Финансовые основы этнорегиональной политики

Альфа и омега национальной политики, как и любой иной – ее финансирование. Достаточно распространена точка зрения, что основные проблемы реализации этнорегиональной политики связаны с недостатком финансовых ресурсов. Чаще всего, в субъекте Федерации на цели политики в отношении этнических меньшинств выделяется от полумиллиона до миллиона рублей ежегодно из регионального бюджета. Конечно, есть территории, где выделяются крохи (в шести субъектах Федерации это меньше 100 тысяч рублей), и есть Москва, выделяющая на эти цели средства, соразмерные со средствами всех российских регионов. (Бюджетом Москвы 2004 г. на мероприятия по поддержке национальных культур предусматривается 23,5 млн.рублей, на программу толерантности – 17,2 млн.рублей, а на содержание Московского Дома национальностей – 93,5 млн.рублей.).

Эффективность расходования средств определяется не столько их масштабами, сколько возможностью проследить, на какие цели и сколько средств израсходовано, до кого они дошли – транспарентностью финансовых потоков. В этом отношении уместно сравнение финансирования национальной политики в Москве с Пермской, Самарской областями, Коми, Удмуртией – результаты сравнения будут не в пользу Москвы.

Сложность анализа финансовых аспектов национальной политики в регионах вызвана несколькими обстоятельствами. Во-первых, целый ряд мероприятий в сфере национальной политики финансируется по бюджетам ведомств: очень трудно, например, вычленить долю финансовых ресурсов, идущих на национальную культуру или национальное образование. Во-вторых, следует учитывать и мероприятия, финансирование которых проводится по другим статьям региональных бюджетов. В Ставропольском крае, например, финансирование обучения специалистов органов госвласти и местного самоуправления, в компетенцию которых входят вопросы межнациональных отношений и национальной политики, - а таковые есть во всех горрайадминистрациях - проводится в 2004 г. по статье “Государственное управление” областного бюджета. В-третьих, региональные бюджеты, чаще всего, непрозрачны: распределение финансовые средств по ведомствам не позволяет определить, на какие цели, в каких размерах и на какие мероприятия планируется их использование; аналогичная проблема возникает при анализе законов об исполнении бюджетов.

Наконец, в отдельных регионах сами программы национальной политики страдают закрытостью – финансирование приводится в агрегированном виде, без разбивки на конкретные направления использования средств. (Имеются прецеденты утверждения ключевых программ вообще без финансового блока, например, в Башкирии).

При сравнении финансирования национальной политики в регионах особый интерес представляет анализ финансового блока программ национальной политики, принимаемых бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов, а также оценки привлеченных средств на цели этнорегиональной политики из бюджетов других уровней и внебюджетных источников.

Особое значение, на наш взгляд, приобретает анализ следующих характеристик:

проработанности финансового блока программ национальной политики. Чем лучше проработан данный блок, тем яснее намерения и приоритеты властей и источники средств;

соответствия масштабов финансирования из бюджета региона программам региональной национальной политики. В регионах научились разрабатывать прекрасные программы, однако далеко не всегда они обеспечены финансированием. (Например, программа Волгоградской области);

финансовой дисциплины - исполнением регионального бюджета в части финансирования национальной политики. В ряде регионов финансовая дисциплина очень высока и национальная политика финансируется на 100 % или даже больше (Удмуртия, Пермская, Самарская области, Москва);

транспарентности утверждаемого бюджета. Предельно транспарентен бюджет Пермской области, причем органы исполнительной власти детализируют отдельные статьи бюджета с разбивкой по кварталам, из бюджета области предельно ясно, какие средства идут на национальное образование, на национальные газеты, на поддержку организаций меньшинств и т.д. Транспарентны бюджеты и других регионов: Коми, Удмуртии, Самарской, Свердловской областей;

транспарентности отчета об исполнении бюджета региона;

величины текущего финансирования национальной политики из бюджета региона. Регионы существенно разнятся по этому показателю: в Тульской области, например, на 2004 г. предполагается выделить на поддержку областных фестивалей национальных культур 9 тысяч рублей (около $300!), при том, что это единственное мероприятие в сфере национальной политики;

величины привлеченных средств из бюджетов других уровней и внебюджетных источников. Этот показатель напрямую зависит от транспарентности финансовых потоков. Пермской области – наиболее открытой– при трехмиллионном финансировании национальной политики из областного бюджета удается привлекать из других источников не менее 8-9 миллионов рублей.

Все эти параметры взаимосвязаны: отсутствие программ национальной политики серьезно осложняет ее проведение ввиду неясности, на какие цели выделяются средства; слабая проработка финансовых блоков программ, нетранспарентность региональных бюджетов в части реализации национальной политики – свидетельство неумения и/или нежелания властей поставить реализацию политики под контроль законодательной власти и общественности; отсутствие целевого выделения средств на реализацию национальной политики, зафиксированных в строке бюджета, ставит на ней крест: в регионах, где финансирование мероприятий национальной политики идет по ведомствам и в пределах средств, идущих на их текущее финансирование, не удалось сформировать действенную модель реализации национальной политики – из-за нетранспарентности расходования средств. И, разумеется, отсутствие транспарентности политики делает невозможным привлечение средств из других источников.

Сравнение регионов по степени проработанности финансовых основ национальной политики приведено в Приложение 1 Оценка сравнительной эффективности национальной политики анализируемых субъектов Российской Федерации. Транспарентность финансирования национальной политики при относительно значимых масштабах финансирования (более трех миллионов рублей) характерны для Пермской, Самарской областей, Бурятии, Коми, Удмуртии. Настораживает закрытость или неясность с финансированием национальной политики в таких регионах, как Дагестан, Краснодарский край, Тульская, Воронежская области – см. Приложение 1 Оценка сравнительной эффективности национальной политики анализируемых субъектов Российской Федерации.