Кабардино-Балкарская Республика

Правовая регламентация положения национальных меньшинств

В Конституции Кабардино-Балкарской Республики от 1 сентября 1997 года в редакции Закона КБР от 28 июля 2001 года содержится ряд положений, учитывающих этнический фактор. Титульными народами признается не один, а несколько народов: Республика основана на единстве равноправных народов Кабардино-Балкарии, действия, нарушающие совместную мирную жизнь этих народов признаются антиконституционными (статья 3). В Конституции гарантируется развитие национальной культуры (часть 1 статьи 47), развитие национальных языков указано в числе предметов совместного ведения Российской Федерации и Республики (пункт “и” статьи 70).

Важную роль в обеспечении законных прав национальных меньшинств призван сыграть Кодекс Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях. Кодексом устанавливается ответственность должностных лиц и юридических лиц за нарушение порядка использования языков народов Кабардино-Балкарской Республики (Статья 3.1), нарушение законодательства о репатриантах (Статья 3.18), нарушение установленного порядка отнесения изделий к изделиям народных художественных промыслов (Статья 5.37), нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) республиканского и местного значения, их территорий и зон их охраны (Статья 7.1).

Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими права национальных меньшинств, являются законы КБР “О языках народов Кабардино-Балкарской Республики” от 16 января 1995 года, “О культуре” от 10 августа 2001 года, "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Кабардино-Балкарской Республики" от 10 апреля 2003 года N 39-РЗ, “Об образовании” от 22 июля 1994 года, "О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке в Кабардино-Балкарской Республике" от 8 апреля 2003 года N 37-РЗ.Для Республики характерно наличие трех государственных языков – кабардинского, балкарского и русского (часть 1 статьи 76 Конституции). Кроме того, предусматривается право на сохранение и развитие, государственную поддержку языков тех народов, представители которых компактно проживают на территории Республики (часть 3 статьи 76 Конституции).

Главной задачей Закона “О языках народов Кабардино-Балкарской Республики” от 16 января 1995 года в редакции Закона КБР от 6 декабря 2003 года является сохранение и развитие языков народов КБР (преамбула).

В Кабардино-Балкарской Республике языки народов Кабардино-Балкарской Республики имеют статус государственных языков и функционируют во всех сферах государственной и общественной деятельности на равноправных началах. В качестве государственных кабардинский и балкарский языки являются символом государственности Кабардино-Балкарской Республики (часть 1 статьи 2 в ред. Закона КБР от 15.03.2003 N 33-РЗ). Кабардино-Балкарская Республика обеспечивает равные права языков народов Кабардино-Балкарской Республики на сохранение, использование, развитие и совершенствование. Языки других народов Российской Федерации, проживающих на территории Кабардино - Балкарской Республики, имеют право на сохранение и развитие, пользуются поддержкой государства (часть 2 статьи 2 в ред. Закона КБР от 15.03.2003 N 33-РЗ). Внесение, в соответствии с законодательством, предложений о статусе языков компактно проживающих на подведомственной территории национальных групп и малочисленных народов входит в компетенцию городского (республиканского значения), районного Совета.(Закон КБР "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике от 18 октября 1995 г., N 21-РЗ в ред. Закона КБР от 11.09.2003 N 79-РЗ, ст.56, ч.21).

Национальные культурные общества также могут инициировать создание детских учреждений, школ, обучение и воспитание в которых осуществляется на родном языке (часть 7 статьи 8). Республика оказывает содействие в организации обучения и воспитания на родном языке гражданам, находящимся за пределами Республики, (часть 5 статьи 8).

Постановлением Правительства КБР "Об основных мерах по реализации Закона КБР "О языках народов КБР" на 2003-2006 годы" от 8 февраля 2003 г. N 35-ПП утверждена соответствующая Программа.

В соответствии с Законом КБР “Об образовании” от 22 июля 1994 года (в редакции Закона от 06.12.2003 N 108-РЗ) защита и развитие системой образования национальных культур и традиций народов, проживающих на территории Республики, закрепляется в числе принципов государственной политики в данной области (пункт “б” статьи 2). Республиканская программа развития образования разрабатывается не только с учетом региональных, но и национальных особенностей (часть 3 статьи 1).

В главе II Закона, посвященной образованию и национальной культуре, воспроизводятся многие положения законодательства Российской Федерации в отношении обучении на родном языке и выбора языка обучения, однако отражается и региональная специфика. Образовательная система Республики функционирует в едином образовательном пространстве Российской Федерации во взаимодействии с образовательными системами этнически родственных народов (часть 1 статьи 9). Содержание образования должно обеспечивать возрождение и развитие национальных культур коренных народов Республики и содействовать взаимопониманию и сотрудничеству между народами ( части 2 и 4 статьи 16).

Основной формой воспитательной деятельности в образовательных учреждениях является воспитывающее обучение с использованием нравственного потенциала культуры, литературы, истории, традиций и обычаев народов (часть 1 статьи 8). В учебные программы образовательных учреждений вводятся специальные дисциплины, направленные на изучение и развитие культурных и духовно-нравственных ценностей, национальной литературы и фольклора коренных и других народов Кабардино-Балкарии. Право граждан на изучение и освоение культурных и духовно-нравственных ценностей народов Республики обеспечивается созданием необходимого числа специализированных учреждений, классов и групп (часть 3 статьи 8).

Кабардино-Балкарская Республика оказывает содействие в получении основного общего образования на родном языке представителям коренных народов Республики, проживающих вне ее территории (часть 4 статьи 7). Республика участвует в создании национальных образовательных учреждений в странах проживания соотечественников на основе международных договоров (часть 4 статьи 65).

Законом КБР "О начальном профессиональном образовании и профессиональной подготовке в Кабардино-Балкарской Республике" от 8 апреля 2003 года N 37-РЗ предусмотрена разработка республиканского (национально - регионального) компонента государственного образовательного стандарта (Ст.9 ч.1). Законом "Об утверждении программы "Развитие образования в Кабардино-Балкарской Республике на 2002 - 2006 годы" от 14 января 2003 года N 7-РЗ, принята соответствующая программа, предполагающая разработку и внедрение республиканского (национально - регионального) компонента государственных образовательных стандартов по учебным предметам базисного учебного плана.

Обеспечение и защита прав народов и этнических общностей на культурную деятельность и участие в культурной жизни признается одной из задач законодательства в области культуры (пункт “а” статьи 1 Закона КБР “О культуре” от 16 августа 2001 года N 80-РЗ). Одним из приоритетных направлений развития культуры в данной республике является распространение и развитие национальной культуры ее народов (пункт “а” статьи 5).

Следует отметить, что государственная политика Кабардино-Балкарской Республики в данной области базируется на принципах равенства прав народов и иных этнических общностей в области сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей (пункт “б” статьи 6). Соответственно, удовлетворение культурных запросов граждан, представляющих отдельные национальные группы, не должно наносить ущерба правам и законным интересам другим этническим общностям, проживающим на территории Республики (часть 2 статьи 18). В соответствии с Законом органы государственной власти Республики должны учитывать культурные аспекты в государственных программах межнациональных отношений, в связи с этим государственные программы проходят обязательную независимую и гласную экспертизу, которую осуществляют группы экспертов - специалистов в области культуры, образуемые Правительством и Парламентом Республики (статья 7).

Концепция закона базируется на идее приоритета прав человека на культурную деятельность над правами этнических общностей, этноконфессиональных групп и национальных движений (статья 8). Вместе с тем в данном Законе права народов и этнических общностей в области культуры выделяются в специальную главу (глава 3). Народы, национальные группы и этнические общности имеют право на создание собственных этнических культурных центров, обществ и землячеств для сохранения и развития культурно-национальной самобытности (часть 1 статьи 18). В Законе нашел отражение и принцип государственного протекционизма в отношении национальных культур, литературы и искусства проживающих на ее территории народов и иных этнических групп (статья 33).

Национальным культурным достоянием республики признаются материальные и духовные ценности, находящиеся не только на территории республики, но и за ее пределами, если они являются результатом культурной деятельности представителей коренных народов республики или граждан, признающих свою непосредственную связь с этнокультурными традициями этих народов (пункты “а” и “б” статьи 21). Культурное наследие народов Республики, в том числе культурные ценности, хранящиеся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, картинных галерей, в ассортиментных кабинетах предприятий художественной промышленности и традиционных народных промыслов, включая помещения и здании, где они расположены, не подлежат приватизации (статья 41).

Законом КБР "Об утверждении республиканской целевой программы "Развитие культуры в Кабардино-Балкарской Республике на 2002 - 2006 годы" от 15 марта 2003 года N 31-РЗ принята соответствующая Программа. Одно из приоритетных направлений деятельности – содействие развитию национальной культуры за рубежом посредством развития связей с зарубежными соотечественниками, организации культурных центов и проведения совместных мероприятий (статья 54). Особая поддержка оказывается культурно-национальным организациям соотечественников за рубежом, в том числе путем заключения соответствующих соглашений и содействия созданию специальных фондов, направленных на поддержку данных организаций (статья 19).

Важным направлением национальной политики считается развитие контактов с соотечественниками за рубежом и создание условий для их репатриации на историческую родину. В законах и нормативных актах достаточно четко прослеживается заинтересованность республиканских органов государственной власти в притоке данной группы мигрантов. Согласно Конституции, в ведении Республики находится принятие, обустройство репатриантов из числа соотечественников, прибывающих из-за рубежа (пункт “л” статьи 69), в то время как вопросы репатриации на историческую родину соотечественников, проживающих за рубежом, относятся к совместному ведению Российской Федерации и Республики ( пункт “т” статьи 70).

В соответствии с предписаниями Закона КБР “О репатриантах” от 26 июля 2001 года от 26 июля 2001 года, репатриантами признаются представители зарубежной диаспоры народов Кабардино-Балкарии независимо от национальной принадлежности, предки которых вынужденно покинули историческую Родину в результате Кавказской войны в 19 веке или в результате последующих репрессий, если они получили право на возвращение в республику (статья 1). Статус репатрианта предоставляется в регистрационном порядке совершеннолетним лицам, получившим право на въезд в Российскую Федерацию (статья 3). Этот статус утрачивается с момента приобретения гражданства Российской Федерации (пункт “в” части 1 статьи 4).

Репатрианты обязаны уважать обычаи и традиции народов Российской Федерации и Кабардино-Балкарии (статья 9 Закона “О репатриантах).

В Кабардино-Балкарии принимается республиканская целевая государственная программа содействия репатриантам, которая финансируется из республиканского бюджета и предполагает решение таких вопросов, как обеспечение трудоустройства данных лиц, выделение им земельных участков для строительства, социально-бытовое и медицинское обслуживание репатриантов, создание условий для получения данными лицами образования (часть 2 статьи 2). В целях оказания поддержки в реализации данной программы создается Фонд содействия репатриантам (статья 10).

Органы государственной власти республики оказывают поддержку репатриантам и соотечественникам, проживающим за рубежом, в области сохранения и развития их культурного наследия и языка, а также образования, в том числе и на родных языках. Это предполагает поддержку культурных центров, культурно-просветительских и благотворительных организаций, профессиональных и любительских творческих коллективов; содействие культурному обмену между республикой и соотечественниками; создание условий для изучения государственных языков Кабардино-Балкарской Республики и получения информации на этих языках; содействие в обучении, подготовке и повышению квалификации данных лиц в образовательных учреждениях республики (часть 1 статьи 8). В случае установления квот для приема иностранцев в вузы республики представители данных групп пользуются приоритетным правом зачисления (часть 2 статьи 8).

В соответствие с Постановлением Правительства КБР от 30 января 2002 г. N 29, в целях оказания содействия соотечественникам, проживающим в зарубежных странах, в получении высшего профессионального образования в Кабардино-Балкарском государственном университете имени Х.М. Бербекова Правительство Кабардино-Балкарской Республики постановило предусмотреть при формировании проекта республиканского (КБР) бюджета на 2002 год средства в объеме 352,0 тыс. рублей на финансирование обучения в 2002 году указанного контингента.

Распоряжением Правительства КБР от 23 апреля 2003 г. N 228-РП утверждены "Основные мероприятия по поддержке КБР соотечественников за рубежом на 2003 - 2005 годы" и образована Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом (пп.1,2 Распоряжения). В то же время численность репатриантов относительно невелика: за последние 10 лет паспортно-визовой службой МВД КБР было выдано 1360 видов на жительство и примерно такое же количество видов на жительство оказались невостребовано заявителями (Отчетный доклад Исполкома VI Конгресса МЧА // “Кавказские новости”, N 19 (44), 7 октября 2003, с.4).

Специфика статуса соотечественников, пребывающих в Республику, прослеживается и на уровне других нормативных актов. Так, в соответствии с Постановлением парламента КБР "О временных мерах по регулированию миграции в Кабардино-Балкарскую Республику" от 26 декабря 2002 года N 566-П-П на соотечественников, проживающих за пределами республики, не распространяются ограничения в отношении осуществления постоянной регистрации -пункт 3 “а”. Аналогичные положения содержались и в Постановлениях парламента КБР от 22 ноября 2001 года №410 –П-П “О временных мерах по ограничению регистрации граждан, прибывающих в Кабардино-Балкарскую Республику на постоянное жительство”, от 5 мая 1994 года №17-П-П “О некоторых мерах регулирования миграции в Кабардино-Балкарской Республике”.

Решением Верховного Суда КБР от 13.03.2003 Постановление парламента КБР "О временных мерах по регулированию миграции в Кабардино-Балкарскую Республику" от 26 декабря 2002 года N 566-П-П признано противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не порождающим правовых последствий со дня его принятия . Однако городскими властями Нальчика принят аналогичный документ. Решением Нальчикского горсовета от 29 апреля 2003 года "О временных мерах по ограничению регистрации граждан, прибывающих в г.Нальчик на постоянное жительство" до 2005 года ограничена постоянная регистрацию граждан, прибывающих в г. Нальчик. Однако это ограничение не распространяется на соотечественников; соотечественники также освобождались от курортного сбора в столице республики (Решение Нальчикского городского совета местного самоуправления "О местных налогах и сборах" от 16 сентября 1997 года в ред. от 11.02.2002, п.4.1).Важную роль сыграло принятие Закона КБР "Об утверждении республиканской целевой программы "Формирование установок толерантного сознания и профилактика экстремизма в Кабардино-Балкарской Республике на 2002 - 2006 годы" от 2 ноября 2002 года N 70-РЗ. Базирующаяся на соответствующей федеральной программе, республиканская целевая программа адаптирована к условиям республики и нацелена на развитие толерантных отношений в сфере межнациональных отношений, противодействие национальному эктремизму.

Заметим, что утверждение республиканских программ, так или иначе затрагивающих права национальных меньшинств, в последнее время законами республики следует только приветствовать: согласно Закону КБР "О государственных (целевых) программах социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики" от 3 апреля 1997 года N 10-РЗ, это предполагает строгие процедуры их разработки, принятия и финансирования. (Согласно дополнению Законом КБР от 17.04.2002 N 27-РЗ, программа должна утверждаться законом Кабардино-Балкарской Республики). Кроме того, Законом КБР от 3 августа 2002 года N 52-РЗ установлена строгая иерархия правовых актов (Ст.6 ч.2).

В то же время сохраняется практика оформления принятия программ постановлениями и распоряжениями Правительства КБР: в 2003 г. подзаконными актами утверждены программы языковой политики и поддержки соотечественников.

Этнический фактор, учет национальных особенностей и традиций народов, проживающих в республике, находит отражение в ряде законов Кабардино-Балкарской Республики. Знание обычаев и традиций народов Республики является одним из квалификационных требований, предусмотренных для государственных служащих (пункт “г” части 3 статьи 7 Закона КБР “О государственной службе Кабардино-Балкарской Республики” от 21 июня 1997 года в ред. Закона КБР от 28 ноября 2002 года). Национальные особенности и традиции народов, проживающих на территории Республики, принимаются во внимание архитекторами при осуществлении их профессиональной деятельности (статья 1, ч.1 Закона КБР “Об архитектурной деятельности в Кабардино-Балкарской Республике” от 29 октября 1996 года в ред. Закона КБР от 2 июля 2002 года).

Этнический фактор учитывается и в топонимике. В соответствии с Законом КБР от 20 августа 1997 года “Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики”, национальные условия учитываются при наименовании и переименовании муниципальных образований и входящих в них населенных пунктов (часть 3 статьи 10). Сведения о преобладающей в том или ином населенном пункте национальности представляются в Парламент Республики для рассмотрения вопросов административно -территориального устройства в связи с регистрацией вновь возникших населенных пунктов и их наименованием, а также при слиянии населенных пунктов (статья 12). В соответствии с Законом “О языках народов Кабардино-Балкарской Республики” от 16 января 1995 года в редакции Закона КБР от 6 декабря 2003 года Республика определяет перечень территорий и объектов, где географические названия, топографические обозначения, надписи и дорожные указатели должны оформляться на государственных языках Республики (часть 2 статьи 19).

Этническое происхождение, принадлежность к определенной религии и культуре, родной язык ребенка, оставшегося без попечения родителей, учитывается при определении формы его семейного воспитания (часть 2 статьи 36 Закона КБР “Об охране семьи, материнства, отцовства и детства” от 17 августа 1996 года в редакции Закона КБР от 23 мая 2003 года), а также при его устройстве органом опеки и попечительства (часть 3 статьи 23 Закона КБР “Об органах опеки и попечительства” от 19 мая 2000 года). Традиции народов Республики учитываются и при установлении нормативов строительства объектов социальной структуры для детей (часть 1 статьи 13 Закона КБР “О гарантиях прав ребенка в Кабардино-Балкарской Республике” от 29 июля 1999 года в ред. Закона КБР от 24 июня 2001 года).

В законодательстве Республики встречаются и акты, направленные на предотвращение разжигания межконфессиональной и межнациональной розни, пропаганды религиозного или национального превосходства. К их числу относился Закон “О запрете экстремистской религиозной деятельности и административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением религиозной деятельности” от 1 июня 2001 года, ныне утративший силу. Согласно статье 1 данного Закона, в Республике вводился запрет на деятельность религиозных объединений и отдельных лиц, религиозную миссионерскую деятельность, прямо или косвенно пропагандирующую насильственное изменение основ конституционного строя, нарушение территориальной целостности Республики и (или) Российской Федерации в целом, создание незаконных вооруженных формирований, религиозную нетерпимость, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни, разрыв семейных или родственных отношений, а также сопровождающуюся нанесением ущерба психическому или нравственному состоянию человека.

В данном Законе разжигание социальной, расовой, национальной или (и) религиозной розни, предполагающее, в частности, унижение национального достоинства, выделялось в числе составов административных правонарушений. Подобное правонарушение предполагало наложение штрафа в размере от 80 до 100 минимальных размеров оплаты труда, а для религиозных объединений - прекращение их деятельности в соответствии с федеральным законодательством (статья 4). В соответствии с предписаниями некоторых нормативных правовых актов, сведения о национальности указываются в ряде документов. В частности, речь идет о наградном листе для представления к награждению Почетной грамотой Парламента Республики (Постановление Парламента КБР от 19 октября 1999 года №149); перечне обязательных реквизитов для формирования банка данных государственных служащих Кабардино-Балкарской Республики (Приложение №1 к Указу Президента КБР от 21 июня 1999 года №40). В Постановлении Правительства КБР от 26 сентября 1998 года №491 “О некоторых мерах по обустройству вынужденных мигрантов из Чеченской Республики”, предусматривающем проведение анкетирования таких мигрантов, национальность перечисляются в числе тех сведений, которые должны быть указаны соответствующими лицами.

Следует отметить, что данные предписания входят в противоречие с положениями части 1 статьи 26 Конституции Российской Федерации о том, что никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности.