Федеральный закон “Об автономных учреждениях”

Общественный Интернет-мониторинг и оценка представительной власти России в 2006 году

Результаты экспертизы № 3

1 – 10 ноября 2006 года

Содержание

Формулировка задания экспертам *

Ответы экспертов *

Лев Московкин, парламентский корреспондент газеты “Московская правда”, Москва *

Денис Машенцев, исполнительный директор Фонда поддержки гражданских инициатив “Саратовский информационно-ресурсный центр” *

Людмила Кузьмина, руководитель автономной некоммерческой организации “ГОЛОС”, Самара *

Продолжение процесса приватизации государственной и муниципальной собственности *

Владимир Римский, заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ *

Формулировка задания экспертам

Экспертам предлагалось оценить следующий федеральный закон и возможную практику применения его норм:

  1. Проект Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, внесённый в Государственную Думу РФ 06.04.2006 группой депутатов и принятый ей в третьем чтении 11.10.2006.

С текстом проекта этого Федерального закона можно ознакомиться на официальном сайте Государственной Думы РФ http://www.duma.gov.ru/ (раздел “Законодательная деятельность ГД”, в нём – “Законопроекты”, поиск по номеру 286563-4) или на сайте Агентства консультаций и деловой информации “Экономика и жизнь” http://www.akdi.ru/gd/proekt/099069GD.SHTM .

Экспертам предлагалось по возможности кратко, конкретно и с приведением необходимых обоснований своих позиций ответить на следующие 10 вопросов:

  1. Насколько актуально, необходимо было создание нового типа государственного (муниципального) учреждения – автономного учреждения?
  2. Насколько будут обеспечены и защищены экономические интересы коллективов учреждений культуры, образования и здравоохранения, которые станут автономными в соответствии с нормами проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4?
  3. Насколько массовым может быть процесс приватизации государственных и муниципальных учреждений образования, культуры и здравоохранения в результате их превращения в свободные субъекты рынка после введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4?
  4. Будет ли процесс такой приватизации этих учреждений способствовать улучшению системы социальной защиты, образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта в нашей стране?
  5. Не приведёт ли принятие и ввод в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 к фактической отмене в России бесплатного образования?
  6. Не приведёт ли принятие и ввод в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 к фактическому закрытию образовательных учреждений, библиотек, стадионов и других учреждений культуры в нашей стране?
  7. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, а какие проиграют?
  8. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, интересам каких социальных групп они противоречат?
  9. Насколько справедливым представляется Вам положение пояснительной записки к проекту Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 о том, что “принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета и будет способствовать более рациональному использованию имеющихся финансовых ресурсов государства”?
  10. Каковы будут социальные последствия применения норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 для социальной сферы России на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в ближайший и более отдалённый периоды?

Ответы экспертов

Лев Московкин, парламентский корреспондент газеты “Московская правда”, Москва

  1. Насколько актуально, необходимо было создание нового типа государственного (муниципального) учреждения – автономного учреждения?
  2. Несомненно актуально, но не сейчас, а пять лет назад, точка невозврата пройдена, как в прошлом с электроэнергетикой.

  3. Насколько будут обеспечены и защищены экономические интересы коллективов учреждений культуры, образования и здравоохранения, которые станут автономными в соответствии с нормами проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4?
  4. Они были защищены исключительно жалостью жлобского государства. Теперь совершенно справедливо ответственность планируется свалить на фактических владельцев АУ. Им же хуже.

    И у вас устаревшие сведения, в принятом законе почти ничего не осталось, здравоохранение например полностью выключено. Самые мощные по теневым платежам сегменты рынка госуслуг в закон не вовлечены.

  5. Насколько массовым может быть процесс приватизации государственных и муниципальных учреждений образования, культуры и здравоохранения в результате их превращения в свободные субъекты рынка после введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4?
  6. Нет, не будет массовым, смысла нет и возможностей, по словам Валентины Ивановой 2%.

  7. Будет ли процесс такой приватизации этих учреждений способствовать улучшению системы социальной защиты, образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта в нашей стране?
  8. Закон по АУ как раз закрывает приватизацию. И когда общезначимые процессы сильнее темы закона, трудно предсказывать последствия какой-то ерунды. Законы по ГАНО, АНО, АУ готовились МЭРТ несколько лет назад. Отменили Советский Союз, так нечего рубить хвост кусками.

  9. Не приведёт ли принятие и ввод в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 к фактической отмене в России бесплатного образования?
  10. А оно еще есть? У меня двое детей 11 и 12 лет, они учатся в трех школах общеобразовательной, ДЮСШ и музыкальной. Назвать сколько? Причем музыку для программы фигурного катания и костюмы - по бартеру. Учителя стали мытарями вслед за инспекторами ППС, где ж им учить или движение регулировать?

  11. Не приведёт ли принятие и ввод в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 к фактическому закрытию образовательных учреждений, библиотек, стадионов и других учреждений культуры в нашей стране?
  12. Их закрывают без закона. Откуда вы свалились? Где были, когда детсады расхватали и приватизировали, ребята? Я вас умоляю, при чем тут законы, они сильно отстают.

  13. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, а какие проиграют?
  14. Чиновники.

  15. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, интересам каких социальных групп они противоречат?
  16. Чиновникам соответствуют, для этого достаточно 2%.

  17. Насколько справедливым представляется Вам положение пояснительной записки к проекту Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 о том, что “принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета и будет способствовать более рациональному использованию имеющихся финансовых ресурсов государства”?
  18. Кажется будет жалкое подобие монетизации льгот, но платить конечно из бюджета придется больше, если освещение проблемы позволит вскрыть вечный зажим денег Минфином.

  19. Каковы будут социальные последствия применения норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 для социальной сферы России на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в ближайший и более отдалённый периоды?

Никаких. Уже все произошло.

* * *

Где вы были до прошлых выборов? У меня матерных слов не хватит комментировать АУ. Сама дискуссия по АУ, которая стартовала с моей публикации в “Московской правде” три года назад, идет в таком ключе, который предопределяет ответ независимо от его истинности. Идея была простая, как слеза младенца: в образовании и здравоохранении, как и в науке, крутятся ДИКИЕ деньги. Для меня это началось в 1972 году в МГУ, но в советское время иногда как-то удавалось проламывать вранье, даже кандидатские экзамены по философии время от времени сдавали бесплатно. Однако постсоветский развал переменил акценты и теневые деньги стали основой существования учреждений - в ИНДЕМе это известно лучше всех. Сейчас идут реактивные центростремительные процессы после десятилетия центробежности, учреждениям резонно предложено обналичить кэш и прекратить жарить коммерцию под государственной вывеской.

Фактически лоббисты все сломали, причем особенно безумствовали депутаты КПРФ, начиная со Смолина и Мельникова.

Здесь я должен заметить, что у ИНДЕМа не только большой авторитет, но и серьезный экспертный потенциал, независимый от Думы и публичный одновременно (понятно, что Минфин или даже его слабый соперник Счетная палата имеют сильную аналитику, но у них мягко говоря, непубличные цели).

Так что на вас вся надежда, а вы опаздываете и слишком много личного вносите в свои позиции.

Денис Машенцев, исполнительный директор Фонда поддержки гражданских инициатив “Саратовский информационно-ресурсный центр”

  1. Насколько актуально, необходимо было создание нового типа государственного (муниципального) учреждения – автономного учреждения?
  2. Создание нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного учреждения, безусловно актуально и будет способствовать дальнейшему развитию отраслей науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

  3. Насколько будут обеспечены и защищены экономические интересы коллективов учреждений культуры, образования и здравоохранения, которые станут автономными в соответствии с нормами проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4?
  4. Экономические интересы коллективов учреждений культуры, образования и здравоохранения, которые станут автономными, будут защищены в достаточной мере. Это обусловлено существованием наблюдательного совета учреждения, представительством в нём работников учреждения и предоставлением большей экономической свободы руководителю учреждения.

  5. Насколько массовым может быть процесс приватизации государственных и муниципальных учреждений образования, культуры и здравоохранения в результате их превращения в свободные субъекты рынка после введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4?
  6. Процесс приватизации государственных и муниципальных учреждений образования, культуры и здравоохранения в результате их превращения в свободные субъекты рынка после введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” будет прозрачным, и будет обуславливаться экономической целесообразностью и эффективностью.

  7. Будет ли процесс такой приватизации этих учреждений способствовать улучшению системы социальной защиты, образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта в нашей стране?
  8. Процесс приватизации государственных и муниципальных учреждений будет способствовать улучшению работы учреждений социальной защиты, образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта. Прозрачные рыночные отношения заставят предоставлять качественные услуги и выполнять договорные обязанности в полном объёме.

  9. Не приведёт ли принятие и ввод в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 к фактической отмене в России бесплатного образования?
  10. Нет, не приведёт. Бесплатное образование – обязанность государства и нормы проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” эту обязанность не отменяют.

  11. Не приведёт ли принятие и ввод в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 к фактическому закрытию образовательных учреждений, библиотек, стадионов и других учреждений культуры в нашей стране?
  12. Нет, не приведёт. Финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется из соответствующего бюджета в форме субсидий и субвенций, государственных внебюджетных фондов. В этих сферах, наконец, заработают институты конкуренции и потребители получат качественные услуги.

  13. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, а какие проиграют?
  14. Выиграют потребители услуг данных автономных учреждений и представители самих автономные учреждений.

  15. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, интересам каких социальных групп они противоречат?
  16. Нормы проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 соответствуют, прежде всего, интересам потребителей услуг в сферах социальной защиты, образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта.

  17. Насколько справедливым представляется Вам положение пояснительной записки к проекту Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 о том, что “принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета и будет способствовать более рациональному использованию имеющихся финансовых ресурсов государства”?
  18. Положение пояснительной записки к проекту Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 о том, что “принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета и будет способствовать более рациональному использованию имеющихся финансовых ресурсов государства” отражает основную идею данного закона. Можно говорить о росте самостоятельности руководителя учреждения и одновременном повышении его ответственности, что и приведёт к более рациональному использованию имеющихся средств.

  19. Каковы будут социальные последствия применения норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 для социальной сферы России на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в ближайший и более отдалённый периоды?

Применение норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 в социальной сфере России приведёт к более рациональному управлению учреждениями социальной защиты, образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта. В этих сферах будет снижена коррупция, нецелевое использование средств. Потребители услуг, т.е. население страны, получит повышение качества услуг, создание института конкуренции в данных сферах.

Людмила Кузьмина, руководитель автономной некоммерческой организации “ГОЛОС”, Самара

  1. Насколько актуально, необходимо было создание нового типа государственного (муниципального) учреждения – автономного учреждения?
  2. Конечно актуально, ибо сборы денег существуют во всех этих заведениях, т.е. они работают как коммерческие, но то что есть лицемерно, однако. Сборы денег их “сдатчиками” не контролируются, налоги не платятся, кроме того это порождает не только страшную коррупцию, но еще и тотальную зависимость всех от главного “сборщика-руководителя”, который становится просто монстром в такой ситуации, его положение не зависит от его способностей эффективного управленца.

  3. Насколько будут обеспечены и защищены экономические интересы коллективов учреждений культуры, образования и здравоохранения, которые станут автономными в соответствии с нормами проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4?
  4. Закон все-таки содержит нормы защиты и все зависит от желания, готовности и профессионализма коллективов. Закон как известно сам не работает, его заставляют работать люди. Вполне возможно это будет способствовать и росту новых управленцев и росту самосознания коллективов, как и смене руководителей.

  5. Насколько массовым может быть процесс приватизации государственных и муниципальных учреждений образования, культуры и здравоохранения в результате их превращения в свободные субъекты рынка после введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4?
  6. Массовым явлением приватизация таких учреждений не станет в силу специфики. Да и нет кадров таких управленцев. Кто остался во всем этом? Кто ничего не может, кроме как повелевать и прислуживать выше стоящему. Кроме того, закон предусматривает сохранение муниципального и государственного финансирования. Все равно существующая медицина, культура, образование, по сути платны, если мы хотим получить услугу качественную. Бесплатное только декларируется, некачественно, выполняется из-под палки и “бесплатным” спекулируют руководители ради себя любимых.Никто же так и не удосужился вывесить перечень услуг, скажем, страховой медицины или правила оплаты услуг в образовании? Невыгодно! Выгоднее пользоваться неосведомленностью граждан и необходимости для них услуги.

  7. Будет ли процесс такой приватизации этих учреждений способствовать улучшению системы социальной защиты, образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта в нашей стране?
  8. На мой взгляд, будет, если под словом “такой” имеется в виду создание АНО. Управленец будет стремиться повысить эффективность. Гражданин получить услугу платную или бесплатную- по выбору и проконтролировать как это должно быть, что ему возможно и что предлагают и какого качества.

  9. Не приведёт ли принятие и ввод в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 к фактической отмене в России бесплатного образования?
  10. Если стремление государства по снятию с себя всех социальных обязательств в нарушение Конституции РФ продолжится, и это является целью – тогда произойдет. Если государственные и муниципальные структуры будут выполнять свои функции по долевому финансированию и контролю за деятельностью учреждений, то массовым это не станет. Бывший мэр нашего города, г. Лиманский содержал по сути свой частный институт муниципального управления за счет муниципальных средств, где денежные поборы были тоже нормой, но еще и учреждение было его крепостным коллективным.

  11. Не приведёт ли принятие и ввод в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 к фактическому закрытию образовательных учреждений, библиотек, стадионов и других учреждений культуры в нашей стране?
  12. Не приведет, если государственные и муниципальные власти не откажутся от своих законом предусмотренных функций. Или еще того проще, “замолчат” свои функции контроля для “нужных” к приватизации учреждений. Но ведь зарабатывать надо будет!? Хотя в самом выгодном положении в наших преобразованиях оказываются чиновники, а отнюдь не граждане.

  13. Какие субъекты экономической деятельности выиграют от введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, а какие проиграют?
  14. Выигрывают владеющие информацией и знаниями, проигрывают не владеющие таковыми.

  15. Интересам каких социальных групп соответствуют нормы проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, интересам каких социальных групп они противоречат?
  16. Соответствуют интересам чиновников и граждан способных заплатить за большее, чем минимум услуг, не соответствуют гражданам неспособным заплатить за большее, чем минимум.

  17. Насколько справедливым представляется Вам положение пояснительной записки к проекту Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 о том, что “принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов из средств федерального бюджета и будет способствовать более рациональному использованию имеющихся финансовых ресурсов государства”?
  18. Это положение пояснительной записки напоминает мне мечты Обломова: ничего не потратить, а получить прибыль. Вложения потребуются на обучение управленцев, в большинстве это те, которые неспособны управлять в новых для них условиях. Кроме того, МТБ учреждений убога для новых задач и все может обернуться банальными поборами в карманы управленцев еще и в условиях самих чиновников муниципальных и государственных неспособных управлять, а способных только собирать дань, не способных рождать новые мысли и предложения.

  19. Каковы будут социальные последствия применения норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 для социальной сферы России на уровне городов и местных сообществ, регионов и Федерации в ближайший и более отдалённый периоды?

Вначале будет массовый отток и паника потребителей, неспособность управленцев и приватизация со стороны самых ушлых и договорившихся с чиновниками. Потом придет понимание, но без последствий это не обойдется, а именно проявлений недовольства, смены руководителей.

Продолжение процесса приватизации государственной и муниципальной собственности

Владимир Римский, заведующий отделом социологии Фонда ИНДЕМ

На предложение оценить нормы и возможную практику применения норм Федерального закона “Об автономных учреждениях” откликнулось только трое экспертов. Их позиции оказались различными, но они сходятся в том, что этот закон не очень значим в системе действующих юридических норм и практики их применения.

Первый эксперт отметил, что этот закон каким бы он ни был, уже ничего не сможет изменить, он просто фиксирует в юридической форме то положение социальной сферы нашего общества, которое сложилось к настоящему моменту.

Второй эксперт выразил уверенность, что нормы этого закона позволят упорядочить предоставление услуг гражданам в социальной сфере, а за счёт конкуренции повысят их качество. Поэтому никакого беспокойства у граждан и работников организаций социальной сферы быть не должно: этот закон не только не создаст им дополнительных проблем, но и поможет разрешить старые, снизит коррупцию и нецелевое использование финансовых средств.

Третий эксперт указал, что закон легализует сборы денег с граждан, которые сейчас осуществляются нелегально, что будет способствовать снижению уровня коррупции. Массовой приватизации объектов социальной сферы, по мнению этого эксперта, не произойдёт. А при проявлении профессионализма коллективов организаций и учреждений социальной сферы и при выполнении органами государственной и муниципальной власти своих функций положение в социальной сфере не ухудшится, оно стабилизируется после возможного периода проявления недовольства потребителей и смены руководителей этих организаций и учреждений.

Эти суждения экспертов и более подробные изложения их позиций, приведённые выше в их ответах на вопросы о нормах закона “Об автономных организациях” и о возможной практике их применения, можно дополнить ещё одной позицией, которая кратко изложена ниже.

Процессы приватизации государственной и муниципальной собственности в постсоветский период развития нашей страны наиболее активно проходили в начале 90-х годов прошлого века. Начались они с крупных экспортных государственных монополий, занятых производством и поставками нефти, газа, угля, алмазов, леса и других природных богатств страны, с производственных предприятий, зданий и сооружений, а также участков земли в городах и сельской местности, имеющих производственное или коммерческое применение. Учреждения образования, здравоохранения, культуры, включая физическую культуру и спорт, имели меньшее значение для частных предпринимателей, которые становились новыми собственниками приватизированных объектов.

Но процесс приватизации неизбежно должен был включить и объекты социальной сферы, потому что желающих получить в частную собственность те или иные объекты бывшей государственной или муниципальной собственности всегда было и остаётся больше, чем этих объектов. Объекты экспортных отраслей российской экономики, безусловно, более интересны российским и иностранным собственникам. Но и процесс приватизации объектов собственности учреждений образования, здравоохранения, культуры, включая физическую культуру и спорт, постоянно проходил с большей или меньшей интенсивностью с начала 90-х годов прошлого века. В процессе этой приватизации формально юридически объекты собственности социальной сферы оставались в собственности федеральных, региональных или муниципальных органов власти и управления. Но фактически распоряжались этими объектами именно новые собственники, а не их формальные владельцы.

Определённой проблемой для новых собственников этих объектов социальной сферы было то, что отсутствовали нормы федерального законодательства, защищавшие их права. Ведь любые права распоряжения объектами социальной сферы можно было оспорить в суде, хотя и с не всегда предсказуемыми последствиями, поскольку нормы федеральных и региональных законов не всегда выполняются и нередко просто противоречат друг другу. В представлениях новых собственников прямые нормы соответствующего федерального закона помогли бы им закрепить свои права на распоряжение полученными ими в ходе фактической приватизации объекты социальной сферы.

В соответствии с нормами проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 новым собственникам передаётся в оперативное управление имущество создаваемым из существующих государственных и муниципальных так называемых автономных учреждений. При этом разработчики проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 учли негативный для новых собственников опыт предыдущей приватизации и существенно сократили права и возможности коллективов государственных и муниципальных учреждений повлиять на процесс создания из них автономных учреждений. В частности, решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности того или иного органа власти, принимается высшим исполнительным органом власти федерального, регионального или муниципального уровня управления, которые могут принимать такие решения в противоречии с приоритетами и интересами как коллективов этих учреждений, так и граждан, обращающихся к ним для получения тех или иных услуг или решения тех или иных проблем.

По нормам проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 автономные учреждения должны действовать в соответствии с полученными ими заданиями, которые устанавливаются их учредителями, а учредителями являются органы власти, в чьей собственности находится имущество автономных учреждений. Исполнение этих заданий автономными учреждениями производится в отличие от исполнения аналогичных заданий самими органами власти с ограничениями, предусмотренными страховщиками. Следовательно, реализация целей государственной или муниципальной деятельности автономными учреждениями ограничивается частными интересами страховщиков, что позволяет легализовать частные интересы и других лиц в ущерб интересам государства, региона или местного сообщества. В российской высококоррумпированной социальной сфере руководитель автономного учреждения совместно с чиновниками соответствующих органов власти вполне могут довести это автономное учреждение до банкротства, и оно будет ликвидировано с передачей всего имущества, кроме особо ценного, перечень которого также предварительно будет определён этими же чиновниками, кредиторам, осуществляющих свою деятельность в интересах этих же чиновников. Финансовые средства, которые учредители автономных учреждений перечисляли на исполнение этими автономными учреждениями своей уставной деятельности, вполне могут быть переданы таким кредиторам. Эти финансовые средства могут и ещё раньше коррупционными способами быть распределены между участниками групп из чиновников, руководителей автономных учреждений, страховщиков и кредиторов, заинтересованными в получении в полную собственность имущества и финансовых средств этих автономных учреждений. В результате так проведённых банкротств автономные учреждения либо прекратят свою деятельность, либо будут её вести уже без заданий органов власти, а только под управлением своих руководителей, либо будут просто переориентированы на чисто коммерческие виды деятельности.

Органы федеральной, региональной и местной власти не имеют достаточных финансовых средств в своих бюджетах, чтобы выполнять в полном объёме все функции и обязательства, которые должны выполнять в соответствии с Конституцией РФ и нормами российского законодательства. Создание автономных учреждений не расширит возможности их бюджетов, более того, этим органам власти придётся финансировать ещё и некоторые дополнительные организационные расходы, связанные с поддержкой управления автономных учреждений. И в соответствии с нормами проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 органы федеральной, региональной и местной власти получили возможность через банкротство автономных учреждений и расширение ими платных услуг гражданам вообще отказаться от исполнения некоторых своих государственных функций и обязательств перед гражданами.

Поэтому можно прогнозировать, что применение норм этого законопроекта приведёт к расширению практики оказания гражданам в социальной сфере платных услуг, которые пока формально остаются бесплатными или оказываются за небольшую плату, доступную даже малообеспеченным гражданам. Автономные учреждения смогут повышать оплату своих услуг, пользуясь монопольным положением на рынке таких услуг, потому что такие монополии чиновники соответствующих уровней управления смогут создавать сознательно: в их власти учредить или обанкротить другие автономные учреждения. Процедура банкротства таких учреждений позволит их новым собственникам уже полностью отказаться от социальной ориентированности своей деятельности и перейти на исключительно коммерческую с соответствующими ценами на услуги.

К третьему чтению проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 из этой схемы возможных сценариев развития событий были исключены учреждения здравоохранения. Но такая поправка в первоначальный текст этого законопроекта не решила важной государственной проблемы: использование государственных и муниципальных лечебных учреждений, их имущества, оборудования, расходных материалов и персонала для ведения частной лечебной практики. Для других учреждений социальной сферы законопроект позволяет, правда коррупционными способами, описанными выше, привести их юридический статус в соответствие с фактическим коммерческим. В системе здравоохранения эта возможность пока отсутствует, проблема частной лечебной деятельности в государственных и муниципальных учреждениях не решается вообще. По-видимому, через некоторый период времени и в сфере здравоохранения будет предложена некоторая процедура легализации в них частной лечебной деятельности, а нынешние нормы проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 следует оценивать как фактическое содействие расширению такого рода коррупции в таких лечебных учреждениях.

В сфере здравоохранения российские законодатели обнаружили описанную выше проблему коррупционного использования лечебных учреждений, которая не может не решаться, но не может быть решена и нормами одного федерального закона. Для решения этой проблемы необходимо менять, в первую очередь, не нормы законодательства, а практику финансирования, материального обеспечения, контроля деятельности и подготовки специалистов для лечебных учреждений. Снижение уровня коррупции в российском здравоохранении требует разработок и реализации специальных стратегий, целенаправленных действий и включения граждан в процессы реорганизации лечебных учреждений. При этом ожидать позитивных результатов от таких действий следует в среднесрочной и долгосрочной перспективе, а не в течение месяцев или одного-двух лет. Если же не предпринимать усилий по разработке и реализации такого рода стратегий в системе здравоохранения, то в ближайшие годы государству практически придётся полностью отказаться от обеспечения прав своих граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь (статья 41 Конституции РФ), которые станут доступны только достаточно обеспеченным.

Важнейшей особенностью проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 является отсутствие в нём описания содержания возможных заданий, которые учредители будут давать автономным учреждениям. В этом законопроекте отсутствуют даже соответствующие отсылочные нормы. При этом намного более подробно описаны в этом законопроекте нормы получения и распоряжения имуществом, финансовыми средствами, совершения коммерческих сделок, банкротства и других видов экономической деятельности. Более того, сами задания автономным учреждениям определяются их учредителями на основе имущества, находящегося в их распоряжении, а не на основе требований Конституции РФ, функций и полномочий соответствующих органов власти по решению проблем государства и общества.

В результате введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 задания автономным учреждениям будут определяться их учредителями, т.е. чиновниками соответствующих органов власти, самостоятельно, в рамках имеющихся у них должностных полномочий, и потому вряд ли могут быть оспорены в суде или с помощью обращения к их начальникам. В результате такие чиновники получат довольно широкие возможности корректировать или просто не выполнять государственные и муниципальные обязательства своих органов власти перед гражданами с помощью формирования заданий автономным учреждениям, в которых они являются учредителями. Эти возможности деятельности чиновников органов власти федерального, регионального и муниципального следует признать коррупционными, поскольку нормы проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 предоставляют им дополнительные способы снижения эффективности и разрушения государственного и муниципального управления, фактически легализуя коррупцию в соответствующих органах власти.

Последствия введения в действие норм проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4 для социальной сферы России будут скорее негативными, чем позитивными. Важнейшими негативными последствиями применения норм этого законопроекта будут расширение практики коррупции в органах государственной, региональной и муниципальной власти, а также усиление дифференциации общества по уровню благосостояния, разрушение систем коммуникации между различными социальными группами в нём и рост социальной напряжённости.

Проблемы, решения которых декларированы в тексте проекта Федерального закона “Об автономных учреждениях” № 286563-4, существуют и их реальные решения были бы весьма значимы для российского государства и общества. Но эти решения не могут быть получены разработкой и принятием закона или системы законов, а требуют существенных стратегических изменений государственного и муниципального управления, а также социальной практики в нашей стране.