссоздание в стране системы правового воспитания и просвещения[31].

Прокуратура Российской Федерации принимает участие в правотворческой деятельности (ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Действующее законодательство не наделяет Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы. Он уполномочен вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Нижестоящие прокуроры, при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов, также вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Наиболее важные законопроекты проходят правовую экспертизу в Генеральной прокуратуре РФ и действующих при ней научных учреждениях (в частности, в Академии Генеральной прокуратуры РФ).

Будучи государственным органом, главной целью деятельности которого является обеспечение единства и укрепления законности, прокуратура является активным участником процесса совершенствования законодательства. Несмотря на то, что на федеральном уровне у Генерального прокурора РФ отсутствует право законодательной инициативы, такое право прокурора в соответствии с региональным законодательством закреплено в 58 субъектах Российской Федерации. Прокуроры ряда регионов (например, Ивановской, Тверской областей) направили в законодательные органы власти обращение о предоставлении им такого права[32].

Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет международно-правовое сотрудничество с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации (ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Впервые в правовом регулировании вопросы международного сотрудничества в сфере уголовного судопроизводства были регламентированы Уголовно-процессуальным кодексом РФ (часть 5 УПК РФ), предусмотрены такие направления этой деятельности как оказание правовой помощи по уголовным делам, выдача лица для уголовного преследования или исполнения приговора (экстрадиция), передача лица, осужденного к лишению свободы, для отбывания наказания в государстве, гражданином которого оно является.   

Генеральная прокуратура Российской Федерации осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, используя различные формы взаимодействия – оказание правовой помощи по уголовным делам, обмен делегациями практических работников и ученых для передачи опыта работы, консультации по правовым вопросам, направление прокуроров и следователей для обмена опытом, проведение научных и научно-практических конференций. Генеральная прокуратура РФ уполномочена заключать соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвовать в разработке международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к ее компетенции. В частности, подписаны Программы сотрудничества Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Республики Армения на 2007-2009 г.г., Программа сотрудничества между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Генеральной прокуратурой Республики Черногории на 2007-2008 г.г.

Только в 2007 г. Генеральная прокуратура РФ подписала межведомственные соглашения о сотрудничестве с Верховной прокуратурой Республики Корси, с Федеральным министерством юстиции Федеративной Республики Германия, с Генеральной прокуратурой Боливарианской Республикой Венесуэлы, с Верховной народной прокуратурой Социалистической Республики Вьетнам. Согласованы и готовы к подписанию соглашения о сотрудничестве с генеральными прокуратурами Азербайджана, Аргентины, Эквадора и Министерством юстиции Франции.

В целях обсуждения актуальных проблем борьбы с преступностью и международного сотрудничества в сфере уголовной юстиции организуются встречи представителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации с представителями компетентными органами других государств (например, такие встречи проведены с делегациями генеральных прокуратур Королевства Швеции, Республики Кипр, Республики Болгарии, Португальской Республики, министерств юстиции Французской Республики, Республики Германия, Королевства Норвегии, парламентов Итальянской Республики и Республики Казахстан и др.) 

В рамках Программы сотрудничества между Российской Федерацией, Комиссией Европейских сообществ и Советом Европы развивается сотрудничество Генеральной прокуратуры, ее научных и учебных заведений с Генеральным директоратом по правам человека Совета Европы в сфере организации и функционирования школ подготовки и повышения квалификации прокурорских кадров. Во исполнение данной программы на базе Академии Генеральной прокуратуры РФ проведены семинары по борьбе с терроризмом, по применению норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в российском законодательстве и правоприменительной практике и др[33].     

★ ★ ★ ★★

Российская прокуратура многофункциональна, для нее характерно сочетание широкого спектра надзорных функций с уголовным преследованием, разнообразными формами взаимодействия с судебной властью.

Российскую прокуратуру характеризуют доступность  для населения, оперативность рассмотрения обращений в определенные законом сроки, бесплатность юридической помощи, дифференцированная система реагирования на выявленные нарушения законности, в том числе и путем обращения в суды в защиту прав граждан. Прокуратура действует от имени государства в интересах общества. Ее реформирование должно носить эволюционный характер, проводиться с учетом национальных традиций и исторического опыта, реального состояния законности и правопорядка, потребностей общества, соответствовать происходящим в стране политическим, экономическим и социальным изменения. Преобразования должны быть направлены на упрочение правозащитной функции прокуратуры. Существующая в России многоканальная система защиты прав и свобод человека и гражданина, включающая  суд, институт уполномоченных по правам человека,  прокуратуру, другие государственные органы, адвокатуру и иные общественные институты должна быть сохранена. Ее дальнейшее развитие должно осуществляться в направлении укрепления их взаимодействия, использования альтернативных, взаимодополняющих средств и методов защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства.

---

[1] После распада Советского Союза исходным моментом реформирования органов прокуратуры Российской Федерации стало постановление Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР», в соответствии с которым была образована единая система органов прокуратуры РСФСР, подчиненная Генеральному прокурору РСФСР. Принятый 17 января 1992 г. Закон Российской Федерации № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации» закрепил принципы организации и деятельности органов прокуратуры, предмет и пределы прокурорского надзора, полномочия по осуществлению надзора, меры прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, систему и структуру органов прокуратуры, правила прохождения службы и кадровое обеспечение органов прокуратуры, меры правовой и социальной защиты прокуроров и следователей.

Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ была введена в действие новая редакция Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а Федеральным законом от 10.02.1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации» внесены законодательные нововведения принципиального характера. Полномочия прокуроров были расширены за счет возложения на них надзора за соблюдением Конституции России, поскольку ранее в системе государственного механизма отсутствовал государственный орган, который осуществлял бы надзор (контроль) за соблюдением Конституции РФ. Была приняты законодательные меры, направленные на укрепление независимости прокуроров от влияния местных властей – отмен 5-летний срок пребывания в должности прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним и нижестоящих прокуроров. Закон предусмотрел новые направления деятельности – надзор за исполнением законов судебными приставами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; а также дополнил перечень мер прокурорского реагирования новой мерой, направленной на предупреждение правонарушений – предостережением о  недопустимости нарушения закона.

[2] Вестник Конституционного Суда РФ, 2000, № 3.

[3] Вестник Конституционного Суда РФ, 2000, № 4.

[4] Вестник Конституционного Суда РФ, 2002, № 6.

[5] Вестник Конституционного Суда РФ, 2003, № 5.

[6] Федеральный закон от 5 июня 2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»/ Собрание законодательства РФ, 2007, № 24. Ст. 2830.

[7] Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ; прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации (ст. 83,  102, 129 Конституции РФ, ст. 12, 13 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

[8] Собрание законодательства РФ, 2007, № 32. Ст. 4122.

[9] В соответствии со ст. 151 УПК РФ к подследственности следователем Следственного Комитета при прокуратуре РФ относятся уголовные дела о преступлениях о тяжких и особо тяжких преступлениях, а также о преступлениях, совершенных лицами, обладающими особым правовым статусом, и должностными лицами органов федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны, органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов, военнослужащими и гражданами, проходящими военные сборы, а также о преступлениях, совершенных в отношении указанных лиц в связи с их служебной деятельностью. 

[10] См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 г.: информационно-аналитический доклад. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ. Ч. 1. С. 20.

[11] См.: там же. С. 28.

[12] Только в рамках реализации национальных проектов в 2007 г. прокурорами обнаружено почти 90 тысяч нарушений законов, в том числе около 9 тысяч незаконных правовых актов. Там же. С. 6.

[13] Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1991, № 44. Ст. 1435.

[14] Соответствующие статьи Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (глава 1 раздела 3) действуют в настоящее время в редакции Федеральных законов от 17 ноября 1995 № 168-ФЗ и от 10 февраля 1999 № 31-ФЗ и не претерпели в 2003-2008 гг. каких-либо существенных изменений. Изменения коснулись только предусмотренного ранее права прокурора возбудить уголовное дело по фактам выявленных нарушений закона, содержащих признаки преступления, которые было исключено Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ. 

[15] См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 г.: информационно-аналитический доклад. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ. Ч. 1. С. 20 - 21.

[16] Соответствующие статьи Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (глава 2 раздела 3) действуют в редакции Федеральных закона от 17 ноября 1995 № 168-ФЗ и от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ.

[17]См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год: информационно-аналитический доклад. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2008. Часть 1. С. 32.

[18] См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год: информационно-аналитический доклад. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2008. Часть 2. С. 64.

[19] Федеральный закон от 24 июля 2007 № 214-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в УПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре РФ», Собрание законодательства РФ, 2007, № 31. Ст. 4011. Этим же законом были внесены изменения и в ряд других законодательных актов (Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан, Уголовно-исполнительный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Таможенного кодекса РФ, Законы РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральные законы «О Счетной палате Российской Федерации», «О банках и банковской деятельности», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», «О наркотических средствах и психотропных веществах», «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О коммерческой тайне», «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства», «О кредитных историях», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста»), исключившие прокурора из числа должностных лиц, уполномоченных принимать какие-либо  процессуальные решения по существу уголовного дела, включая решение вопросов о применении мер безопасности к свидетелям, потерпевшим и другим участникам уголовного судопроизводства.  

[20]См.: Паничева А., Похмелкин А., Костанов Ю., Румянцев В., Решетилова И. Верните прокурора. Адвокаты требуют возвратить прокурорский надзор за следствием// Российская газета, 20 мая 2008, № 106 (4663); Тамаев Р.С., Халиулин А.Г., Буланова Н.В. Осуществление прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия// Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2008, № 2; Александров А., Белов С., Кухта А. Реформа предварительного расследования// Уголовное право, 2007, № 5.  

[21] См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год: информационно-аналитический доклад. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2008. Часть 2. С. 80 - 81.

[22] См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год: информационно-аналитический доклад. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2008. Часть 2. С. 75 – 76.

[23] См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год: информационно-аналитический доклад. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2008. Часть 1. С. 92.

[24] См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год: информационно-аналитический доклад. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2008. Часть 1. С. 93 - 94.

[25] Справочно-правовая система «Консультант +».

[26] См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год: информационно-аналитический доклад. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2008. Часть 1. С. 96.

[27] См., например, определение Конституционного Суда РФ от 16 декабря 2004 г. № 394-О «По жалобе Генерального прокурора РФ на нарушение конституционных прав граждан п. 3 ст. 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в РФ»/ Вестник Конституционного Суда РФ, 2005, № 2.

[28] См.: Винокуров А.Ю. Участие прокурора в конституционном судопроизводстве// Законодательство и экономика, 2007, № 1.

[29] Собрание законодательства РФ, 1996, № 17. Ст. 1958.

[30] См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год. Информационно-аналитический доклад. Часть 2. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2008. С. 86.

[31] См. также Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», согласно которому проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства возможно только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта Российской Федерации/ Собрание законодательства РФ, 2008, № 20. Ст. 2293.

[32] См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год. Информационно-аналитический доклад. Часть 2. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2008. С. 94.

[33] См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2007 год. Информационно-аналитический доклад. Часть 2. М., Академия Генеральной прокуратуры РФ, 2008. С. 98-100.