Методика сравнительного анализа региональных политик по отношению к этническим меньшинствам

Рассматривались следующие компоненты региональной национальной политики: нормативно-правовая база, инструменты и механизмы реализации национальной политики, практика проведения национальной политики, институциональные основы ее проведения, финансовые ресурсы.

Рассматриваемые параметры

Развитость законодательной базы региональной национальной политики оценивалась следующими характеристиками:

Эффективность инструментов реализации национальной политики характеризовалась следующими параметрами:

Практика проведения национальной политики оценивалась с помощью следующих параметров:

Институциональные основы национальной политики оценивались следующими характеристиками:

- ведомство на правах министерства, департамента (управления) областной/краевой администрации (министерство национальностей, департамент национальной политики администрации);

- аналогичное ведомство, функции которого не сводятся исключительно к национальной политике (министерство культуры и по делам национальностей, департамент общественных связей, региональной и национальной политики);

- несамостоятельное подразделение (департамент/отдел министерства, отдел департамента/управления администрации);

Финансовые основы национальной политики характеризовались следующими параметрами:

Всего анализировались 29 параметров политики по отношению к этническим меньшинствам.

Методика анализа

Интегральная оценка эффективности региональной национальной политики (индекс эффективности политики по отношению к этническим меньшинствам i-го региона EMPIi)– продукт сверстки локальных критериев эффективности (частных индексов) по следующим блокам: нормативно-правовой базы национальной политики Li; инструментов ее реализации Pi; практической политики (практик?) POi; институциональных основ INi; финансовых основ Fi.

Индекс разработанности нормативной правовой базы (legislation index) для i-го региона

Li = SUMj Lij/m, (1)

где j- параметр данного блока, меняющийся от 0 до 1 (все параметры при расчетах нормируются), m – количество параметров в блоке, m =5 (наличие региональных законов о национальной политике; качество их проработки; наличие законов об утверждении программ национальной политики; наличие концепции региональной национальной политики; качество проработки концепции).

Аналогично рассчитываются индексы практической политики (practic policy index или practics index) POi и ее институциональных основ INi:

POi = SUMj POij/m, (2)

где j- параметр данного блока, m =5 (наличием центров межнационального общения; поддержка региональными властями различных акций; поддержка национальных СМИ; развитие национального образования; нестандартные решения).

INi = SUMj INij/m, (3)

где j- параметр данного блока, m =6 (наличие и вид специальных структур в органах исполнительной власти; наличие межведомственного координационного органа исполнительной власти региона; наличие консультативного органа при главе региона; наличие Уполномоченного по правам человека; мониторинг национальных отношений структурами исполнительной власти региона; мониторинга СМИ в сфере межнациональных отношений структурами исполнительной власти).

Иная методика применялась при расчете индекса инструментов реализации национальной политики (целевых региональных программ) Pi, а также индекса финансирования национальной политики Fi.

Для расчета индекса инструментов реализации национальной политики Pi использовались параметры, характеризующие как развитие комплексных целевых программ, так и специальных программ, затрагивающих вопросы национальной политики (наличие комплексных программ региональной национальной политики, качество их разработки, опыт их реализации; наличие специальных программ, качество проработки и опыт их реализации).

На первом шаге для каждого региона рассчитывается индекс развития комплексных программ PCi и индекс развития специальных программ PSi:

PСi = SUMj PСij/m, где j- параметр данного блока, m =3; (4)

PSi = SUMj PSij/m, где j- параметр данного блока, m =3. (5)

На втором шаге рассчитывается индекс инструментов реализации национальной политики Pi как результирующий развитость региональных программ.

Исходя из того, что наиболее эффективным инструментом реализации национальной политики в регионе являются комплексные целевые региональные программы национальной политики, при наличии таковых принятие и реализация конкурирующих специальных региональных программ рассматривается как определенный изъян региональной национальной политики.

С учетом этого, индекс инструментов реализации национальной политики Pi рассчитывается следующим образом:

Pi =МАКС(PСi +k*(1- PSi); PSi)/(m+k), (6)

где к – коэффициент (в расчетах принят k= 2), а PSi – параметр, характеризующий наличие специальных программ. PSi принимает значения от 0 (отсутствие специальных программ) до 1 (наличие таковых). При наличии комплексной программы и специальных программ, в зависимости от конкурентоспособности последних, PSi принимает дробные значения.

Таким образом, при наличии в регионе комплексной программы и отсутствии специальных программ, PСi i-го региона возрастает на k/(m+k).

В любом случае, при расчете индекса Pi принимается во внимание, какие программы более разработаны в данном регионе - комплексные или специальные.

При расчете индекса финансирования национальной политики Fi применяется следующая формула:

Fi = SUMj (Fij+k*Fi6)/(m+k-1), (7)

где j- параметр данного блока, (j не равно 6), m =7 (проработанность финансового блока программ национальной политики; соответствие финансирования из бюджета региона программам региональной национальной политики; финансовая дисциплина; транспарентность утверждаемого бюджета; транспарентность отчета об исполнении бюджета региона; масштабы текущего финансирования национальной политики из бюджета региона; величина привлеченных средств из бюджетов других уровней и внебюджетных источников), к – коэффициент (в расчетах принят k= 2), а Fi6 – параметр, характеризующий масштабы финансирования.

Таким образом, в отличие от расчета индексов по другим блокам, придается больший вес одному из параметров – масштабам финансирования национальной политики.

При расчете интегрального индекса региональной национальной политики возможны несколько подходов, различающихся идеологией агрегирования частных индексов по блокам.

Исходя из предположения, что все блоки имеют одинаковую значимость для оценки региональной национальной политики, логично сведение частных индексов по блокам с равным весом.

Тогда IEMPIi = SUMj (Li + Pi + POi + INi +Fi)/n, (8)

где n=5 (численность частных индексов).

Предполагая, что один или несколько частных индексов имеет/имеют больший вес, можно использовать взвешенный индекс IEMPIi. Предполагая, например, что финансирование национальной политики имеет большее значение, чем другие ее компоненты, можно использовать следующий нормированный индекс:

IEMPIi = SUMj (Li + Pi + POi + INi +k*Fi)/(n+k-1), (9)

где коэффициент k – больше 1. (Нами использовался k=1,5).

Существенным изъяном вышеозначенного подхода является неявное предположение о взаимозаменяемости компонент национальной политики: нормативно-правовой базы; программ реализации национальной политики; институциональных основ ее проведения; финансовой базы.

Однако это далеко не так: прекрасная правовая база не будет работать, если нет финансов или инструментов имплементации. Аналогично обстоит дело с другими компонентами национальной политики: провалы в той или иной сфере резко снижают ее действенность.

Расчеты индекса IEMPIi по формуле (9) характеризуют усилия властей по развитию потенциала национальной политики и могут интерпретироваться как развитие в регионе инфраструктуры политики по отношению к этническим меньшинствам.

Эффективность региональной национальной политики определяется сопряженностью (сбалансированностью развития) каждой из ее компонент. С учетом данного тезиса, логичным выглядит вычисление индекса эффективности политики по отношению к этническим меньшинствам EEMPIi как среднегеометрического индекса, учитывающего сбалансированность частных индексов:

EEMPIi =СТЕПЕНЬ (Li * Pi * POi * INi * Fi; 0,2) (10)

Результаты расчетов региональных индексов IEMPIi и EEMPIi по формулам (9) и (10) приведены в приложении Оценка сравнительной эффективности политики по отношению к этническим меньшинствам субъектов Российской Федерации.