Лесной кодекс РФ

Общественный Интернет-мониторинг и оценка представительной власти России в 2006 году

Результаты экспертизы № 5

4 декабря – 14 декабря 2006 года

Содержание

Формулировка задания экспертам *

Ответы экспертов *

Лев Московкин, парламентский корреспондент газеты “Московская правда”, Москва *

Ирина Зеленчук, слушатель Омской школы публичной политики *

Решение краткосрочных проблем в интересах крупного бизнеса *

Владимир Римский, заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ *

Формулировка задания экспертам

Экспертам предлагалось оценить нормы и возможную практику их применения для следующего федерального закона:

  1. Проект Федерального закона № 136515-4 “Лесной кодекс Российской Федерации”, внесённый правительством РФ, принятый Государственной Думой РФ в 8 ноября 2006 года в третьем чтении и одобренный Советом Федерации РФ 24 ноября 2006 года.

С текстом проекта этого Федерального закона и пояснительной записки к нему можно ознакомиться на официальном сайте Государственной Думы РФ http://www.duma.gov.ru/ (раздел “Законодательная деятельность ГД”, в нём – “Законопроекты”, поиск по номеру законопроекта “Лесной кодекс” - 136515-4) или на сайте Агентства консультаций и деловой информации “Экономика и жизнь” http://www.akdi.ru/GD/proekt/096143GD.SHTM.

Экспертам предлагалось по возможности конкретно и с приведением необходимых обоснований своих позиций ответить на следующие 9 вопросов:

  1. Насколько актуально, необходимо было принять новую редакцию Лесного кодекса РФ?
  2. Насколько хорошо проработаны нормы Лесного кодекса РФ с юридической точки зрения?
  3. Насколько нормы новой редакции Лесного кодекса РФ соответствуют общепринятым нормам международного права?
  4. Насколько действием норм Лесного кодекса РФ будут обеспечены и защищены экономические интересы российских граждан?
  5. Насколько действием норм Лесного кодекса РФ будут обеспечены и защищены права собственности российских граждан на жильё?
  6. Как введение в действие норм Лесного кодекса РФ повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
  7. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм новой редакции Лесного кодекса РФ, а какие проиграют?
  8. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы новой редакции Лесного кодекса РФ, интересам каких социальных групп они противоречат?
  9. Каковы будут социальные последствия применения норм Лесного кодекса РФ на уровне местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?

Ответы экспертов

Лев Московкин, парламентский корреспондент газеты “Московская правда”, Москва

  1. Насколько актуально, необходимо было принять новую редакцию Лесного кодекса РФ?
  2. Актуально, но переломить одним законом, даже если бы его авторы ставили такую задачу, варварскую ситуацию с лесами <вряд ли возможно – В.Р.>: китайцы браконьерят внаглую, выжигают леса и травят фауну, в европейской части России вырубают, оставляя лунный пейзаж.

  3. Насколько хорошо проработаны нормы Лесного кодекса РФ с юридической точки зрения?
  4. С точки зрения задачи авторов проекта нормально.

  5. Насколько нормы новой редакции Лесного кодекса РФ соответствуют общепринятым нормам международного права?
  6. Не знаю.

  7. Насколько действием норм Лесного кодекса РФ будут обеспечены и защищены экономические интересы российских граждан?
  8. Никак, задачи другие, непонятен способ заготовки дров, не отражены даже интересы ЦБК.

  9. Насколько действием норм Лесного кодекса РФ будут обеспечены и защищены права собственности российских граждан на жильё?
  10. В тексте что-то специфическое про лесные поселки. Кроме того, много споров вызвала норма по пригородным лесам. Вообще, яростная дискуссия по ЛК вызвала некоторую “экологическую лакировку” будущего закона.

  11. Как введение в действие норм Лесного кодекса РФ повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
  12. Лесная отрасль не рассматривается как важнейшая, хотя оборот огромный, но управлять ею централизованно невозможно и считается достижением, что удалось сорвать планы создания РАО “Леса России”. Предсказать общий системный эффект Лесного кодекса РФ трудно, за исключением может быть поправки в закон об ООПТ, которую провели через закон о введении в действие Лесного кодекса: по факту правительство решит построить комплекс в национальном парке под Олимпиаду-2012 в Сочи. Против этой поправки воевали структуры, лоббирующие Олимпиаду не в России.

  13. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм новой редакции Лесного кодекса РФ, а какие проиграют?
  14. Авторы законопроекта ориентировали его на заготовки леса, про ЦБК вроде бы забыли, но на практике могут быть системные эффекты боковые.

  15. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы новой редакции Лесного кодекса РФ, интересам каких социальных групп они противоречат?
  16. Ну, невозможно отвечать на такие вопросы. Лесной кодекс РФ принимался в борьбе структур исполнительной власти, МЭРТ в среднем победил, вот его интересам и соответствует, правительство у нас так раздуто, что можно считать его “социальной группой”.

  17. Каковы будут социальные последствия применения норм Лесного кодекса РФ на уровне местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?

Аналогичный ответ, у нас кроме всего прочего, ни один закон не принимается без отсылочных норм, и правительство начинает крутить. От Жилищного кодекса РФ до сих пор вылезают последствия, которых ПРЕДВИДЕТЬ БЫЛО НЕВОЗМОЖНО, в частности, скупку жилья в Москве кавказцами. А я вот с этим столкнулся, меня в свою квартиру не пускают.

Ирина Зеленчук, слушатель Омской школы публичной политики

  1. Насколько актуально, необходимо было принять новую редакцию Лесного кодекса РФ?
  2. Да актуально, время и общество в России изменилось, и появилась необходимость в принятии нового Лесного кодекса в условиях рыночной экономики России.

  3. Насколько хорошо проработаны нормы Лесного кодекса РФ с юридической точки зрения?
  4. Мне трудно судить, но на мой взгляд не прописаны вопросы заключения аренды с юридическими, гражданскими лицами. Не прописаны вопросы возможности заключения аренды с иностранными гражданами.

  5. Насколько нормы новой редакции Лесного кодекса РФ соответствуют общепринятым нормам международного права?
  6. Соответствуют.

  7. Насколько действием норм Лесного кодекса РФ будут обеспечены и защищены экономические интересы российских граждан?
  8. Экономические интересы российских граждан в целом обеспечивает, так как каждый имеет право заключать аренду и использовать лесные ресурсы в целях прописанных в кодексе.

  9. Насколько действием норм Лесного кодекса РФ будут обеспечены и защищены права собственности российских граждан на жильё?
  10. Права собственности на жилье не защищены, так как лес находится в собственности государства и невозможно сделать его частной собственностью, поэтому даже при наличии жилья оно принадлежит государству.

  11. Как введение в действие норм Лесного кодекса РФ повлияет на развитие российской экономики в ближайшей и в среднесрочной перспективе?
  12. Возможно, крупные компании заключат договоры об аренде и начнут заниматься заготовкой леса, заготовкой пушнины и т.д. Но есть риск, что такие же договоры заключат иностранные компании, у которых больше возможностей.

  13. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм новой редакции Лесного кодекса РФ, а какие проиграют?
  14. Выиграют бизнесмены крупных компаний, проиграют государственные, научные организации, т.к. не будет средств на аренду для проведения научных исследований.

  15. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы новой редакции Лесного кодекса РФ, интересам каких социальных групп они противоречат?
  16. Интересам крупного бизнеса.

  17. Каковы будут социальные последствия применения норм Лесного кодекса РФ на уровне местных сообществ, регионов и Федерации в целом в ближайшей и в среднесрочной перспективе?

Социальные последствия этого кодекса, на мой взгляд: браконьерство, незаконный сбор ягод и взятие в аренду лучших лесов России. Таким образом, простые российские граждане не смогут зайти в любимые леса и просто собирать ягоды и грибы, растения.

Решение краткосрочных проблем в интересах крупного бизнеса

Владимир Римский, заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ

Предложение оценить нормы нового Лесного кодекса РФ и возможную практику их применения не вызвало большого интереса у экспертов: всего было получено две анкеты с ответами на предложенные экспертам вопросы. Позиции этих экспертов представлены выше, но они не исчерпывают возможных оценок Лесного кодекса РФ и последствий введения в действие его норм. Поэтому позиции этих двух экспертов дополняются ещё одной, кратко изложенной ниже. Это дополнение целесообразно сделать для того, чтобы расширить спектр возможных экспертных оценок по теме проведённой экспертизы.

Предыдущий вариант Лесного кодекса РФ был принят в 1997 году, т.е. в постсоветский период развития нашей страны. Практически сразу же после принятия этого первого варианта Лесного кодекса РФ применение его норм вызвало проблемы и противоречия, настолько сильные, что потребовалось специальное решение Конституционного Суда РФ, который своим Постановлением от 9 января 1998 г. по делу о проверке Лесного кодекса РФ от 22.01.1997 года определил правовой статус лесного фонда как публичного достояния многонационального народа России: “Лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов - представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим”.

Этим решением Конституционный Суд РФ подтвердил и разъяснил необходимость изъятия лесных земель из гражданского оборота, т.е. то, что они не являются предметом купли и продажи. Тем не менее, сами нормы Лесного кодекса РФ от 22.01.1997 года содержали, в первую очередь, не положения о защите “публичного достояния многонационального народа России”, регулирование прав аренды. И эти нормы регулирования прав аренды не устраивали представителей крупного бизнеса, занятого, в первую очередь, экспортными поставками леса и производством из него целлюлозы и бумаги. Практика применения норм Лесного кодекса РФ от 22.01.1997 года была такой, что провоцировала системную коррупцию в этой отрасли, сокрытие доходов, нелегальные таможенные операции, участие производителей лесной отрасли в теневой экономике и т.п.

Интерес в изменении норм Лесного кодекса РФ поэтому был у органов государственной власти в части повышения уровня прозрачности хозяйственной деятельности в лесной отрасли и у крупного бизнеса в части получения максимально возможных прав собственности на леса и лесные участки. В результате за последние 5 лет изменения в Лесной кодекс РФ вносились федеральными законами 12 раз.

Само понятие кодекса в мировой юридической практике предполагает собрание норм, регулирующих важнейшие сферы деятельности граждан, бизнеса и государства, имеющие одной из целей обеспечение стабильного правового режима в них, который в свою очередь, предполагает долгосрочный характер действия норм кодексов, отсутствие существенных изменений в них в течение относительно длительных периодов времени. Лесной кодекс РФ, обеспечивающий статус лесов как публичное достояние народа, принятый уже в постсоветский период развития страны, тоже не должен был бы меняться в течение относительно длительных периодов времени. Ведь публичные отношения в обществе весьма стабильны и вряд ли существенно изменились с 1997 года. Поэтому актуальность принятия нового варианта Лесного кодекса РФ представляется спорной, ведь обычно такая актуальность обосновывается необходимостью изменения норм законодательства после перехода России на постсоветскую стадию развития.

По-видимому, разработчики Лесного кодекса РФ от 22.01.1997 года, во-первых, не оценивали, либо оценивали неточно и неполно, последствия принятия норм этого федерального закона, а, во-вторых, не смогли решить всех актуальных проблем, связанных с нашими лесами. Поэтому и возникла необходимость разработки и принятия нового варианта Лесного кодекса РФ.

В ходе разработки нового варианта Лесного кодекса РФ наиболее сильными оказались позиции крупного российского бизнеса. Именно представители такого бизнеса в лесной отрасли лоббировали важнейшие законодательные нормы принятого в третьем чтении Государственной Думой РФ 8 ноября, а Советом Федерации РФ 24 ноября нового Лесного кодекса РФ. Лоббирование общественных интересов в этом процессе осуществляли экологические и некоторые другие некоммерческие организации, но сила их лоббирования была невелика. Им удалось, правда, добиться исключения норм продажи лесного фонда в частную собственность, закрепления всего лесного фонда в собственности государства и положения о том, что “граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов” (часть 1, статьи 11). В первоначально обсуждавшемся проекте нового варианта Лесного кодекса РФ вводилось право частной собственности на лесной фонд, что было бы выгодно крупным собственникам лесных участков, но фактически разрушало бы статус лесного фонда как публичного достояния.

Органы государственной власти, тем не менее, не смогли реализовать свои интересы при обсуждении и принятии нового варианта Лесного кодекса РФ, в части обеспечения открытости и легальности ведения бизнеса в лесной отрасли. В частности, существенно сокращаются возможности органов государственной власти осуществлять контроль и регулирование в лесной отрасли. Например, лесные декларации в соответствии с положениями статьи 26 подаются только раз в год, что даёт недобросовестным пользователям лесных ресурсов неоправданную свободу от контроля и отчётности. При этом обязанности по ведению лесного хозяйства, включая его охрану и защиту (статья 51), соблюдение мер пожарной безопасности (статья 53), санитарной безопасности (статья 55) и многие другие обязанности по ведению лесного хозяйства нормами нового Лесного кодекса РФ возлагаются на арендаторов.

Создаются тем самым существенные проблемы в развитии лесного хозяйства в долгосрочной перспективе и в расширении лесных ресурсов нашей страны. При этом в мире осталось очень немного стран, обладающих возможностями расширения своих лесных ресурсов, которые уже стали не менее значимыми, чем нефть, газ и уголь, и значимость которых ближайшие десятилетия будет только возрастать. Но российское общество и государство благодаря нормам нового Лесного кодекса РФ существенно сокращают свои возможности обеспечивать контроль и долгосрочные стратегии развития лесной отрасли. В силу невысокого уровня публичности обсуждений норм этого федерального закона осталось не вполне понятным, ставили ли органы государственной власти перед собой такие цели.

По прогнозируемым последствиям применения нормы Лесного кодекса РФ решают, в первую очередь, проблемы крупного бизнеса, связанные с арендой лесных участков, с классификацией рубок леса, с переводом лесных земель в нелесные, с регулированием застройки участков лесного фонда и т.п. При этом часть 11 статьи 1 нового варианта Лесного кодекса РФ вводит принцип платности использования лесов. Поэтому можно прогнозировать, что малообеспеченные граждане не смогут после введение в действие его норм свободно заниматься сельскохозяйственной деятельностью: они будут выкупать права на такую деятельность у арендаторов или государственных органов. Существенные проблемы, связанные с оплатой пользования лесным фондом можно прогнозировать и для городских жителей, занимающихся ведение подсобных хозяйств. У этой категории наших граждан мало финансовых средств и мало желания оплачивать дополнительно пользование лесным фондом. Поэтому можно ожидать, что будет распространяться практика перевода лесных участков в юридический статус нелесных, либо теневая деятельность граждан в лесных участках без оплаты и официальных разрешений.

Этот пример показывает, что нормы платности использования лесов в том виде, в каком они сформулированы в Лесном кодексе РФ, способствуют развитию коррупции в нашей стране. Ещё более способствуют коррупции нормы этого федерального закона, являющиеся отсылочными, т.е. предлагающими определить порядок тех или иных действий или процедур органам исполнительной власти после введения Лесного кодекса РФ в действие. В частности, можно прогнозировать определённый период, в течение которого можно будет осуществлять заготовку древесины без всяких правил, потому что они должны быть разработаны уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Разработка этих правил потребует некоторого периода времени, сами эти правила будут едиными для всей страны, несмотря на разнообразие российских лесов, широкого общественного обсуждения этих правил, скорее всего, не будет. Поэтому сначала заготовка древесины будет на большинстве лесных участков проводиться без всяких правил, а после их принятия – с существенными их нарушениями, добиться исправления которых органы государственной власти вряд ли смогут в силу снижения уровня своего контроля в лесной отрасли.

Существенно усиливают коррупцию в лесной отрасли, в государственном и муниципальном управлении нормы нового Лесного кодекса РФ, определяющие, что процедуры отнесения лесов к эксплуатационным и к резервным, а также установление их границ “осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса” (часть 3 статьи 108 и часть 4 статьи 109). В современной системе высокой коррупции во взаимоотношениях органов государственной и муниципальной власти с бизнесом проблемы бизнеса, связанные с необходимостью расширения объёмов заготовки древесины, будут решаться коррупционными способами. В результате применения таких практик резервных лесов будет оставаться всё меньше, а эксплуатационных – всё больше. И ни органы государственной власти, ни тем более организации гражданского общества не смогут повлиять на заготовителей древесины с целью сохранения и расширения лесных ресурсов страны.

Доступ к аренде лесных участков в большинстве случаев будет производиться на аукционах, где выигрывают те их участники, которые предложат более высокие цены соответствующих договоров. В результате представители крупного бизнеса получат существенные преимущества в конкуренции на получение прав аренды в сравнении с бизнесменами, контролирующими меньшие размеры активов и обладающие менее значимыми связями в органах государственной или муниципальной власти. Наличие достаточно больших объёмов финансов позволит крупных бизнесменам перестать тратить их на различные коррупционные схемы получения прав использования лесных ресурсов. Можно прогнозировать переключение активности крупного бизнеса на получение легальных прав аренды лесных участков после введения в действие норм нового Лесного кодекса РФ. Формально получение прав аренды превратит взаимоотношения крупного бизнеса и органов государственной и муниципальной власти в легальные, а договоры аренды в юридически неоспариваемые. Но выигрыш на аукционе прав аренды лесных участков вряд ли будет возможен без использования коррупционных отношений, не допускающих честную конкуренцию. Фактически, победы на таких аукционах станут легализацией предыдущего положения крупного бизнеса в лесной отрасли, достигнутого коррупционным способом. Скорее всего, это – одна из значимых целей, которых добивались представители крупного бизнеса, лоббировавшего принятие концепции и большинства норм нового Лесного кодекса РФ.

В итоге можно прогнозировать, что введение в действие норм нового Лесного кодекса РФ будет наиболее соответствовать интересам крупного бизнеса, администраций органов государственной и муниципальной власти. Для малообеспеченных и даже среднеобеспеченных граждан нормы нового Лесного кодекса РФ скорее будут препятствовать обеспечению их интересов, чем способствовать им. Более того, даже среди представителей крупного бизнеса введение норм нового Лесного кодекса РФ не позволит решить всех проблем, создаст необходимость более жёсткой конкуренции, но не за потребителей товаров и услуг, а за доступ к административным ресурсам. Кроме того, упрощение процедур получения прав аренды приведёт и к упрощению процедур лишения бизнесменов таких прав, что создаст дополнительную нестабильность на рынках лесной отрасли и связанных с ними.

Нормы нового Лесного кодекса РФ будут способствовать росту коррупции и сокращению лесных ресурсов страны, росту браконьерства и незаконного промысла ягод, грибов и дикорастущих растений, росту использования лесных участков для строительства зданий и объектов инфраструктуры. Следовательно, нормы нового Лесного кодекса РФ создадут новые и обострят старые проблемы, связанные с использованием лесов, практически во всех социальных группах и во взаимоотношениях между ними. При этом ни сам новый Лесной кодекс РФ, ни другие законы не содержат норм гармонизации этих отношений. Не содержат они и реальных решений старых и возникающих новых проблем в лесной отрасли. Поэтому можно прогнозировать, что в течение 1-1,5 лет, возможно даже ещё до полного введения в действие норм Лесного кодекса РФ 2006 года, они снова начнут подвергаться постоянным законодательным изменениям, которые впоследствии могут привести к разработке и введению в действие очередного нового варианта Лесного кодекса РФ.