Кого относить к национальным меньшинствам?

 

Терминология, используемая в законодательстве субъектов Федерации. В законодательстве субъектов Федерации используются  дефиниции, зафиксированные в Конституции Российской Федерации (национальные меньшинства, коренные малочисленные народы, малочисленные этнические общности) и в федеральных законах (малочисленные народы, коренные (аборигенные) народы, малочисленные народы Севера, коренные малочисленные народы Севера (Крайнего Севера), национальные группы и общности, этнические общности, малочисленные этнические общности Севера, культурно-этнические общности).

Кроме того, в законодательстве субъектов встречаются определения, не используемые на федеральном уровне: этнические меньшинства (Татария, Хакасия), этнодисперсные меньшинства (Томская область), коренные национальные меньшинства (Бурятия), национальные общности (Свердловская область), малочисленные национальные общности (Красноярский край), малочисленные этносы (Якутия), коренная нация (Калмыкия), коренные народы данного региона (Кабардино-Балкария, Калмыкия, Татария, Хакасия, Алтайский, Приморский края, Свердловская область), коренной этнос (Хакасия), титульный коренной народ (Карелия), коренное население территории (Дагестан, Хакасия, Иркутская, Томская области), этнические группы (Коми, Дагестан, Якутия), этнические общины (Адыгея), этноконфессиональные и этнокультурные группы (Бурятия). Такое разнообразие дефиниций в регионах - результат не только учета местных особенностей, но и отсутствия внятной регламентации понятийного аппарата в федеральном законодательстве.

В принципе, возможны два альтернативных подхода: четкое определение терминов, либо перечисление конкретных народов и этнических групп, подпадающих под данное определение. В действующем федеральном законодательстве имеется четкое определение единственного термина - коренных малочисленных народов Севера, к которым законодатель относит “народы, проживающие на территориях традиционного проживания своих предков, сохраняющие самобытный уклад жизни, насчитывающие в России менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями” [1]. Второй подход используется в подзаконных актах: Постановлением Правительства РФ от 11 января 1993 г. N 22 утвержден Перечень районов проживания малочисленных народов Севера, а Постановлением Правительства РФ  от 24 марта 2000 г. N 255 - Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации. Во всех же остальных случаях неясно, на кого распространяется тот или иной федеральный закон или подзаконный акт.

В Кабардино-Балкарии, например,  к коренным народам относятся титульные народы - кабардинцы и балкарцы [2], аналогичная ситуация в Башкирии, где башкиры упоминаются в качестве коренного (республикообразующего) народа[3], в Удмуртии, в Республике Алтай; в Бурятии под  коренными (аборигенными) народами подразумеваются, в т.ч., и буряты[4].

В результате, в Карелии финны отнесены к “национальному меньшинству, традиционно приравниваемому к коренному малочисленному народу Республики Карелия”[5]). А в Хакасии хакасы определяются и как коренной этнос, и как коренной народ, и как коренное население.

Модели законодательного оформления национальных меньшинств. Потенциальные угрозы национальной безопасности Российской Федерации в контексте обеспечения прав национальных меньшинств на ее территории сводятся к возможным конфликтам интересов различных этнических групп, обострению межнациональных отношений, межнациональным конфликтам на почве реализации отдельных прав национальных меньшинств.

Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств устанавливает общие принципы, которые надлежит соблюдать ее участникам и обязательства, которые вытекают из них, с тем чтобы обеспечить эффективную защиту прав национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к ним, при соблюдении верховенства права и уважении территориальной целостности и государственного суверенитета [6]. Подавляющая часть провозглашаемых в Конвенции прав национальных меньшинств гарантируется Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Однако в  Конвенции зафиксированы и  нормы, отсутствующие, либо слишком общо сформулированные в федеральном законодательстве. Особого упоминания заслуживают: создание условий для эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в ведении государственных дел, особенно тех, которые затрагивают их (ст.15); право размещать в общественных местах вывески, надписи и другую информацию частного характера на языке национального меньшинства (ст.11 ч.2); облегчение доступа лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам к средствам информации (ст.9 ч.4); обеспечение условий, позволяющих использовать язык меньшинства в отношении между этими лицами и административными властями (ст. 10 ч.2).

Как эти права национальных меньшинств будут реализовываться в российских условиях? Вышеупомянутая ссылка на верховенство права, сформулированная в преамбуле Конвенции,  звучит несколько двусмысленно ввиду отсутствия федерального закона о национальных меньшинствах и соответствующих законов в субъектах Федерации.

Огромное значение приобретает то, как права национальных меньшинств будут конкретизированы в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации. Но, быть может, еще более актуальна проблема четкого определения национального меньшинства в соответствующих законах и нормативных правовых актах.

Трудности принятия федерального закона о национальных меньшинствах в первую очередь обусловлены сложностями четкого определения национального меньшинства в российских условиях. Давая определение национальным меньшинствам, законодатель должен недвусмысленно ответить на несколько вопросов:

относятся ли к национальным меньшинствам народы, имеющие на территории России национально-государственные, административно-территориальные или национально-территориальные образования?

если относятся, то должны ли они обязательно проживать за пределами “своей” территории?

распространяется ли понятие национального меньшинства только на народы?

могут ли причисляться к национальным меньшинствам  лица, не имеющие российского гражданства?

относятся ли к национальным меньшинствам коренные малочисленные народы?

Быть, может наименьшее значение имеет последний критерий: законодательство о коренных малочисленных народах достаточно проработано в субъектах Федерации и им гарантируются все права, предусмотренные как федеральным законодательством, так и международными обязательствами России. Ясно, что эти категории должны быть разведены.

Что касается других критериев, то они имеют принципиальное значение и имеющиеся проекты федеральных законов о национальных меньшинствах по разному отвечают на поставленные вопросы (см.Приложение).

Согласно одному из законопроектов, к национальным меньшинствам не могут относиться меньшинства, имеющие на территории России соответствующие национально-государственные, административно-территориальные (имеются в виду края и области) или национально-территориальные образования и относящиеся к коренным малочисленным народам. Под данное определение не подпадают ни русские, проживающие  на территории республик в составе России, ни представители титульных национальностей республик, проживающие за их пределами [7]. На практике это означало бы, что национальные меньшинства на 80 % состояли  бы из представителей титульных национальностей бывших союзных республик, а их общая численность, ориентируясь на данные переписи 1989 г., не превышала бы 10 млн.человек, в т.ч. 5,5 миллиона - украинцы и белоруссы. Принятие закона в таком виде способно повсеместно вызвать взрыв негодования представителей национальных меньшинств.

Этого недостатка был лишен другой законопроект, но казачество, которое не является народом, однозначно не подпадает под данное в нем определение национального меньшинства.

Имевшиеся законопроекты к национальным меньшинствам относили исключительно граждан России. Однако позиция депутатского корпуса неоднозначна: одно из возражений, выдвигаемых против ратификации Конвенции государств - участников СНГ “Об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам” - наличие в ней формулировки, по которой к национальным меньшинствам отнесены только лица, постоянно проживающие на территории данного государства и имеющие его гражданство. Несколько двусмысленно и заявление, принятое Государственной Думой при ратификации Рамочной конвенции, что исключение из сферы действия Конвенции апатридов противоречит ее целям. Непоследовательность депутатского корпуса вполне объяснима: всякие законотворческие шаги в отношении национальных меньшинств в России делаются с оглядкой: как это может отразиться на положении российских соотечественников в новом зарубежье. Признав наличие гражданства государства резиденции одним из критериев отнесения к национальному меньшинству, Россия автоматически лишается права защищать тех соотечественников, которые не имеют этого гражданства - в первую очередь, в Латвии и Эстонии.

Отнесение к национальным меньшинствам исключительно граждан Российской Федерации соответствует и международной практике, и имеющимся реалиям: трудно представить, чтобы гарантии прав национальных меньшинств распространялись, скажем, на многочисленных китайских и северокорейских граждан, постоянно проживающих или временно пребывающих на юге Дальнего Востока, или лиц, получающих временное убежище на территории России в соответствии с новой редакцией закона “О беженцах”. Нельзя, однако, исключать компромиссный вариант распространения прав национальных  меньшинств и на граждан бывшего СССР.

В отсутствии внятного федерального законодательства субъекты Федерации, и не только республики, могут не устоять перед принятием законодательства о национальных меньшинствах, включающего те или иные дискриминационные нормы.

Во первых, субъекты Федерации могут  включить в свое законодательство норму, согласно которой под понятие национального меньшинства не подпадают народы, имеющие на территории России национально-территориальные образования или национальные районы в данном субъекте.

Во вторых, субъекты Федерации могут не избежать искушения ввести иерархию национальных меньшинств, законодательно обеспечив права либо только “коренных народов” данной территории, либо “коренных национальных меньшинств”. (Соответствующие понятия, как уже говорилось, зафиксированы в законах и нормативных правовых актах ряда субъектов).

В третьих, нельзя исключать законодательное закрепление прав национальных меньшинств только за титульными или вполне конкретными национальностями субъекта.

Наконец, есть и такое испытанное средство, как институт прописки: предоставление прав национальных меньшинств исключительно постоянным жителям региона. Власти Краснодарского края, например, разрешают регистрацию турков-месхетинцев, но только по месту пребывания, сроком на 1 год. 

Следует заметить, что  очень большие возможности дискриминации национальных меньшинств открывает законодательство субъектов Федерации, регламентирующее вопросы миграции, регистрации проживания и пребывания, привлечения и использования иностранной рабочей силы - те вопросы, которые не регулируются федеральным законодательством. А такое законодательство интенсивно формируется в регионах.

Учитывая вышесказанное, для целей настоящего мониторинга принята расширительная трактовка понятия “национального меньшинства”, к которым отнесены представители этнических групп:

Постоянно или преимущественно проживающие в инонациональной среде субъекта РФ и не относящиеся к титульному народу данного субъекта

Численно находящиеся в меньшинстве на территории данного субъекта

Имеющие гражданство РФ

Признающие себя национальным меньшинством

Не относящиеся, в соответствии с федеральным законодательством, к коренным малочисленным народам.

В соответствии с данными критериями, мониторинг распространяется на все народы, проживающие вне “своих” национально-территориальных образований, включая русских, находящихся в меньшинстве на территории данного субъекта Федерации.



[1]  Федеральный закон “Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерациии” от 19 июня 1996 г.. N 78-ФЗ, ст.1 ч.6.

[2] Закон Кабардино-Балкарской Республики “О языках народов Кабардино-Балкарской Республики” от 16 января 1995 г. N 1-РЗ, ст.8 ч.4

[3] Государственная программа “Возрождение и развитие башкирского народа”, Одобрена Постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 6 ноября 1996 г. N 301, раздел 1

[4] “Концепция государственной национальной политики Республики Бурятия”, одобрена Постановлением Правительства Республики Бурятия от 29 сентября  1997 г. N 336, ст.1.

[5] Постановление Председателя Правительства Республики Карелия от 25 апреля 1997 г. N 225 “Об утврждении Концепции развития финно-угорской школы Республики Карелия”

[6] Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, преамбула

[7] В то же время казачество, видимо, может претендовать на статус национального меньшинства