Сравнительный анализ действенности политики в отношении национальных меньшинств в регионах Российской Федерации

Позитивный опыт проведения национальной политики в регионах впечатляет: имеются прекрасные наработки нормативной базы политики, инструментального, институционального и финансового ее обеспечения накоплен опыт обеспечения взаимодействия структур исполнительной власти, ее конструктивного сотрудничества с организациями “третьего сектора”.

Слабыми звеньями национальной политики по прежнему остаются: декларативность принимаемых законов, иных нормативных правовых актов; недостаточное взаимодействие органов исполнительной власти с законодательной властью, слабая координация действий всех ветвей власти регионов с органами местного самоуправления и организациями национальных меньшинств. Повсеместно ощущается недостаточность финансирования, его нестабильность и нетранспарентность.

Наиболее уязвимым звеном политики по отношению к этническим меньшинствам является ее имплементация: создается впечатление, что разработка программ в ряде случаев становится самодовлеющей задачей, тогда как их корректировке, мониторингу, институциональному и финансовому обеспечению уделяется недостаточное внимание. Даже в наиболее “продвинутых” регионах не удается обеспечить стабильность и предсказуемость национальной политики.

Наиболее впечатляющие успехи достигнуты в регионах, взявших курс на конструктивное сотрудничество с национальными и этническими меньшинствами (см. Приложение Оценка сравнительной эффективности политики по отношению к этническим меньшинствам субъектов Российской Федерации).

Как правило, это экономически сильные регионы с устойчивыми либеральными традициями, развитым "третьим сектором", налаженным сотрудничеством исполнительной и законодательной властей.

Наименее проработана национальная политика в регионах, избравших политику отчужденности и полагающих, что сама постановка вопроса о национальных проблемах провоцирует межэтническую напряженность.

Абсолютно не впечатляет политика регионов, определяющих лицо федеральной национальной политики: Татарстана, Башкирии и Московской области, Москвы – в силу особенностей процедур принятия решения, закрытости бюджетов и непоследовательности. (Успехи Москвы – следствие значительных средств, выделяемых на эти цели, эффективность расходования которых весьма сомнительна).

Чрезвычайно важно, что действенность региональной национальной политики определяется сопряженностью (сбалансированность развития) каждой из ее компонент: нормативно-правовой базы; программ реализации национальной политики; институциональных основ ее проведения; финансовой базы.

Провалы в развитии отдельных компонент являются лимитирующим фактором имплементации региональной национальной политики:

По этой причине низка эффективность национальной политики в регионах, имеющих прекрасные наработки в практике, в сферах программного, институционального, финансового ее обеспечения, но не уделяющих должного внимания правовой базе национальной политики - например, в Москве, Астраханской области, Башкирии. (Аналогично "закону Либиха" в биологии, согласно которому рост растения лимитируется минимальным фактором). Названные регионы, предпринимающие большие усилия по развитию потенциала политики по отношению к меньшинствам (по индексу развития инфраструктуры национальной политики занимающие, соответственно 7, 11 и 16 места - см. Приложение), имеют, тем не менее, низкий рейтинг по эффективности национальной политики).

Действенность региональной национальной политики определяется усилиями всех основных акторов - различных ветвей государственной власти, органов местного самоуправления и НПО - по ее разработке и реализации. Эффективная региональная национальная политика предполагает координацию усилий региональных органов государственной власти и местного самоуправления, включая делегирование на низовой уровень полномочий и финансов. Выстраивание "вертикали взаимодействия" путем создания подразделений на местах, проработка планов мероприятий на уровне органов местного самоуправления продемонстрировали свою работоспособность в ряде регионов (Республика Коми, Пермская область и др.).

Ключевое значение для эффективной национальной политики приобретает транспарентность всех ее компонент и, особенно, процедур принятия решений и расходования финансовых средств.

Особое значение играет опыт проведения и преемственность национальной политики (в части отработки процедур согласования интересов и принятия решений, реализации программ, и финансирования). Регионы, начавшие этот процесс в начале 1990-х гг., и сегодня являются территориями с наиболее продвинутой политикой - Пермская, Коми, Самарская, Саратовская, Оренбургская и др. Высокий рейтинг некоторых из них, например Республики Коми, поддерживается предыдущими наработками, позволяющими им выделяться на общем фоне - несмотря на заметно ослабевшее внимание к национальной политике.

Немаловажное значение приобретает решимость властей проводить конструктивную национальную политику, четко отслеживая ситуацию и пресекая грядущие вызовы, одновременно формируя соответствующее общественное мнение. Успехи Волгоградской области, Ставропольского края в последние годы особенно диссонируют с провалами политики в Воронежской, Тульской областях, еще несколько лет назад стоящих на сходных исходных позициях.

К сожалению, курс на конструктивную национальную политику в регионах не стал необратимым. Для многих субъектов Федерации характерна непоследовательность политики, сопровождаемая “откатами”: отказом от транспарентности принятия решений, размыванием функций и ликвидацией структур, ответственных за проведение национальной политики, отказом от прозрачности финансирования, снижением финансовой дисциплины и др. В той или иной мере эти тенденции характерны для Татарстана, Коми, Ставропольского края, Астраханской, Московской, Оренбургской, Нижегородской, Свердловской областей.

В регионах накоплен большой позитивный опыт проведения национальной политики, особенно в разработке инструментов и механизмов реализации; камнем преткновения остается финансирование национальной политики. Транспарентность финансовых потоков остается ахиллесовой пятой региональной национальной политики: из 29 рассматриваемых регионов лишь в 9 регионах национальная политика выделяется отдельной строкой в бюджете, либо по бюджету отслеживается финансирование ее мероприятий (Бурятия, Коми, Удмуртия, Ставропольский край, Москва, Пермская, Самарская, Тверская, Томская области), в 2-х регионах можно говорить о частичной транспарентности (Татария, Московская область). В то же время в Оренбургской области отказались от статьи бюджета "национальная политика" с 2001 г.; в Свердловской области в 2003 г. - впервые за многие годы, - нет финансирования отдельной строкой ключевой программы.

Подытоживая вышесказанное, можно попытаться наметить контуры идеальной модели этнорегиональной политики. На наш взгляд, такая модель региональной национальной политики включает:

И сегодня уже есть регионы, приближающиеся к этой идеальной модели.