Реформа правоохранительной[1] функции государства. Разработка концепции
Описание проекта
1. Проблема
Если отвлечься от политического контекста того, что названо властью реформой милиции, и результатов этой реформы, а сосредоточиться только на содержании и стратегии осуществленной реформы (хотя между тем и другим есть взаимосвязь), то можно выделить следующие проблемы:
· отсутствие предварительной диагностики состояния правоохранительной системы в целом;
· отсутствие ясно сформулированных целей реформирования;
· отсутствие представления о конечной институциональной структуре органов, обеспечивающих правоохранительную функцию государства;
· отсутствие учета взаимосвязи деятельности полицейских органов с сопряженными институтами;
· крайняя степень легизма: убежденность в том, что улучшение ситуации возможно исключительно с помощью принятия новых и корректировки существующих нормативно-правовых актов.
В этих условиях концентрация на частном законе, регулирующем работу одного из органов, предназначенных для обеспечения правоохранительной функции государства, как это произошло сейчас в России, не может дать эффекта. Конечно, система органов внутренних дел (полиции) у всех на виду, ибо сотрудники этой системы находятся в повседневном контакте с гражданами. Но разложению подверглась не одна эта, а вся система государственного принуждения.
Масштаб и острота накопившихся проблем сохраняют актуальность и неизбежность реальной, полноценной реформы всей правоохранительной функции. Именно общество, будучи наиболее заинтересованным в такой реформе и обладая независимым экспертным потенциалом, способно разработать альтернативную концепцию реформы правоохранительной функции государства. Здесь сама формулировка проблемы подчеркивает нашу убежденность в том, что накопившиеся дефекты в этой сфере не могут быть исправлены простым изменением отдельных законов. Необходимо коренное переосмысление реализации правоохранительной функции государства, связанное с его существенным изменением за последние двадцать лет.
Ниже идет речь о подготовке документа, который может быть назван «Концепция реформы правоохранительной функции российского государства». Предполагается, что на основании этого документа должна готовиться подробная программа реформы.
2. Основные идеи проекта
Реформа правоохранительной функции должна рассматриваться как часть трансформации социальных институтов, предоставляющих населению страны услуги по безопасности от преступных посягательств. Идеи, закладываемые в предлагаемый проект, производны, в первую очередь, от наших предварительных ответов[2] на следующие вопросы:
1. Что есть социальный институт?
2. Какие категории населения мы рассматриваем?
3. Какие источники преступных посягательств мы рассматриваем?
1. Социальные институты. Традиционное заблуждение авторов российских (и не только российских) реформ состояло в том, что институт мыслился в узком смысле – как формальный институт, т.е. как набор писанных норм, регулирующих определенную сферу отношений. Сейчас понятно, что провалы или недостаточная эффективность многих реформ объясняются таким узким легистским подходом. Современный взгляд на институты может быть описан следующим образом:
Институт – это взаимосвязанный набор формальных норм, неформальных предписаний и условий их функционирования[3].
Формальные нормы – это законы и подзаконные акты. Неформальные предписания – это традиции, табу, неформальные нормы и практики. Условия функционирования – это, во-первых, другие институты, взаимосвязанные с данным. Например, с МВД связана прокуратура, Следственный комитет и др. Во-вторых, это социальная среда, в которую погружен институт. К примеру, полиция существует в разных культурных средах – где-нибудь в Центральной России и на Северном Кавказе. В-третьих, это массовые представления людей. Например, с институтом правосудия связаны представления людей о справедливости.
В этом определении очень важно, чтобы формальные нормы, неформальные предписания и условия их функционирования соответствовали друг другу. В противном случае институт работать не будет. Практическое воплощение социального института осуществляется через создаваемые государством организации, которые могут образовывать сложную взаимосвязанную структуру, определяемую не только формальными нормами. Важно подчеркнуть, что институт может воплощаться в нескольких организациях; более того, если рассматривать неформальные аспекты его функционирования, то институту могут соответствовать организации, формально ассоциированные с другим институтом.
Мы убеждены, и наше убеждение подкрепляется проведенными Фондом ИНДЕМ исследованиями, что продуктивные реформы можно осуществить только при использовании современного понимания социального института.
2. Объекты защиты от преступных посягательств. Мы предлагаем ограничить круг объектов защиты от преступных посягательств лицами, находящимися на территории страны в данный момент - гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также негосударственными коммерческими и некоммерческими объединениями.
С теми объектами защиты, которых мы выделяем, связываются и предметы защиты:
· жизнь и здоровье;
· нематериальные блага, предусмотренные Конституцией РФ и законами;
· собственность.
3. Источники преступных посягательств. В качестве таковых мы предлагаем рассматривать следующие категории:
· люди (физические лица), находящиеся на территории страны в данный момент (или находившиеся в момент совершения посягательства), в т.ч. образуемые ими преступные сообщества;
· негосударственные коммерческие и некоммерческие объединения;
· государственные и муниципальные органы и учреждения, а также государственные экономические субъекты.
Необходимо учитывать также два важных обстоятельства. Первое: наш подход основан на переходе от реформирования организаций, мыслимых как «вещь в себе», к трансформации институтов, реализующих важные социальные функции. Сейчас организации часто отождествляются с институтами. Это сужает задачи реформирования до составления новых правовых норм, делая такое реформирование бесплодным, ибо оно воспроизводит старые стратегические ошибки. Второе: предлагаемое понимание института автоматически предполагает и его комплексное изучение, и его комплексную трансформацию.
3. Цели и задачи проекта
В свете сказанного выше, целью проекта является разработка концепции реформы правоохранительной функции государства. Для достижения этой цели потребуется решение следующих задач:
1. Предварительная диагностика проблем реализации правоохранительной функции в России.
2. Сопоставление проблем России с проблемами реализации правоохранительной функции в других странах, с использованием данных международной статистики и сопоставления институциональных структур реализации правоохранительной функции.
3. Разработка желаемой институциональной модели реализации правоохранительной функции в России.
4. Разработка основ стратегии реформы правоохранительной функции.
5. Разработка содержания основных направлений реформы.
6. Разработка основ плана, в т.ч. последовательности этапов реализации реформы.
7. Разработка и реализация плана продвижения идей проекта.
4. Основные мероприятия проекта
А. Диагностика
1. Анализ существующей институциональной структуры осуществления правоохранительной функции в России.
2. Анализ статистических данных.
3. Проведение мозговых штурмов (круглых столов).
4. Опрос экспертов.
5. Настольный социологический анализ.
6. Изучение аналитических материалов.
7. Подготовка диагностического раздела отчета.
Б. Формирование оптимальной институциональной модели реализации правоохранительной функции в России
1. Изучение существующих моделей реализации правоохранительной функции в федеративных и постсоветских государствах.
2. Изучение возможностей использование современных подходов, основанных на идее «со-общественной» полиции, методов современного сетевого электронного взаимодействия полиции и граждан, краудсорсинга, обеспечения механизмов открытости.
3. Изучение существующих проектных разработок.
4. Проведение мозговых штурмов и экспертных сессий со специалистами.
5. Подготовка раздела отчета, описывающего оптимальную институциональную модель реализации правоохранительной функции.
В. Разработка стратегии реформирования правоохранительной функции в России
1. Оценка препятствий и рисков, а также ресурсов (социальных и политических) при проведении реформы.
2. Учет возможных угроз, связанных с процессом реформирования (включая опасения, высказываемые представителями правоохранительных органов).
3. Оценка финансово-экономических аспектов реформы.
4. Оценка конституционно-правовых аспектов реформы.
5. Учет социальных и социально-психологических аспектов реформы.
6. Разработка возможных индикаторов эффективности работы правоохранительной системы страны.
7. Проведение мозговых штурмов и экспертных сессий со специалистами для определения этапов и механизмов проведения реформы.
8. Подготовка раздела отчета, содержащего описание стратегии реформирования правоохранительной функции в России.
Г. Подготовка итогового отчета
1. Проведение мозговых штурмов и экспертных сессий со специалистами для обсуждения и анализа предварительных материалов доклада.
2. Составление итогового отчета.
5. Заделы проекта
В качестве основы для «идеологии» предполагаемых путей и методов реформы намечается использовать идеи и предложения, подготовленные одним из участников экспертной группы для соответствующего раздела программы, представленной ИНСОР. Основные идеи сводятся к следующему:
1. Децентрализация полицейской функции. В том числе передача некоторых полицейских полномочий на уровень субъектов РФ и функции по охране общественного порядка – на муниципальный уровень (формирование «шерифской» системы, т.е. муниципальной полиции (милиции), содержащейся на средства жителей. Соответственно предполагаются выборность и отчетность руководителей муниципальной полиции).
2. Реформирование Министерства внутренних дел, т.е. замена его Федеральной службой, основной задачей которой будет пресечение и расследование наиболее тяжких и опасных преступлений (аналог ФБР).
3. Демилитаризация полиции.
4. Диверсификация спецслужб.
5. Решение вопроса о распределении иных, помимо узко полицейской, функций сегодняшнего МВД.
6. Изменение статуса прокуратуры.
7. Решение вопроса о необходимости единого органа, проводящего следствие, и при признании такой необходимости – определение его места в системе государственных органов.
6. Возможности Фонда ИНДЕМ
Фонд ИНДЕМ, образованный в 1990 г., – одна из старейших независимых исследовательских организаций в России. В недавно опубликованном рейтинге, подготовленном в рамках «Think Tanks and Civil Societies Program» (University of Pennsylvania) Фонд ИНДЕМ в числе четырех российских организаций вошел в топ-лист по Восточной Европе. Проблемами правоохранительных органов Фонд ИНДЕМ занимается с 2000 г. В активе Фонда ИНДЕМ есть ряд разработок, которые можно рассматривать как подготовку к предлагаемому проекту, что вытекает из приведенного списка публикаций по результатам проектов:
1. Улучшение взаимоотношений граждан и милиции: оптимизация оценки деятельности (научно-практический доклад) – М.: Центр содействия правосудию Фонда ИНДЕМ, 2003 г.
2. Учет приоритетов граждан в планировании и оценке деятельности милиции – М.: Центр содействия правосудию Фонда ИНДЕМ, 2004 г.
3. «Проведение эксперимента по отработке механизмов выявления и преодоления конфликтов интересов на правоохранительной службе. Подготовка предложений по внесению дополнений в нормативные правовые акты, регулирующие порядок выявления и преодоления конфликтов интересов». Отчет по научно-исследовательской работе. М.: ИНДЕМ, 2005.
4. «Проведение эксперимента по вопросам регулирования этического поведения служащих правоохранительной службы. Подготовка проекта Кодекса регулирования этического поведения служащих правоохранительной службы». Отчет по научно-исследовательской работе. М.: ИНДЕМ, 2005.
5. Определение факторов, влияющих на эффективность предоставления услуг по безопасности от преступных посягательств. Серия «Научные доклады: независимый экономический анализ», № 189. – М.: Московский общественный научный фонд; Фонд ИНДЕМ, 2007.
6. Преодоление бюрократических барьеров в сфере миграции и дорожного движения: научный доклад по материалам проекта «Преодоление бюрократических барьеров в Федеральной миграционной службе МВД РФ и ГИБДД МВД РФ» / [Сатаров Г.А. и др.]. - М.: Фонд ИНДЕМ, 2007.
7. Горбуз А.К., Краснов М.А., Мишина Е.А., Сатаров Г.А. Трансформация российской судебной власти. Опыт комплексного анализа. – СПб.: Норма, 2010.
8. Сатаров Г.А., Римский В.Л., Благовещенский Ю.Н. Социологическое исследование российской судебной власти. – СПб.: Норма, 2010.
В рамках проектов накапливался опыт анализа ситуации в правоохранительных органах, опыт проведения социологических исследований по данной тематике и опыт разработок рекомендаций по решению конкретных проблем, изучавшихся в наших проектах. Кроме того, опыт анализа функционирования органов власти давно накапливался фондом ИНДЕМ в рамках реализации проектов, связанных с противодействием коррупции и реализации административной реформы. Наконец, в течение 2007-2009 гг. Фонд ИНДЕМ реализовывал большой комплексный проект (при финансировании Фондом Форда), посвященный трансформации судебной власти в России и других странах. В ходе этого проекта разрабатывались и реализовывались идеи, близкие тем, что заложены и в предлагаемый проект, и они подтвердили свою продуктивность.
[1] Термин «правоохранительная» свойствен советскому словарю. В целом он не совсем точен. Скорее, можно говорить о юрисдикционной функции, полицейской или о функции государственного принуждения. Впрочем, это также вопрос для исследования.
[2] Предполагается, что описанный в данном документе подход будет уточняться в ходе проекта.
[3] Данная формулировка является некоторой модификацией определения, предложенного в книге: Норт Д. Понимание процесса экономических изменений / Пер. с англ. – М.: Изд. дом Гос. ун-та – Высшая школа экономики, 2010.