ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА

к проекту новой редакции Конституции Российской Федерации

 

Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации не только высококачественный с юридической точки зрения документ, но и документ, отражающий ту реальность, которая сложилась в России к тому времени, когда старая тоталитарная система отчаянно сопротивлялась демократическим преобразованиям в стране. В целом предусмотренная Конституцией 1993 года модель власти, в том числе власти, взятой, так сказать, в ее “вертикальном разрезе”, могла бы стать мощной опорой быстрого и эффективного завершения преобразований в России. Однако в силу отсутствия у политических элит привычки считаться с обществом, в силу пренебрежения духом права, наконец, в силу неукорененности политико-правовых обычаев и традиций, потенциал российской Конституции стал использоваться, главным образом, в узкопартийных, групповых интересах. Общество на собственном опыте убедилось, что слишком свободные рамки конституционных правил, нормальные там, где существует общественный консенсус относительно основных ценностей, где есть массовый средний класс, где преодолено утопическое мировоззрение, непродуктивны там, где только происходит процесс становления новых общественных отношений.

Разумеется, можно продолжать жить и по действующей Конституции. В конце концов, сама логика жизни и смена поколений приведет к такому же состоянию общественного сознания, которое существует в развитых демократиях. Но такое состояние может просто не наступить, поскольку социальное нетерпение окажется способным востребовать такую власть, которая свернет страну с ее демократического пути. Вот почему необходим не коренной пересмотр принципов, заложенных Конституцией Российской Федерации, а корректировка ее на основе накопленного опыта, на основе выявившихся аномалий в политической и социально-экономической жизни, в том числе и в сфере федерализма. Объективная база таких аномалий — в рудиментах тоталитарного строя, в том числе тех, о которых было сказано выше. Но для преодоления их нужно не только время, но и активное воздействие самих “правил игры” для основных политических субъектов, которые и устанавливаются, в первую очередь, Конституцией.

Именно поэтому речь идет не о проекте новой Конституции, а о проекте ее новой редакции. Необходимо соблюдать принцип преемственности, а не выстраивать все заново. Не случайно в проекте говорится даже о сохранении дня принятия Конституции — 12 декабря. Не случайно не изменена и нумерация статей в проекте.

Проект сохраняет модель сильной президентской власти, поскольку в современных российских условиях иная конструкция ведет только к хаосу. Другими словами, редакция не направлена на превращение главы государства в “царствующего, но не правящего”. Не направлена она и на установление “парламентской республики”. Однако очевидно, что и консервация существующей системы власти в неменьшей степени угрожает стабильности. Выход поэтому видится не в механическом ограничении компетенции какой-то одной властной структуры и передаче полномочий в руки другой, а в более точном распределении функций и полномочий между всеми институтами власти — как “по горизонтали”, так и “по вертикали”, исходя из естественной, присущей каждому из них роли. Нетрудно увидеть, что в проекте каждый властный институт что-то “теряет”, но что-то и “приобретает” нового.

Главный смысл проекта новой редакции — сделать государственную систему более устойчивой, сузить возможности для проявления безответственности, сиюминутных пристрастий, интересов, далеких от интересов страны.

А теперь более конкретно об основных нововведениях и изменениях.

1. ОСНОВНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА

В Преамбуле добавляются две идеи: объединенности с соотечественниками разных национальностей, живущими за пределами страны и воссоединения “разорванного исторического времени”. Особенно важно второе дополнение. Умолчание о том, от каких корней берет свою государственность Россия, уже негативно повлияло на все постсоветское развитие и будет оказывать отрицательное воздействие и в будущем. В таких условиях самоидентификация российского народа крайне затруднена. Дополнения дают хоть какую-то правовую основу для соединения разорванной исторической нити. Для этого и берутся за отправную точку Основные законы 1906 года, которые были сразу и полностью отменены советской властью вместе со всеми другими российскими правовыми актами. У современной России тогда появляется шанс юридически стать правопреемницей Российской империи. Это не означает автоматического восстановления самой империи, а только правового духа первой Российской Конституции. Если же Россия по-прежнему будет считать себя правопреемницей СССР, то юридически она не вправе апеллировать к собственной более чем тысячелетней истории. Так же, например, как современный Египет не является правопреемником Древнего Египта. Кроме того, хотя бы в такой форме современная Россия должна дать представление о глобальном преступлении, совершенном большевизмом перед Россией.

Изменена статья 1, дающая основные характеристики нашего государства, но изменена только в смысле ее конкретизации. Теперь все характеристики — демократическое, правовое, федеративное, светское, социальное — расшифровываются в самой статье 1. Это важно не только с просвещенческой точки зрения, но и для создания более четких критериев для деятельности законодательной и судебной властей.

Гораздо более определенно сформулирована статья 13о плюрализме и его рамках. Образцом формулирования такого принципа демократического государства может служить, например, статья 13 Конституции Польши 1997 года, которая гласит: “Запрещено существование политических партий и иных организаций, которые в своих программах обращаются к тоталитарным методам и приемам деятельности нацизма, фашизма и коммунизма, а также тех, программа или деятельность которых требует или допускает расовую и национальную ненависть, применение насилия с целью захвата власти или влияния на политику государства либо предусматривает сохранение в тайне структур или членства”. Авторы, заимствовали, немного модифицировав, такую определенную формулу, считая, что она поможет гораздо эффективнее противодействовать экстремизму и одновременно поможет мировоззренческой самоидентификации страны. Нынешняя обращенность России к двум полярно противоположным мировоззрениям, общественным строям, наборам ценностей или “равноудаленность” от них является крайне отрицательным фактором для развития страны. Необходима определенность, пусть даже на первых этапах она вызовет сопротивление. Но надо понимать: с “болотистой почвы” Россия не совершит прорыв.

К мировоззренческим характеристикам добавлено положение (статья 14), заимствованное, кстати, из Конституции Татарстана, о том, что Россия “отвергает войну и насилие как средства разрешения споров между государствами и народами. Пропаганда войны и насилия запрещается”.

В новой редакции, начиная со статьи 15, учтена и новая реальность — наступление информационной эпохи. В частности говорится о том, что законы и иные правовые акты не только подлежат официальному опубликованию, но и должны быть доступны каждому, “в том числе через телекоммуникационные сети”. Другими словами, вводится обязанность государства оповещать граждан о своих нормативных решениях через Интернет.

2. О ПРАВАХ И СВОБОДАХ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Многие нормы главы 2 “Права и свободы человека и гражданина” уточнены и приведены в большее соответствие с международными, в частности, с европейскими документами о правах человека. Мы бы отметили среди новелл лишь одну, связанную с усилением гарантий от произвола. В статье 53 говорится, что “ущерб, возникший в силу халатности, грубой ошибки или умысла должностного лица, взыскивается с него государством по регрессному иску”. Это значит, что гражданин не должен вдаваться в подробности, кто именно нарушил его права и по крохам получать от чиновника возмещение ущерба, а должен апеллировать к государству. А уж последнее должно само разбираться со своими чиновниками.

3. РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И НАЦИОНАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

Впервые вводится понятие “национально-культурная автономия” (статья 1), что затем в тексте проекта конкретизируется. Национально-культурная автономия (НКА) является важнейшей формой самоорганизации граждан в сфере национально-культурного развития и одновременно разновидностью общественного самоуправления. Первоначально в НКА видели, в первую очередь, форму удовлетворения культурных, духовных потребностей дисперсно расселенных этнических общностей. Однако в ряде случаев НКА может выступать как форма политического представительства и правовой защиты этнических меньшинств и коренных малочисленных народов. Именно поэтому в новой редакции предложена модель автономных административно-территориальных единиц, которые, однако, не исчерпывают все формы НКА.

В новой редакции вообще уделено больше внимания гарантиям прав национальных меньшинств. В частности, совершенно по-новому сформулирована статья 10. Во-первых, в ней более четко провозглашен принцип защиты национальных меньшинств (меньшинств относительно национального большинства, проживающего в том или ином субъекте Федерации). Во-вторых, если меньшинство проживает компактно, этой общности предоставляется право образовывать свою автономную административно-территориальную единицу, не являющуюся субъектом Федерации. Предусматривается также общий порядок образования и упразднения таких единиц. Такое нововведение позволит развивать национально-культурную автономию.

В связи с этим сразу же заметим, что существующие автономная область и автономные округа “переводятся” из разряда субъектов Федерации в разряд административно-территориальных единиц на территории тех же субъектов Федерации, где они расположены. Исключение — Чукотский АО, не входящий сейчас ни в один субъект Федерации (по проекту он “приписан” к Магаданской губернии). Соответственно их перечисление изъято из статьи 65. Запутанный характер взаимоотношений в сложносоставных субъектах ведет к взаимной конфликтности, дестабилизации обстановки и только ухудшает положение проживающих там людей, создает неравенство прав граждан.

Кстати, в новой редакции вообще дается принципиально новый состав Федерации. Во-первых, в статье 5 принципиально устанавливаются только два вида субъектов Федерации — республики (автономии) и губернии. Это — одна из самых существенных новелл в проекте, имеющая в последующих статьях свое развитие. Сведение множественности наименований субъектов Федерации, не имеющей особых оснований, всего к двум облегчает саму федеративную конструкцию, создает более равные условия для всех субъектов. Различие же наименований “республика” и “губерния” связано лишь с тем, что республики указывают в своем названии связь с определенной национальностью, правда не всегда являющейся по численности преобладающей. При этом снято упоминание о том, что республики являются государствами (чтобы подчеркнуть это, в скобках сказано — “автономии”). Характер нашей Федерации — не договорный, “государственность” субъектов возникла искусственно. Кроме конфликтов это понятие, так же как понятие “суверенитет” применительно к субъектам Федерации, ничего не дает. Именно поэтому, кстати, в статье 6 вводится запрет на установление собственного гражданства каким-либо субъектом Федерации.

Во-вторых, в статье 65, закрепляющей видовой и именной состав Федерации, отсутствуют и такие субъекты Федерации, как Москва и Санкт-Петербург, поскольку в статье 67 вводится понятие “федеральная территория”, которую эти два города и составят. Это позволит ликвидировать неравенство между столичными городами и другими субъектами Федерации. Сама “столичность” этих городов препятствует тому, чтобы они были субъектами Федерации. В принципе это нонсенс, когда федеративное государство составляют отдельные города, тем более со столичными функциями. Это не означает, однако, ликвидацию выборности органов власти этих городов, их определенной автономности при решении городских дел. Но этот процесс должен проходить в увязке с интересами Федерации в целом и федерального уровня власти — в частности.

В новой редакции (статья 65) вводится возможность и предусматривается общий порядок упразднения тех или иных субъектов Федерации. Тем самым открывается путь к следующему шагу для укрупнения субъектов Федерации, многие из которых созданы искусственно, начиная с периода сталинского правления. Открывается правовой путь для естественного изменения состава Федерации.

Особая и, может быть, наиболее острая сегодня проблема — разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами.

Прежде всего стоит обратить внимание на закрепление статьей 5 одного из важных принципов федерализма — взаимной недопустимости вмешательства в компетенцию, что должно служить основой четкого разграничения и компетенции и ответственности. Этот принцип звучит так: “Ни один федеральный орган государственной власти не вправе принимать решения или осуществлять действия, отнесенные настоящей Конституцией к исключительному ведению субъектов Федерации, если соответствующие полномочия не переданы федеральному органу государственной власти органом государственной власти субъекта Федерации по специальному соглашению. Ни один орган государственной власти субъекта Федерации не вправе принимать решения или осуществлять действия, отнесенные настоящей Конституцией к исключительному ведению Российской Федерации, если соответствующие полномочия не переданы федеральным органом государственной власти органу государственной власти субъекта Федерации по специальному соглашению”.

С учетом данного принципа предусматривается и разведение компетенции между “Центром и регионами”. В проекте предложена следующая модель: строго и исчерпывающе закрепляются предметы исключительного ведения Российской Федерации (статья 71) и — впервые — предметы исключительного ведения субъектов Федерации (статья 74). А предметы совместного ведения в их нынешнем виде вообще не упоминаются. Вместо этого вводится принцип (статья 75), что такие предметы составляет все то, что находится за пределами статей 71 и 74. При этом в статьях 76 и 77 довольно подробно регулируется механизм осуществления совместной компетенции.

Смысл всех этих нововведений в том, чтобы сделать более понятной и практичной модель реализации всех видов предметов ведения — исключительно федеральных, совместных и исключительно региональных.

При этом закладывается основа для ликвидации путаницы, чьими — Федерации или регионов — являются те или иные органы исполнительной власти. В связи с этим вводится следующая модель: по федеральным предметам ведения полномочия принадлежат только федеральным (в центре и на местах) органам; по совместным предметам текущее управление осуществляют органы субъектов Федерации, но при контроле со стороны соответствующих федеральных органов. Новая модель потребует и новой структуры органов исполнительной власти — как в центре, так и в регионах.

Важно заметить, что сформулированы пределы федерального нормотворчества по предметам совместного ведения. Это вызвано тем, что сегодня Федерация зачастую практически не оставляет правового пространства для регионального регулирования. В то же время создается основа для прекращения незаконного регионального правотворчества. Авторы не пошли по пути предоставления права роспуска законодательных органов регионов. Кроме нестабильности и финансовых затрат это вряд ли что-то даст. Гораздо эффективнее, по нашему мнению, модель не “административная”, а правовая: Президент по определенной процедуре получает право пресекать применение актов субъектов Федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам при одновременном обращении в суд. Но и, наоборот, при незаконном нормативном вмешательстве Федерации в дела региона, последний оперативно имеет возможность пресечь такое вмешательство (за исключением федеральных законов, которые нельзя приостанавливать, а можно лишь оспорить в суде).

Среди новелл стоит отметить также введение (статья 67) единообразной системы административно-территориального устройства страны. Предлагается норма: “Административно-территориальное устройство субъектов Федерации включает: города, уезды, волости, районы в городах, поселки, сельские населенные пункты. Иные наименования административно-территориальных единиц допускаются в республиках (автономиях), а также в автономных административно-территориальных единицах”. Это не есть покушение на самостоятельность субъектов Федерации, сужение их прав. Введена эта норма для того, чтобы обеспечить единство территории России и единство государственной власти. Сами же субъекты Федерации вправе определять, какие конкретно территориальные единицы составляют уезд, какие волость и проч.

Наконец, последнее. Для более четкого разведения федеральных и региональных интересов в ранг конституционного возводится окружной принцип размещения федеральных органов власти на территории России (статья 78). Это, кстати, не обязательно должно означать, что округа для всех федеральных органов должны быть едиными. Продиктована такая новелла сложившейся реальностью, когда совпадение границ федеральных органов на местах с границами субъектов Федерации нередко приводит к тому, что эти органы превращаются в “карманные” органы руководителей субъектов. Должен действовать жесткий принцип “Федерации — федералово, субъектам — субъектово”.

4. федеральная система власти

Одним из существенных пороков нынешней российской политической системы (можно сказать, системы формирования власти, представительства интересов, принятия решений) является ее неопределенность и непрозрачность. А это во многом обусловлено существующей моделью разделения властей.

Во-первых, ни выборы Президента Российской Федерации, ни выборы Государственной Думы не способствуют большей предсказуемости политического курса страны. Президент РФ, не являясь представителем какой-либо партии, в то же время определяет основные направления внутренней и внешней политики, назначает и освобождает от должности Председателя Правительства (по согласованию с Думой), федеральных министров, но при всем этом не обязан учитывать расстановку политических сил в Парламенте страны. Тем самым создаются условия для широкого вторжения несистемных факторов в определение политики, не говоря о том, что вся конструкция власти пронизывается конфронтационным потенциалом. Выборы в Государственную Думу при такой модели тоже не означают для общества выбора какого-то определенного курса государства, т.к. отсутствует прямое влияние их результатов на состав федеральной исполнительной власти. Это, в свою очередь, несет с собой негативные последствия. Если парламентское большинство расходится во взглядах с Президентом, но лишено возможности самореализоваться посредством формирования Правительства, оно неизбежно тормозит необходимые для развития страны законопроекты, инициирует законопроекты популистского толка, использует иные конфронтационные методы, подрывающие в итоге эффективность исполнительной власти. Расцветает политическая (парламентская) коррупция, которая выражается в проталкивании законопроектов, выгодных узким лоббистским группам. Парламентские фракции и отдельные депутаты лишены основы для своей политической ответственности, которая в нормальных демократических системах выражается в подтверждении доверия или недоверии на очередных выборах. Депутатский мандат становится в глазах общества, да и многих депутатов, ключом к получению материальных и нематериальных благ, но не основой для тяжкого бремени ответственности. Тем самым подрывается ценность самой идеи парламентаризма. Наконец, не появляются стимулы для формирования устойчивых политических партий с ясно выраженными ценностными ориентирами и программными установками.

Во-вторых, эта модель не способствует формированию ответственного Правительства, т.е. Правительства, отвечающего перед обществом за проведение определенного курса. Сегодня над партийным принципом организации исполнительной власти довлеет так называемый профессиональный принцип (“принцип команды”). Вследствие этого появляется опасность идейной неоднородности Правительства, формирования разнонаправленных “кланов” в исполнительной власти, кадровой нестабильности государственного аппарата.

В-третьих, при такой модели Государственная Дума, не удовлетворенная своей ролью, стремится осуществить экспансию в сферу деятельности исполнительной и даже президентской власти. Отсутствие четко установленных контрольных полномочий в отношении исполнительной власти провоцирует депутатов на поиск иных форм воздействия на нее. Но эти формы часто приобретают спекулятивный характер и усугубляют конфронтационный характер взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью. В настоящее время этот процесс затих, но при благоприятных обстоятельствах он может вновь заявить о себе.

В-четвертых, не добавляет определенности политической системы также противоречивый характер верхней палаты Федерального Собрания — Совета Федерации. Разумеется, в федеративном государстве верхняя палата представляет в большей степени территориальные интересы. Но это не означает, что она должна быть своеобразным советом руководителей субъектов Федерации или их представителей. Оптимальным является положение верхней палаты как Сената, т.е. палаты, характеризующейся здоровым консерватизмом и, с одной стороны, учитывающей региональные интересы, с другой, — несущей ответственность за интересы общефедеральные.

Таким образом задачи изменения Конституции в этой части состояли в приведении модели разделения властей в состояние, более адекватное задаче создания структурированной политической системы. В том числе: в повышении роли Президента РФ в защите конституционного порядка, прав и свобод граждан, обеспечении большей предсказуемости политики; в появлении стабильного и ответственного Правительства, которое могло бы решать не только текущие задачи, но и задачи стратегического характера, обеспечивать преемственность политики; в перестройке роли и порядка формирования верхней палаты, в сужении возможностей для выхода палат за пределы своей компетенции, в изменении содержания принципа депутатской неприкосновенности, в наделении палат более существенными полномочиями по контролю за деятельностью исполнительной власти.

Этими задачами и были продиктованы предлагаемые изменения и дополнения (новая редакция) глав 4, 5 и 6 Конституции. Разумеется, сами по себе они не решат названные задачи. Но смогут хотя бы способствовать их решению, а не консервировать сложившееся положение вещей. Если останавливаться на главных, наиболее существенных из поправок, можно отметить следующие новеллы.

В статье 80 более четко описывается роль Президента россии как главного хранителя российской государственности и предопределяется его дистанцирование от текущей политики. В последующих комментариях об этом будет сказано подробнее. Это — суть нового статуса главы государства. В дальнейшем многие поправки связаны именно с таким пониманием сути президентства.

Увеличивается срок полномочий Президента до 5 лет (статья 81), что связано с изменением его политической роли. В новой конструкции власти это будет иметь стабилизирующее значение. Повышен и возрастной ценз для должности Президента. Каким бы умным ни был человек, но в 35-летнем возрасте еще могут сказываться остатки юношеского максимализма, что неприемлемо для главы такой страны, как Россия. Авторы считают, что 35 лет маловато даже для федерального министра, не говоря уже о Президенте. Ликвидация требования о сроке проживания в России вызвана его искусственностью. Бывает, что и постоянно живущий в стране человек ничего не понимает в ее проблемах, не чувствует духа народа. И, наоборот, “варяги” иногда не так уж и плохо правят (та же Екатерина Великая). Народ должен иметь право сам судить о том, нужен ему президент, покидавший страну, или нет.

Президенту передается ряд полномочий (статьи 83, 84, 85), которые помогут сместить центр тяжести в его деятельности с текущей политики на защиту устоев государственности и конституционного порядка. Имеются в виду — назначение и освобождение Генерального прокурора РФ (единственное условие — консультации с профильным сенатским комитетом), право самостоятельно назначать референдум (сегодня Закон о референдуме фактически противоречит конституционной норме о праве Президента назначать референдум, поэтому данное полномочие изложено в новой редакции), возможность отстранения избранного главы субъекта Федерации или мэра в случае сознательного игнорирования, нарушения ими федерального законодательства (фактически такой порядок есть порядок временного президентского правления в регионе или в населенном пункте), причем сделана оговорка, чтобы руководитель, открыто восстающий против законности, не имел возможности спекулятивно использовать свою отставку. Как известно, некоторые руководители, играя на незрелом правовом сознании граждан, умело используют федеральную реакцию на незаконные действия для поднятия собственного авторитета в регионе или в городе.

Следует также добавить, что более четко и с большими гарантиями от политических спекуляций прописываются понятия неприкосновенности Президента, а также случаи возможного досрочного прекращения его полномочий. Так, статья 91 конкретизирует понятие неприкосновенности и вводит гарантии для любого Президента. Президент есть Президент. И конституционно защищая даже далекого от идеала главу государства, общество тем самым проявляет уважение к собственной государственности. В статье 92 не только конкретизируются основания и условия досрочной отставки Президента Российской Федерации, но и вводится институт временного исполнения обязанностей Президента Премьер-министром с последующей передачей полномочий законному Президенту. Сейчас этот вопрос спорный, хотя и есть решение Конституционного Суда. Наконец, статья 93 вводит дополнительные условия, снижающие возможность политических спекуляций под предлогом импичмента. Примерно так решен вопрос об отрешении Президента во Франции. Американская модель импичмента к нашим условиям не очень подходит. Именно юридически квалифицированный орган (предлагается Специальная судебная коллегия) должен решать вопрос, совершил ли Президент приписываемые ему преступления.

Во всем этом, помимо всего прочего, проявляется системный характер предлагаемой редакции Конституции. Глава государства, теряя рычаги воздействия на исполнительную власть, приобретает рычаги воздействия и новые гарантии для обеспечения законности и соответствующую ответственность за это направление государственной политики.

Какие же предусматриваются пути дистанцирования от исполнительной власти?

Во-первых, это в корне меняет совершенно новая модель формирования Правительства (статья 103). Такое формирование в гораздо большей степени становится зависимым от итогов парламентских выборов. Вместе с тем это не означает установления полностью парламентской модели. Если, например, в Думе нет явного лидера и депутаты не могут договориться о кандидатуре Премьер-министра, Президент вправе выйти из политического тупика, назначив “своего” Премьера сроком на один год.

Думе от Президента также передается полномочие по определению структуры органов исполнительной власти. Тем самым будет ликвидирована возможность постоянных перетрясок аппарата, причем зачастую под воздействием несистемных факторов, что наносит вред качеству управления.

Вводится также новый порядок подписания законов Президентом. Президенту теперь отводится роль, так сказать, верховного оформителя, учитывая общую концепцию его как лица, охраняющего порядок и стабильность, но не вмешивающегося в оперативную деятельность (статья 107). Поэтому политическая ответственность и больший объем автономности возлагаются на Правительство. Смысл нововведения: Президент должен быть связан мнением и ответственностью Правительства о том или ином законе. Институт контрассигнатуры применяется в мировой практике достаточно широко.

Изменяется в новой редакции и роль федерального ПРАВИТЕЛЬСТВА. Речь идет о такой редакции конституционных норм, которые бы обеспечивали ответственное Правительство, причем работающее как “кабинет министров”. О чем идет речь?

Уже было сказано о введении ряда методов, способствующих созданию партийного Правительства. С этим связан вопрос, решаемый в статье 111, о назначении Премьер-министра (кстати именно так в новой редакции именуется руководитель Правительства). С одной стороны, он защищен от субъективизма Президента, с другой, — не становится заложником Думы. Здесь более строго проводится принцип разделения властей. Важно, что дается возможность достижения партийного консенсуса по фигуре Премьера. В то же время предусматривается возможность выхода из конституционного тупика, если такой консенсус невозможен. Причем возможности для маневра оставлены как у Думы, так и у Президента. Если глава государства понимает, что согласие по кандидатуре Премьера мнимое и его деловые и личные качества не идут на пользу государственной стабильности, он может отклонить такую кандидатуру. Однако, если фигура Премьера воспринимается настолько единодушно, что поддерживается 2/3 депутатов, то Президент обязан будет считаться с этим.

Правительство предлагается защитить (статья 117) не только от своеволия Президента, но и от своеволия депутатов. Это подчеркивает, что Правительство, отдаляясь от Президента, не оказывается “в кармане” Госдумы. Впрочем, ограничиваются возможности для манипулирования вотумом доверия и со стороны самого Правительства. Кроме того, восполняются пробелы, которые могут спровоцировать конституционные тупики (например, совпадение процедур импичмента и отставки Правительства). Стоит обратить внимание и на разный кворум решений о недоверии (по инициативе депутатов — 2/3 от общего состава Думы, по инициативе Правительства — простое большинство). Это связано с разными задачами обеих процедур и с необходимостью ограничить политическое манипулирование ими в целях обеспечения стабильности в обществе. Но самое главное — оговариваются основания для вынесения вотума недоверия.

В новой редакции регулируются также вопросы, связанные с коллегиальным характером Правительства (статьи 110, 115); с его составом (статья 110), который, с одной стороны, расширяется благодаря вхождению в него не только министров, но и руководителей иных органов исполнительной власти, а, с другой, — сужается, поскольку допускается лишь один вице-премьер. Это связано с отстаиваемой авторами концепцией ответственных министров, которые не должны быть “помощниками” у разнообразных вице-премьеров, а сам вице-премьерский институт не должен служить интересам закулисного политического торга; с его автономией (статья 112), поскольку Премьер-министр становится полностью ответственным за состав Правительства. По-иному, более определенно, закреплена и компетенция Правительства.

Претерпели изменения и статьи об обеих палатах ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ, начиная с изменения названия верхней палаты — Сенат вместо Совета Федерации (впервые об этом говорится в статье 11) и кончая изменением компетенции.

Во-первых (статья 95), кардинально изменен принцип формирования Сената. Предлагается пожизненное членство в нем бывших президентов России (и бывшего президента СССР), а также конституционных судей в отставке. Но главное — предусматриваются прямые выборы сенаторов. При этом предложен “элегантный” выход из тупика, который мог бы возникнуть, если бы предусматривался жесткий срок полномочий Сената. Вместо этого сказано, что один сенатор от субъекта Федерации избирается одновременно с выборами законодательного органа субъекта, а второй — с выборами главы субъекта (главы исполнительной власти). До проведения таких выборов (Заключительные и переходные положения) сенаторские места занимают прежние члены Совета Федерации. Предусматриваются также повышенные требования к кандидатам в сенаторы, учитывая “консервативный” и деполитизированный характер этой палаты.

Сенат предлагается не только сделать подлинно постоянно действующей палатой, но и синхронизировать сроки проведения сессий обеих палат (статья 100). Точные даты каждой сессии призваны дисциплинировать парламентариев и не допускать превращения вопроса о сроках сессии в политический. Это к тому же существенно повысит эффективность законотворческого процесса, если иметь в виду также новеллы, касающиеся уточнения понятий “принятие закона” и “одобрение закона” (статьи 105 и 106). Кстати, по законотворческому процессу вообще внесено немало изменений и дополнений. В частности, четко разведены федеральные конституционные и иные федеральные законы (по всему тексту). Понятие “иные федеральные законы” вызвано тем, что могут приниматься, например, “Основы”, “Основные начала” и проч., имеющие статус федерального закона, что связано с иными подходами к разграничению компетенции между Федерацией и ее субъектами.

Что касается Государственной Думы, то изменения коснулись следующего.

Прежде всего, уменьшен ее состав — до 402 депутатов, что сделает ее более работоспособной и менее дорогостоящей палатой. Число 402 связано с удобством деления на три, т.к. в тексте фигурируют понятия “одна треть” и “две трети”.

Изменена компетенция Думы, как, впрочем, и Сената, что связано с изменениями в федеративных отношениях, в политической системе, а также в судебной власти, о чем будет сказано ниже.

В проекте (статья 109) основания для роспуска Думы сужаются, т.к. одно из оснований изымается в связи с новым принципом назначения Премьер-министра.

Авторы считают важным отметить и такую конституционную новеллу, как закрепление принципа защиты прав парламентского меньшинства (статья 101), формула которого заимствована из Конституции Татарстана.

В условиях значительной криминализации власти содержание принципа неприкосновенности должно быть скорректировано (статья 98). В предлагаемой модели невиновные депутаты и сенаторы будут иметь гарантии неприкосновенности. Но зато удастся привлечь к ответственности криминальных элементов, пытающихся защитить себя парламентскими мандатами.

Существенная новелла в проекте — введение (статья 101) института парламентского контроля (прежде всего парламентских расследований) за исполнительной и президентской властью для пресечения злоупотреблений должностных лиц. Это совершенно нормальное для мировой практики и в наших условиях остро необходимое полномочие.

При новой роли Президента РФ и на основе существующего опыта нецелесообразно сохранять должность Уполномоченного по правам человека. Кстати, этот институт вообще годится больше не для правового, а для авторитарного государства. В условиях развитой судебной системы он становится бессмысленным и в чем-то даже вредным.

Статья 104 сокращает перечень субъектов законодательной инициативы, т.к. опыт показывает, что это затрудняет работу законодательного органа и способствует незаконному лоббированию ведомственных или корпоративных интересов. В то же время вводится хорошо известный мировой практике институт народной инициативы. Это позволит демократизировать законодательный процесс.

5. Местное самоуправление

Прежде всего надо отметить, что вводится новый принцип (статья 12) — местное самоуправление гарантируется, но не как обязанность, а как право территориальных сообществ (такой опыт существует, например, в Эстонии). Полное и повсеместное введение местного самоуправления на самом деле означает на сегодняшний день дискредитацию самой этой философии государственной и общественной жизни.

Обратим внимание также на то, что в той же статье проекта снята формула “Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти”. Она вызывает массу неверных трактовок. Одни склонны видеть в этом закрепление исключительно общественного характера муниципалитетов, другие — полную независимость от государственной власти.

Коль скоро государство юридически закрепляет определенный круг вопросов местного значения, предусматривает обязательность решения этих вопросов органами местного самоуправления, предоставляя им необходимые властные рычаги в виде полномочий; резервирует возможность наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контролировать их реализацию, значит оно (государство) видит в таких органах пусть специфический, но уровень власти. А раз так, то в силу вступают основные принципы, характерные для сущности любой публичной власти: обязательность решений для исполнения, возможность правового принуждения, ограничения, связанные с прохождением службы (в данном случае муниципальной) и др.

Исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти, о чем гласит последняя фраза рассматриваемой статьи Конституции, необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения государственных функций “по вертикали”. Система собственно государственной власти выполняет роль института (точнее, метаинститута), объединяющего государство в единый организм. Именно государственная власть (федеральные и региональные властные структуры) обеспечивает государственный суверенитет, установленный в стране конституционный строй, несет ответственность перед обществом в целом. Понятие “система органов государственной власти”, таким образом, имеет отчетливое политическое содержание. Задачи же местного самоуправления иные. Их две.

Задача первая, в основном, сводится к обеспечению жизнедеятельности населенных пунктов, к обслуживанию повседневных потребностей людей, так сказать, в их житейском понимании. В этом аспекте местное самоуправление есть яркое выражение децентрализации власти. Сама же эта децентрализация связана с возможностью наиболее эффективно решать местные проблемы на том же местном уровне, имея для этого, разумеется, все необходимые властные и финансовые рычаги. Исходя из всего этого, Конституция Российской Федерации провела грань между системой государственной власти и системой местного самоуправления. Но проведено такое размежевание не потому, что различна природа властвования в этих двух системах, а потому, что слишком специфичны их задачи и функции, а, следовательно, характер взаимоотношений с человеком.

Вторая задача — создание государством, прежде всего посредством права, условий для проявления общественных, самодеятельных начал в территориальном разрезе. Именно условий, поскольку такие проявления возможны только при наличии общего интереса и свободы участия. В этом смысле местное самоуправление — едва ли не идеальная сфера, где становится возможным преодоление взаимной отчужденности, социального одиночества людей — побочного эффекта, сопутствующего обществу, построенному на либеральных ценностях. Любой человек нуждается в идентификации, проще говоря, в “привязывании” себя к определенной группе. Территориальная общность, в определенном смысле — соседство, открывает для этого широкие возможности и в то же время не требует от личности тоталитарного подчинения группе.

Но такое понимание еще не стало частью общественного сознания, а потому целесообразно изъять из Конституции указанную норму, дабы она не становилась основой для искажения системы публичной власти. Местное самоуправление от этого не проиграет.

В проекте (глава 8) учтен негативный опыт становления системы местного самоуправления в России, а ряд формулировок приближен к Европейской хартии местного самоуправления. Так, теперь введено понятие наряду с самостоятельностью и “под свою ответственность” (статья 130), без чего местное самоуправление лишается одного из своих смыслов — антипатерналистского. Кроме того, уточнено положение об охране общественного порядка местными силами — в статье 132 говорится, что это осуществляется муниципальной полицией, находящейся исключительно в местном подчинении.

Предусмотрены и вопросы самообеспечения местного самоуправления. Речь прежде всего идет об источниковой базе местного самоуправления. В статью 132 введена поэтому норма следующего содержания: “Финансовую основу местного самоуправления составляют: а) долгосрочные долевые отчисления от собранных федеральных налогов и налогов соответствующего субъекта Российской Федерации, достаточные для обеспечения основных функций местного самоуправления; б) местные налоги и сборы; в) доходы от использования муниципальной собственности; г) местные штрафы; д) целевые отчисления из федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта Федерации; е) иные, не запрещенные законодательством источники доходов”.

Одновременно вводится строгий принцип: если органам самоуправления передаются какие-то государственные функции, это возможно только с обязательной передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

6. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ

Основные новеллы в этой части коснулись не столько судопроизводства, сколько судоустройства, что вызвано стремлением учесть недостатки законодательного регулирования этих вопросов после 1993 года.

Прежде всего необходимо отметить установление окружного принципа размещения федеральных судов (статья 118), что связано со стремлением уменьшить зависимость судов от влияния региональных и местных властей.

Кроме этого, вводится ограничение срока полномочий судей (статья 121). Вообще-то пожизненное судейство — одна из гарантий независимости суда. Но должны ли мы делать вид, будто за нашими плечами не было в корне иной социальной системы, которая надолго исковеркала сознание людей? И потому пожизненность обеспечивает не столько независимость, сколько консервацию советских, а значит репрессивных, традиций судопроизводства, даже при том, что уже есть немало судей нового, “непоротого” поколения.

Проект также предусматривает увеличение числа судей Конституционного Суда Российской Федерации до 37 человек (статья 125). Это связано с необходимостью ускорения прохождения в нем дел и повышения гарантий политической непредвзятости.

Наконец, для рассмотрения вопросов отбора кандидатов на должности судей федеральных судов, досрочного приостановления или прекращения их полномочий и обеспечения неприкосновенности судей предусматривается создание нового органа Высшей квалификационной коллегии судей в составе 27 человек (статья 128). При этом две трети состава коллегии избираются в равных долях Сенатом и Государственной Думой по представлению Президента из числа преподавателей правовых дисциплин, ученых-правоведов, нотариусов и адвокатов, имеющих ученые степени по юридическим специальностям и не состоящих на государственной службе. Одна треть коллегии избирается судьями федеральных судов из своего состава.

В связи с тем, что прокуратура не входит в состав судебной власти, в название главы включено это слово. Конечно, можно было бы в Конституции обойтись и без закрепления в ней этой системы (достаточно законодательного уровня регулирования), но чтобы не нарушать структуру действующей Конституции, прокуратура оставлена как предмет конституционного регулирования. Однако в текст специально включено положение о главной функции прокуратуры — поддержании государственного обвинения (статья 129). Это сделано для преодоления сталинского духа нынешней прокуратуры, которая охотнее стремится заниматься “общим надзором”. Внесены также поправки в этой части, которые отражают новые подходы к федеративному устройству.