В научной литературе и на круглых экспертных столах высказывается много причин, почему общество так и не имеет полноценной системы правосудия. Предлагаются и различные меры. Разумеется, экспертные суждения и оценки весьма важны. Но опыт предшествующих лет показал, что этого слишком мало как для описания объективной картины российской судебной системы, так и для поиска путей ее преобразования. Масштаб и сложность задачи по выращиванию современной системы правосудия так велики, что требуют глубоко исследовать и сам объект преобразования (судебную систему), и ту среду, в которой этот объект существует и в которой предстоит его изменять.

Однако и образ самого исследования судебной власти составляет огромной сложности творческую и практическую задачу. Вот почему было принято правильное решение – вначале задуматься над тем, что именно и каким образом следует анализировать в целях создания (выращивания) судебной системы, отвечающей критериям подлинно правового государства. Авторы благодарны Фонду Форда за то, что им была предоставлена помощь для разработки концепции будущего комплексного исследования.

Эта концепция состоит из нескольких частей.

Сначала были проанализированы ведомственные, политические и экспертные оценки состояния судебной власти, которые свидетельствуют о противоречивом отношении к этой системе. При этом экспертные оценки и суждения мы структурировали по критерию наиболее “болевых” точек в проблематике.

Во втором разделе предложена, в том числе с учетом высказанных мнений, общая структура будущего комплексного исследования.

Однако описания только общей структуры исследования было бы явно недостаточно для понимания того, что именно должно быть проанализировано. Поэтому в третьем разделе мы предлагаем определенные задачи исследования, которые даются в форме вопросов, на которые исследование должно дать максимально объективные ответы.

Наконец, четвертый раздел посвящен едва ли не самому ценному, что мы считаем при выработке концепции будущего исследования – тем разнообразным методам, с помощью которых необходимо исследовать данную проблему.

Заканчивается настоящее краткое исследование двумя приложениями. В первом содержится анализ Федеральной целевой программы, посвященной совершенствованию судебной власти. С нашей точки зрения, как форма, так и содержание этой Программы (ФЦП) свидетельствуют о том, что на политическом уровне нет достаточно ясного понимания, в каком состоянии находится судебная система в России и что необходимо предпринять для того, чтобы в стране появилось подлинное правосудие.

Второе приложение представляет собой краткие аннотации наиболее заметных научных публикаций в периодической научной печати, которые посвящены актуальным проблемам судебной власти. По этим публикациям также можно видеть, что, к сожалению, в них затрагиваются важные, но не самые принципиальные моменты преобразования судебной системы.

24 октября 1991 года Верховный Совет РСФСР утвердил Концепцию судебной реформы. За минувшие годы произошли огромные изменения в жизни страны в целом и в функционировании судебной системы. Принята новая Конституция Российской Федерации, вступили в силу новые кодексы: Гражданский, Уголовный, Трудовой, процессуальные и т.д. Россия ратифицировала Европейскую конвенцию о правах человека и признала юрисдикцию Европейского суда по правам человека. Изменилось судоустройство, сформировалась новая практика судопроизводства и правоприменения в целом. На этом фоне постепенно оформилось представление о том, что судебная реформа успешно завершена.

В этой среде представление о завершенности в целом судебной реформы высказывается в последние, минимум, пять лет. Так, в постановлении Всероссийского съезда судей (2000г.) говорилось: “Несмотря на трудности, а иногда и противодействие развитию судебной реформы, можно констатировать, что судебная власть состоялась и что она способна защитить права человека, интересы общества и государства (выделено нами. – Авт.)”. В декабре 2004 года В.Ф.Яковлев, в то время Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ, на совещании председателей арбитражных судов уже однозначно заявил: “Судебная реформа в основных направлениях завершена и не нуждается в существенной перестройке”.

Позиция главы государства не столь однозначна. Учитывая определяющую роль главы государства в российской политической системе, имеет смысл изложить его суждения о судебной системе и судебной реформе в табличном виде. При этом для наглядности в первом столбце приведем положительные (для судебной власти) оценки, а во втором – критические или направленные на дальнейшее фундаментальное развитие, хотя отметим, что не всегда было ясно, в какой столбец помещать то или иное высказывание. Поэтому наименования столбцов взяты в кавычки, что подчеркивает их условность.

Таким образом, если проанализировать высказывания Президента РФ, нетрудно увидеть, что о судебной системе он говорит с разной степенью жесткости и конкретности. Такое балансирование между желанием отразить негативную общественную оценку судебной системы и желанием не обидеть в целом подконтрольное судейское начальство свидетельствует о том, что Президент и его администрация (в широком смысле) не настроены на какие-либо радикальные шаги. И судейское начальство очень хорошо улавливает подлинный настрой политической власти. Оно понимает, что есть политические заявления, адресованные гражданам, и потому такие заявления должны содержать критику. В самом деле, не может же Президент заявить, что он полностью удовлетворен тем, как работает судебная власть, если по всем опросам граждан она не пользуется доверием. А вот выступления Президента перед представителями судейского сообщества отличаются от общеполитических.

К тому же есть еще и сугубо аппаратные индикаторы (начиная от встреч Президента с руководителями высших судов и кончая неформальным общением чиновников с судьями), которые позволяют судейскому начальству считать публичную президентскую критику (к тому же далеко не острую) не более чем необходимой политической риторикой.

Позицию Правительства по поводу состояния, в котором находится судебная власть, наиболее ярко выражена в Федеральной целевой программой “Развитие судебной системы России” на 2002-2006 годы (ФЦП), разработанной по поручению Президента Российской Федерации и утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2001 г. № 805. Этот документ представляет собой набор частных и отнюдь не первостепенных мер (анализ данной ФЦП см. в Приложении № 1 к настоящей Концепции).

По данным аналитического центра “Левада-Центр” в 2005 году суды заслуживают доверия только у 16 % населения. По данным другой авторитетной социологической организации “Фонд общественного мнения” в 2004 году положительно оценивали деятельность судов и судей 26 %. При этом интересно, что на вопрос “Одни считают, что суд в России руководствуется в своих решениях только законом. Другие считают, что суд в России в своих решениях руководствуется не только законом, но и другими обстоятельствами. С каким мнением – с первым или вторым – вы согласны?” – 62 % согласились со вторым мнением.

В ходе последнего по времени (2005 г.) исследования уровня и причин коррупции в России, проведенного Фондом ИНДЕМ, выявилась следующая картина отношения к судам и судьям. Бесчестными высшие суды признали 45 % граждан (в 2001 г. – 37 %), нижестоящие суды – 66 % (в 2001 г. – 52,5 %).

А вот как распределились ответы респондентов на вопрос: “Существуют различные суждения о судебной системе, о наших судьях. Как бы Вы оценили в этой связи следующие высказывания?” (в таблице даны сравнения с исследованиями 2001 и 2004 гг.).

Нетрудно видеть, насколько возросли негативные оценки судебной системы и судейской деятельности в глазах населения.

Большинство экспертов (ученых, судей высших судов, адвокатов, журналистов, специализирующихся на судебной тематике) весьма критично оценивают состояние российской судебной системы. В рамках настоящего пилотного проекта были проанализированы публикации специалистов по судебной проблематике (см. Приложение № 2), а также проведены круглые столы, в ходе которых удалось получить экспертные мнения по разным аспектам проблем судебной системы. Попытаемся тематически структурировать и систематизировать высказанные мнения по тем сегментам проблемы судебной реформы, которые вызывают наибольшую неудовлетворенность.

Речь идет о том, что в зоне своей компетенции судьи (суды) не должны быть и ощущать себя связанными какими бы то ни было политическими, экономическими и внеинституциональными интересами. Для правосудия должны существовать только два источника: закон и голос совести (правосознание) самого судьи. Именно эти два элемента, по мнению большинства экспертов, пока отсутствуют как системные. Хотя следует отметить, что по этому вопросу наблюдается значительный разброс мнений: от “судебная власть состоялась” до “судам еще предстоит доказать, что они – власть”.

В мнениях многих экспертов, особенно, если эти мнения звучат в неофициальном формате (на неформальных Круглых столах), а не на страницах печати, доминирует парадоксальная позиция, которую можно выразить словами одного из экспертов: “Суды – это власть, но об этом никто не знает”.

В качестве примера безвластия судов можно привести такое мнение: “В цивилизованном обществе даже смешно говорить, что судебное решение должно исполняться”. Другими словами, уже сама постановка вопроса об исполнении судебных решений, актуальная для России, показывает, что суды не обладают властью.

Однако на страницах печати большей частью ставится “политически безвредная” проблема недостаточного финансирования судебной власти. Действительно, финансирование является одним из индикаторов отношения к судам и со стороны общества, и со стороны правящей элиты. Но к вопросу о самостоятельности судебной власти имеет отношение не сам уровень финансирования, а то, посредством чьих решений, кем и как принимаемых, в какой системе властных отношений осуществляется финансирование.

Несмотря на конституционную формулировку о том, что финансирование судов должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия (ст.124), уровень такого финансирования зависит от Президента РФ и Правительства РФ, формирующих проект бюджета. Нет объективных критериев достаточного финансирования и гарантий их соблюдения.

К этому можно добавить и такой фактор, как территориальное размещение (дислокация) федеральных судов. Оно совпадает с границами субъектов РФ и соответствующих административно-территориальных единиц. Это относится и к системе арбитражных судов, в которой хотя и есть окружные арбитражные суды, но их границы представляют собой всего лишь укрупненную систему субъектов Федерации. Подобная дислокация федеральных судов позволяет региональным и местным властям оказывать воздействие на председателей соответствующих судов путем предоставления или угрозы непредоставления дополнительного финансирования для обустройства судебных зданий, получения квартир для судей в престижных районах, дач и проч.

В то же время в экспертном мнении о причинах отсутствия судебной власти преобладает момент ментальный. Именно от того, кем ощущают себя сами судьи и судейское начальство, во многом, по мнению экспертов, зависит и ответ на вопрос, состоялась ли судебная власть. Не случайно на одном из обсуждений было сказано, что “судебная власть должна доказать, что она власть” или: “Судебную власть надо брать!”. Отсюда понятна и озабоченность тем, что многие судьи считают себя не более чем чиновниками (“Это чиновник от юстиции, однозначно, в большинстве случаев”).

Примечательно, что подобный подход был характерен и в период судебной контрреформы 1870-х годов. По мере того, как эпоха великих перемен уходила в прошлое, в новые мехи просачивалось старое вино, все чаще священнодействие правосудия превращалось под предлогом “политической целесообразности” в бюрократическую расправу, служение уступало место служебному рвению, а судебный деятель – судейскому чиновнику. При этом власти оправдывали сворачивание реформ тем, что Судебные Уставы 1864 г., якобы, не соответствовали некоторым особенностям государственного и общественного быта России. Как видим, ситуация повторяется – даже в аргументации – и в XXI веке.

Другой ментальный аспект безвластия судей, что подчеркивается на Круглых столах и с чем соглашаются большинство экспертов, – это страх судей. О страхе в разных его проявлениях говорят многие эксперты, несмотря на то, как некоторые из них подчеркивают, что законодательные гарантии независимости у наших судей гораздо выше чем во многих европейских странах. Вот выдержки из экспертных высказываний:

“Судьи боятся не арестовывать” (т.е. отказывать прокуратуре в санкции на арест. – Авт.).

“Совершенно согласен со всеми в том, что в подавляющем большинстве, начиная с 2002 года, жуткий страх. Это чувство обуяло всех судей, в том числе и Верховный суд”.

“Меня потрясает парадокс: вы (судьи) получили потрясающую независимость, которой у вас никогда не было, почему же вы готовы, извините меня, с кем угодно согласиться. Почему, как независимый судья, которому сказали, что до семидесяти лет ты будешь сидеть, а он готов соглашаться с кем угодно?”.

“У нас потрясающие юридические гарантии независимости, неприкосновенности судей. А парадокс в том, что не гарантий нет, а судьи боятся”.

“Это не юридическая проблема, судьи боятся, могу вам сказать точно, а особенно, если учесть, что 50 % судей женщины. Они говорят: почему мы должны героизм проявлять? Все вопросы о независимости суда разбиваются о то, что судьи боятся”.

“Мы ничего не решим, если судью не освободим от страха, от возможности давления любого, от зависимости от судейской бюрократии внутри судебной системы, мы ничего не добьемся”.

Таким образом, выявился один из главных вопросов будущего исследования: где, на каких этапах, в каких институтах, на основании чего формируется судейский страх? И второе: этот страх перед чем и перед кем – перед необоснованной отставкой? потерей перспектив карьерного роста? уголовным преследованием? физической расправой?

Правда, не все эксперты солидарны с гипотезой страха. Некоторые уверены, что “судьи не боятся, им удобно”. Однако, если разобраться, одно не противоречит другому.

Почему суд не становится реальной властью? Этот вопрос тесно связан с независимостью суда, или, говоря словами Конституции РФ, с самостоятельностью органов судебной власти. Называются разные причины – от институциональных до ментальных.

Во-первых, “суд сейчас решает вопросы власти и злата, и арбитражные суды и общие суды, поэтому у других ветвей власти появилась потребность управлять судебной властью”.

Во-вторых, “убрать” неугодного судью весьма легко: “на судью напишут донос, и его деятельность прекратят”. Тогда что же это за “замечательные гарантии неприкосновенности”, о которых говорят некоторые эксперты?

В-третьих, судьи понимают, что их зарплаты и иные материальные гарантии зависят не от Конституции РФ, которая в ст.124 провозглашает, что финансирование судебной власти “должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия”, не от компромисса между политическими партиями, достигаемого в парламенте, а от одного “главного начальника”: “Когда Президент сказал, что повысит зарплату судьям вдвое, а потом, по-моему, втрое, это вызвало шквал аплодисментов. Т.е. я убежден, что судьям удобно то, что сегодня происходит, и конфликтовать с другими ветвями власти они не будут, они не будут брать власть в свои руки, они будут брать то, что им дают”.

С этим связано общее впечатление некой глубинной зависимости судебной системы от “верховного правителя”. И это впечатление постоянно фиксируется и отпечатывается в сознании и судей, и политической элиты, и общества: “Конкретные институты могут сформировать: а) личность судьи и б) его способность вершить справедливое правосудие. И процессуальные механизмы, они действительно, во многом этому способствуют, но это не базисный тезис, скажем так. Потому что базисный тезис, и я все больше в этом убеждаюсь, является совершенно другим. Как-то тут недавно была очень значительная фраза произнесена руководителем администрации Президента, который сказал: мы судьям независимость дали, пусть они …Хочу обратить внимание именно на первую часть этой фразы – мы дали судьям независимость”.

Отсюда вытекает вопрос: а как преодолеть эту глубинную зависимость? Ведь именно в ответе на этот вопрос кроются ответы на все другие вопросы о формировании нормальной системы правосудия. Здесь также нет единого экспертного мнения.

Например, было высказано суждение: “Власть должна признать независимость суда и отречься от своего влияния на суд. Власть не признала независимость суда”. Но что значит “власть должна”? Что или кто ее побудит к этому? Именно так и отреагировали некоторые эксперты на данный тезис: “Что первично – суд должен взять власть, т.е. начать перестать бояться? Либо изменить эту политическую среду, чтобы начать выстраивать нормальное правосудие? Моя гипотеза, что сначала все-таки политическая среда. А может быть, суд будет сам формировать среду, политическую среду, соответствующую своему месту”.

Некоторые эксперты не отрицают потенциала самих институтов судебной власти в формировании ощущения судьями своего властного значения, властной роли в государстве. Вот пример спора:

“– Я считаю, пока государство не отречется от своего желания влиять на суды, при любых гарантиях, зафиксированных на бумаге, пусть даже очень хорошего качества, даже конституционной бумаге, независимости не будет. Я не знаю, как обстоит дело в других государствах, но я все-таки полагаю, что там нравственные устои власти, не очень подходящее слово, но они все-таки существуют.

– А, у нее нет мотивов, мотив мы хорошо знаем, нам недавно его объясняли. Мотивом для власти, чтобы она признала независимость суда и отреклась от своего влияния на суд, может быть только один мотив - власть должна иметь политических конкурентов, она должна бояться, что через определенное время на смену ей придет некая другая власть, властная группировка, и по отношению к этой новой группе, имеющей власть в своих руках, может потребоваться защита независимого суда”.

Из этого вытекает, что должен сработать инстинкт самосохранения. Все политические руководители должны быть заинтересованы в независимом суде. Это логично. Но только теоретически. Ведь, как уже было сказано выше словами эксперта, “суд решает вопросы власти и злата”. И нынешнему чиновнику, тем более высокого ранга, очень трудно отказаться от соблазна “здесь и сейчас” использовать свой властный ресурс для приобретения (легализации) односторонних преимуществ. Грубо говоря, мне важно сейчас получить политический результат или результат материально-финансовый, а потом как-нибудь разберемся (в конце концов, потом можно будет не властью, так подкупом получить нужное решение или избежать ответственности). Разумеется, это наше предположение, которое также нужно проверить в ходе исследования. Мы же говорим о нем потому, что не видно оснований для надежды, что сработает инстинкт самосохранения.

Другое дело, что отсутствие системы политической конкуренции действительно, по нашей гипотезе, является самой главной, фундаментальной причиной отсутствия самостоятельной судебной власти. Как сказал еще один эксперт, “суды зависят от общей политической системы: проблема в том, что нынешнее английское правосудие, шведское или американское это не изолированный институт, а это институт, который рос вместе с системой и формировал некие сопряжения с окружающей средой и институциональной, культурной и т.д. Независимость – это не только свойство внутри самой системы, но это куча разных свойств вокруг нее”.

К тому же социально-бытовое, медицинское, транспортное обеспечение высших судей осуществляется Управлением делами Президента РФ, а в регионах соответствующими подразделениями региональных администраций. Есть законодательные основы социальных гарантий судьям. Но сроки и, главное, качество таких гарантий находится в руках политической власти.

Таким образом, можно сформулировать следующую гипотезу, которую предстоит проверить и обосновать: конституционная конструкция препятствует созданию системы политической конкуренции. Вследствие этого формируется персоналистский режим, при котором все государственные институты вынуждены подстраиваться под единый центр власти. Судебная власть не в состоянии защитить свою самостоятельность ни апелляцией к Парламенту (он также зависим от Президента), ни к оппозиции, которой в конституционном смысле попросту не существует.

В то же время, и это подчеркивают эксперты, наличие главной проблемы в лице нездоровой политической системы “не закрывает полностью какие бы то ни было перспективы настаивать на изменениях в законах, в системе, какая реально сейчас существует, потому что все равно сами институты, они тоже кое на что способны, как на это способна апелляция, как на это способен суд присяжных, как на это способна последовательная реализация конституционного тезиса о законном судье для каждого дела”.

Впрочем, не все эксперты согласны с тем, что главное – изменить “среду обитания” судебной системы. Например, звучит тезис о том, что “самое эффективное, когда импульсы для реформирования формируются внутри судебной власти, это самореформирование; они постепенно наращиваются, как снежный ком, и тогда это самореформирование приведет к тому, что судебная власть станет властью. Действительно через самореформирование власть надо только брать. Ждать, что тебе ее дадут, этого никогда не будет, потому что это не выгодно. Это наивно ожидать, что появятся политики с другой нравственностью, с другим сознанием”.

Таким образом, мы получаем еще один вопрос для исследования: с чего следует начинать преобразование – с самореформирования судебной системы путем, например, соответствующей кадровой политики (и что для этого потребуется) или с изменения политической системы в целях формирования политической конкуренции (и что для этого также потребуется)? Если же идти по второму пути, потребуется ответить еще на один вопрос: имеет ли смысл еще до этих глобальных перемен что-то менять в материальных и процессуальных нормах?

Действует также такой психологически важный фактор, как неформальные контакты представителей судебной власти с представителями иных ветвей власти и, наоборот, контакты представителей иных ветвей власти с руководителями судебных органов:

• встречи высших судей с Президентом страны;
• непубличное общение высших судей с чиновниками администрации Президента и Правительства;
• участие руководителей высших судов в публичных мероприятиях, проводимых руководством иных государственных органов (особенно противоестественно смотрится присутствие судей на заседаниях коллегий Прокуратуры, МВД, иных правоохранительных ведомств и спецслужб);
• участие Президента РФ, руководителей федеральных органов исполнительной власти и работников их аппаратов в мероприятиях, проводимых судейским сообществом.

Мировые судьи во всех субъектах Федерации назначаются представительными органами власти субъектов РФ, а не избираются населением. Тем самым и этот уровень судебной системы оказывается в зависимости от должностных лиц иных ветвей власти, а через них оказываются включенными в аномальную “вертикаль судебной власти” (председатели районных, городских и областных, краевых судов фактически оказались руководителями мировых судей).

Этот блок проблем тесно связан с первым, но не тождествен ему. Разницу можно понять путем сравнения: чиновник, служащий в системе исполнительной власти может быть отнюдь не беспристрастным в правоприменительной деятельности по конкретным делам. Когда мы говорим об отсутствии беспристрастности, это не означает, что поголовно все судьи выносят решения под чьим-то внешним нелегальным воздействием. Речь идет о другом. В обществе нет презумпции судейской беспристрастности. В советское время суды могли выносить и вполне правосудные (даже с позиций естественного права) приговоры. Но из этого никто же не делает вывод о беспристрастности полностью подконтрольного советского суда.

С тем, что беспристрастности как системы в судейском корпусе нет, согласны очень многие эксперты. Они расходятся во мнениях лишь в отношении факторов судейской зависимости.

Одно из наиболее распространенных мнений о причинах отсутствия беспристрастности судей сводится к гипертрофированной роли председателей судов. Профессиональный (должностной) рост, материальное благополучие, качество социальных гарантий судьи во многом зависит от председателя суда. И эта зависимость заложена в законодательстве. Так, председатель суда:

• сообщает об открытии вакантной должности судьи в соответствующую квалификационную коллегию судей не позднее чем через 10 дней после открытия вакансии;
• вносит в установленном порядке представление о назначении рекомендуемого лица на должность судьи после того как председателю суда направлено решение квалификационной коллегии судей о рекомендации гражданина на должность судьи;
• возвращает для повторного рассмотрения в ту же квалификационную коллегию судей решение этой коллегии в случае несогласия с ним (поправка 2001 г.);
• делает представления (председатели Верховного и Высшего арбитражного судов) Президенту РФ о назначении на должность судей других федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов;
• делает представления (председатели Верховного и Высшего арбитражного судов) Президенту РФ о назначении на должность заместителей соответственно Верховного и Высшего арбитражного судов;
• делает представления Президенту РФ о назначении на должность (председатель Верховного Суда РФ) председателей, заместителей председателей верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, районных, военных судов; (Председатель Высшего арбитражного Суда РФ) – председателей, заместителей председателей федеральных арбитражных судов округов, арбитражных судов субъектов РФ;
• организует работу по повышению квалификации судей и на практике (впрямую в законе нет такого указания) определяет наличие особых условий труда, основания для дополнительных выплат. Другими словами, непосредственно влияют на уровень оплаты труда судей: заработная плата судьи (денежное содержание судьи военного суда) состоит из должностного оклада, а для военных судей – и оклада по воинскому званию, доплат за квалификационный класс, выслугу лет и 50-процентной доплаты к должностному окладу за особые условия труда. Судье производятся также иные выплаты, предусмотренные законами и другими нормативными правовыми актами.

Многие эксперты так и говорят: “Все зависит от председателя суда”. Некоторые говорят о более широкой зависимости: “Отношения между судьей и своим начальником, я его не называю председателем суда, где-то у нас это было, называется “судейский начальник”. Сейчас я говорю о начальнике в самом широком смысле слова, это не обязательно председатель районного суда, он может быть очень демократичен, я беру некое обобщающее понятие. Это всякие вышестоящие инстанции, включая Верховный суд”.

“Я люблю судей, и я не отрицаю их как людей, которые вполне достойны уважения, но они все знают, в любой момент, когда к ним попадет что-нибудь для кого-нибудь значимое, их выжмут как лимон и заставят принять такое решение, какое нужно власти”.

Но и сами председатели судов зависимы от председателей вышестоящих судов и Президента РФ (фактически его администрации):

• председатели Верховного и Высшего арбитражного судов назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ (в Конституции РФ это не предусмотрено);
• председатели (заместители председателя) всех федеральных судов (кроме Конституционного) назначаются сроком на шесть лет. При этом одно и то же лицо может быть назначено на должность председателя (заместителя председателя) одного и того же суда неоднократно, но не более двух раз подряд.

Эксперты подтверждают такую гипотезу: “Кто реально сегодня зависит от государства – сегодня это председатель районного суда и председатель областного суда. А другие судьи зависят только по судебному акту… С помощью суда идет передел собственности. Легально председатель суда областного или районного сейчас не может приостановить дела, рассматриваемые судьей, арестовываются миллиардные акции решением судьи, компании терпят сотни миллионов долларов убытка. Это ужас”.

Еще один фактор, влияющий на степень зависимости судей – наличие 3-летнего испытательного срока для судьи перед пожизненным назначением на должность: “Посмотрите на принцип “пожизненного” назначения судей, чего мы так добивались в ходе судебной реформы и что является единственной надежной гарантией их подлинной независимости. Сегодня судью назначают сначала на срок в 3 года и только затем — “пожизненно”. В КС по жалобе конкретного судьи рассматривали эту норму и сделали вывод, что это надо толковать как особый испытательный срок. Это значит, что если по истечении трех лет судье отказывают в пожизненном назначении, то, с одной стороны, ему должны быть сообщены соответствующие аргументы. С другой стороны, такой отказ в назначении может быть обжалован опять же в суд. В реальной жизни ничего подобного! Просто председатель не представит на утверждение: до свидания — и никаких аргументов. Если сначала требование 3-летнего испытательного срока распространялось только на судей районного уровня, то теперь оно распространено и на судей субъектов Федерации. Представьте себе положение судьи-“трехлетки”, который полностью зависит от председателя суда. За три года его вымуштруют или, в крайнем случае, выгонят. Какая независимость? Мы не то что не боремся со старым судейским чиновничьим менталитетом — мы создаем среди новых судей новый чиновничий менталитет”.

Часть экспертов считает, что зависимость судей – лишь производна от зависимости суда как системы: “Я хочу сказать парадоксальную вещь – у нас много независимых судей, но у нас нет независимого суда”.

Следовательно, и тут немаловажная проблема, которую можно сформулировать несколькими вопросами: 1) можно ли говорить о зависимости и пристрастности судей как системе? 2) если можно, то где находится основная “инстанция давления” – внутри суда (судебной системы) или вовне?

Еще один фактор, влияющий на степень беспристрастности судейского корпуса – порядок формирования и состав квалификационных коллегий судей (ККС).

Во-первых, ККС в основном (кроме представителей общественности и Президента РФ) формируются Всероссийским съездом судей и съездами судей субъектов РФ. (Кстати, органы судейского сообщества формируются, согласно ФКЗ “О судебной системе Российской Федерации”, “для выражения интересов судей как носителей судебной власти”. В Докладе целесообразно исследовать вопрос о том, должны ли быть едиными органы судейского сообщества для федеральных судов и судов субъектов РФ). Но получается, что “судьями” судей, в основном, являются их же коллеги. Существуют ли гарантии, что члены ККС наиболее принципиальные и объективные? Нет. Больше того, именно судьям в отставке ФЗ “Об органах судейского сообщества” запрещает состоять в ККС.

Во-вторых, Высшая квалификационная коллегия судей (ВККС) фактически возглавляет “вертикаль ККС”, имея довольно обширные полномочия в отношении нижестоящих ККС. (В исследовании предстоит более обстоятельно рассмотреть как полномочия, процедуру работы ККС, так и взаимоотношения ККС разных уровней между собой и взаимоотношения с руководителями судов).

В-третьих, помимо общих ограничений для представителей общественности в составе ККС (могут быть граждане РФ, достигшие 35 лет, имеющие высшее юридическое образование, не совершившие порочащих их поступков, не замещающие государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, не являющиеся руководителями организаций и учреждений независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, адвокатами и нотариусами) законодательно никак не определяется, каким образом формируются “списки кандидатур” представителей общественности в ККС для их избрания Советом Федерации и законодательными органами субъектов РФ.

В-четвертых, непонятно, чем вызвано участие представителя Президента РФ в составе ВККС.

Называются и такие причины судейской зависимости:

• формирование корпуса мировых судей на практике зависит от председателей федеральных судов в субъектах РФ;
• правоохранительные органы и спецслужбы составляют дискредитирующие досье на судей, замешанных в коррупции, но не дают им хода, используя это для шантажа при решении конкретных дел.

Проблема кадров для судейского корпуса до последнего времени почти не появлялась в дискуссиях. Это было связано с представлением о том, что все дело в институтах, которые способны мотивировать поведение субъектов соответствующим образом. В большой степени это верно. Однако от психологических качеств человеческого субстрата того или иного института зависит также очень многое. Особенно в некоторых профессиях, к которым относится и судейская. Впрочем, дело тут не в абстрактных психологических качествах, а в тех профессиональных стереотипах, которые сформировались у кандидатов в судьи, когда они еще не были судьями. Об этом и говорят участники дискуссий. В частности:

“Судьи откуда берутся? У нас судебный корпус весь формируется по принципу допущения иррациональных связей; по принципу, когда не исключаются “запрограммированные” формулы поведения для судьи – откуда он пришел, то он собой привнес. Это всеобщее явление, хотя это явление, получившее отрицательную оценку на уровне Страсбурга, на уровне Страсбургских прецедентов. Наши судьи вообще не были бы признаны, если бы изучали, кто они в анамнезе, вообще не были бы признаны Страсбургским судом, как не отвечающие требованиям независимого судьи. Просто персонально: из милиции – нельзя, из прокуратуры – нельзя”.

В то же время высказывается мнение, что при определенных усилиях (переподготовке) допустимо назначение судьями и бывших работников правоохранительных органов. “Эти связи должны быть погашены специальной судейской подготовкой. Если мы говорим, что мы хотим на должность судей иметь людей с соответствующим правосознанием, нравственностью, значит подготовка судей к судейской должности, когда они становятся кандидатами, должна быть встроена в государственную систему подготовки судей”.

Высказываются и иные причины, влияющие на качество судейского корпуса. В частности: законодательно не определено содержание квалификационного экзамена на должность судьи; не является прозрачной процедура решения Президентом РФ (фактически соответствующими подразделениями его администрации) вопроса о включении той или иной кандидатуры в проект указа Президента о назначении федеральным судьей.

Об этом аспекте эксперты говорят редко и мало. О коррупции судей в экспертном сообществе чаще всего говорят журналисты и… адвокаты. Вот одно из распространенных мнений: “Я могу констатировать, во многих случаях судопроизводство для судьи стало их бизнесом”. А вот сами судьи в экспертном качестве об этом болезненном аспекте судейского бытия говорят мало. Наоборот, судьи высших судов, а тем более руководители судебной системы, как правило, резко возражают против самой постановки вопроса о коррумпированности системы в целом.

Что же касается малого интереса экспертов к этой теме, то это, видимо, потому, что они не очень хорошо понимают, как эту проблему можно решить. Об этом свидетельствуют и их высказывания:

“Если только восстановлена будет апелляционная система, как безусловное право любого человека требовать пересмотра его дела в любой инстанции совершенно независимо, мы будем наблюдать огромный антикоррупционный эффект”. Объяснение этому дается такое: “Если я знаю, что любое решение может пересматриваться судом выше и коллегиально, даже этот сдвиг, этот элемент перестройки, так скажем, привел бы к тому, что у нас фактически исчезла бы или сократилась надзорная система, система, которая не должна существовать в правовом государстве”. Таким образом, мы видим, что в целом правильное требование о необходимости полноценной апелляционной инстанции и ликвидации судебного надзора за решениями нижестоящих судов представляется как радикальное средство от коррупции.

Предлагается также изменить показатели оценки работы судов.

С другой стороны, некоторые эксперты связывают реальные сдвиги в деле сокращения судейской коррупции с общим сокращением коррупции в государстве: “Явление коррупции как явление более общего свойства характерно для общества в целом, а не только для судебной системы”.

Как известно, суд присяжных, предусмотренный Концепцией 1991 года, стал едва ли не единственным успешным и зримым нововведением. Хотя в настоящее время и этот институт стал вызывать некоторый скепсис. Мнения экспертов, судя как по литературе, так и по устным дискуссиям, разделились.

Одни эксперты считают, что потенциал суда присяжных далеко еще не раскрыт:

“Суд присяжных должен быть распространен и на арбитражное судопроизводство, и на и на гражданский процесс”.

“137 дел за прошлый год на всю страну с участием присяжных, а я читаю 47-ю статью Конституции, в которой говорится, что обвиняемый в совершении преступления имеет право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей (правда, в этой статье говорится также, что “в случаях, предусмотренных федеральным законом” – Авт.). Дело и в другом, 47 % оправдательных приговоров, вынесенных судом присяжных, отменяется. А обвинительных – 7 % отменяется. Ведь отмена по судам присяжных только по существенным нарушениям”.

Здесь вскрыта, кстати, еще одна проблемы, поднятая одним из экспертов: “Сторона обвинения закладывает различные нарушения, на которые в процессе никто не обращает внимание, для того чтобы потом зацепиться за эти нарушения и пересмотреть дело”.

В то же время ряд решений, вынесенных присяжными, но в обществе представляющихся необоснованными, активизировали дискуссию о пользе и вообще целесообразности суда присяжных.

“…Присяжные же его осудили. Сначала – нет, а потом… Я вам гарантирую, что на эти дела всегда найдут специальных присяжных… Уровень людей, которые реально были народными заседателями, их подсудимые “кивалами” называли, сейчас присяжные заседатели, это люди в большей своей части либо пенсионеры, либо свободные от работы люди, которые могут себе позволить присутствовать долгое время в длительных судебных процессах, и они не отражают реальный социальный срез общества, либо это люди, которые специально пошли в присяжные заседатели с непонятно какой целью”.

В ходе дискуссии была высказана мысль о том, что даже прогрессивные институты при желании можно скомпрометировать. Поэтому в ходе исследования важно будет рассмотреть гарантии, охраняющие институт присяжных от дискредитации.

Этот аспект затрагивается в любой дискуссии о состоянии судебной системы. И действительно, от степени открытости во многом зависит и уровень судейской беспристрастности, и уровень коррупции, и вообще качество отправления судебной функции. Однако, по мнению экспертов, судебная деятельность – “крайне закрытая сфера, получить информацию, о том что там происходит, очень сложно”.

О том, что значит открытость, говорится в следующем суждении: “Американский судья говорит, я должен так написать решение, чтобы с моими аргументами все согласились, я должен убедить каждого читателя, что я прав. Я должен сослаться на десяток прецедентов, чтобы мне поверили, если я это не сделаю, мое решение не будет убеждающим. А у нас есть решение Пленума Верховного суда, которое запретило ссылаться на решения судов. Вот это разное представление о судебных актах, т.е. совершенно другая тенденция”.

Или вот такая интересная зарисовка: “Любой человек (видимо, специалист. – Авт.) знает, зачем зашел прокурор в совещательную комнату. Он зашел, чтобы спросить, сколько я могу попросить (какой срок). И только вы (судья. – Авт.) знаете, что он у вас спросил, а все думают, что он сказал, сколько дать”.

Но удивительно вот что. Некоторые эксперты высказывали довольно странные мысли. В частности: “Социальный заказ озвученный и реализуемый, в том числе через СМИ, этот социальный заказ служит орудием противодействия судебной реформе. Судьи переставая чувствовать себя независимыми, становятся управляемыми. Я бы отметил воздействие СМИ на снижение доверия к суду и на управляемость судей через СМИ. Вот эта подверженность всех нас общественному мнению”. Это значит, что и такая гипотеза должны быть проверена, например, путем глубинных интервью с экспертами по СМИ и контент-анализа прессы.

Этот вопрос остается актуальным до сего времени. Во-первых, известно, что некоторые эксперты, критично настроенные к современной судебной системе России, ставят вопрос о необходимости разработки и даже предпринимают попытки разработки новой концепции судебной реформы. Мы имеем в виду, прежде всего, проект концепции “третьего этапа судебной реформы”, разработанный в Независимом экспертно-правовом совете (М.Ф.Полякова и С.А.Пашин).

Многие, если не большинство экспертов, склонны считать, что “некорректно ставить вопрос о разработке (новой) концепции судебной реформы. Дело в том, что готовить новую концепцию судебной реформы, позволю себе это сравнение, все равно, что изобретать новый закон Ома. Занятие совершенно бесполезное”.

Однако этот аргумент не убеждает иных экспертов, которые считают, что “сегодня нам нужно писать новую концепцию судебной реформы. Сейчас время совершенно других политических реалий”. Впрочем, по мнению других экспертов, “это будет концепция судебной контрреформы”.

Важным представляется экспертам и временной аспект реформы: “Я считаю, что реформа, если она делается, то должна делаться в какие-то реальные сроки, ну, максимум, пятилетка… Ну, прошло пять лет, давайте подведем итоги и либо сделаем новую реформу, либо не делаем, на чем-то успокаиваемся. Все, что длится десятилетиями, это все-таки не реформа уже, это уже некое состояние”.

Эксперт тем самым затронул очень важный вопрос – о методологии реформы, подчеркнем – любой реформы. Действительно, любая реформа должна иметь обозримые и разумные сроки своей реализации, а также индикаторы, по которым можно определить, состоялась ли данная реформа. Этих элементов не было и нет практически во всех реформах новой России (исключение составляла так называемая “Программа 500 дней”, которая так и не была реализована). Поэтому одной из задач исследования (в случае, если будет подтверждена гипотеза о том, что судебная реформа не достигла своих целей) должно стать определение научно обоснованных сроков реализации соответствующих предложений и выдвижение индикаторов успеха реформы.

Что касается упреков в адрес Концепции 1991 года, то они свелись к следующему:

“В этой концепции не была учтена та самая политическая ситуация, политическая среда была как бы проигнорирована. Точнее, не была учтена изменчивость политической ситуации”.

“Концепция судебной реформы отличная, для того времени – отличная; она, может быть, грешит известной романтикой, но в то время все романтиками были, на многое надеялись, но эта работа очень хорошая”.

“Концепция могла бы быть признана идеалистически составленной, потому что она исходила из одного тезиса – общество и государство заинтересованы в независимом суде”.

Таким образом, претензии к Концепции судебной реформы не выходят за рамки “некоторого романтизма”. Но, добавим мы, этот романтизм прослеживается не в самих целях реформы и мерах, предлагаемых для их достижения, а в недооценке влияния внешней среды.

***

Итак, насколько справедливы упреки и, наоборот, оптимистические оценки? Содержит ли судебная система органические пороки или она переживает “трудности роста” и отсюда ее некоторые несовершенства? Ответить на эти вопросы, основываясь лишь на ощущениях, официальных и неофициальных мнениях и разрозненных фактах, невозможно.

Больше того, из приведенного текста можно видеть, что как в экспертных, так и в официальных суждениях смешиваются пороки (недостатки) институтов правосудия и предположения об их причинах; а при поиске последних называются далеко не все. Другими словами, отсутствует системное и объективное видение как реального состояния судебной системы (институциональное, функциональное и ментальное), так и путей решения главной задачи – приведения судебной власти в соответствие с понятием правового государства.

Настоящий пилотный проект, таким образом, подтвердил необходимость комплексного исследования, которое позволит объективно получить анамнез и диагноз актуального состояния российской судебной системы, а затем, на основе объективной картины только и можно будет дать взвешенные и реалистичные предложения по созданию судебной власти в России, отвечающей своему главному предназначению – доступному и справедливому правосудию.

Однако главная задача настоящего проекта состояла не столько в подтверждении необходимости исследования (хотя и этот результат весьма значим), сколько в уяснении того, что именно надо анализировать и какими инструментами проводить анализ.

Перед авторами настоящей концепции встала дилемма: исследование должно либо обрисовать идеальное состояние судебной системы и сопоставить его с нынешним состоянием, либо, исходя из того, что преобразование судебной системы (судебная реформа) в реальных российских условиях прошло несколько стадий (этапов), содержать анализ шагов на каждом этапе реформы, что именно менялось в судебной системе и каково ее нынешнее состояние.

Было признано более целесообразным избрать второй путь анализа. Авторы исходили из того, что опора на реальные документы и реальные шаги в ходе судебной реформы, во-первых, обусловит гораздо более реалистичный взгляд на проблемы судебной власти, а во-вторых, поможет обнаружить не вполне верные представления идеологов реформы и реформаторов о системе необходимых мер, об их последовательности, а также пробелы в системе мер. Таким образом, предстоящее исследование позволит не просто увидеть что не сделано для возникновения полноценной судебной власти и/или сделано не вполне верно, но и выдвинуть предложения, учитывающие достигнутое и исходящие из российской реальности.

На основе сказанного структура и методология будущего исследования представляются следующими.

Данный раздел предлагается посвятить выявлению максимально объективной картины состояния современной российской судебной системы (включая институциональные, функциональные и ментальные аспекты).

В этих целях целесообразно подвергнуть сравнительному анализу советскую и современную российскую судебные системы по определенным показателям. При этом целесообразно провести такое сравнение по разным этапам становления современной российской судебной системы, положив в основу периодизации ключевые моменты.

Первый этап – 1992-1994 гг. (принятие первых законов, реализующих Концепцию судебной реформы и Конституции РФ).

Второй этап – 1994-2001 гг. (период освоения судебной системой новых правил построения и функционирования).

Третий этап – 2001г. – по настоящее время (новые процессуальные кодексы, изменения в Законе о статусе судей, новый политический режим).

Возникает, правда, важный исследовательский вопрос – какие показатели должны быть взяты за основу: те, которые названы в Концепции судебной реформы 1991 г. или установленные позже, в Конституции РФ? На наш взгляд, требуется вычленение показателей, вытекающих именно из конституционных норм. Во-первых, потому, что Конституция РФ в целом имплементировала основные требования Концепции судебной реформы, а, во-вторых, более корректно апеллировать к Конституции страны. Это, однако, не мешает одновременно адресоваться к соответствующим показателям Концепции 1991 г., тем более, что в ходе работы ЦСП (2001 г.) по инвентаризации Концепции судебной реформы из текста Концепции были выявлены и в более четком виде сформулированы основные требования судебной реформы. К тому же Концепция, в отличие от Конституции, разъясняет содержание того или иного принципа судебной власти (например, неприкосновенность).

В то же время при составлении картины современной судебной власти следует иметь в виду, что конституционные показатели не полностью совпадают с показателями, предусматриваемыми Концепцией судебной реформы (каких-то конституционных требований нет в Концепции, а какие-то требования Концепции сформулированы более дробно). Поэтому, рассматривая соответствие практики тому или другому конституционному параметру, целесообразно упоминать, какие требования, извлеченные из текста Концепции соответствуют данному параметру судебной власти и правосудия, закрепленному Конституцией РФ.

Итак, показателями, взятыми для сравнительного анализа, должны быть следующие (в скобках указаны соответствующие статьи Конституции РФ):

1. самостоятельность органов судебной власти (ст.10);
2. интеграция норм и принципов международного права в правовую систему Российской Федерации (ст. 15) в части, касающейся правосудия;
3. финансирование судов только из федерального бюджета в объемах, обеспечивающих возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии (ст.124);
4. судебный надзор высших судов (Верховного и Высшего арбитражного) и их разъяснения по вопросам судебной практики (ст.126, 127).
5. право граждан РФ на участие в отправлении правосудия (ст.32);
6. рассмотрение дел судом присяжных в случаях, установленных федеральным законом (ч.4 ст.123);
7. предоставление права обвиняемому на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей при предъявлении обвинения в совершении особо тяжкого преступления против жизни (ст.20);
8. открытость судебного разбирательства (ч.1 ст.123);
9. очность судебного разбирательства (ч.2 ст.123);
10. состязательность и равноправие сторон в судебном процессе (ч.3 ст.123);
11. независимость судей и их подчинение только Конституции РФ и федеральным законам (ч.1 ст.120);
12. несменяемость судей (ст.121);
13. неприкосновенность судей (ст.122);
14. действие презумпции невиновности (ст.49);
15. правовые возможности судебного обжалования решений и действий государственных и муниципальных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (ст.46);
16. право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст.53);
17. возможность ареста, заключения под стражу и содержания под стражей допускаются только по судебному решению; недопустимость задержания до судебного решения более 48 часов (ч.2 ст.22);
18. право каждого на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом(ч.1 ст.47);
19. право обвиняемого на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных федеральным законом (ч.2 ст.47);
20. право на получение квалифицированной юридической помощи, в т.ч. в случаях, предусмотренных законом, бесплатной (ч.1 ст.48);
21. право каждого задержанного, заключенного под стражу, обвиняемого в совершении преступления пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения (ч.2 ст.48);
22. недопустимость повторного осуждения за одно и то же преступление (ч.1 ст.50);
23. недопустимость при осуществлении правосудия использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона (ч.2 ст.50);
24. право каждого осужденного за преступление на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленном федеральным законом, а также право просить о помиловании или смягчении наказания (ч.3 ст.50);
25. право не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом (ч.1 ст.51);
26. обеспечение прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью, их доступа к правосудию и компенсации причиненного ущерба (ст.52).

Однако названных показателей, как выяснилось (подтвердилось) в ходе настоящего пилотного исследования, недостаточно для полномасштабного и всестороннего описания состояния судебной системы. Поэтому предлагается ввести четыре дополнительных показателя, а именно:

• степень распространения коррупции в судах;
• уровень правовой квалификации судей;
• источники кадрового пополнения судейского корпуса;
• доступность судебной защиты;
• открытость судебной системы.

Этот раздел исследования предлагается посвятить выяснению причин выявленных недостатков (пороков) российской судебной системы.

Мы исходим из того, что один порок, как правило, не может быть обусловлен одной причиной. Поэтому необходимо обрисовать многомерную картину причинно-следственных связей, предопределяющих нынешнее состояние судебной системы.

Раздел должен содержать в себе предложения по достижению максимально возможной в современных условиях оптимизации судебной системы, проще говоря, меры по устранению причин, обусловливающих отсутствие доверия общества к судебной власти. При этом целесообразно не только выдвинуть и обосновать сами предложения, но и попытаться понять, в какой последовательности они должны реализовываться; как одни меры могут обусловить реализацию других; какие финансово-материальные, кадровые, интеллектуальные, политические и иные ресурсы потребует та или иная мера по преобразованию судебной системы.

Такая задача нуждается не только в анализе выявленных причин неудовлетворительного (а именно такова наша гипотеза) состояния судебной системы, но и экспертной оценки предлагаемых шагов.

Принципиальное отличие планируемого исследования состоит не столько в степени охвата проблем, стоящих в сфере создания современной судебной системы в России, сколько в методологии как самого исследования, так и выработки научно обоснованных и практически реализуемых рекомендаций.

В ходе разработки настоящей концепции были выработаны два основных методологических подхода, которые, будучи применены совместно, с одной стороны, обеспечат системность исследования, а, с другой, – помогут индивидуализировать исследование и его результаты применительно к современной российской государственности.

Подход первый. Проблема российской судебной системы имеет общие истоки с другими системными проблемами, к примеру, институтов рынка или других новых институтов, которые создавались на протяжении последних пятнадцати лет в процессе транзита. Эти общие истоки – в парадигме “высокой модернизации” (если пользоваться терминологией Джеймса Скотта). Она состоит в представлении о модернизации как процессе трансплантации “западных” институтов на иную социальную почву. Суть проблемы в том, что западная цивилизация выращивала эти институты. Это выращивание не было контролируемым проектом, но было процессом естественного генетического дрейфа. В его ходе один институт наследовал другому, параллельно формировалась адекватная данному институту среда (включавшая другие институты), менялось сознание людей, их фоновые практики и т.п.

Однако идеология и практика модернизации сводится к трансплантации или техническому проектному воссозданию института на иной социальной почве, обычно очень отдаленной от той, на которой произрастает тот же институт в “странах-донорах” (донорах, естественно, не денег, а институтов). Причины неудач подавляющего большинства модернизационных проектов как раз и кроются в том, что социальная среда, в которую имплантируют новый институт, отторгает его, переваривает, искажает и приспосабливает под свои нужды. Так, в рыночной экономике институт банкротств используется для санации неэффективных собственников, а в России с помощью банкротств нередко захватываются фирмы эффективных собственников.

Таким образом, две главные проблемы определяют успех или неудачу при попытках установить новые для переходной государственности институты. Первая – крайне слабое понимание социальной почвы, на которую “пересаживается” новый институт. К тому же мы не умеем описать те базовые свойства социальной почвы, на которой этот институт успешно функционирует в “странах-донорах”. Как итог – мы не можем описать различие между этими социальными порядками в терминах, пригодных для более осмысленного проектирования не трансплантации, а выращивания института на новой почве. Вторая – никакой институт на своей родной социальной почве не существует изолированно. Он тесно взаимосвязан с другими институтами, с историей своего филогенетического дрейфа, с общественным сознанием и т.п. Поэтому перенос института на иную почву без учета этих связей приводит к искажению его функционирования.

Все перечисленные выше соображения мы предлагаем учесть в планируемом проекте. Для этого в будущей конкретной программе проекта должна быть учтена необходимость следующих его элементов:

• описание судебной системы на Западе с учетом ее исторического дрейфа, взаимосвязей с другими институтами, общественным сознанием и фоновыми практиками (в данном случае не так важно, к какой правовой семье относится правовая система тех или иных государств);
• описание состояния социального, политического и правового порядка в России на момент имплантации новой судебной системы;
• установление на филогенетическом дереве развития западной судебной системы той точки, которая соответствует состоянию российского социального порядка на момент внедрения в него новой судебной системы;
• описание эффектов отторжения нового института с учетом противоречия его существующему социальному порядку;
• описание потребностей в необходимых изменениях во внешней по отношению к судебной системе среде;
• попытка описания программы выращивания новой эффективной судебной системы в России с учетом необходимых взаимосвязей.

Для решения некоторых из перечисленных задач потребуется сотрудничество с западными экспертами – правоведами, историками права, социологами. Кроме того, такая постановка задача должна сместить углы зрения в самом исследовании с диагностики наличествующих внутренних дефектов судебной системы в России на историю возникновения этих дефектов в процессе имплантации и взаимодействия нового института с неадекватной ему окружающей средой.

Подход второй. Реальная картина состояния судебной системы может быть обрисована лишь во взаимосвязи формально-логических, организационно-политических, управленческих, психологических условий и аттитюдов. Ведь поскольку предметом изучения является именно система, постольку и необходимо изучить все возможные факторы, влияющие как на ее построение, так и функционирование. Учитывая, что в любой социальной системе главным субъектом является человек, необходимо понять, как и в какой степени данные условия оказывают воздействие на мотивацию человека. Для получения такой объёмной (“стереоскопической”) картины наибольший эффект способен принести метод матрицы. Состоит он в следующем.

Вводятся четыре параметра:

1. формальные институты (законодательство, организационное и территориальное строение судебной системы, финансирование судебной власти);
2. неформальные практики (реальное функционирование институтов, практика использования судейских полномочий, неформальные каналы влияния на судей и проч.);
3. правосознание судейского корпуса (причем не только в отношении к конкретным делам, но и в отношении к судебной власти в целом, к необходимости ее реформирования или консервации);
4. отношение “внешних агентов” (представителей разных сегментов общества и государства) к судебной власти.

Взаимосвязи данных параметров при анализе каждого показателя реализованности судебной реформы будут установлены путем “наложения” разных параметров друг на друга. Тем самым появляется возможность получить не только объемную и более реалистичную картину, но и понять, какой именно параметр оказывает большее, а какой – меньшее воздействие на состояние и функционирование судебной системы.

Комплексность предлагаемого исследования состоит не только в системности охвата проблем и различных сегментов судебной системы, но и в самом круге специалистов, которые, естественно, способны изучать проблему и вырабатывать рекомендации с помощью конкретных методов (приемов), свойственных той или иной отрасли науки. К исследованию предполагается привлечь не только юристов, но и социологов, историков, психологов, специалистов в системном управлении. Совокупность разных экспертов обусловит и разнообразие методов исследования, а также методов прогнозирования и программирования продолжения (и завершения) судебной реформы.

Так, юристы смогут осмыслить массив нормативно-правовых актов, регулирующих построение и функционирование судебной системы, правовой статус судей, работу судебных аппаратов. А, например, социологи, психологи, “системщики” смогут использовать такие методы, как:

1. анкетный опрос (глубинные интервью) соответствующих групп респондентов: судей, адвокатов, прокуроров, журналистов, посетителей и работников судебных канцелярий;
2. анкетирование и глубинные интервью экспертов;
3. анализ кейсов, взятых из публикаций СМИ по вопросам функционирования судебной системы;
4. контент-анализ публикаций, посвященных судебной реформе и судебной системе;
5. статистическое исследование сведений, отражающих деятельность судебной системы (судебная статистика, сведения о численности судей, технических работников судов, прокуроров, следователей, адвокатов и т.д.).

Целесообразно применить некоторые социологические методы данного исследования в нескольких регионах страны разных типов (методика типологизации регионов отработана фондом ИНДЕМ в ходе других исследований). Регионализация исследования необходима, учитывая, что московская практика, как можно предположить, является не вполне репрезентативной.

Все эти методы предполагается использовать, хотя и в разной степени, при работе над всеми тремя разделами исследования. При этом следует подумать над тем, как можно будет использовать методику и отчасти структуру социологического исследования, проведенного в Институте государства и права АН СССР в 1966 году.

Итак, основной целью предстоящего комплексного исследования должно стать объективное описание современного состояния российской судебной системы в контексте реализации как положений Конституции РФ, так и Концепции судебной реформы, а также формирование пакета предложений по радикальному улучшению положения дел в судебной системе.

• объективную картину того, что достигнуто в ходе судебной реформы с 1991 года, и как эти достижения повлияли на реальное качество правовой защиты граждан;
• описание причин слабости судебной защиты прав граждан;
• систему стандартов и индикаторов, по которым общество сможет контролировать и оценивать состояние судебной защиты;
• предложения по совершенствованию судебной системы, включая систему приоритетов и очередности их реализации.

Исследование, проводимое по предложенной модели, должно ответить на вопросы, которые мы попытались сгруппировать.

Первая группа вопросов сводится к оценке Концепции 1991 года на предмет ее обоснованности, проработанность, системности, непротиворечивости:

• Верно ли были поставлены цели?
• Верно ли были выбраны средства?
• Оптимальна ли была очередность этапов реформы?
• Можно ли утверждать, что поставленные цели были увязаны в единое целое и что в их системе не было ни пробелов, ни противоречий?
• Каковы были эти пробелы и противоречия?
• Как можно в целом оценить с позиций сегодняшнего дня Концепцию судебной реформы?

Поиск ответов на эти вопросы должен включать сравнение Концепции с международными стандартами в области судоустройства и осуществления правосудия, а также с другими концепциями того же уровня и смежного профиля (правовой информатизации, национальной безопасности, реформы органов юстиции и т.д.).

Вторая группа вопросов касается проверки известного тезиса о завершенности судебной реформы:

• Можно ли утверждать, что судебная реформа завершена?
• Насколько реализованы ее цели?
• Какие из целей судебной реформы оказались до сих пор не реализованными и почему?

Третья группа вопросов касается целесообразности или нецелесообразности продолжения судебной реформы:

• Следует ли продолжать судебную реформу и, если да, то в направлении достижения каких целей?
• Следует ли дополнить Концепцию судебной реформы новыми целями и /или новыми средствами?
• Что достигнуто, что не достигнуто и почему?
• С чего следует начинать преобразование – с самореформирования судебной системы путем, например, соответствующей кадровой политики (и что для этого потребуется) или с изменения политической системы в целях формирования политической конкуренции (и что для этого потребуется)?
• Если начинать с изменения политической системы, имеет ли смысл еще до этих глобальных перемен что-то менять в материальных и процессуальных нормах, регулирующих судебную деятельность?
• Каковы должны быть сроки завершения судебной реформы (если она будет продолжена) и каковы индикаторы, по которым можно определить завершенность реформы.

Четвертая группа вопросов нацелена на выявление субъективного отражения предназначения судебной реформы:

• Из чего складывается независимость/зависимость судьи и суда?
• Можно ли говорить о зависимости и пристрастности судей как системе?
• На каких этапах, в каких институтах, на основании каких факторов формируется судейский страх?
• Этот страх перед чем и перед кем – перед необоснованной отставкой? потерей перспектив карьерного роста? уголовным преследованием? физической расправой?
• Где находятся основные “инстанции давления” – внутри судебной системы или вовне?
• Как оградить суд присяжных от его дискредитации?
• Что нужно сделать, чтобы ликвидировать (свести к минимуму) основные факторы, препятствующие независимому, беспристрастному, доступному и справедливому правосудию?

Наконец, пятая группа вопросов должна выявить препятствия на пути достижения целей судебной реформы:

• Во что упирается судебная реформа сегодня?
• Насколько соответствует целям судебной реформы посвященная ей федеральная программа?
• Каковы экономические, социальные, политические, ментальные и другие причины успеха или неуспеха отдельных компонентов судебной реформы?

Размышляя над будущим комплексным исследованием, следует представлять себе также трудности, с которыми его авторы могут столкнуться.

Во-первых, сегодня трудно, если вообще возможно, в условиях “вертикали судебной власти” провести опросы среди самих судей. Как высказался эксперт: “Я не уверена, что судьи у нас сейчас готовы даже анонимно опрашиваемыми быть и искренне ответить на вопросы”. Следовательно, придется искать какие-то приемы, с помощью которых можно будет добиться откровенных ответов судей.

Во-вторых, точно так же крайне трудно ныне найти достаточно полную судебную статистику, что потребует применения нестандартных методов ее поиска, что одновременно станет и частью описания состояния судебной системы.

При рассмотрении усилий государства, направленных на преобразование судебной системы, следует оценить содержание Федеральной целевой программы “Развитие судебной системы России” на 2002-2006 годы, (далее – ФЦП или Программа) утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2001 г. № 805 (в ред. Постановления Правительства РФ от 06.02.2004 № 49).

Как характер разработки этой ФЦП, так и ее содержание свидетельствуют о формалистичном подходе к судебной реформе. Поясним такой вывод.

Первое. Государственными заказчиками Программы являются: Министерство экономического развития и торговли РФ (координатор программы), а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ. А основными разработчиками и исполнителями данной ФЦП являются те же государственные органы (к ним добавляется, правда, еще Министерство финансов РФ). Таким образом, бросаются в глаза несколько странностей.

Странность первая: наличие такого госзаказчика и координатора Программы, как Минэкономразвития России. Впрочем, эта странность снимается, если напомнить, что концепция нового этапа судебной реформы разрабатывалась в первой половине 2000 года в государственно-общественном фонде “Центр стратегических разработок”, руководимом Г.О.Грефом, ныне являющимся руководителем названного Министерства. И вообще на это министерство неформально возложена задача быть генератором и мотором большинства российских реформ.

Странность вторая: почти полное совпадение заказчиков, разработчиков и исполнителей.

Странность третья: среди разработчиков отсутствуют структуры гражданского общества, в т.ч. профессиональные сообщества (адвокатов, нотариусов), научно-исследовательские центры, независимые эксперты. Пожалуй, именно последняя странность предопределяет сугубо бюрократический характер ФЦП.

Второе. В обосновании Программы приводятся в целом правильные доводы. Так, в самом начале ФЦП говорится: “Задача построения в России правового государства требует коренных изменений в сфере осуществления правосудия – превращения его в реально независимую и самостоятельную ветвь государственной власти. Вместе с тем проблема обеспечения эффективной деятельности судебной власти как независимой и самостоятельной ветви государственной власти до конца не решена”.

Но тем более странным видится метод, точнее, направление этой проблемы. Ведь далее в Программе говорится: “Основой для решения этой проблемы должно быть изменение отношения законодательной и исполнительной власти, общества в целом к судебной власти”. Однако ни что такое “изменение отношения”, ни как можно изменить отношение не сказано ничего. Впрочем, это понятно: абсурдно было бы полагать, что такую задачу можно решить путем пропаганды положительного имиджа судебной власти. И потом, одно дело – отношение общества, и другое – “отношение законодательной и исполнительной власти”. Если в первом случае об изменении отношения еще можно говорить, но само такое изменение возможно лишь в том случае, когда граждане будут постоянно видеть и ощущать на себе, что суд у нас действительно скорый и правый, то во втором случае речь вообще не может идти об “изменении отношения”.

Во-первых, “изменение отношения” в данном контексте предполагает включение сугубо субъективной, психической (интеллектуальной, эмоциональной) сферы. А в конституционно-правовом смысле это есть абсурд. Не может государственная конструкция держаться на понятиях “любовь”, “уважение”, “ненависть”, “презрение” и проч. и проч. Люди, представляющие тот или иной орган власти, безусловно, могут испытывать или не испытывать субъективные отношения к таким же людям, представляющим иные государственные органы. Они могут даже считать, что какие-либо органы власти или ветвь власти вообще не нужны. Но сама ветвь власти или орган власти не способны испытывать никакого психического отношения.

Во-вторых, в самом такой формулировке заложено уже некое негативное психическое отношение к судебной власти как к неполноценной ветви власти. Ведь если к ней нужно изменить отношение, значит, ничего не стоят положения Конституции РФ. Значит, судебная власть a priori зависима от других ветвей власти, которые, выходит, могут ее достаточно или даже избыточно финансировать, а могут и недофинансировать; могут принимать необходимые для осуществления правосудия законы, а могут и не принимать.

В-третьих, ни одна ветвь власти не может ни “иметь”, ни “изменять отношение” к другой или к другим ветвям, поскольку существует такое ключевое для правового государства понятие, как компетенция государственного органа; существуют конституционные обязательства государства перед обществом; существуют, наконец, права человека и гражданина, которым соответствуют вполне конкретные обязанности государства в целом. Другое дело, что эти государственные обязательства (обязанности) выполняются плохо, а некоторые вообще игнорируются. Такое явление мы наблюдаем уже много лет. Но в таком случае и следует говорить о некачественном, неполном выполнении государственных функций, а равно о необходимости выполнять их (хотя бы стремиться к такому выполнению) как актуальной задаче. Например, ст.124 Конституции РФ гласит: “Финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом”. В таком случае при чем тут “изменение отношения” законодательной и исполнительной власти? Неужели в том, что депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, соответствующие должностные лица органов исполнительной власти в один прекрасный день решат: “Да, пожалуй, нужно по-другому финансировать судебную власть”?..

Заметим, что вообще подобные “теоретические” обоснования как нельзя более ярко характеризуют отсутствие политической конкуренции в стране. Ведь если бы такая конкуренция существовала, то некачественное выполнение конституционных обязанностей государства, за которые вместе с правительственным мандатом берет ответственность на себя та или иная политическая сила, служило бы основанием для замены правящей политической силы на оппозиционную в ходе очередных выборов (а, следовательно, стимулировало бы максимально качественное выполнение государственных функций).

Третье. Как ни странно, но все содержание ФЦП иллюстрирует сказанное выше. Если проанализировать это содержание, нетрудно увидеть, что Программа (а, если рассуждать логически, и “изменение отношения” к судебной власти) сводится к планированию финансовых и организационно-технических мер. Как бы оправдывая такой акцент, разработчики ФЦП пишут: “Ухудшение положения судов переводит ситуацию из финансовой плоскости в политическую. Проблемы судов, возникающие на почве неудовлетворительного финансирования их деятельности, становятся проблемами миллионов людей, которые теряют веру не только в правосудие, но и в государство, его лидеров, в стремление власти отстаивать законные интересы граждан”.

В заключение Первого раздела Программы, который назван “Содержание проблемы и необходимость ее решения программными методами” мы сталкиваемся с тезисом, который окончательно запутывает общество относительно того, как же воспринимает совокупная федеральная власть состояние судебной власти и судебной реформы: “Целесообразность принятия федеральной целевой программы "Развитие судебной системы России" … определяется тем, что она позволит обратить особое внимание на углубляющийся кризис в деятельности судов общей юрисдикции, а также привлечь дополнительные ресурсы для обеспечения работы судов”.

Но тогда как же быть с оптимистичными высказываниями руководителей высших судов относительно судебной системы, коль скоро они же как заказчики и как разработчики сами говорят не просто о кризисе, но о кризисе углубляющемся? Да и в чем выражается этот кризис – только в недостаточном финансировании, недостаточной численности судей, плохих помещениях для многих судов, в обострении вопросов подготовки кандидатов в судьи, повышения квалификации судей (а только об этом и говорится в Первом разделе ФЦП) или в более глубинных явлениях, о чем Программа умалчивает?

Четвертое. Задачами Программы называются:

“усиление авторитета судебной власти, укрепление независимости и самостоятельности судов и судей, нормативно-правовое обеспечение судебной системы;

укрепление научного потенциала судебной власти, создание системы профессиональной подготовки и переподготовки судей и работников аппаратов судов”.

Тут прежде всего бросается в глаза, что в один ряд поставлены разнопорядковые задачи. Например, понятие судейской независимости имеет принципиально иной характер нежели, скажем информационное обеспечение судебной системы.

Но главное не в этом. Возражения вызывает как сама формулировка главной задачи “усиление авторитета судебной власти, укрепление независимости и самостоятельности судов и судей, нормативно-правовое обеспечение судебной системы”, так и ее последующее раскрытие в Программе.

Что касается формулировки, обратим внимание на следующее. Во-первых, усиление авторитета вряд ли может быть задачей Программы, ибо это – следствие объективного и доступного правосудия. Другими словами, повышение авторитета не может быть технологической задачей, ибо он повышается или понижается в зависимости от характера деятельности данного института (правда, далее Программа говорит о повышении социального статуса судей. Такое повышение действительно способно сделать более привлекательной судейскую работу, но непосредственно не обусловливает повышение авторитета судебной власти). Во-вторых, когда в одном ряду с усилением авторитета (правильнее было бы сказать “обеспечение”, поскольку, к сожалению, в нынешнем состоянии судебная власть практически лишена авторитета) и укреплением судейской независимости и самостоятельности, находится нормативно-правовое обеспечение, последнее может быть в данном ряду лишь средством, но никак не равноценной задачей.

Но более показательно, как Программа видит решение названной “триады” задач? Исходя из текста ФЦП, получается, что для независимости судебной власти необходимы “высокий социальный статус судей и работников аппаратов судов, престижность работы в судебной системе, авторитет судебной власти и обеспечение личной безопасности судей”. Разумеется, для полноценного осуществления функций судебной власти все это нужно. Но когда это преподносится в ФЦП как “основополагающие моменты в обеспечении реальности принципа независимости судей”, появляется сомнение в том, что заказчики и разработчики Программы действительно хотели добиться независимости и самостоятельности судебной власти.

Это сомнение еще больше усугубляется, когда ФЦП переходит к перечислению более или менее конкретных мер. Тут, во-первых, стоит обратить внимание на то, что главным ФЦП считает недостаточность правового регулирования. Об этом в Программе говорится довольно категорично: “…Несмотря на всю важность принятых законодательных актов, необходимо отметить, что правовая база, которая обеспечивала бы в полной мере отправление правосудия в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными нормами международного права, еще не создана”. На наш взгляд, это в корне неверно и является дополнительным аргументом формалистического характера данной ФЦП. Правовое регулирование как организационных (судоустройственных), так и процессуальных моментов, безусловно, надо совершенствовать и развивать. Но если бы это было главным, то наша судебная система сегодня не находилась бы в столь катастрофическом состоянии, поскольку основные условия для качественного правосудия как раз уже существуют. Значит, дело тут отнюдь не в правовом регулировании.

Но все-таки стоит посмотреть, как собирается ФЦП создать желаемую правовую базу. Однако увидеть это не так легко, поскольку какой-либо логики в этом разделе не обнаруживается. Попробуем воспроизвести меры, которые, по мысли разработчиков ФЦП, должны служить названной выше задаче усиления авторитета, укрепления независимости и нормативно-правового обеспечения. Итак:

• требуется законодательное регулирование “ответственности судей перед обществом за выполнение своего долга” и “реальной ответственности за неуважение к суду, в том числе за неисполнение его решений” (согласимся с этим. Но с помощью каких конкретных мер будет достигнута, например, “ответственность судей перед обществом”, в Программе найти не удалось);
• отсутствует необходимое финансовое обеспечение законов, “в которых так нуждается судебная система” (но разве для этого необходим программно-целевой метод? Разве недостаточно просто закладывать необходимые суммы расходов в федеральный бюджет?);
• необходимы нормативные правовые акты, “которые будут способствовать укреплению социального статуса судей и работников аппаратов судов, повышению престижности работы в судебной системе, авторитета судебной власти и обеспечению личной безопасности судей”;
• необходимы нормативные правовые акты по вопросам:

• дисциплинарной ответственности судей;
• изменения порядка прекращения полномочий судей, занимающихся деятельностью, несовместимой с должностью судьи, либо совершивших поступки, позорящие честь и достоинство судьи или умаляющие авторитет судебной власти;
• проверки соответствия сообщаемых данных требованиям, предъявляемым к кандидатам на должность судьи, и проверки информации о совершении поступка, позорящего честь и достоинство судьи или умаляющего авторитет судебной власти;
• порядка формирования фонда оплаты труда судей;
• обязательного государственного страхования судей.

• необходимы законы по вопросам:

• обязательного государственного страхования жизни и здоровья судей и их имущества;
• создания института администраторов арбитражных судов;
• совмещения в одном суде двух инстанций.

Со многими из перечисленных проблем нельзя не согласиться. Но вне Программы осталось не менее важное, чем просто упоминание проблемы. Какова будет “идеология” реализации той или иной конкретной задачи? На основе каких концептуальных разработок будут приниматься законы и иные нормативно-правовые акты, например, по поводу проверок соответствия сообщаемых данных требованиям, предъявляемым к кандидатам на должность судьи, или по поводу укрепления социального статуса судей?

Все последующие подразделы ФЦП в Разделе II. Основные цели и задачи Программы, сроки ее реализации говорят сами за себя и их нет смысла здесь анализировать, поскольку они посвящены обычным организационно-техническим, кадровым и материально-финансовым вопросам. Ясно, что здесь не идет речь ни о реформе судебной системы, ни о продолжении реформы.

Пятое. Может быть, просто неудачно сформулированы общие положения Программы. И в ее конкретных мероприятиях мы увидим то, что способно действительно вывести судебную власть из тупика? Для ответа на этот вопрос проанализируем Раздел III. Система программных мероприятий.

По логике вещей здесь должны были бы быть названы конкретные шаги. Но вместо них вновь говорится о задачах. Дело, однако, не в этом, а в том, что эти задачи не только сформулированы слишком туманно, но и сама их постановка представляется весьма спорной. А ведь это, как следует понимать, вообще смысловое ядро ФЦП, ибо в ней сказано, что “от скорейшего решения в законодательной форме” данных задач зависит “эффективность деятельности судебной власти по удовлетворению общественных потребностей в сфере правосудия”. Каковы же эти принципиальные для судебной реформы задачи?

1. “Создание механизма эффективного взаимодействия между законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти, начиная с процесса разработки законопроектов до обобщения практики правоприменения, включая проверку судами соответствия нормативных правовых актов федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу”.

Читая этот пункт, складывается ощущение, что разработчики не очень хорошо представляют себе, как должна функционировать государственная власть в нормальном конституционном режиме.

Во-первых, “взаимодействие между законодательной, исполнительной и судебной ветвями государственной власти” не только не поможет правосудию, но и является весьма опасной интенцией. Статья 10 Конституции РФ, говоря о принципе разделения властей, не упоминает ни о каком взаимодействии, а подчеркивает лишь самостоятельность ветвей власти. Если же и можно говорить о взаимодействии, то не в плане “создания механизма эффективного взаимодействия”, а только в плане точного осуществления своей компетенции каждым органом государственной власти. Хотя в правовом смысле и здесь “взаимодействие” – термин не очень точный. Например, если какой-либо субъект вносит законопроект в порядке законодательной инициативы, разве это можно считать взаимодействием? Может быть, разработчики считали, что нужно укреплять неформальное взаимодействие? Но как раз это-то и опасно. Впрочем, такое подозрение снимается тем, что, как мы упомянули, речь тут идет о решении задач “в законодательной форме”. Тогда становится окончательно непонятным, какой именно механизм надо создавать.

Во-вторых, ФЦП называет некоторые моменты “взаимодействия”: процесс разработки законопроектов, обобщение практики правоприменения, проверка судами соответствия нормативных правовых актов законам. С конституционно-правовой точки зрения все это – правовой нонсенс, ибо тут идет речь идет исключительно о необходимости четкого осуществления судами собственных полномочий. Но разве для этого нужна специальная Программа? Или разработчики имели некий тайный смысл усилить влияние законодательной и исполнительной властей на полномочия судебных органов?

2. “Создание механизма обеспечения единства подхода в правоприменительной деятельности судов всех судебных систем в целях обеспечения стабильности правопорядка”.

Что понимается в данном случае под понятием “единство похода”? Об этом Программа умалчивает. И это вообще существенный недостаток ФЦП: ведь логика любой программы требует, чтобы в начале называлась суть проблемы, а затем ставилась задача ее решения и назывались способы решения. По этой логике, можно предположить, что суды “всех судебных систем” исповедуют разное правопонимание, судьи имеют радикально расходящееся правосознание и т.п. Может быть, это и так. Но в обществе такая проблема пока не была поднята.

Тут есть основа еще для одного недоумения. Не забудем, что решать данные задачи предполагается законодательно. Но как закон может обеспечить “единый подход в правоприменительной деятельности”? Да и не приведет ли такой механизм к уничтожению судейской самостоятельности?

3. “Разработка мер государственной поддержки судебной системы, направленных на создание условий для максимально эффективного удовлетворения общественных потребностей в сфере правосудия”.

Эта задача, скажем прямо, вообще не операциональна.

Во-первых, разве вся Программа – это не совокупность мер государственной поддержки судебной системы?

Во-вторых, как понимает сама Программа понятие “создание условий для максимально эффективного удовлетворения общественных потребностей в сфере правосудия”? Ведь об этом в ней ничего не говорится.

Наконец, в-третьих, в связи с постановкой такой задачи вообще возникает вопрос о некорректности целей данной ФЦП. Ведь речь идет о целой ветви государственной власти. Почему одной из ветвей нужна государственная поддержка, а другим она не требуется? Не потому ли, что на судебную систему по-прежнему смотрят как на неполноценный государственный институт?

4. “Создание для судей и работников аппаратов судов системы гарантий, разнообразных форм компенсации и страхования, а также осуществление других мер социальной защиты, направленных на обеспечение независимости судебной власти”.

Тут, во-первых, следует обратить внимание на то, что в целом система гарантий на самом деле создана. Другое дело, что она еще недостаточна и, главное, не всегда достаточно обеспечена материально-финансовыми ресурсами. Но последнее означает лишь, что соответствующие государственные органы не исполняют требования закона.

А, во-вторых, весьма спорно выглядит тезис о гарантиях и других мерах социальной защиты, которые, по мысли разработчиков, направлены “на обеспечение независимости судебной власти”. Возможно, это наша придирка, но если воспринимать такую формулировку в контексте ФЦП в целом, невольно появляется мысль, что судейская независимость будет обеспечена, как только станут действовать в полном объеме все меры социальной защиты. Но наблюдения показывают, что, к сожалению, этого окажется явно недостаточно.

5. “Создание системы гарантий для лиц, обеспечивающих своим участием правосудие в рамках выполнения гражданского долга перед обществом (для свидетелей, экспертов, народных заседателей, общественных защитников, общественных обвинителей и др. – в уголовном процессе, арбитражных заседателей – в арбитражном процессе и др.)”.

Это направление, безусловно, важно для правосудия. Трудно лишь согласиться с тем, что гарантии для участников судебного процесса названы “выполнением гражданского долга перед обществом”. Пожалуй, только деятельность заседателей (кстати, почему только народных, а не присяжных?) можно отнести к выполнению гражданского долга.

Шестое. Окончательно истинные цели Программы, весьма далекие от реального преобразования системы правосудия, становятся ясны при чтении последних четырех разделов ФЦП (Iv. Ресурсное обеспечение программы; V. Механизм реализации программы; Vi. Организация управления за реализацией программы и контроль за ходом ее выполнения; Vii. Оценка эффективности реализации программы) и Приложения к ней.

Все эти части ФЦП предполагают лишь выделение необходимых финансовых ресурсов. При этом любопытно, что даже такой раздел, как “Оценка эффективности реализации программы” содержит только краткую общую формулу: “В результате выполнения программных мероприятий предполагается значительно улучшить материально-техническое, кадровое, финансовое обеспечение деятельности судебной системы, создать надлежащие условия для осуществления независимого правосудия в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации”.

Еще более наглядная картина того, на что предполагается потратить финансовые средства, содержится в Приложении к Программе. В соответствии с ним, финансовые ресурсы идут на следующие меры:

1. “Увеличение численности судей и работников аппаратов судов”. Так, всего по судам общей юрисдикции (включая мировых судей) предполагается увеличить численность на 25.923 ед. Но численность собственно федеральных судей увеличится на 3000 ед., численность мировых судей – на 2097 ед. По арбитражным судам: всего 1250 ед., собственно судей – на 250 ед. При этом в Программе ни слова не говорится, какова должна быть норма, т.е. сколько человек должно приходится на одного судью. Ведь только так можно рассчитать оптимальную численность судейского корпуса. В противном случае приведенные цифры ни о чем не говорят гражданам.

2. “Увеличение заработной платы судьям всех судов и работникам аппаратов судов”.

3. “Строительство, реконструкция и ремонт зданий и помещений судов, строительство (приобретение) жилья для судей и работников аппаратов судов Судебного департамента при Верховном Суде РФ и его территориальных управлений (отделов)”.

4. “Обеспечение предметами снабжения и расходными материалами”.

5. “Информатизация судебной системы”.

6. “Оптимизация численности и другие мероприятия”. Здесь, правда, Программа пока не запланировала ни одного рубля.

1.1. Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция, административное судопроизводство. – № 1, 2002.

Авторы рассказывают об актуальности введения специализированной административной юстиции как составной части судебной реформы. Освещаются теоретические проблемы этого института, вопрос административной юстиции в практике Верховного суда РФ. Внимание также уделено законопроекту “О федеральных административных судах в РФ” и авторами вносятся свои предложения по статусу, организации и деятельности административных судов.

1.2. Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О разделении и взаимодействии властей в России. – № 5, 2002.

В статье дается характеристика принципа разделения властей в свете российской государственно-правовой действительности. Внимание уделено актуальным проблемам судебной власти, таким, как финансовая независимость, правосудность решений судов, влияние на суды со стороны других ветвей власти.

1.3. Демичев А.А. Перспективы российского суда присяжных. – № 11, 2002.

Рассматриваются организационные и процессуальные проблемы российского суда присяжных, а также вопрос участия граждан в отправлении правосудия в качестве присяжных заседателей (право это или обязанность). Делается обзор соответствующего законодательства, автором вносятся свои предложения по решению обозначенных проблем.

1.4. Власов А.А. Проблемы эффективности и доступности правосудия в России. – № 2, 2004.

Автором проводится комплексный анализ проблем российской судебной системы и их причин: плохое финансирование, перегруженность судов, недоверие со стороны граждан, нарушение сроков рассмотрения дел, проблема свободного доступа к правосудию, проблема профессиональной квалификации и объективности судей, проблемы судебной власти в контексте принципа разделения властей.

1.5. Яковлев В.Ф. Статус судьи есть статус власти. – № 11, 2004.

Каким должен быть судья? Какими личными, профессиональными качествами он должен обладать? Каковы проблемы статуса судей? Какие затруднения испытывают судьи в повседневной работе? На эти вопросы автор пытается ответить в данной статье. Рассматриваются также первоочередные задачи судейского сообщества на современном этапе. Автором вносятся предложения по оптимизации работы судей.

1.6. Клеандров М.И. О совершенствовании механизма отбора кандидатов в судьи и наделение их судейскими полномочиями. – № 5, 2005.

Автор утверждает, что действующий механизм пополнения судейского корпуса страны дает сбои. Одной из причин общей дефектности данного механизма автор называет недостаточность научной проработки проблемы. В статье определены наиболее слабые звенья этого механизма и намечены пути его укрепления.

1.7. Сысоев В.А., Чернявский В.С. О финансировании судебной власти в Российской Федерации. – № 10, 2005.

В статье затронут вопрос о том, насколько соответствует конституционным основам состояние финансирования судов, в том числе, проведен анализ соответствия действующего законодательства конституционной норме, определяющей финансирование судов. Рассмотрен актуальный вопрос о том, обеспечивает ли бюджетный процесс Российской Федерации независимость судебной власти.

1.8. Ефремова Н.Н. Генезис судебной власти в России. – № 11, 2005.

Автор обращается к истокам судебной власти, сосредотачивается на анализе становления и развития судебной системы как формы организации судебной власти в России, начиная с XI века и заканчивая Судебной реформой 1864-1899 гг.

2. Журнал “Конституционное право: Восточноевропейское обозрение” (нынешнее название: “Сравнительное конституционное обозрение”)

2.1. Соломон-мл. Питер Г. Суды и Конституция Российской Федерации: десять лет спустя. – № 4 (45), 2003.

В статье дается общий обзор и анализ хода судебной реформы с принятия Концепции в 1991г. до конца 2003г. Все изменения рассматриваются с позиций Конституции РФ, обозначаются проблемы конституционного статуса и законодательного регулирования судебной власти, такие, как место судов в системе федеральной власти (и вопрос федерального/регионального подчинения судов), независимость судей и судов (как институциональная и финансовая, так и персональная), расширение компетенции судебной власти (за счет введения судебного контроля за законностью задержания, прослушивания телефона и т.п.), вопрос авторитета судебной власти. Автором делаются прогнозы и выражаются пожелания по поводу дальнейшего развития судебной ветви власти.

3.1. Гаджиев Г.А. Конституционный принцип самостоятельности судебной власти в РФ (на основе решений Конституционного Суда РФ 2000-2002гг.). – № 1, 2003.

В статье приводятся и анализируются постановления Конституционного Суда РФ за три года, в которых Суд развивает и конкретизирует принцип самостоятельности и независимости судебной власти, закреплённый в Конституции РФ.

4.1. К вопросу о разработке концепции судебной реформы на период 2004-2012гг. – № 12, 2003.

В концепции, разработанной Лабораторией конституционной экономики и судебно-правовой реформы Института экономических проблем переходного периода, ставится актуальность проведения комплексной правовой реформы и судебной реформы как важнейшей её части. Рассматриваются основные задачи судебной реформы и состояние их реализации. Поднимаются вопросы должного обеспечения самостоятельности и независимости судебной власти, кадровая проблема, надлежащее финансирование судов и другие проблемы судебной и правоохранительной систем.

4.2. Зорькин В.Д. Тезисы о правовой реформе в Российской Федерации. – № 2, 2004.

Председатель Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькин выдвигает двенадцать тезисов, отражающих его видение правовой реформы в России – её основных задач и направлений, соотношении между правовой и судебной реформами. Говорится о необходимости жесткой и устойчивой системы правоприменения, совершенствовании законодательства и юридического образования.

В.Д.Зорькин приходит к выводу, что Концепция судебной реформы сохраняет свою юридическую силу и значение. И хотя он, как и многие другие авторы, начинает с проблем финансирования судебной власти, тем не менее говорит и о том, что “судебная реформа ограничивается реформой судов, прокуратуры, адвокатуры, следствия, исполнительного производства и наведения порядка в учете и регистрации правонарушений. Учитывая особенности исторического развития России, можно утверждать, что без широкомасштабной правовой реформы трудно провести и успешную судебную реформу. Право еще не стало общепринятой ценностью даже для многих представителей власти, зачастую считающих интересы государства и государственной собственности превалирующими над интересами граждан и организаций иных форм собственности. Нужно поставить в качестве актуальной задачи 2004-2008 гг. развертывание масштабной правовой реформы сроком до 2020 г.”.

4.3. Яновский К.Э. Порядок финансирования судебной системы как гарантия независимости суда. – № 2, 2004.

Данный аспект рассматривается с точки зрения новой развивающейся науки – конституционной экономики. Автором приводится большое количество статистических данных о финансировании судов за последние годы, о численности судей, количестве рассмотренных ими дел и влиянии этих факторов на бюджет судебной системы, а этого бюджета, в свою очередь, на самостоятельность судебной власти.

4.4. Ермошин Г.Т. Судебная власть как система органов государственной власти. – № 4, 2004.

Автором делается обзор и дается классификация конституционных основ судебной власти. Говорится об особенностях организации и деятельности судебной власти как совокупности органов государственной власти. Обсуждаются изменения в законодательстве о статусе судей.

4.5. Пауничев А.Е. Независимое правосудие: итоги 2003 года. – № 5, 2004.

Автор на основе анализа нескольких дел, рассмотренных Верховным Судом РФ в 2003 г., результатом которых явилось признание незаконными различных актов Президента РФ, Правительства РФ и федеральных министерств, делает вывод о первых положительных итогах судебной реформы в России, об увеличении авторитета и роли судебной власти в стране.

4.6. Васильев С.А. Экономический анализ “февральских тезисов” В.Д. Зорькина. – № 6, 2004.

Автор, председатель Комитета по финансовым рынкам и денежному обращению Совета Федерации, доктор экономических наук, комментирует тезисы о правовой реформе В.Д. Зорькина, обращает внимание на их экономические аспекты.

4.7. Попов С.А. Заметки на полях тезисов В.Д. Зорькина. – № 8, 2004.

Автор комментирует и критикует с позиций депутата Государственной Думы РФ тезисы о правовой реформе, высказанные В.Д.Зорькиным.

5.1. Павловский В.Л. Судебная реформа и перестройка функционирования судебной власти. – № 2, 2003.

В статье проводится анализ изменений, затронувших судебную систему России, в хронологическом порядке – от XIX Всесоюзной конференции КПСС (июнь 1988г.) до принятия некоторых кодексов и поправок в законодательство о судебной системе 2001-2002гг. Делаются выводы о том, что Концепция судебной реформы 1991г. в базовых параметрах безусловно выполнена, но это не свидетельствует об отсутствии проблем или о завершении реформы. Нерешенными остаются вопрос финансового и материально-технического обеспечения судов и другие не менее важные проблемы. В конечном итоге судебная реформа должна привести к формированию независимой и авторитетной судебной власти, эффективному, качественному, доступному правосудию, и, как следствие, изменение отношения населения к суду.

6.1. Вицин С.Е. Судебная реформа не может закончиться. Это же не стройка. – № 26, 2005.

В своем интервью С.Е. Вицин – член авторского коллектива, подготовившего Концепцию судебной реформы 1991 г., отмечает, что судебная реформа по большему счету состоялась, потому что впервые в нашей новейшей истории появилась судебная власть, сформировалась новая судебная система, и мы незаметно перешли в иную систему правовых представлений. Но как и политическая и экономическая реформы, она не может быть завершена в определенный момент, появляются новые задачи, и реформа продолжается.

7.1. Алешина И. Привлечение судей к административной, дисциплинарной и уголовной ответственности. – № 6, 2005.

Статья 122 Конституции Российской Федерации закрепила принцип неприкосновенности судей. Анализу законодательства, регламентирующего особый порядок привлечения судей к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности, а также практики применения этого законодательства посвящена данная статья.

8.1. Павловский В., Степанов О. Судебной системе требуется психолог. – № 1, 2004.

В данной статье рассказывается об эксперименте по психодиагностическому обследованию кандидатов на должность судьи, проведенном совместно Управлением Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации а Ростовской области, Центром психологической диагностики медицинского отдела ГУВД Ростовской области и Южным региональным центром судебной экспертизы Минюста России. Освещаются итоги данного эксперимента.

8.2. Чернявский В. Судебная власть должна получить право на самостоятельность в бюджетном процессе. – № 4, 2005.

“Важнейшим условием реального разделения властей является такая организация их финансирования и материального обеспечения, которая не ставила бы ни одну ветвь власти в зависимость от другой” – основной вопрос, рассматриваемый в статье. Автором проведен анализ законодательства и даны предложения по его совершенствованию, что позволит реализовать принцип независимости судебной власти в бюджетном процессе.

8.3. Пейсиков В. Правовые основы отбора и подготовки судей в России. – № 5, 2004.

Автором проведен анализ законодательства, устанавливающего требования к кандидатам на должность судьи, порядок проведения конкурсов на должность судьи, выявлены его недостатки и пути их устранения. Особое внимание уделено процессу профессиональной подготовки судей.

8.4. Одинцов П. Суды и СМИ: принципы и технология эффективного взаимодействия. – № 6, 2004.

Пресс-секретарь Верховного Суда РФ отмечает, что работа судов крайне нуждается в гласности, что подтверждает самостоятельность данного государственного института. Основная проблема, затронутая в публикации – отсутствие эффективного, отлаженного механизма взаимодействия СМИ и судов, четких принципов освещения их работы, что в итоге образовало информационный вакуум, породивший ложные стереотипы судебной системы как “вещи в себе” и журналистов, априорно обвиняющих суды в коррупции.

8.5. Ермошин Г.Т. Организационное обеспечение деятельности суда (судебное администрирование) в контексте реализации принципа самостоятельности судебной власти. – № 3, 2005.

Правильно организованное обеспечение деятельности суда способствует максимальному освобождению председателя суда и судей от выполнения функций, непосредственно не установленных процессуальным законодательством. В публикации рассмотрены все аспекты организационного обеспечения деятельности суда – мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. Проведен анализ законодательства, регламентирующего эти вопросы, и практики работы в этом направлении. Также в публикации освещена работа международной конференции по судебному администрированию, проходившей в Любляне (Словения) 26-28 сентября 2004 года.

8.6. Дежнев А.С. Организационные и правовые проблемы формирования коллегии присяжных заседателей. – № 7, 2005.

Восстановление института присяжных заседателей в уголовном судопроизводстве России потребовало создание специальных процедурных правил деятельности суда, регламентирующих особенности участия народных представителей в отправлении правосудия. Несовершенство законодательства в данной сфере, а также сложности в его применении, стали предметом рассмотрения данной публикации.

8.7. Ткачев В.Н. Специализация судей по делам несовершеннолетних как модель будущего ювенального суда в России. – № 10, 2005.

19 сентября 2005 года состоялось открытие ювенального состава Шахтинского городского суда Ростовской области. Это второй такой суд в области, в марте 2004 года подобный суд был открыт в Таганроге. Публикация посвящена развитию ювенальной юстиции в России, как одного из направлений развития судебно-правовой реформы.

Структура и механизм судебной власти. М.: Изд-во “Проспект”, 2003. 720 с.

Монография подготовлена авторским коллективом под руководством проф. И.Л.Петрухина. В состав авторского коллектива вошли известные российские специалисты по проблемам судебной власти: Т.Е.Абова, Е.Б.Абросимова, Э.Б.Мельникова, И.Б.Михайловская, Т.Г.Морщакова, Н.Г.Салищева, Э.М.Мурадьян и др.

Вслед за исследованиями о федеральных законодательных и исполнительных органах власти вышел академический труд, посвященный органам судебной власти. Монография состоит из трех частей.

В главах I-IV рассматриваются вопросы общей теории судебной власти, взаимоотношение между судебной властью и законодательной и исполнительной властями, включая органы, осуществляющие прокурорский надзор, и органы, занимающиеся расследованием преступлений. В первую часть книги входит также глава, в которой анализируются конституционные принципы организации и деятельности судебной власти.

Вторая часть монографии посвящена проблемам судоустройства (гл. V). Авторы анализируют компетенцию всех звеньев судебной системы, включая мировых судей, обращается внимание на организацию и особенности функционирования суда с участием присяжных заседателей.

В третьей части (гл. VI) рассматриваются отдельные виды судопроизводства, с выделением при этом особенностей конституционного, гражданского, уголовного, арбитражного и административного судопроизводства.