Федеральное и региональное законодательство 

о национальных меньшинствах

 

Конституция Российской Федерации. Согласно Конституции России, государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, религии. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности [1].  Особо оговорены гарантии прав коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами России [2].

Наряду с терминами “национальные меньшинства” и “коренные малочисленные народы”  в Конституции используется понятие “малочисленные этнические общности”. Защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни последних  отнесена к совместной компетенции центра и регионов [3]. При этом, в отличие от понятий “национальные меньшинства” и “коренные малочисленные народы”,  термин “малочисленные этнические общности” допускает самые широкие толкования.

Международные договоры. Права национальных меньшинств регулируются и международными договорами России, которые являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные российским законом, применяются правила международного договора [4].

Россия присоединилась к большинству универсальных многосторонних договоров, таких как Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах и др. Среди многосторонних региональных договоров России, наряду с Рамочной Конвенцией, стоит упомянуть Соглашение стран СНГ по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов, подписанное в г. Бишкеке 9 октября 1992 г. и Конвенцию государств - участников СНГ “Об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам”, заключеную в 1994 г., в которой дано определение “национальных меньшинств”. (Терминология, используемая в федеральном законодательстве - см. Приложение). Оба эти документа до сих пор не ратифицированы Россией (рассмотрение вопроса о ратификации Соглашения по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов планируется на весенней сессии 2002 г. Государственной Думы). Права национальных меньшинств в сфере образования регулируются соответствующим Соглашением стран СНГ, заключенным в 1992 г.

Россия заключила несколько рамочных двухсторонних договоров о дружбе и сотрудничестве, в которых оговорены права национальных меньшинств (договора с Польшей, Узбекистаном, Киргизией, Туркменией и др.). Конкретные права национальных меньшинств в сфере образования, науки и культуры детализированы двухсторонними Соглашениями, заключенными с большинством стран СНГ. Кроме того, Россия и Венгрия подписали Декларацию о принципах сотрудничества по обеспечению прав национальных или этнических, религиозных и языковых меньшинств (1992).

Федеральные законы. Федеральный закон, регламентирующий статус национальных меньшинств в России до сих отсутствует. На необходимости его принятия, стоящего в плане законодательной деятельности с 1994 г., настаивают и исполнительная и законодательная власть [5]. Однако закон появится,  видимо, не скоро: соответствующий законопроект отклонен  Государственной Думой в 1998 г. [6] Законодатель полагает, что правовой статус малочисленных народов и национальных меньшинств в принципе не тождественны и должны регулироваться различными законами [7]

          К комплексным актам относится федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ. К коренным малочисленным народам закон причисляет “народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями”. Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых проживают эти народы [8]. Закон распространяется, преимущественно, на малочисленные народы Севера. Однако, под давлением части парламентариев, усмотревших в нем дискриминацию малочисленных народов Северного Кавказа, законом предусмотрено отнесение к коренным малочисленным народам и народов данного региона, например абазинов Карачаево-Черкесии, шапсугов Краснодарского края, народов Дагестана[9]. С принятием данного закона, а также Федеральных законов “Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации” от 20 июля 2000 года  N 104-ФЗ и “О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации” от 7 мая 2001 года N 49-ФЗ ликвидирован правовой вакуум относительно прав коренных малочисленных народов.

          К комплексным актам  также можно с известной условностью отнести закон РФ “О национально-культурной автономии” от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ, на основе которого в настоящее время созданы и зарегистрированы в органах юстиции 11 федеральных, более 100 региональных и около 200 местных национально - культурных автономий[10].

Комплексным актом являлся и законопроект “О национальных меньшинствах в Российской Федерации”, не прошедший первое чтение в 1998 г. В проекте закона был приведен развернутый каталог прав национальных меньшинств. К национальным меньшинствам законопроект относил “граждан РФ обладающих устойчивым этническим характером и движимых стремлением к сохранение и развитию своего национального языка, культуры, религий и традиций, не имеющие в составе РФ национально-государственных, административно-территориальных и национально-территориальных образований... и не относящиеся к коренным малочисленным народам России”.

Важную роль играет Закон СССР от 26 апреля 1990 г. “О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национальных государственных образований или не имеющих их на территории СССР”, продолжающий действовать в Российской Федерации. Законом устанавливается, что “для содействия удовлетворению национальных культурных, духовных и языковых запросов граждан в местах компактного проживания национальных групп, составляющих большинство данной местности и не имеющих своих национальных государственных образований на территории СССР, могут образовываться национальные административно-территориальные единицы (национальные районы, национальные поселки и национальные сельсоветы)”[11]

Универсальные правовые нормы, касающиеся обеспечения индивидуальных  прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в отдельных сферах социальной жизни содержатся в ряде законов: в законе “О языках народов Российской Федерации” и принятой этим законом "Декларации о языках народов России", законе Российской Федерации "Об образовании", в основах законодательства Российской Федерации "О культуре", "Об охране здоровья граждан" и др.

Особое значение имеет Федеральный закон “О языках народов Российской Федерации” от 25 октября 1991 года N 1807-1 (в ред. Федерального закона от 24.07.98 N 126-ФЗ). Закон устанавливает государственные гарантии равноправия языков народов Российской Федерации (ст.2), гарантии защиты языков народов Российской Федерации (ст.4), правовое положение государственного языка РФ и государственных языков республик, порядок использования в официальных сферах общения языков компактного проживания населения, не имеющего своих национально - государственных и национально - территориальных образований или живущего за их пределами (ст.3).

Закон регламентирует использование языков народов России в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления (гл.III), использование языков народов Российской Федерации в деятельности государственных органов, организаций, предприятий и учреждений (гл.IV), некоторых других сферах. 

Федеральные законы, в которых встречаются положения, регламентирующие групповые права национальных меньшинств немногочисленны: законы “О занятости населения в Российской Федерации”, “О библиотечном деле”.

    Ряд федеральных законов регулируют права этнических общностей и коренных малочисленных народов в политической, социальной,  экономической и культурной областях, предоставления льгот и преференций (См.Приложение).

Важные нормы, конкретизирующие положение Статьи 19 Конституции Российской Федерации о равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии также других обстоятельств и запрещении любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности зафиксированы в: Уголовно-процессуальном Кодексе РСФСР от 18 декабря 2001 годаN 174-ФЗ (вступающем в силу, за исключением некоторых положений, с 1 июля 2002 г.), Уголовном Кодексе Российской Федерации от 13 июня 1996 года N 63-ФЗ, Кодексе Российской Федерации об административных нарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (вступающем в силу с 1 июля 2002 г.), Трудовом Кодексе Российской Федерации от 30 декабря 2001 года N 197-ФЗ, Налоговом Кодексе Российской Федерации (Части первой) от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ, других федеральных законах.

Федеральные подзаконные акты. Указами Президента, Постановлениями Правительства и другими подзаконными актами регулируются некоторые права национальных меньшинств, не урегулированные законодателем, утверждаются программы поддержки отдельных национальных меньшинств. Особо стоит выделить Концепцию государственной  национальной  политики   Российской Федерации, утвержденную Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. N 909,  в которой изложены  общие, принципиальные подходы к  разрешению проблем  в  сфере национальных отношений. На основе Концепции Правительство в 1997 г. приняло План первоочередных мероприятий по ее реализации [12]. Подзаконными актами принимаются федеральные целевые программы (например, президентская программа развития социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев на 1997 - 2006 годы [13], программа "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года"[14]), программы развития территорий проживания национальных меньшинств.

    Конституции и уставы субъектов Федерации. Как правило, в учредительных документах субъектов Федерации воспроизводятся соответствующие нормы Конституции России, посвященные национальным меньшинствам, коренным малочисленным народам и этническим общностям. (Встречаются и исключения: в Уставе Хабаровского края имеется специальная статья “Гарантии прав национальных меньшинств”; согласно Уставу, “Органы государственной власти и местного самоуправления Хабаровского края содействуют всем проживающим на территории Хабаровского края национальным меньшинствам в реализации права на сохранение и развитие национальной самобытной культуры, традиций и обычаев, создание условий для сохранения, использования в общении родного языка и его изучения”[15]).

Детализация этих норм производится с учетом специфики региона. В Уставе Красноярского края, скажем, зафиксировано “содействие сохранению и развитию национальных и этнических обычаев и традиций всех народов, населяющих край, удовлетворению культурных, образовательных, языковых и иных потребностей малочисленных национальных общностей, защищаются права, среда обитания и традиционный образ жизни малочисленных коренных народов”[16].

Однако уже на уровне учредительных документов субъектов Федерации имеются предпосылки для ограничения прав национальных меньшинств. Это становится возможным путем закрепления в конституциях и уставах:

    ограничения действия федерального законодательства (Конституция Республики Ингушетия, Конституция Республики Коми).  Конституцией Коми, например, до конца 2000 г. было предусмотрено приостановление  действия на территории республики “законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, ущемляющих интересы Республики Коми”[17];

    одностороннего расширения полномочий субъекта - например Конституцией Хакасии обеспечение прав национальных меньшинств отнесено к ведению республики, а защита их прав - к совместному ведению [18];

    отказа от обязательств по защите прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей путем исключения  вышеназванных обязательств из предметов совместного ведения субъекта Федерации (например, уставы Усть-Ордынского Бурятского АО, Орловской области);

    конституционно закрепленных преференций конкретной этнической группе, как правило, титульной национальности республики, в сфере государственного устройства, формирования органов власти. В Республике Адыгее, например, на конституционном уровне до последнего времени был закреплен принцип паритета (равного представительства основных национальностей республики в законодательных и исполнительных органах власти), по существу направленный на отсечение численно преобладающего русского населения от всех экономических и политических властных функций [19]. В Бурятии изменение государственно-правового статуса республики или ее территории вплоть до 2001 г. увязывалось с  результатами голосования граждан бурятской национальности [20]. В Уставе Краснодарского края вплоть до января 2001 г. было зафиксировано, что край является исторической территорией формирования кубанского казачества, исконным местом проживания русского народа, составляющего большинство населения края и это должно учитываться при формировании и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления [21]; в настоящее время законодательно закреплены преференции для ненцев в Ненецком АО, где для них выделяется квота представительства в законодательном органе (2 места из 15);

    ограничения принципа равенства прав человека и гражданина. Уставы Ставропольского и Краснодарского краев допускали отступление от данного принципа для лиц, постоянно не проживающих на их территории [22]. В Уставе Ставропольского края прямо говорилось, что         равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, обеспечивается только жителям края[23]. Для граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства использование отдельных прав и свобод могло предусматриваться законами края при условии их постоянного проживания на территории Ставропольского края [24]; при этом предоставление статуса жителя и отдельных прав увязывалось с учетом этнических особенностей края [25]).

Договоры и соглашения с федеральными органами государственной власти. В договорах о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и регионов, как правило, воспроизводятся, либо дается отсылка на соответствующие положения Конституции России, по которой защита прав национальных меньшинств, равно как и исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей, относится к предметам совместного ведения. (В одном из первых договоров Российской Федерации - с Башкирией - к совместному ведению отнесено “соблюдение международных норм о правах и свободах человека и гражданина, о правах национальных меньшинств”, а защита прав национальных меньшинств - к ведению республики, что противоречит Конституции России [26]).

С учетом специфики региона в договорах выделяются такие сферы, как: вопросы репатриации  на  историческую  родину определенных этносов и связанные  с  этим  вопросы гражданства [27]; реабилитация и возрождение казачества [28]; создание условий для сохранения и развития национальной самобытности, национального языка и культуры коренных малочисленных народов Севера, а также установление особого правового режима природопользования и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера [29]; участия федеральных властей в финансирование программ по сохранению и развитию национальной самобытности, национального языка и культуры[30].

Как правило, подписание базового договора сопровождается заключением межправительственных  соглашений  по  конкретным предметам   совместного   ведения. В соответствие с договорами о разграничении предметов ведения и полномочий Миннацем России заключены, например, соглашения о сотрудничестве в сфере федеративных и национальных отношений с Госсоветом и Правительством Удмуртии от 16 апреля 1997 г., с Кабинетом Министров Башкирии от 22 мая 1997 г. (В соответствии с последним соглашением принят План совместных мероприятий, утвержденный Постановлением Кабинета Министров РБ от 2 июля 1998 г. N 137).  Заключаются и межправительственные соглашения о разграничении полномочий по регулированию прав малочисленных коренных народов в отдельных сферах [31].

Особняком стоит межправительственное Соглашение об основных принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой от 8 декабря 1995 г., в котором защита прав национальных меньшинств отнесена к предметам совместного ведения.

Договоры и соглашения между регионами. Такие договоренности заключаются, как правило, соседними регионами. В Договоре о дружбе и сотрудничестве между Удмуртией и Башкирией особо оговаривается создание необходимых условий для пропаганды достижений культуры, удовлетворения культурно-языковых и других национальных потребностей представителей титульной нации одной республики, проживающих на территории другой[32]. Аналогичный Договор заключен Удмуртией с Татарией.

    В Договоре  о дружбе и сотрудничестве между Ростовской областью и Кабардино-Балкарской Республикой от 25 августа 1996 г. стороны договорились уважать права и интересы национальных меньшинств, создавать условия для их экономического, социального и культурного развития (ст.1).

Особо следует выделить Договор “О дружбе и сотрудничестве между Республикой Татарстан и Кабардино-Балкарской Республикой”, в котором каждая Сторона признает проживающих на ее территории представителей другой Стороны национальными меньшинствами[33]. Важно при этом, что Договором не оговаривается национальность представителей республик.

Зафиксированные в договорах позиции могут конкретизироваться соглашениями: основываясь на Договоре “О дружбе и сотрудничестве между Краснодарским краем и Республикой Адыгея”, подписанном в 1992 г., стороны заключили соглашение “О сотрудничестве между Республикой Адыгея и Краснодарским краем в сфере межнациональных отношений и деятельности средств массовой информации” от 31 марта 1998 года.

Имеются прецеденты заключения многосторонних договоров – например, Договор о сотрудничестве между Правительством Республики Коми, Администрацией Пермской области и Администрацией Коми-Пермяцкого АО от 11.03.2001, в котором участники договорились о поддержании и развитии национальных культур народов, традиционно проживающих на территориях Республики Коми, Пермской области и Коми - Пермяцкого автономного округа (ст.3 Договора).

Несколько особняком стоит Соглашение “О сотрудничестве по социально-трудовым, миграционным и национальным вопросам, работе по надзору и контролю за соблюдением законодательства РФ о труде и охране труда”, заключенное между соответствующими органами исполнительной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО, территориальными органами Минфедерации данных регионов от 5 октября 2001 года.

Имеются соглашения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с регионами других государств. В соглашении Администрации Тюменской области с Советом Министров Республики Крым от 14 января 2000 г. N 4, в частности, говорится, что “Стороны обеспечат удовлетворение общеобразовательных потребностей населения, принадлежащего к национальным меньшинствам другой Стороны, прежде всего путем создания условий для получения образования на родном языке”[34].

Можно предвидеть заключение договоров и соглашений с зарубежными органами местного самоуправления. Такие прецеденты имеются: в “Соглашении о сотрудничестве между Законодательным Собранием Санкт-Петербурга и Таллинским Городским Собранием” от 4 сентября 1996 г., стороны обязулись “поддерживать культурную деятельность национальных меньшинств договаривающихся Сторон на своей административной территории” (ст.5)

Законы субъектов Федерации существенно различаются по сферам регламентации прав национальных меньшинств, степени проработки и конкретизации.

Законы о национальных меньшинствах в регионах отсутствуют. Попытки их  разработки и принятия завершались провалом из-за сложностей согласования взаимоисключающих позиций и взглядов, как это случилось и с проектом Федерального закона. (Однако такие инициативы имели место: в плане нормотворческой деятельности ЗС Краснодарского края, например, стояла разработка краевого закона “О статусе национальных меньшинств и малочисленных этнических общностей на территории Краснодарского края”[35]).

К комплексным законодательным актам субъектов Федерации, с известной условностью, можно отнести законы “О национальных отношениях на территории Волгоградской области”, “О национально-культурной автономии” (Республика Коми), "О национально-культурных автономиях в Республике Татарстан".

Закон Волгоградской области достаточно декларативен и носит рамочный  характер. Значимым, однако, является  упоминание Федерального закона от 18 июня 1998 г. N 84-ФЗ "О ратификации Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств" в перечне нормативных правовых актов, на основе которых создаются и действуют национальные общественные организации на территории области[36].

Законом Республики Коми определены права национально-культурной автономии (ст.4), компетенция Госсовета Республики (ст.6), Главы Республики и республиканских органов исполнительной власти (ст.7), местных органов власти (ст.8) в вопросах поддержки национально-культурной автономии, зафиксированы отношения автономий с органами государственной власти и местными органами власти (ст.10), источники финансирования (ст.13) и права собственности (ст.14)[37].

Закон РТ "О национально-культурных автономиях в Республике Татарстан" регламентирует обеспечение прав граждан на сохранение и развитие национального (родного) языка (Ст.9), обеспечение прав граждан на получение основного общего образования на национальном (родном) языке, на выбор языка воспитания и обучения (Ст.10), обеспечение прав граждан на сохранение и развитие национальной культуры (Ст.11)[38].

Нетривиальным путем пошли в  Кабардино-Балкарии: в принятом республикой "Кодексе Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях" устанавливается ответственность должностных лиц и физических лиц за нарушение порядка использования языков народов Кабардино-Балкарской Республики (Статья 3.1), нарушение законодательства о репатриантах (Статья 3.18), нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (Статья 7.1)[39]. Это первый и логически оправданный опыт законодательного регулирования ответственности за нарушение  прав меньшинств, регламентируемых региональным законодательством.

Следующая группа законов - специализированные законы об административно-территориальном устройстве субъекта, а также регламентирующие статус общины коренных малочисленных народов Севера.

Законы об административно-территориальном устройстве определяют правовой статус национальных территориальных единиц в районах проживания национальных меньшинств. Наиболее проработаны такие законы в Алтайском крае, Хакасии и Томской области.

В Алтайском крае закон определяет правовой статус национальных районов и национальных сельсоветов (“к категории национальных могут быть отнесены районы, сельсоветы, если проживающие в них граждане, принадлежащие к малочисленным народам или национальным меньшинствам, составляют большинство населения данной территории”[40]), в Томской области - национальных поселений (“административно-территориальная единица, включающая в себя территорию городского или сельского поселения, в котором компактно проживает население одной национальности”), в Республике Хакасия - национальных территориальных единиц (“национальные районы, национальные сельсоветы, поссоветы с установленной границей в местах компактного проживания коренного населения с целью обеспечения развития культуры, языка и иных национальных особенностей”[41]).

В Томской области законом регламентируется процедура предоставления и утраты статуса,  определена компетенция администрации области и органов местного самоуправления в этом вопросе, сформулированы критерии отнесения поселений к национальным (“к категории национальных поселений могут быть отнесены городские или сельские поселения, где компактно проживает население одной национальности, при условии, что количество населения одной национальности в данном поселении составляет более 50 процентов постоянно проживающего в нем населения”[42]).

Менее проработано законодательство в Республике Алтай, Якутии, Корякском АО, где приняты  законы “Об административно – территориальном и  муниципальном устройстве Республики Алтай”, “Об административно-территориальном устройстве Республики Бурятия”, “Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)” и “Об административно-территориальном устройстве Корякского автономного округа”  31 января 2000 года N 119-03 [43].

Однако в Якутии в 2000 г. принят закон “О статусе национального административно-территориального образования в местностях (территориях) компактного проживания коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)”, устанавливающий правовые, экономические, финансовые основы национальных административно-территориальных образований. Закон действует в пределах Якутия в местностях компактного проживания коренных малочисленных народов Севера (ст.3). К коренным малочисленным народам Севера закон относит, в т.ч., и русских старожилов (ст.1 п.а).

В ряде регионов законы  устанавливают общие принципы территориального устройства (Новосибирская, Тульская, Тюменская и Челябинская области, Ханты-Мансийский АО). В Тульской области, например, к ключевым принципам отнесено  “развитие национальных культур, культурно-бытовых традиций и исконных видов хозяйственной деятельности”[44], в Ханты-Мансийском АО -“развитие национальных культур, культурно-бытовых традиций и исконных видов хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера и иных этнических групп, проживающих на данной территории”[45].

Основной массив законодательных актов субъектов Федерации составляют законы, регламентирующие права национальных меньшинств в конкретных сферах.

В субъектах формируется законодательство об использовании природных ресурсов в районах проживания национальных меньшинств и, в частности, коренных малочисленных народов. Такие законы приняты в большинстве регионов Сибири, Дальнего Востока и европейского Севера.

Выделяются два типа законов: устанавливающие общие принципы природопользования и в конкретных областях жизнедеятельности (законы о лесе, о недрах, о плате за землю, о животном мире, об охоте, об оленеводстве и т.д.).

К первому типу можно отнести законодательство Дагестана, Якутии, Приморского края, Свердловской и Иркутской областей (в последней закон утратил силу). В Республике Дагестан, например, законом  "Об особо охраняемых природных территориях" вводится статус эколого-этнических зон (“...районы размещения коренного населения, требующие особого режима природопользования в целях сохранения и восстановления биологических природных ресурсов, среды обитания и традиционного образа жизни этого населения” - ст.25), национальных парков (в национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования), а также государственных природных заказников (“на территориях государственных природных заказников, где проживают малочисленные этнические общности, допускается использование природных ресурсов в формах, обеспечивающих защиту исконной среды обитания указанных этнических общностей и сохранение традиционного образа их жизни” - ст.21 ч.4) [46].

Финансирование поддержки национальных меньшинств оформляется ежегодно принимаемыми в регионах законами о бюджете.

В ряде регионов приняты законы, регламентирующие права национальных меньшинств в языковой сфере (Республика Алтай, Адыгея, Башкирия, КБР, Мари, Хакасия, Чувашия), в области культуры (Хакасия, Ивановская, Читинская области), охраны культурного наследия (Якутия, Тюменская области).

В республиканских законах о языках, как правило, зафиксированы официальные языки (русский и языки титульных национальностей); иногда  допускается возможность использования в официальных сферах в местностях компактного проживания национальных групп языка населения данной местности (Закон Республики Башкортостан “О языках народов Республики Башкортостан” от 15 февраля 1999 года  216-з, ст.3 ч.2; Закон Республики Марий Эл “О языках” от 26 октября 1995 г. N 290-III, ст.8 ч.2; Закон Удмуртской Республики “О государственных языках народов Удмуртской Республики и иных языках народов Удмуртской Республики” от 6 декабря 2001 года N 60-РЗ, с.11,ч.1; Закон “О языках в Республике Саха (Якутия) от 16 октября 1992 г. N 1170-XII, ст.6).

В законе Башкирии, например, говорится: “В местности компактного проживания населения, живущего за пределами своих национально-государственных образований, наряду с государственными языками Республики Башкортостан в официальных сферах общения используется язык населения данной местности”. В законе Удмуртии сказано: “В Удмуртской Республике в местах компактного проживания народов Удмуртской Республики, живущих за пределами своих национально - государственных или национально - территориальных образований или не имеющих их, наряду с государственными языками Удмуртской Республики в официальных сферах общения может использоваться язык населения данной местности”.

В принимаемых республиканских законах об образовании, особенно принятых в последнее время, оговаривается возможность получения образования на языках национальных меньшинств. В законе Республики Адыгея “Об образовании”, например, сказано, что “для компактно проживающих национальных групп в государственных образовательных учреждениях создаются группы, классы и факультативы в целях изучения и совершенствования ими родного языка. Органы государственной власти Республики Адыгея оказывают содействие в подготовке специалистов для осуществления образовательного процесса на языках национальных групп, проживающих в республике”[47].

Однако в Ставропольском крае принят закон “Об образовании”, согласно которому обучение и воспитание в крае ведется исключительно на русском языке; “иной язык обучения и воспитания определяется в порядке и на условиях, установленных федеральным законодательством”[48].

Одной из основных задач законодательства о культуре ставится “создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединения граждан, этнических групп на территории области”[49] . Во всех региональных законах присутствует специальный раздел, посвященный правам и свободам народов и иных этнических общностей в области культуры, в котором гарантируется право на культурно-национальную автономию.

Законодательство об охране культурно-исторического наследия больше ориентировано на обеспечение прав в этой сфере малочисленных народов. Наиболее разработано такое законодательство в Якутии, где приняты законы “О музейном фонде и музеях Республики Саха (Якутия)” от 20 июня 1996 года З N 119-I,  “О государственной охране памятников истории и культуры Республики Саха (Якутия)” от 6 февраля 1997 года З N 155-I.

Проработано законодательство республик о связях с соотечественниками за рубежом, с диаспорой, (Адыгея, Кабардино-Балкария,Чувашия). Закон Республики Адыгея “О репатриантах” базируется на ст.10 Конституции РА, согласно которой “Республика Адыгея признает право возвращения на историческую Родину проживающих за пределами Российской Федерации соотечественников: адыгской диаспоры, уроженцев и их потомков, выходцев, независимо от их национальной принадлежности”. В то же время закон, предоставляющий достаточно широкие права репатриантам, ориентирован, в первую очередь, на представителей адыгского этноса (ст.6 ч.1 п.4). Аналогичный закон принят в КБР в 2001 г.

В отличие от названных республик Северного Кавказа, Чувашия уделяет повышенное внимание диаспоре в других регионах России. (Значение, придаваемое в республике чувашской диаспоре, отражает тот факт, что соответствующая символика запечатлена на государственном флаге республики). Однако специальный закон отсутствует; нормы, регулирующие взаимоотношения  с диаспорой зафиксированы в различных законах – о культуре, о языках и др.

Законы о средствах массовой информации приняты в Адыгее, Башкирии, Ханты-Мансийском АО. В этих законах вводится запрет на использование средств массовой информации в целях разжигания национальной, религиозной нетерпимости или розни, запрещается распространение информации с целью опорочить гражданина или отдельные категории граждан исключительно по признакам пола, возраста, расовой или национальной принадлежности, языка, отношения к религии. В Законе Ханты-Мансийского АО “О средствах массовой информации” от 20 марта 1996 г. N 8-оз вводится также ответственность за нарушение закона СМИ и журналистами (ст.50, 68).

В некоторых субъектах принимались законы, ныне отмененные, о конфессиональных отношениях, в которых провозглашается  запрет на деятельность религиозных организаций, миссионеров и проповедников, разжигающих расовую, национальную и религиозную рознь (Архангельская, Липецкая область).

Регионы, принимая законы в развитие федерального законодательства, зачастую воспроизводят нормы федеральных законов, никак их не конкретизируя. Это характерно в первую очередь для законов, гарантирующих представителям национальных меньшинств избирательные права, доступ к государственной и муниципальной службе, законах о референдумах.  Повсеместно в этих законах - а они приняты в большинстве регионов - воспроизводятся самые общие нормы федерального законодательства, запрещающего ограничение прав граждан по признакам расовой, национальной или религиозной принадлежности.

Известная декларативность характерна и для законов, регламентирующих социальные права: законов об охране здоровья (Кабардино-Балкария, Татария, Краснодарский, Ставропольский края, Кемеровская область), о правах ребенка (Мурманская область), о молодежной политике (Кабардино-Балкария).

Подзаконные акты субъектов Федерации составляют основной массив нормативных правовых актов, регламентирующих права национальных меньшинств. Какая-либо унификация правовых форм регулирования отсутствует: в одних субъектах вопросы прав меньшинств регулируются законами, в других - указами Президента (постановлениями главы администрации), в третьих - постановлениями правительства или распоряжениями главы кабинета, в четвертых - постановлениями (решениями) органов законодательной власти.

Подзаконные акты в субъектах Федерации охватывают те же области регулирования, что и законы (кроме административно-территориального устройства субъекта). Помимо того, подзаконными актами принимаются концепции (основные направления) государственной национальной политики. Такие концепции приняты в Адыгее, Бурятии, Коми, Мари, Чувашии, Удмуртии, Якутии, Ставропольском крае, Волгоградской,  Курганской, Пензенской, Саратовской, Свердловской, Тюменской, Челябинской областях, Ямало-Ненецком АО. Разработка аналогичных концепций ведется в Башкирии, Карелии и Мордовии, Самарской области.

Определение  “национальных меньшинств” в подзаконных актах, как и в законах субъектов Федерации отсутствует. Единственное исключение – “Концепция национальной политики в Тюменской области на период 1999 - 2005 годов”, где дано следующее определение: “Национальные (этнические) меньшинства - меньшая часть нации, народа иной этнической общности, характеризующаяся проживанием за пределами местопребывания основной части этнической общности, не имеющей никакой формы самоопределения. Национальное меньшинство характеризуется сохранением национального (этнического) самосознания, быта, традиций, языка основной части своей этнической общности”[50].

В субъектах также нормативными правовыми актами принимаются:

концепции развития национальной школы (национально-регионального компонента образования) - Бурятия, Карелия, Коми, Мари, Чувашия, Москва, концепции государственно-конфессиональных отношений (Бурятия, Оренбургская область) и охраны генофонда (Якутия);

целевые программы реализации государственной национальной политики (Бурятия, Коми, Чувашия, Хакасия, Московская, Оренбургская, Пермская, Самарская, Саратовская области, Ямало-Ненецком АО), возрождения этносов (Башкирия), национальных языков и культур (Кабардино-Балкария, Карелия, Татария, Удмуртия, Хакасия, Чувашия, Хабаровский край, Астраханская, Московская, Пермская, Самарская, Свердловская, Томская, Ульяновская области);

целевые программы формирования установок толерантного сознания (Адыгея, Бурятия, КБР,   Чувашия, Астраханская, Самарская области, Москва);

региональные программы, принятые в связи с реализацией федеральных целевых программ, включая программы социально-экономического развития отдельных народов (Хабаровский край, Сахалинская область) или их демографических групп (Иркутская, Сахалинская области, Ханты-Мансийский АО);

специальные региональные программы, затрагивающие интересы национальных меньшинств (миграционные, борьбы с преступностью и др.);

решения о специальных мероприятиях для поддержки национальных меньшинств, включая субсидии, гранты и стипендии (Коми, Алтайский край, Омская область и др.);

решения об образовании структур, ведающими вопросами национальной политики в органах государственной власти  регионов (Карелия, Коми, Хакасия, Чувашия, Якутия, Красноярский и Приморский края, Астраханская, Камчатская, Мурманская, Омская, Оренбургская, Томская, Челябинская, Читинская области, Ямало-Ненецком АО), о создании консультативных органов по проблемам национальной политики при исполнительной власти субъектов Федерации (Бурятия, Краснодарский и Приморский края, Камчатская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Саратовская, Пермская, Пензенская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тюменская области, г.Москва, Ханты-Мансийский АО) и др.

          Прямые нарушения прав национальных меньшинств в законах а подзаконных актах регионов крайне редки. Более распространены косвенные ограничительные меры, нарушающие конституционные права и свободы лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

          Власти Краснодарского края, например, весьма настороженно относятся к отдельным меньшинствам, в первую очередь - к  армянам и туркам-месхетинцам. Стратегической линией поведения властей края стало не допустить проникновения на территорию края армян  и закрепления турков-месхетинцев, осевших в крае с начала 1990-х годов.

          Отношение к этим меньшинствам прослеживается во многих документах, в т.ч. и в Региональной миграционной программе: “...мигранты-неславяне  нередко  создают  в    социально-экономической системе края свои общинные  структуры,  пытаются  монополизировать    конкретные сферы общественной деятельности”[51]. К сожалению, учет специфики национального состава мигрантов как компоненты миграционной политики - в своем, разумееется, понимании - краевые власти зафиксировали  даже в Федеральной целевой программе по комплексному социально-экономическому развитию Краснодарского края от 29 июня 1996 г.[52]

          Одним из наиболее циничных действий администрации края  по натравливанию местного населения и казачества на армянскую общину стало Постановление главы администрации от 16 апреля 1997 г. N 130, предписывающее местным администрациям включать “в состав комиссий миграционного контроля до 70 % коренного населения, казачества” [53] .

  Не менее сложная обстановка складывается вокруг турков-месхетинцев. Весной 1996 г. в Обращении Законодательного собрания края к Президенту Российской Федерации, Председателю Правительства, депутатам Государственной Думы и Совета Федерации депутаты края пришли к выводу, что “...социально-культурные особенности турков-месхов, неравномерность  расселения в крае и сосредоточение их в двух компактных массивах проживания... привели к устойчиво негативному отношению местного населения к туркам-месхетинцам. Это нашло свое выражение в стихийных сходах граждан, требовавших выселения турок-месхов и противоправных акциях некоторой части коренного населения”. Депутаты просили российское правительство поставить вопрос о репатриации турок-месхетинцев в Грузию и Турцию, а до решения вопроса приняли постановление об ужесточении требований к их регистрации [54]. (Аналогичное обращение депутаты приняли спустя год). В последние годы регистрация турок-месхетинцев производится по месту пребывания на 1 год.

    Можно еще понять, когда законодатель - нарушая Конституцию России - из гуманных соображений вводит норму, по которой женщина имеет право при операции искусственного оплодотворения на информацию о национальности донора (Татария [55]). Но как оправдать руководство Вологодской области, обязующей указывать национальность всех лиц, находящихся на государственной службе  [56]?



[1] Конституция Российской Федерации, ст.19, ч.2.

[2] Конституция Российской Федерации, ст.69.

[3] Конституция Российской Федерации, ст.72 ”м”.

[4] Конституция Российской Федерации, ст.4, ч.4.

[5] Распоряжение Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. N 500-рп;

Постановление Государственной Думы ФС РФ от 19 мая 1995 г. N 802-1 ГД.

[6] Постановление Государственной Думы ФС РФ от 20 мая 1998 г. N 2487/1-II ГД.

[7] Постановление Государственной Думы ФС РФ от 19 мая 1995 г. N 802-1 ГД.           

[8] Федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации” от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ, ст.1 ч.1.

[9] Cогласно закону, “учитывая уникальность этнического состава населения Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории народов, Государственный Совет Республики Дагестан определяет количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов, а также устанавливает перечень этих народов с последующим включением его в Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации” (Федеральный закон “О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации”, ст.1 ч.1).

[10] Постановление ГД ФС Российской Федерации от 27 июня 2001 г. N 1707-III ГД,  Пояснительная записка к проекту Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статьи 1, 3, 5, 6, 7 и 20 Федерального закона "О национально-культурной автономии”, п.1

[11] Закон СССР от 26 апреля 1990 г. “О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национальных государственных образований или не имеющих их на территории СССР”, ст.7, ч.1).

[12] Постановление Правительства Российской Федерации от 22 февраля 1997 г. N 217.

[13] Постановление Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. N 854.

[14] Постановление Правительства Российской Федерации от 27 июля 2001 г. N 564. Настоящая программа пришла на смену ранее принятой программы “Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года”, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. N 1099.

[15] Устав Хабаровского края от 30.11.1995 г. N 150, ст.19

[16] Устав Красноярского края от 29.02.1996 г. N 8-252, Ст. 9.

[17] Конституция Республики Коми ст.73, п. 15. Изменена Законом РК от 17.10.2000 N 61-РЗ

[18] Конституция Республики Хакасия ст.60, п.”в”; ст.61, п.”б”.

[19] Ранее действовавшая ст.7 ч.3 Конституции Республики Адыгея. Изменена Конституционным законом РА от 7 мая 2001 года N 1, с.1 ч.1

[20] Конституция Республики Бурятия, ст.60, ч.4, в ред. Закона Республики Бурятия от 22.06.1999 N 194-II

[21] Устав Краснодарского края, ст.2, ч.1 (в ред. Закона от 18.07.1997 N 95-КЗ)

[22] Устав Краснодарского края, ст.12, ч.2, исключена Законом от 04.01.2001 N 331-КЗ; Устав Ставропольского края, ст.3, 14 в ред. Закона от 27.03.98 N 2-кз. Исключены Законом от 9.06.2000 N 19-кз

[23] Устав Ставропольского края, ст.14.

[24] Устав Ставропольского края, ст.3, ч.7

[25] Устав Ставропольского края, ст.3, ч.5

[26] Договор “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан” от 03.08.1994 (ст.4, ч.1; ст.3, ч.1).

[27] Договор о разграничении предметов ведения и полномочий с Кабардино-Балкарской Республикой, п."т" ст.4.

[28] Договор о разграничении предметов ведения и полномочий с  Краснодарским краем, п. “г” ст.1.

[29] Договор о разграничении предметов ведения и полномочий с Красноярским краем, Таймырским и Эвенкийским АО, п.”р” ст.2.

[30]  Договор о разграничении предметов ведения и полномочий с Пермской областью и Коми-Пермяцким АО, п.”г” ст. 4.

[31] Соглашение о разграничении полномочий по социально-экономическому развитию территории Республики Бурятия, приравненной к районам Крайнего Севера и зоны Байкало-Амурской магистрали от 11 июля 1995 г. N 5; Соглашение о разграничении полномочий в вопросах владения, пользования и распоряжения лесным фондом на территории Вологодской области от 2 июля 1997 г. N 4.

[32] Договор о дружбе и сотрудничестве между Удмуртской Республикой и Республикой Башкортостан от 18.02.1993, ст.4.

[33] Договор о дружбе и сотрудничестве между Республикой Татарстан и Кабардино-Балкарской Республикой от 21.06.1998, ст.5.

[34] Соглашение от 14 января 2000 г. N 4, ст.12 ч.2

[35] План нормотворческой деятельности Законодательного Собрания Краснодарского края на 1997 год, приложение к Постановлению Законодательного Собрания от 25.02.1997 N 546-П.

[36] Закон Волгоградской области “О национальных отношениях на территории Волгоградской области” от 13 сентября 2001 года  N 586-ОД, ст.12.

[37] Закон Республики Коми “О национально-культурной автономии” от 9 декабря 1996 г. N 41-РЗ.

[38] Закон РТ "О национально-культурных автономиях в Республике Татарстан" от 12 мая 2003 года N 15-ЗРТ

[39] Кодекс Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях" от 22 июля 2003 года N 66-РЗ

[40] Закон Алтайского края “О территориальном устройстве Алтайского края” от 31 октября 1995 года N 17-ЗС, ст.7 ч.9.

[41] Закон Республики Хакасия “Об административно-территориальном устройстве Республики Хакасия” от 21 мая 1996 г. N 58, ст.1 ч.9.

[42] Закон Томской области “Об административно-территориальном устройстве Томской области”, Принят Государственной Думой Томской области (Решение от 26 июня 1997 г. N 469).

[43] Закон Республики Алтай “Об административно-территориальном и муниципальном устройстве Республики Алтай от  2 июня 1999 года N 12-15; Закон Республики Бурятия “Об административно-территориальном устройстве Республики Бурятия” от 2 апреля 1996 года N 279-I; Закон “Об администативно-территориальном устройстве Корякского автономного округа” от 31 января 2000 года N 119-03; Закон “Об административно-территориальном устройстве Республики Саха (Якутия)” от 6 июля 1995 года З N 77-I. Конституционный суд Якутии признал положения ст.12 закона, не предусматривающие учет мнения населения при установлении  и изменении границ административно-территориальных единиц не соответствующими Конституции республики (Постановление Конституционного суда РС(Я) от 6 мая 1996 г.).

[44] Закон Тульской области "Об административно-территориальном и муниципальном устройстве Тульской области" от 27 ноября 1997 г. N 65-ЗТО, ст.7 п.”г”.

[45] Закон Ханты-Мансийского автономного округа “Об административно-территориальном устройстве Ханты-Мансийского автономного округа” от 31 мая 1996 г. 19-оз (в ред. Закона Ханты-Мансийского АО от 14.02.97 N 12-оз), ст.4 ч.1 п”и”.

[46] Закон Республики Дагестан "Об особо охраняемых природных территориях" от 18 декабря 1995 года N 9

[47] Закон Республики Адыгея “Об образовании” от 6 января 2000 года                                           N 156, ст.6 ч.2.

[48] Закон Ставропольского края “Об образовании” от 11 августа 1998 г. N 21-кз, ст.3.

[49] Закон Читинской области "О культуре" от 30 января 1997 года N 74-ЗЧО, ст.1

[50] “Концепция национальной политики в Тюменской области на период 1999 - 2005 годов”, приложение к Постановлению Администрации Тюменской области от 6 ноября 1998 г. N 185

[51] Региональная миграционная программа Краснодарского края на 1996-1997 годы, п.2.2.2. Приложение к Постановлению Законодательного Собрания Краснодарского края от 25 апреля 1996 г. N 295-П.

[52] Проект N 37 “Обустройство беженцев и вынужденных переселенцев”.

[53] Постановление главы администрации Краснодарского края “О фактах грубого нарушения Законов Российской Федерации и нормативных актов Краснодарского края, регулирующих регистрацию граждан, порядок землепользования и строительства в городе Сочи” от 16 апреля 1997 г. № 130, п.6.

[54] Постановление  Законодательного  Собрания  "О  мерах по снижению напряженности в межрегиональных отношениях в районах компактного  расселения  турок-месхитинцев,  временно  проживающих на территории Краснодарского  края"  от  24  апреля  1996  г.     N 291-п и Приложение.

[55] Закон Республики Татарстан “Об охране здоровья граждан” от 18 июня 1998 года N 1659, ст.34, ч.4.

[56] Постановление Губернатора Вологодской области от 2 июля 1998 г. N 527 “            О едином персональном учете кадров Администрации области”, приложение (анкета).