Республика Коми

 

Правовая регламентация положения национальных меньшинств

 

Ключевыми документами, регламентирующими положение национальных меньшинств, коренных малочисленных народов и малочисленных этнических общностей в республике являются законы РК О национально-культурной автономии, О государственных языках Республики Коми и Концепция государственной национальной политики Республики Коми.

 Основы государственной национальной политики в республике заложил Закон РК О государственных языках Республики Коми от 28 мая 1992 г. Согласно Закону, государственными языками Республики Коми являются коми и русский языки. Коми язык является объектом особой заботы государства и находится под его защитой, а русский язык на территории Республики Коми является основным средством межнационального общения. Закон гарантирует государственную поддержку граждан любой национальности на свободное развитие их родных языков и культур, в их стремлении удовлетворить свои культурные запросы на родном языке (преамбула, ч.3). Законом устанавливается порядок официального применения государственных коми и русского языков на территории Республики Коми.

Сфера межличностных отношений данным законом не регулируется, использование других языков народов Российской Федерации регулируется федеральным законодательством (преамбула, ч.4). В Законе ничего не сказано о применении языков национальных меньшинств, не относящихся к народам России.

В целях реализации  Закона в 1994 г. была принята I часть Государственной программы реализации Закона Республики Коми "О государственных языках Республики Коми" - "Сохранение и развитие коми языка" (утверждена Постановлением Президиума ВС РК от 18 января 1994 г. N 62-3). В 1996 г. была принята аналогичная программа "Сохранение и развитие коми языка на 1997 - 1999 годы" (утверждена Указом Главы Республики   от 2 сентября 1996 г. N 235). Наконец, в 1999 г. принята Программа реализации Закона Республики Коми "О государственных языках Республики Коми" на 2000-2005 годы, предусматривающая развитие  базы функционирования государственных  языков  Республики  Коми: русского и коми (утверждена Указом Главы Республики от 17 декабря 1999 г. N 493).

Межнациональные отношения в республике поддерживает развитая система национально-культурной автономии, правовую основу которой, наряду с федеральным законодательством, заложил Закон РК «О национально-культурной автономии» от 9 декабря 1996 года  N 41-РЗ (действует в ред. Закона РК от 15.10.2001 N 46-РЗ).

Закон фиксирует принципы осуществления национально - культурной автономии (Ст. 2), регламентирует права национально - культурной автономии (Ст.4), определяет компетенцию Государственного Совета Республики Коми в вопросах поддержки национально - культурных автономий (Ст.6), компетенцию Главы Республики Коми и органов исполнительной власти Республики Коми  в данной сфере (Ст.7), а также компетенцию органов местного самоуправления (Ст.8).

Закон определяет организационно-правовые формы национально - культурных автономий, которые могут быть республиканскими и местными (районными, городскими, поселковыми, сельскими). Под республиканской национально - культурной автономией понимается самоорганизация, представляющая собой объединение граждан, относящих себя к определенным национальным и этническим группам, деятельность которой осуществляется в пределах Республики Коми и охватывает территорию двух и более районов (Ст.9, ч.3). Под местной национально - культурной автономией понимается самоорганизация, представляющая собой общественное объединение граждан, относящих себя к определенным национальным и этническим группам, деятельность которой осуществляется в пределах территории района, города, поселка, сельсовета (Ст.9, ч.4).

Вопросы, затрагивающие интересы национально - культурных автономий, в предусмотренных законом случаях решаются органами государственной власти, органами местного самоуправления с участием национально - культурных автономий или по согласованию с ними (Ст.10).         В целях координации деятельности национально - культурных автономий при Министерстве по делам национальностей Республики Коми создается консультативный совет по делам национально - культурных автономий, являющийся совещательным органом и действующий на общественных началах (Ст. 11).

Законом также определены финансово-экономические основы националь-культурных автономий (Гл.III). Согласно позднее принятому закону, национально - культурные автономии Республики Коми могут выступать инициаторами разработки республиканских программ социально-экономического развития. (Закон РК О прогнозировании и программах в Республике Коми от  8 июля 1999 года N 33-РЗ, Ст.12 ч.1 в ред. Закона РК от 15.10.2001 N 47-РЗ).

Основным документом, на котором базируется национальная политика республики, является Концепция государственной национальной политики Республики Коми, утвержденная Постановлением Государственного Совета РК от 10 октября 1996 г. N 1-7/27, в которой сформулированы принципы, цели, задачи и приоритеты государственной национальной политики РК. (Предтечей Концепции были Первоочередные мероприятия в области национальной политики в Республике Коми на 1996 год, утвержденные Распоряжением Главы РК от 13.12.95 N 1058-р).

На основе Концепции в 1997 г. была принята Комплексная целевая программа реализации государственной национальной политики Республики Коми на 1997 - 1999 годы, утвержденная Указом Главы РК от 3 марта 1997 г. N 44.  Начиная с 1998 г. при формировании республиканского бюджета финансирование Программы идет отдельной строкой.  

В настоящее время действует Программа реализации государственной национальной политики Республики Коми на 2000-2003 годы, утвержденная Указом Главы РК от 6 марта 2000 г. N 101 (в ред. Указа Главы от 19.06.2001 N 252).

Основные задачи Программы включают:

- обеспечение общественного согласия, социальной стабильности, гармоничных межнациональных отношений;

- создание условий для социально-экономического развития народов, проживающих на территории Республики Коми;

- объединение усилий всех звеньев государственной системы, структур гражданского общества, представителей различных конфессий для достижения межнационального мира и согласия, утверждения принципов взаимопонимания между людьми различных национальностей и вероисповеданий;

- решение социально-экономических, государственно-правовых задач, обеспечивающих развитие государственности Республики Коми;

- совершенствование законодательства Республики Коми с учетом принципов национальной политики Республики Коми;

- повышение уровня жизни населения, обеспечение нормального функционирования всех сфер жизнеобеспечения.

Программные мероприятия включают:

- развитие правовой базы  реализации государственной  национальной политики Республики Коми;

- социально - экономическое  развитие народов Республики Коми;

- мероприятия по проведению Международного десятилетия коренных народов мира;

- национально-культурное развитие народов, проживающих в Республике Коми;

- поддержка национально-культурных автономий Республики Коми;

- создание системы центров национальных культур.

Программой предусмотрено финансирование этих мероприятий в 2000-2003 гг. в размере 47967,0 тысяч рублей, из которых 9,1% - финансирование из федерального бюджета, 49,7% - из республиканского бюджета, 18,7% - местные бюджеты и 22,3% - привлеченные средства (Программа, приложение, таблица 2). Из 23862,0 тысяч рублей республиканского бюджета, 16870,0 тысяч рублей должны быть истрачены в 2002-2003 гг. (Программа, приложение, таблица 2).

В соответствие с Указом Главы Республики Главы РК от 6 марта 2000 г. N 101, которым утверждена Программа, главами администраций муниципальных образований разрабатываются местные программы реализации государственной национальной политики (п.3 Указа). В настоящее время приняты соответствующие программы муниципальных образований г.Сыктывкара, г.Ухта, Усть-Вымского района, Корткеросского района.

Права национальных меньшинств, народа коми и коренных малочисленных народов в конкретных сферах регулируются иными Законами РК: Кодексом Республики Коми о выборах и референдумах в Республике Коми от 16 июня 1998 года N 26-РЗ; О недрах от 12 февраля 1992 года (в ред. Закона РК от 17.07.2000 N 41-РЗ); О культуре от  22 декабря 1994 года N 15-РЗ; Об образовании от 28 декабря 1993 года N XII-17/10; О целевой республиканской программе "Развитие образования в Республике Коми (III этап) на 2001-2005 годы" от 4 декабря 2000 года N 78-РЗ; Об административно-территориальном, муниципальном устройстве и о наименованиях географических объектов в Республике Коми от 8 июня 2000 г. N 37-РЗ; законами о республиканском бюджете на соответствующие годы.

Особое значение играл Закон РК О недрах, регламентирующий  финансовые основы социально-экономического развития коренных малочисленных народов. Согласно Закону,    при пользовании недрами в районах проживания малочисленных народов и этнических групп часть платежей, поступающих в местные бюджеты, используется для социально - экономического развития этих народов и групп. (Ст.51 ч.7). Это достаточно значительные суммы, т.к. в местные бюджеты поступают: платежи за поиски и разведку месторождений всех полезных ископаемых и платежи за добычу общераспространенных полезных ископаемых на территориях соответствующих муниципальных образований (абзац в ред. Закона РК от 04.04.2000 N 18-РЗ,  Ст.51 ч.2); платежи за пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых (там же); 30 процентов платежей за добычу углеводородного сырья (Ст.51 ч.4). Закон О недрах утратил силу в соответствие с Законом РК от 15 ноября 2001 года                                        N 69-РЗ.

Права национальных меньшинств в языково-культурной сфере регулируются Законом РК О культуре от  22 декабря 1994 года N 15-РЗ. Государство заботится о развитии коми языка в сфере культуры, осуществляет поддержку использования в области культуры языков всех народов и этнических общностей (национальных меньшинств), проживающих на территории Республики Коми (Ст.18 Закона).

Коми язык, как государственный, является обязательным для обу-чения в школе. Конституционный Суд РК своим Постановлением от 22 мая 2002 года признал не противоречащим Конституции Республики Ко-ми положение части четвертой статьи 6 Закона Республики Коми "Об об-разовании" (в редакции от 27 февраля 1998 года) в части обязательности изучения коми языка как предмета во всех имеющих государственную ак-кредитацию общеобразовательных учреждениях Республики Коми в со-ответствии с государственными стандартами. (Предметом рассмотрения КС РК стала жалоба гражданки Л.И.Колтыриной).

Некоторые права национальных меньшинств, народа коми и коренных малочисленных народов, конкретные мероприятия по их социально-экономической поддержке и культурному развитию оформляются Указами и Распоряжениями Главы РК, Постановлениями Президиума ВС РК и Совмина РК.

 (Указы Главы Республики: О Программе развития оленеводства в Республике Коми и социальной защиты населения, занятого в этой отрасли, на 1998-2000 годы от 1 июня 1998 г. N 199; О мероприятиях по социальной защите представителей коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории Республики Коми  от 25 августа 1997 г. N 235; Об утверждении целевой республиканской программы "Круглогодичное оздоровление, отдых и труд детей и подростков Республики Коми на 2001-2003 годы" от 1 ноября 2000 г. N 466; О Программе Главы Республики Коми "Дети Республики Коми" на 2000-2002 годы от 18 февраля 2000 г. N 74; О республиканской целевой программе "Развитие и сохранение культуры и искусства Республики Коми (2000-2005 годы)" от 17 декабря 1999 г. N 492 (в ред. Указа Главы РК от 11.12.2001 N 510 и от 11 июня 2002 г. N 198); Об утверждении Экономической программы Правительства Республики Коми на 2001-2005 годы от 19 марта 2001 г. N 120; О направлении лимитов государственных инвестиций за счет средств федерального бюджета на 2001 год, предусмотренных на реализацию федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2000 года" от 31 августа 2001 г. N 368; Об утверждении Правил пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства от 11 марта 1999 г. N 67; Об утверждении Правил рыболовства в водоемах Республики Коми от 22 июня 1998 г. N 219; О реализации решений V Съезда коми от 6 июля 1998 г. N 239; Об утверждении Концепции развития финно-угорского факультета Сыктывкарского государственного университета на 1998-2000 годы и мероприятий по ее реализации от 3 июля 1998 г. N 233; О Программе развития социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев в Республике Коми на 1998-2000 годы от 12 ноября 1997 г. N 320; Об организации социально - психологического мониторинга в Республике Коми от 28 июля 1995 г. N 287, от 10 мая 2001 г. N 198. Распоряжения Главы РК: от 15 июня 2001 г. N 610-р; от 20 октября 1994 г. N 350-р; от 26 января 2001 г. N 51-р, от 24 октября 2001 г. N 1046-р; Постановления Президиума ВС РК от 18 января 1994 г. N 62-5 и от 20 апреля 1993 г. N 52-14; Постановление Совета Министров РК О программе развития коми национальной школы от 10 июня 1992 г. N 267).

В последние годы активизировалась работа по приведению законодательства республики в соответствие с федеральным законодательством, наиболее одиозные противоречия устранены. Особенно важные изменения в Конституции РК, касающиеся положения национальных меньшинств, произошли в конце 2001.

Предыстория их такова: Прокурор РК выступил с протестом о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими, не подлежащим применению ряда статей Конституции Республики Коми, в частности, норму, определяющую коми народ как источник государственности республики (ст. 3), норм, гарантирующих права и свободы человека и гражданина преимущественно гражданам  РК (ч. 3 ст. 9; ст. 10; ст. 20; ч. 1 и 2 ст. 33, ст.59 и др.).

Верховный Суд РК в своем Решении от 21 февраля 2001 г. N 3-13-2001 пришел к выводу, что приведенное в ст. 3 Конституции Республики Коми правовое регулирование прав и свобод коми народа в области языка, культуры, жизненного уклада основано на положениях ч. 2 ст. 19, п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации; отсутствуют также и правовые основания для признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими, не подлежащими применению ч. 3 ст. 9, 10, 20, ч. 1 и 2 ст. 33, ст. 59, ч. 1 ст. 81, ч. 1 ст. 85 в части слов: "граждан Республики Коми" Конституции Республики Коми.

Однако Верховный Суд Российской Федерации в своем Определении от 13 апреля 2001 г. N 3-Г01-10 вынес заключение, что «Статья 3 Конституции Республики Коми, особо выделив коми национальность, признавая ее первоисточником государственности и гарантируя ей права для развития языка, культуры и условий жизни, тем самым фактически поставила народ коми в приоритетное положение к другим народам, проживающим в Республике Коми, что противоречит принципу равенства, независимо от национальности, установленному Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством» (Определение ВС РФ от 13 апреля 2001 г. N 3-Г01-10).

ВС РФ пришел к заключению, что установление института гражданства Республики Коми (Ст.10 Конституции Республики Коми) противоречит Конституции Российской Федерации, т.к. вопрос гражданства в Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации и регулируется исключительно федеральным законодательством. По тем же основаниям следует признать не соответствующими федеральному законодательству ч. 3 ст. 9, ст. 20, части 1 и 2 ст. 33, ст. 59, ч. 1 ст. 81 и п. 1 ст. 85 Конституции Республики Коми в части, устанавливающей, что Глава Республики Коми обеспечивает права и свободы граждан Республики Коми. Провозглашение отдельных прав только для граждан Республики Коми противоречит принципу равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, происхождения и других обстоятельств, установленных ст. 19 Конституции Российской Федерации. Решение ВС РК подлежит отмене в части отказа в удовлетворении заявления прокурора Республики Коми о признании недействующими и не подлежащими применению части 1 ст. 2, ст. 3, части 3 ст. 9, ст. 10, ст. 20, частей 1 и 2 ст. 33, ст. 59…(Определение ВС РФ от 13 апреля 2001 г. N 3-Г01-10).

Законом РК О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Коми от 12 октября 2001 года  N 45-РЗ изменена ключевая Статья 3, в которой говорилось: «Коми народ - первоисточник государственности Республики Коми. Политика государства направлена на поддержание и развитие языка, культуры и жизненного уклада коми народа в соответствии с международными нормами и принципами, действующими в отношении коренных народов».

В редакции Ст.3 Закона N 45-РЗ убраны ссылки на коми народ как источник государственности республики, а также упоминания о коми как коренном народе: "Образование Республики Коми и ее название связаны с исконным проживанием на ее территории коми народа.

Республика Коми гарантирует сохранение и развитие языка, традиционной культуры и образа жизни коми народа и других народов, проживающих в республике, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, законодательством Республики Коми, а также с учетом общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации."

Снято упоминание о гражданстве РК в Статье 10 Конституции РК. В новой редакции Статья 10 звучит следующим образом: «В Республике Коми защищаются права и свободы человека и гражданина." (В предыдущей редакции Закона РК от 17.10.2000 N 61-РЗ: «Гражданином Республики Коми является гражданин Российской Федерации, проживающий на территории Республики Коми»). Соответствующие упоминания о гражданстве РК сняты в ч.3 Ст.9, Ст.20, 32, ч.2 Ст.33, Ст.59. (Справедливости ради следует указать, что смягчение норм Конституции, ставящих права человека и гражданина в зависимость от гражданства республики, еще ранее было предпринято Законом РК О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Коми от 17 октября 2000 года                                       N 61-РЗ, которым были изменены статьи 19, 20, 32, части 2,4,5 ст.33, статья 34).

Статья 7 дополнена важной частью третьей: "Органы государственной власти Республики Коми при осуществлении своей деятельности должны учитывать исторические и национальные особенности Республики Коми."

Существенен вклад республиканской прокуратуры в приведение нормативных правовых актов Республики Коми в соответствие федеральному законодательству. По заявлению Прокурора РК Верховный Суд республики вынес Решение от 4 сентября 2001 г. N 3-50-2001, согласно которому признал противоречащими федеральному законодательству нормы Закона Республики Коми "О национально - культурной автономии" от 9 декабря 1996 года N 41-РЗ, наделяющие  национально - культурные автономии правом участвовать в разработке и обсуждении проектов нормативных правовых актов местных представительных и исполнительных органов власти, права передачи федеральными органами государственной власти национально - культурным автономиям, их некоммерческим учреждениям и организациям государственного имущества и некоторых других. Соответствующие коррективы в Закон "О национально - культурной автономии" внесены Законом РК от 15 октября 2001 года  N 46-РЗ.

Несмотря на то, что значительная часть нормативных правовых актов Республики Коми приведены в соответствие федеральному законодательству, имеются правовые акты, прямо или косвенно ему противоречащие:

1. В Концепции государственной национальной политики Республики Коми сохраняется положение о соблюдении конституционных прав Республики Коми как суверенного государства в составе Российской Федерации (преамбула раздела III Концепции). Аналогичная норма о республиканском суверенитете сохраняется в законах РК О культуре, Об органах исполнительной власти в Республике Коми.

Данное положение противоречит Определению ВС РФ от 13 апреля 2001 г. N 3-Г01-10, согласно которому «Правовой анализ норм ч. 1 ст. 3, ч. 1, 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации, ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10.01.2000 N 24), других федеральных законодательных актов свидетельствует, что суверенитетом, т.е. независимостью государства во внешнеполитической сфере и верховенством решений во внутренних делах, обладает исключительно Российская Федерация, в ведении которой находятся вопросы безопасности и территориальной целостности государства».

Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 249-О, «Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации связывает суверенитет Российской Федерации, ее конституционно - правовой статус и полномочия, а также конституционно - правовой статус и полномочия республик, находящихся в составе Российской Федерации, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа - носителя и единственного источника власти в Российской Федерации, который, реализуя принцип равноправия и самоопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государственность России как исторически сложившееся  государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве…

По смыслу преамбулы, статей 3, 4, 5, 15 (часть 1), 65 (часть 1), 66 и 71 (пункт "б") Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, республики как субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства». (Определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. N 249-О, п.3.1).

Сохранение данной нормы тем более удивительно, что Декларация о государственном суверенитете Республики Коми, принятая Верховным Советом Коми АССР 29 августа 1990 года, признана утратившей силу (Постановление Госсовета РК от 26 сентября 2001 г. N II-8/34, п.1 б).

2. В Постановлении Госсовета РК от  22 декабря 2000 г. N II-6/86 сохраняется положение, что единственным источником власти, осуществляемой органами государственной власти Республики Коми, является многонациональный народ республики, перекочевавшее из отмененной ст.2 ч.1 Конституции РК.

Согласно Определению ВС РФ, «исходя из содержания ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации и Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента Российской Федерации 17 декабря 1997 г. N 1300 (в редакции Указа Президента РФ от 10.01.2000 г. N 24), носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, а не население, проживающее на территории отдельных субъектов Федерации».

3. В Указах Главы РК  от 3 июля 1998 г. N 233, от 2 сентября 1996 г. N 235 сохраняются отсылки на утратившую силу редакцию Ст.3 Конституции РК.

4. В Концепции демографического развития Республики Коми на период до 2015 года, в качестве приоритета в области миграции и расселения провозглашено «стимулирование приема мигрантов, относящихся к титульным народам (нациям), формирующим население Российской Федерации и имеющим свои национально - государственные образования на ее территории» (Концепция демографического развития Республики Коми на период до 2015 года, утверждена Указом Главы РК от 10 декабря 2001 г. N 506, раздел III). Данное положение, дискриминационное в отношении представителей других национальных меньшинств (в первую очередь, титульных национальностей новых независимых государств) противоречит Ст.19 ч.2 Конституции Российской Федерации, согласно которой «Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности».

5. В Концепции государственной национальной политики Республики Коми одной из задач государственной национальной политики в республике провозглашается «Поддержка и развитие языка, культуры, жизненного уклада коми народа в соответствии с международными нормами и принципами, действующими в отношении коренных народов» (Концепция государственной национальной политики Республики Коми, утверждена Постановлением Госсовета РК от 10 октября 1996 г. N 1-7/27, п.2.3).

Данная формулировка основывается на утрачившей силу редакции Ст.3 Конституции РК. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации от 24 марта 2000 г. N 255, коми народ не отнесен к коренным народам.