Опыт регулирования прав национальных меньшинств в субъектах Федерации: сравнительный анализ, позитивные практики

Возможны два альтернативных подхода к политике по отношению к национальным меньшинствам. Согласно первому, "антидискриминационному", представителям меньшинств должны быть обеспечены все права и свободы человека и гражданина наравне с представителями большинства; отсутствие дискриминации меньшинств – необходимое и достаточное условие обеспечения их равенства. Согласно второму, "преференциальному", меньшинства нуждаются в специальной защите прав в различных сферах (особенно в социально-культурной)  в связи с тем, что они а) имеют специфические потребности и б) не имеют возможности реализовать свои потребности без поддержки большинства.

Можно обсуждать, какой подход более продуктивен в специфических российских условиях, однако, вне сомнений, в федеральном законодательстве зафиксирован второй подход: Российская Федерация присоединилась к ряду международных документов, декларирующим права национальных или этнических, религиозных и языковых меньшинств[1]. На местах, однако, реализуются  оба подхода.

Несколько факторов подталкивают регионы к  активизации национальной политики. Первый - самоустранение федерального центра, вопросы национальной политики, фактически, отданы на откуп регионам. Национальная политика децентрализуется, ее основными акторами становятся органы государственной власти регионов, в меньшей мере – органы местного самоуправления, организации "третьего сектора".

Второй - повсеместный рост этнофобий и ксенофобий. Ксенофобские настроения сегодня разделяет большинство населения России[2]. Третий – трансформация миграционной политики России. До последнего времени регионы решали проблемы напряженности между местным населением и мигрантами, среди которых много представителей меньшинств, посредством региональных миграционных программ. Сейчас они лишены этого инструмента, т.к. финансирование данных программ из федерального бюджета прекращено[3]. Централизация миграционной политики понуждает региональные власти переориентироваться на инструменты косвенного регулирования миграций, в т.ч. и в рамках программ национальной политики.

Однако важнейшим мотивом обращения региональных властей к вопросам национальной политики является их ответственность за положение на местах, за  сохранение социально-политической стабильности.

Но пути к этой стабильности чрезвычайно различаются. В регионах сформировались четыре  модели политики к меньшинствам:

1. Политика отчужденности. Власти таких регионов  полагают, что сама постановка вопроса о проблемах национальных, этнических  меньшинств, провоцирует межэтническую напряженность. (Воронежская, Тульская области, другие регионы центральной России, Амурская, Иркутская, Нижегородская, Пензенская области).

2. Политика конфронтации с отдельными меньшинствами. Этот путь избрали ряд регионов юга России, где сильны позиции казачества, антимигрантские и антикавказские настроения (например, Краснодарский край). 

3. Политика балансирования, компромисса между общественным мнением, настроенным против меньшинств и защитой их прав (например, до последнего времени – Ставропольский край, Волгоградская область).

4. Политика конструктивного сотрудничества с этническими меньшинствами, проводимая наиболее активно в регионах Поволжского федерального округа.

Территории, где реализуются первые две модели национальной политики, опираются на "антидискриминационный" подход, регионы, избравшие курс на сотрудничество с меньшинствами и защиту их прав в своей практической деятельности - на концепцию "преференций" меньшинствам.

В субъектах Федерации накоплен большой позитивный опыт проведения национальной политики. Ниже следует анализ региональных практик национальной политики в 29 ключевых субъектах Российской Федерации, включенных в мониторинг на настоящий момент, в которых проживает, по данным переписи 2002 года, 55 % населения России. Анализировались 29 параметров национальной политики, характеризующих нормативно-правовую базу, инструменты региональной национальной политики, институциональные, финансовые основы и практику ее реализации по состоянию на июнь 2004 г.

Основное внимание, при этом, уделяется сравнительному анализу проработанности политики по отношению к этническим меньшинствам и эффективности разных моделей оформления национальной политики в регионах. (См.: Приложение 2. Методика сравнительного анализа эффективности региональных политик по отношению к этническим меньшинствам).

Учитывая, что субъекты Федерации акцентируют внимание на (ино)этничности потенциальных бенецициантов, полностью игнорируя вопрос их гражданства, национальная политика регионов рассматривалась в узком аспекте политики по отношению к этническим меньшинствам[4], за рамками анализа остались  такие ее компоненты, как политика по отношению к титульному населению в республиках и русскому народу в областях и краях, а также коренным малочисленным народам.

 



[1] Например, Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, Европейская Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств (последняя не ратифицирована Россией).

 

[2]Опрос проводился фондом "Экспертиза" перед президентскими выборами, выборка - 2533 человека. 77% респондентов негативно относятся к кавказцам, 50 % не любят китайцев, 42 % считает, что этнические меньшинства "пользуются в нашей стране слишком большой властью и влиянием” http://www.open-forum.ru/media/895.html

 

[3] Исключения подтверждают правило: сегодня реализуются программы в Челябинской области и Москве, финансируемые полностью из региональных бюджетов.

 

[4] К меньшинству относят "A group numerically inferior to the rest of the population of a State, in a non-dominant position, whose members-being nationals of the state-posses ethnic, religious or linguistic characteristics differing from those of the rest of the population and show, if only implicitly, a sense of solidarity, directed towards preserving their culture, traditions, religion or language."(Сapotorti F. Study on the Rights of Persons belonging to Ethnic, Religious and Linguistic Minorities... // UN Doc E/CNY/Sub. 2/384/Add. 1-7. UN Sales N E 78. XIV. I). Однако наличие гражданства государства резиденции как неотъемлемая компонента принадлежности к меньшинствам, игнорируется на местах.